Abschlussarbeit ZLG Public Management Das neue Amt für Verkehr - Change Management in der Verwaltung Dr. Arnd König Mai 2008 Volkswirtschaftsdirektion des Kantons Zürich zhaw, School of Management
Begleitung: Dr. Hanja Hansen Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften zhaw School of Management 8400 Winterthur Erklärung: Ich erkläre hiermit, die vorliegende Arbeit selbständig und nur unter Benützung der angegebenen Quellen verfasst zu haben. Zürich, 30. Mai 2008 Arnd König
Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... I Tabellenverzeichnis... I Abbildungsverzeichnis... I Kurzfassung... III 1. Fragestellung und Ziel der Arbeit... 1 2. Ausgangslage... 1 2.1 Anlass und Verlauf der Strukturbereinigung Verkehr... 1 2.2 Die neue Organisation des Amtes für Verkehr... 4 2.3 Die neuen Schnittstellen... 5 3. Modelltypen und Phasen des Change Managements... 6 4. Change Management für das neue Amt für Verkehr... 13 4.1 Der Wandelungsprozess der zweiten Strukturbereinigung... 13 4.2 Massnahmen zur Umsetzung und zur Verankerung der Vision der Strukturbereinigung... 15 4.3 Überblick der Massnahmen zum Vollzug und zur Verankerung... 21 5. Literatur... 23 Tabellenverzeichnis Tabelle 1: Überblick der Change Management-Massnahmen zum Vollzug und zur Verankerung der Strukturbereinigung... 22 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Wechsel der Aufgabenbereiche zwischen der Volkswirtschaftsdirektion und der Baudirektion... 3 Abbildung 2: Organisation des neuen Amtes für Verkehr... 5 Abbildung 3: Neue Schnittstellen im Planungsprozess im Bereich Strasse... 6 Abbildung 4: Projektorganisation der zweiten Strukturbereinigung... 15 I
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Abschlussarbeit ZLG Public Management Das neue Amt für Verkehr - Change Management in der Verwaltung Dr. Arnd König Volkswirtschaftsdirektion Kanton Zürich Verkehr und Infrastruktur Strasse Entwickeln und Steuern 8090 Zürich Tel: 043 259 31 27 Fax: 043 259 51 62 Email: arnd.koenig@vd.zh.ch Mai 2008 Kurzfassung Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat am 14. November 2007 eine abschliessende Strukturbereinigung der Kompetenzen im Bereich der Verkehrsplanung und der Projektierung bzw. des Baus von Strasseninfrastruktur beschlossen. Ein Ziel ist die Zusammenlegung der beiden Organisationseinheiten Amt für Verkehr sowie Verkehr und Infrastruktur Strasse. Stichtag für die Fusion zum neuen Amt für Verkehr ist der 1. Juli 2008. Die vorliegende Arbeit beschreibt zunächst die Ausgangslage der Fusion. Es wird ein Überblick zum Gesamtprozess der Strukturbereinigung zwischen Volkswirtschaftsdirektion und Baudirektion gegeben. Weiter wird die Fusion der Organisationseinheiten innerhalb der Volkswirtschaftsdirektion beschrieben und ein Zielzustand skizziert. Nach der Beschreibung von ausgewählten Modellen des Change Managements und deren Phasen wird das Modell von Kotter (1996) auf den Fall der Fusion zum Amt für Verkehr angewandt. Die Arbeit konzentriert sich insbesondere auf die sozialen Aspekte des Change Managements und beschreibt sowohl die bereits durchlaufenen Modellphasen und deren durchgeführte Massnahmen als auch anschliessend die noch ausstehenden Phasen der Umsetzung und Festigung des Veränderungsprozesses. Dazu werden die erforderlichen Massnahmen entworfen und zuletzt in Form einer Liste zusammengefasst. Schlagworte Change Management, Public Management, Amt für Verkehr, Kanton Zürich, zhaw III
1. Fragestellung und Ziel der Arbeit Der Regierungsrat des Kantons Zürich hat im Rahmen einer Strukturbereinigung im Bereich der Gesamt- und Strassenverkehrsplanung beschlossen, die beiden Organisationseinheiten Amt für Verkehr (AfV) sowie Verkehr und Infrastruktur Strasse (VIS) zusammenzulegen. Dieser Wandelungsprozess ist in einen theoretischen Zusammenhang zu stellen. Mit der vorliegenden Arbeit soll zunächst die Ausgangslage, die der Fusion zu Grunde liegt, beschrieben werden. Es soll ein Überblick über ausgewählte Modelle des Change Managements gegeben werden und die Methoden auf den Fall der Fusion zum Amt für Verkehr angewandt werden. Da der Veränderungsprozess im Gange ist, sollen sowohl die bisherigen und als auch die noch zu tätigenden Massnahmen des Veränderungsprozesses mit einem geeigneten Modell beschrieben bzw. entworfen werden. Dabei sollen vor allem die sozialen Aspekte des Prozesses im Vordergrund stehen. Ziele der Arbeit sind die Erarbeitung eines theoretischen Fundaments des Wandelungsprozesses nach dem Stand der Wissenschaft sowie der Entwurf der ausstehenden Massnahmen zum Vollzug und zur Verankerung der Fusion zum neuen Amt für Verkehr mit seinen ämterübergreifenden Beziehungen im Strassenbauprozess. 2. Ausgangslage 2.1 Anlass und Verlauf der Strukturbereinigung Verkehr Motorisierter Individualverkehr und öffentlicher Verkehr sind bei nicht fussläufigen Distanzen die wesentlichen Verkehrsarten. Die Systeme werden im Kanton Zürich in unterschiedlichen Institutionen entwickelt und betrieben. Ziel der Verwaltungsreorganisation Strukturbereinigung Verkehr ist es, die Planung der aller Verkehrsarten zusammen zu führen und so zu optimieren. Traditionell stellt der Staat den öffentlichen Verkehrsraum zur Verfügung. In der Schweiz, ihren Kantonen und Gemeinden wurden und werden Strassen durch die Tiefbauabteilungen der Verwal- 1
tungen geplant, entworfen, gebaut und betrieben. Sie werden im Wesentlichen pauschal durch die Allgemeinheit finanziert und können verfassungsrechtlich geschützt mit wenigen Ausnahmen kostenlos benützt werden. Die entstehenden Transportkosten der Nutzer, die durch den Kauf und Betrieb eines Verkehrsmittels entstehen, kommen nur teilweise und indirekt dem Staat als Hersteller und Eigentümer zu Gute. Einen anderen historischen Hintergrund besitzt der öffentliche Verkehr. Er ist ursprünglich als Verkehrsdienstleistung entstanden, der auf den Verkehrswegen ein Verkehrsmittel inklusive dem Fahrpersonal anbietet. Die Dienstleistung wird durch den Staat oder Private erstellt. Die Inanspruchnahme dieser Dienstleistung wurde von Beginn an nicht pauschal von der Allgemeinheit finanziert, sondern direkt durch den Benützer also den Fahrgast. Die staatliche Dienstleitung wird entsprechend nicht durch die Bau- bzw. Infrastrukturverwaltung angeboten. Hierfür wurden jeweils besondere Organisationseinheiten gegründet. Im Kanton Zürich ist für das Staatsstrassenwesen, also den Bau, Betrieb und Erhalt des Strassennetzes und der Infrastruktur das kantonale Tiefbauamt (TBA) in der Baudirektion verantwortlich. Die Planung des Strassenverkehrs wurde von 1996 bis 2006 ebenfalls durch das TBA vorgenommen. Der öffentliche Verkehr wird seit 1990 durch den Zürcher Verkehrsverbund (ZVV) bei verschiedenen Transportdienstleistern wie den Schweizerischen Bundesbahnen, den Verkehrsbetrieben der Stadt Zürich oder der Stadtbus Winterthur bestellt. Die Liniennetzplanung erfolgt entsprechend auch bei dem ZVV. Der ZVV ist als unselbständige Unternehmung der Volkswirtschaftsdirektion unterstellt. Mit der wachsenden Auslastung der Verkehrsnetze ist man in den 1990er Jahren im Kanton Zürich zu der Erkenntnis geraten, der separaten Planung der einzelnen Verkehrsarten eine übergeordnete Gesamtverkehrsplanung zur Seite zu stellen. Dazu wurde 1996 durch den Regierungsrat das Amt für Verkehr gegründet. Das AfV hat den Auftrag, Grundlagen für eine integrale, langfristige Planung des Gesamtverkehrs im Kanton Zürich zu entwickeln. Es sollte eine neben einer Gesamtverkehrskonzeption (GVK) insbesondere die strategische Planung der Verkehrsinfrastruktur durchführen. Zusätzlich ist das AfV das Aufsichtsorgan des Kantons über den Flughafen Zürich und den Luftverkehr im Raum Zürich. 2
Die Tatsache, dass die allgemeine strategische Verkehrsplanung getrennt von der Strassenverkehrsplanung war und in verschiedenen Direktionen beheimatet war, führte zu unterschiedlichen strategischen Ausrichtungen der Verkehrsarten. Um dieser volkswirtschaftlich schädlichen Entwicklung entgegenzuwirken und um eine Vereinheitlichung der strategischen Ausrichtung der Verkehrssysteme zu erreichen, hat der Regierungsrat im Jahr 2006 deshalb die Planung und Projektierung von Staatsstrassen aus dem TBA gelöst und in die Organisationseinheit Verkehr und Infrastruktur Strasse (VIS) in der Volkswirtschaftsdirektion überführt. Davon betroffen waren etwa sechzig Mitarbeitende. Diese Entscheidung hat zu einer besonderen Schnittstelle im Strassenbauprozess geführt. Neu sollten Strassenbauvorhaben in der Volkswirtschaftsdirektion bis zur Baureife entworfen und projektiert werden und erst zur Bauausführung der Baudirektion übertragen werden. In der Umsetzung hat dies zu grossen betrieblichen Problemen geführt. Einerseits lassen die ausführungsreife Projektierung und der abschliessende Bau von komplexen Bauwerken nur schwer trennen, denn im Bauverlauf kommt es in der Regel zu Anpassungen der Pläne. Andererseits musste das Tiefbauamt für den Unterhalt der Strassen weiterhin Kompetenzen der Bauwerksplanung aufrechterhalten. Weil die Kompetenzabgrenzungen nicht exakt definiert werden konnten, hat dies letztlich zu einer Parallelorganisation in den beiden Direktionen geführt. Abbildung 1: Wechsel der Aufgabenbereiche zwischen der Volkswirtschaftsdirektion und der Baudirektion Strategische V planung (insb. ÖV) Gesamtverkehrsplanung Strassenverkehrsplanung Strassenprojektierung Strassenbau / -betrieb 06/1996 Amt für Verkehr (30MA) Tiefbauamt 06/2006 Amt für Verkehr (30MA) Verkehr Infrastruktur Strasse (60MA) TBA 07/2008 Schraffiert: Weiss: Volkswirtschaftsdirektion. Baudirektion Amt für Verkehr (60 MA) Tiefbauamt Die Suche nach der optimalen Schnittstelle innerhalb des gesamten Planungsprozesses von der übergeordneten Gesamtverkehrsplanung bis zum Betrieb eines Verkehrsträgers also des Strassen- 3
netzes und seiner Infrastruktur hat zur folgenden Konstruktion geführt, deren Umsetzung der Regierungsrat beauftragt hat: Die Strassenverkehrsplanung wird in das Amt für Verkehr integriert. So können die Synergien zwischen der Abstimmung aller Verkehrsarten, dem öffentlichem Verkehr, dem motorisierten Individualverkehr und dem nicht motorisierter Individualverkehr sowie der strategischen, langfristigen Ausrichtung des Strassennetzes genutzt werden. Die Projektierung von Strassenbauvorhaben wird wieder im TBA durchgeführt. So können die Informationsverluste und die Verluste durch wechselnde Zuständigkeiten im Strassenplanungs- und Bauprozess so gering wie möglich gehalten werden. Die Organisationseinheit VIS wird aufgelöst. Die Abbildung 1 gibt einen Überblick zu den verschiedenen Perioden und den beiden Strukturbereinigungen. 2.2 Die neue Organisation des Amtes für Verkehr Das künftige AfV wird eine erhebliche Neuausrichtung erfahren. Die bisherigen Aufgaben bildeten insbesondere drei Schwerpunkte: Im Bereich Flughafen und Luftverkehr wurden Sach- und Raumplanung insbesondere der Lärmschutz und die Infrastrukturentwicklung des Flughafens betrieben, sowie hoheitliche Aufgaben als Eigentümervertretung und als Aufsichtsbehörde über den Flugbetrieb wahrgenommen. Im Bereich Verkehrsplanung wurden Verkehrsgrundlagen erarbeitet und bereitgestellt und vor allem das Gesamtverkehrskonzept und die Agglomerationsprogramme des Kantons entworfen. Infrastrukturprojekte des öffentlichen Verkehrs und des Güterverkehrs wurden begleitet. Im Bereich Finanzierung und Controlling lag der Fokus auf der Begleitung und Vorbereitung des Beschlusses zur Rahmenkreditfreigabe durch den Kantonsrat und damit der Mittelzuweisung aus dem Verkehrsfonds des öffentlichen Verkehrs. Durch die Integration der Strassenverkehrsplanung kommen nun weitere wesentliche neue Aufgaben bereiche dazu: Der Bereich Finanzierung wird um die Finanzierungsstrategie durch den Strassenfonds und die Planung der Fondsentwicklung ergänzt. 4
Besonderes Schwergewicht liegt im Bereich Infrastrukturplanung. Diese beinhaltet den Entwurf und die Pflege der Strassennetzstrategie sowie von, der konkreten Planung von Strassenbauvorhaben, deren Umsetzungspriorisierung, der Betreuung von Vorhaben auf dem Netz der Städte Zürich und Winterthur Bundesprogrammen und Vorhaben auf dem Nationalstrassennetz. Weiterhin werden Anlagen des nicht motorisierten Verkehrs geplant und priorisiert. Zur Infrastrukturplanung wird auch der Bereich Strassenverkehrsmanagement gehören. Die Vorhaben werden bis zur Vorstudie bzw. zum Vorprojekt bearbeitet und dann weiter wie beschrieben zur Projektierung und zur Realisierung der Baudirektion übergeben. Ein Bestellercontrolling schliesst den Teil Projektentwicklung ab. Die Begleitung strategischer Projekte des öffentliche Verkehrs und des Güterverkehrs werden künftig ebenfalls in dem Bereich Infrastrukturplanung gefasst werden. Die genaue Organisation des neuen Amtes für Verkehr in der Volkswirtschaftsdirektion ist noch abschliessend definiert, Abbildung 2 zeigt deshalb ein Organigramm mit Stand Mai 2008. Abbildung 2: Organisation des neuen Amtes für Verkehr Leitung Hoheitliche Dienste Finanzen Controlling Flughafen Luftverkehr Gesamtverkehr Infrastrukturplanung Stand: April 2008 2.3 Die neuen Schnittstellen Mit der veränderten Organisation ergeben sich für den Planungs- und Bauprozess im Strassenbereich neue Schnittstellen der Zusammenarbeit. Die bisher durch Direktionsgrenzen getrennten 5
Schritte einer umfassenden und auf die Abstimmung der mit der Siedlungsentwicklung ausgerichtete Gesamtverkehrsplanung des bisherigen Amtes für Verkehr und der strategische Strassenverkehrsplanung werden nun in den zwei benachbarten Abteilungen Gesamtverkehr und Infrastrukturplanung desselben Amtes durchgeführt. Die institutionelle und räumliche Nähe stellen eine positive Basis für die Zusammenarbeit dar. Abbildung 3 verdeutlicht aber auch, dass die Aufgabenverschiebung zwischen Volkswirtschaftsdirektion und Baudirektion im Planungsprozess eine andere für die Realisierung von Strassenbauvorhaben sehr wesentliche Schnittstelle erweitert hat: Projektübergabe von der Planung und Vorprojektierung zur definitiven ausführungsreifen Projektierung wird neu durch die Direktionsgrenzen erschwert. Abbildung 3: Neue Schnittstellen im Planungsprozess im Bereich Strasse Volkswirtschaftsdirektion Baudirektion Ursprüngliche Schnittstelle BD-VD Gesamtverkehr Planung Projektierung Realisierung Betrieb Schnittstelle BD-VD gemäss Regierungsratsbeschluss vom November 2007 Schnittstelle BD-VD gemäss Regierungsratsbeschluss vom März 2006 3. Modelltypen und Phasen des Change Managements Mit der vorliegenden Arbeit sollen die bereits durchgeführten und die noch ausstehenden Change Management-Massnahmen des Veränderungsprozesses strukturiert beschrieben und theoretisch be- 6
gründet werden. Dazu ist ein Überblick zu den Modelltypen und Phasen des Change Managements erforderlich. Im Bereich des Change Managements hat man in den letzten fünfzig Jahren immer wieder versucht, den Veränderungsprozess zu modellieren. Diese Modelle unterscheiden sich insbesondere in ihrer chronologischen Struktur, also in Inhalt und Reihenfolge der Phasen des Veränderungsprozesses, die beschreiben werden. Nachfolgend sind exemplarisch die Modelle von Lewin (1963), Sievers (1978), Pieper und Schley (1983), Becker und Langosch (1995) und Kotter (1996) kurz beschrieben. Die Auswahl zeigt im Wesentlichen die Spannweite der Modellvielfalt auf. Einen detaillierteren Überblick zu den verschiedene Modellen und eine Einordnung der Modellphasen im Rahmen eines Plansspiels geben auch Kritz und Hansen (2007). Ein erstes grundlegendes Modell, um Veränderungen in Organisationen möglichst erfolgreich durch zuführen hat Lewin (1963) entworfen. Danach besitzt ein Umwandlungsprozess drei Phasen: 1. Auftauen: In dieser Phase wird die Veränderung für die Betroffenen vorbereitet. Die Phase benötigt eine gewisse Zeitdauer und intensive Informationen sind erforderlich, um das Verständnis für den Prozess zu wecken und die Bereitschaft zur Durchführung zu erreichen. Es werden zum Beispiel die Ziele und Vorteile einer neuen Organisationsstruktur kommuniziert. Die Betroffenen sollen in die Diskussion einbezogen werden, um Unterstützung für die Veränderung zu erwirken. Innerhalb der Phase wird ganz allgemein Zeit eingeräumt, um sich auf die Veränderung vorzubereiten. 2. Bewegen: Die Phase 2 stellt den Zeitraum bzw. den Zeitpunkt der Einführung der neuen Organisation dar. Wichtig ist hier gemäss Lewin die direkte und unverzügliche Umsetzung der kommunizierten Struktur. Dazu gehört eine enge Betreuung durch die Prozessführer und eine entsprechende intensive Überwachung der Prozessphase. 3. Einfrieren: Die dritte Phase beinhaltet den Betrieb der Prozesse in der neuen Struktur. Hier müssen sich die Betroffenen an das Leben nach der Umgestaltung gewöhnen. Die neuen Prozesse müssen nach der theoretischen Planung, die in Phase 1 kommuniziert wurde nun praktiziert werden. Die ehemalige Selbstverständlichkeit des Betriebs muss wieder hergestellt werden. Die Phase 3 beinhaltet neben einer Einführungs- bzw. Eingewöhnungsphase auch eine fortgesetzte Überwachung der Prozesse, um einem Einschlafen, bzw. einem Stillstand vorzubeugen. 7
Das 3-Phasenmodell von Lewin wird zwar oft als Musterprozess herangezogen, beschreibt allerdings die Änderungsprozesse nur sehr grob. Weiterhin definiert Lewin in seiner Arbeit zunächst nur die Phasen als solche, ohne Hinweise zur inhaltlichen Umsetzung des Modells zu liefern. In der Praxis, also im Rahmen einem umfassenden und umfangreichen Veränderungs- bzw. Umstrukturierungsprozess lassen sich die drei groben Phasen in der Regel nicht scharf abgrenzen. Deshalb wurde in der Folge immer mehr versucht, eine weitere Detaillierung vorzunehmen und Massnahmen zu definieren. Sievers (1978) hat ein Organisationsentwicklungsmodell mit acht Phasen entworfen. Dabei wird der Vorbereitung eines Wandels der höchste Stellenwert beigemessen. Sie soll insbesondere dazu dienen, den Wandel den Betroffenen zu erklären, ihr Verständnis zu wecken und letztlich ihr Einverständnis durch eine gemeinsame Festlegung der Ziele des Prozesses zu gewinnen. Dies geschieht in den Phasen: Kontakt: Hier wird den Betroffenen sehr früh die Notwendigkeit bzw. die Vision der Verbesserung durch den Wandel erklärt. Es folgen in Sievers` Modell Vorgespräche, in denen unter anderem der Prozess der Veränderung skizziert wird, um das Verständnisses zu festigen und damit die erforderliche Bereitschaft zu erzeugen. Die Vorbereitung endet mit einer Vereinbarung. In dieser Phase soll ein Einverständnis für den Prozess der Betroffenen manifestiert werden und die Prozessziele festgelegt werden. Dazu ist die enge Einbindung der Betroffenen in den Phasen 1 und 2 unabdingbar. Ein weiterer Fokus liegt bei Sievers` Modell auf der detaillierten Durchführung und der technischen Vorbereitung der Veränderung (Phasen 4 bis 7). Nach der eher sozial-psychologisch geprägten Vorbereitung rücken vor der Endphase technische Kennwerte der Umstrukturierung und die konkrete Planung der Neuorganisation in den Mittelpunkt. Hier müssen also Organisationsstruktur, Aufgaben und die personellen Konsequenzen definiert und Kommuniziert werden. Dazu müssen die entsprechenden Kennwerte erhoben und analysiert werden. Aus der Analyse lässt sich ein Zielkatalog der neuen Organisation formulieren. In der letzten Phase der Umsetzung der Veränderung werden die konkrete Massnahmen der Umstrukturierung Massnahmen geplant und die Veränderung der Organisation durchgeführt. 8
Der Phase nach der Umsetzung der Massnahmen und des neuen Betriebs misst Sievers eine untergeordnete Rolle bei. Hier wird vor allem eine Erfolgskontrolle durchgeführt. Mögliche Phasen einer Betreuung und Pflege des Veränderungsergebnisses nach Prozessende werden in Sievers` Modell nicht weiter berücksichtigt. Becker und Langosch (1995) legen den Schwerpunkt des Veränderungsprozesses ganz anders. Sie unterstützen wie Andere die These, dass die Mitwirkung der Betroffenen von grosser Bedeutung ist. Ihr Modell setzt aber erst bei der technischen Analyse der Verhältnisse an. Das Bewusstsein und der Antrieb der aller Beteiligten, etwas verändern zu wollen, kann danach nur durch die direkte Problemanalyse entstehen. Diese misst die erforderlichen Daten und definiert die Problemfelder. Das resultierende allgemeine Problembewusstsein dient in diesem Modell als genügende Vorbereitung der Beteiligten für den Veränderungsprozess. Die anschliessende Phase definiert die Ziele der neuen Organisation und führt zu der Massnahmenplanung, mit der bereits die Phase der unmittelbaren Umsetzung der Veränderung beginnt. Dieser Prozessphase der Einführung messen Becker und Langosch eine besondere Bedeutung bei. Sie stellen das Festigen der neuen Betriebsstruktur und - abläufe durch die einzelnen Mitarbeiter als zentralen Punkt der Veränderung dar. Entsprechend wichtig ist in diesem Modell die Messung des Erfolgs nach der Einführungsphase, der Wirkung der neuen Abläufe und letztlich das Einschätzen der Institutionalisierung der Teile der Neuorganisation. Das Modell von Pieper und Schley (1983) ist zwar im Kontext der Schulentwicklung entwickelt worden, lässt sich aber auch auf allgemeine Veränderungsprozesses anwenden. Es umfasst den weitesten Aktivitätenkreis. Die einzelnen Phasen sind ähnlich denen anderer Modelle wie den bereits genannten. Die Besonderheit des Modells äussert sich in letzten Aktion der Veränderung: Hier wird mit einer Weiterentwicklung des Prozesses angeknüpft. Nach Pieper und Schley mündet mit Abschluss der Entwicklung in einen neuen Veränderungsprozess, im dem erste Perspektiven dieser Fortsetzung skizziert werden. Für betriebswirtschaftliche Veränderungsprozesse bietet Kotter (1996) mit 8 Phasen eine praxisnahe Einteilung an. Er gibt auch eine Reihe von Hinweisen zu konkreten Aktionen und den richtigen Einsatz und die Rolle von externen Beratern: 9
1. Überzeugung für den Wechsel soll durch die Darstellung einer gewissen Dringlichkeit für einen Wechsel erreicht werden. Dabei kann zum Beispiel ein Blick auf das Marktumfeld, also die Kunden und die Konkurrenz geworfen werden. Es können Kundenzufriedenheit sowie Stärken und Schwächen des Unternehmens gemessen werden. Aber es darf nicht bei der Darstellung eines Gefahrenszenarios bleiben. Lähmung, Ängste, Hilflosigkeit und damit ein Fügen ins Unvermeidliche wären die Folge. Das Erzeugen einer Dringlichkeit muss also gekoppelt werden mit der Überzeugung der Betroffenen, die Prognose als Chance zu erkennen und eine Möglichkeit zu sehen, am anstehenden Wandel tatkräftig mitzuwirken. Emotionale und aufrüttelnde Botschaften sollen hier helfen. Der Einsatz von Beratern kann in so fern nützlich sein, als dass Diese über Experten- und Erfahrungswissen aus vergleichbaren Projekten verfügen. 2. Es muss eine Koalition auf Ebene der Entscheidungsträger aufgebaut werden und ein so genanntes Change Team gebildet werden. Darin sollten sich Linienvorgesetzte mit hoher Glaubwürdigkeit und grossen Fach- und Führungsqualitäten finden. In dieser Gruppe ist insbesondere das gegenseitige Vertrauen von grosser Wichtigkeit. Dies kann durch gemeinsame Aktivitäten, wie Workshops, Outdoor-Trainings und andere gemeinsame Tätigkeiten gefördert werden. Der externe Berater muss in dieser Phase Empfehlungen bei der geeigneten Zusammensetzung der Führungskoalition geben und Teamentwicklungsmassnahmen einleiten. 3. Die Koalition muss dann eine Vision, also ein herausforderndes, erstrebenswertes und damit motivierendes Zukunftsbild, und die erforderliche Strategien dazu entwickeln. 4. Diese Vision muss in der nächsten Phase kommuniziert werden. Wichtig sind hier gemäss Kotter einfache, emotionale bzw. berührende Botschaften und Schlagworte, die wiederholt werden müssen. Auch an dieser Stelle hilft das Expertenwissen der Berater, die erfolgreiche Kampagnen in anderen Unternehmen begleitet haben. 5. Die nächste Phase erfasst den Entwurf der konkreten Massnahmen zur Veränderung von Organisation und Personal. Die Personalauswahl und -entwicklung können dabei zum Beispiel mit Anreizsystemen gesteuert werden. Als Beispiel können Programme für Führungsnachwuchskräfte oder Coachings für die Entwicklung erfahrener Führungskräfte genannt werden. 6. Der eigentliche Vollzug des organisatorischen Wandels soll insbesondere Erzeugung von schnellen Erfolgen (so genannte Quick Wins) belebt werden. Die Massnahmen der vorherge- 10
henden Phase 5 führen in der Regel bereits zu ersten Ergebnissen. Diese meist positiven und gewollten Auswirkungen müssen entsprechend kommuniziert und in diesem Sinne gefeiert werden. Wichtig ist dabei, dass diese ersten Erfolge auch so behandelt werden. Es darf bei den Betroffenen nicht das Gefühl eines Abschluss des gesamten Veränderungsprozesses aufkommen. Ein feierlicher Anlass soll in dieser Phase zeigen, dass die neue Organisation in ihren Grundzügen funktioniert, aber noch erhebliche Anstrengungen für den kompletten Betrieb erforderlich sind. Die Beteiligten müssen in dieser Phase entsprechend motiviert werden, nicht auf halber Strecke zu verharren. 7. Nach den ersten Erfolgen tritt deshalb die Phase der Konsolidierung ein. Veränderungsprozesse können gemäss Kotter in dieser Spätphase noch scheitern, da die alten Strukturen noch in den Köpfen präsent sind. Die jungen Prozesse sind in dieser Phase noch nicht komplett ausgereift und es kann zu demotivierenden Rückschlägen kommen. Diese dürfen nicht zu der Einstellung führen, dass die altbewährten Vorgänge die besseren waren und deshalb wieder belebt werden sollten und auch werden. Die Führung muss deshalb darauf achten, dass die neuen Prozesse beharrlich angewandt werden. 8. Für Kotter ist zuletzt von entscheidender Bedeutung, dass alle Neuerungen in Organisationsstruktur, betrieblichen Prozessen und auch in der Personalverantwortung in der Unternehmenskultur verankert werden. Die verantwortlichen Beteiligten sollen deshalb den unternehmerischen Erfolg nach Möglichkeit immer mit den durchgeführten Veränderungen erklären, um eine Festigung und Belebung der neuen Ansätze zu erwirken. Kotter geht insgesamt von grundlegenden Annahme aus, dass Mitarbeitende sich in erster Linie mit dem Unternehmerischen Erfolg und der damit unter anderem verbundenen Arbeitsplatzsicherheit, die sehr wesentlich zur Motivation der Mitarbeitenden beiträgt. Dies zeigt sich zum Beispiel in der Art und Weise und dem Inhalt der Kommunikation zwischen Prozessführern und betroffenen Mitarbeiten. Aspekte, die den Arbeitsplatz attraktiv machen, wie Kollegialitäten, zwischenmenschlicher Umgang an neuen Schnittstellen oder Arbeitsplatzausstattung in den neuen Strukturen betrachtet er weniger. Einen detaillierteren Überblick zu den verschiedene Modellen und eine Einordnung der Modellphasen im Rahmen eines Planspiels geben auch Kritz und Hansen (2007). 11
Die genannten Modelle betrachten in erster Linie Organisationsentwicklungsprozesse in der Privatwirtschaft. Unterschiede zu derartigen Prozessen und entsprechende Erfolgsfaktoren in der Verwaltung zeigen zum Beispiel Paolino und Frick 2007 auf. Sie setzen für ein erfolgreiches Change Management in der Verwaltung eine besondere Kenntnis der Wirkungs- und Entscheidungsstrukturen voraus. Entscheidungen werden in der Regel nicht auf Grund von Gewinnmaxima gefällt, sondern basieren auf Konsenslösungen. Als Erfolgsfaktoren sehen sie vier Hauptpunkte: 1. Die Kultur der Verwaltung: Das heisst, es geht im Rahmen der Motivationsphase bei den Mitarbeitenden anders als bei Kotter zum Beispiel weniger um die Arbeitsplatzsicherheit, sondern um Aufbau, Förderung und Erhalt einer produktiven und angenehmen Kultur der Zusammenarbeit mit einer offenen und konstruktiv Konfliktbewältigung 2. Die Einbindung der Mitarbeitenden: Für die Identifikation der Mitarbeiter mit ihrem jeweiligen Tätigkeitsbereich und dem Arbeitgeber müssen Anregungen, Ideen und Vorstellungen aufgenommen werden. Widerständen muss noch stärker als in der Privatwirtschaft antizipativ entgegengetreten werden, in dem insbesondere Überzeugungsarbeit in offenen Diskussionen geleistet wird. 3. Bei Veränderungsprozessen in der Verwaltung sollen sehr intensiv Wissen und Interesse n des eigenen Personals genutzt werden. Mitarbeitende, die ihre Kenntnisse und Wissensgabe voll einsetzen können, seien die besten Umsetzer und überzeugen durch ihre Taten. 4. Als letzten Punkt nennen Paolino und Frick die Beschreibung von Perspektiven für die Mitarbeitenden: Mit positiven Perspektiven kann eine hohe Personalzufriedenheit und die Identifikation mit der Aufgabe erreicht werden. Die Ziele, die mit der Veränderung erreicht werden sollen, werden so besser unterstützt und das Personal trägt in grossem Masse zum Erfolg bei. Neben den genannten Erfolgsfaktoren werden ebenso die schnelle Kommunikation und offene Information als wichtige Werkzeuge beschrieben. So kann Missverständnissen und letztlich Widerständen vorgebeugt werden. Eine Nachbreitung und Pflege der veränderten Strukturen und Prozesse wird hier allerdings nicht weiter besprochen. 12
4. Change Management für das neue Amt für Verkehr 4.1 Der Wandelungsprozess der zweiten Strukturbereinigung Die vorliegende Arbeit konzentriert sich insbesondere auf die Fusion vom Amt für Verkehr und der Organisationseinheit Verkehr und Infrastruktur Strasse zum neuen Amt für Verkehr. In Kapitel 2 wurden bereits die wechselnden Zuständigkeiten und die entsprechenden organisatorischen Veränderungen im Bereich Verkehr in den zurückliegenden Jahren beschrieben. Im Folgenden wird nun das Change Management der zweiten Strukturbereinigung Verkehr seit November 2007 erläutert. Eine genaue Betrachtung dieses aktuellen Prozesses und die Aufteilung in Phasen zeigen Parallelen zu der Struktur des Modells von Kotter (1996). Das Modell bietet sich deshalb für strukturierte Beschreibung der bereits vollzogenen Massnahmen (Kap. 4.1) und der noch ausstehenden Massnahmen (Kap 4.2) an. Versucht man, die acht Phasen von Kotter (1996) auf den bisherigen Veränderungsprozess anzuwenden, so lässt sich feststellen, dass die erste Phase, das Schaffen eines Bewusstseins für die Dringlichkeit einer Wandlung insbesondere der Entscheidungsträger, nach der Abspaltung der Organisationseinheit VIS vom TBA stattgefunden hat. Sie endete mit dem Regierungsratsbeschluss zur Anpassung Strukturbereinigung. Gemäss der zweiten Phase, Koalitionsbildung, von Koller wurden mit dem Regierungsratsbeschluss die richtungsweisenden Personen als Projektteam bestimmt. Die Amtsleiter wurden beauftragt, mit Hilfe externer Berater der Veränderungsprozess mit dem Ziel zu führen, VIS aufzulösen und in AfV und TBA zu integrieren. Dabei sollte Projektierung von Strassenbauvorhaben wieder mir der Realisierung also der eigentlichen Bauausführung zusammengeführt werden und die vorgängige Planung näher an die Koordination des Gesamtverkehrs heran geführt werden. Die Amtsleitungen befürworteten insbesondere auf Grund der gesammelten Erfahrung der ersten Strukturbereinigung als aus allgemeiner fachtechnischer Sicht diese Entscheidung und waren als Amtsleiter ohnehin mit der erforderlichen Macht ausgestattet, um die Bestrebungen voranzutreiben. Die Phase 3, Visionsbildung, wird bereits durch Kapitel 2 beschrieben. Die Vision und ihr Entwurf basieren im Wesentlichen auf den Problemen der schlecht funktionierenden Prozesse der ersten 13