Sommersemester 2012 Sachverhalt: Kolloquium zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts Neuere Entwicklungen im Wahlrecht Fünf-Prozent-Klausel im Europawahlrecht (BVerfG NVwZ 2012, 33) Am 20. September 1976 beschloss der Rat der Europäischen Gemeinschaften den sogenannten Direktwahlakt (Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung), der erstmals die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments durch die Wahlberechtigten in den Mitgliedstaaten vorsah. Gemäß Art. 8 des Direktwahlaktes (i.d.f. des Beschlusses des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002) richtet sich das Wahlverfahren, soweit der Direktwahlakt keine Vorgaben enthält (vgl. u. a. Art. 1 und 3), nach den innerstaatlichen Vorschriften der Mitgliedstaaten. In Deutschland bildet das Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz - EuWG) seit 1979 die gesetzliche Grundlage für die Europawahl. 2 Abs. 1 6 EuWG schreibt dabei eine Verhältniswahl mit Listenwahlvorschlägen vor, wobei die auf die Wahlvorschläge (bzw. Listenverbindungen) entfallenden Sitze gemäß der dort festgelegten Reihenfolge zu besetzen sind (sog. starre Listen, vgl. 9 Abs. 2 EuWG). Schließlich sieht 2 Abs. 6 EuWG eine Sperrklausel in Höhe von 5 %, bezogen auf die im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen, vor. Parteien und politische Vereinigungen, die dieses Quorum verfehlen, bleiben bei der Verteilung der Abgeordnetensitze unberücksichtigt. Bei der Europawahl am 7. Juni 2009 nahmen insgesamt 32 Parteien und sonstige politische Vereinigungen teil. Bei der Sitzverteilung wurden aufgrund der Fünf-Prozent-Sperrklausel nur sechs Parteien (CDU, SPD, Grüne, FDP, Die Linke, CSU) mit ihrem jeweiligen Stimmanteil berücksichtigt. Ohne die Fünf-Prozent-Klausel hätten von den sonstigen Parteien und politischen Vereinigungen, auf die insgesamt 10,8 % der gültigen Stimmen entfielen, sieben jeweils einen Sitz oder zwei Sitze errungen. Die Beschwerdeführer haben, nachdem ihre Wahleinsprüche vom Deutschen Bundestag als unbegründet zurückgewiesen worden waren, ordnungsgemäß Wahlprüfungsbeschwerde beim BVerfG eingelegt. Gerügt wird von allen die Verfassungswidrigkeit der Fünf-Prozent-Klausel des 2 Abs. 7 EuWG; ein Beschwerdeführer macht darüber hinaus geltend, dass die Bindung der Wähler an die Reihenfolge der Listenbewerber gem. 2 Abs. 5, 9 Abs. 2 EuWG gegen die Grundsätze der unmittelbaren und freien Wahl verstieße. Haben die Wahlprüfungsbeschwerden Aussicht auf Erfolg?
Akt zur Einführung allgemeiner unmittelbarer Wahlen der Abgeordneten der Versammlung (Direktwahlakt) i. d. F. des Beschlusses des Rates vom 25. Juni 2002 und 23. September 2002 Art. 1 Direktwahlakt: (1) In jedem Mitgliedstaat werden die Mitglieder des Europäischen Parlaments nach dem Verhältniswahlsystem auf der Grundlage von Listen oder von übertragbaren Einzelstimmen gewählt. (2) [...] (3) Die Wahl erfolgt allgemein, unmittelbar, frei und geheim. Art. 3 Direktwahlakt: Für die Sitzvergabe können die Mitgliedstaaten eine Mindestschwelle festlegen. Diese Schwelle darf jedoch landesweit nicht mehr als 5 % der abgegebenen Stimmen betragen. Art. 8 Direktwahlakt: Vorbehaltlich der Vorschriften dieses Akts bestimmt sich das Wahlverfahren in jedem Mitgliedstaat nach den innerstaatlichen Vorschriften. [...]. Gesetz über die Wahl der Abgeordneten des Europäischen Parlaments aus der Bundesrepublik Deutschland (Europawahlgesetz - EuWG) 2 EuWG (Wahlsystem, Sitzverteilung) (1) Die Wahl erfolgt nach den Grundsätzen der Verhältniswahl mit Listenwahlvorschlägen. Listenwahlvorschläge können für ein Land oder als gemeinsame Liste für alle Länder aufgestellt werden. Jeder Wähler hat eine Stimme. (2) Für die Sitzverteilung werden die für jeden Wahlvorschlag abgegebenen Stimmen zusammengezählt. [...] Verbundene Listen gelten bei der Sitzverteilung im Verhältnis zu den übrigen Wahlvorschlägen als ein Wahlvorschlag. (3) und (4) [Sitzzuteilung mittels des Divisorverfahrens mit Standardrundung nach Sainte-Laguë/Schepers und Mehrheitsklausel entsprechend 6 BWahlG] (5) Die auf die Wahlvorschläge entfallenden Sitze werden in der dort festgelegten Reihenfolge besetzt. [...]. (6) Die auf eine Listenverbindung entfallenden Sitze werden auf die beteiligten Listen für die einzelnen Länder entsprechend Absatz 3 Satz 2 bis 7 verteilt. Absatz 5 gilt entsprechend. (7) Bei der Verteilung der Sitze auf die Wahlvorschläge werden nur Wahlvorschläge berücksichtigt, die mindestens 5 vom Hundert der im Wahlgebiet abgegebenen gültigen Stimmen erhalten haben. 3 EuWG (Wahlgebiet) (1) Wahlgebiet ist das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland. (2) Das Wahlgebiet wird für die Stimmabgabe in Wahlbezirke eingeteilt. 8 EuWG (Wahlvorschlagsrecht) (1) Wahlvorschläge können nach Maßgabe des 9 Abs. 5 von Parteien und von sonstigen mitgliedschaftlich organisierten, auf Teilnahme an der politischen Willensbildung und Mitwirkung in Volksvertretungen ausgerichteten Vereinigungen mit Sitz, Geschäftsleitung, Tätigkeit und Mitgliederbestand in den Gebieten der Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft (sonstige politische Vereinigungen) eingereicht werden. (2) Eine Partei oder eine sonstige politische Vereinigung kann entweder Listen für einzelne Länder, und zwar in jedem Land nur eine Liste, oder eine gemeinsame Liste für alle Länder einreichen. [...]. 9 EuWG (Inhalt und Form der Wahlvorschläge) (1) [...] (2) In dem Wahlvorschlag müssen die Namen der Bewerber in erkennbarer Reihenfolge aufgeführt sein. Neben jedem Bewerber kann ein Ersatzbewerber aufgeführt werden. (3) (6) [...] 16 EuWG (Stimmabgabe) (1) [...] (2) Der Wähler gibt seine Stimme in der Weise ab, daß er durch ein auf den Stimmzettel gesetztes Kreuz oder auf andere Weise eindeutig kenntlich macht, welchem Wahlvorschlag sie gelten soll. Der Wähler faltet daraufhin den Stimmzettel in der Weise, dass seine Stimmabgabe nicht erkennbar ist, und wirft ihn in die Wahlurne. 26 EuWG (Wahlprüfung und Anfechtung) (1) Über die Gültigkeit der Wahl wird im Wahlprüfungsverfahren entschieden. (2) Für das Wahlprüfungsverfahren gelten die Bestimmungen des Wahlprüfungsgesetzes [...]. (3) Gegen die Entscheidung des Deutschen Bundestages im Wahlprüfungsverfahren ist die Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht zulässig. Die Beschwerde kann [...] ein Wahlberechtigter, dessen Einspruch vom Deutschen Bundestag verworfen worden ist, wenn ihm mindestens einhundert Wahlberechtigte beitreten, binnen einer Frist von zwei Monaten seit der Beschlußfassung des Deutschen Bundestages beim Bundesverfassungsgericht erheben; die Beschwerde ist innerhalb dieser Frist zu begründen. Für die Beschwerde an das Bundesverfassungsgericht gelten die Vorschriften des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht entsprechend. (4) [...] - 2 -
Wahlprüfungsbeschwerde Europawahl: Gliederung A. Zulässigkeit: Art. 93 Abs. 3 GG, 26 Abs. 3 EuWG i.v.m. 13 Nr. 15, 48 BVerfGG I. Beschwerdeberechtigung ( 26 Abs. 3 S. 2 EuWG) Wahlberechtigter, dessen Einspruch vom BT zurückgewiesen wurde II. Beschwerdegegenstand ( 26 Abs. 3 i.v.m. Abs. 1 EuWG) Unmittelbar: Entscheidung des BT über die Gültigkeit der Wahl Mittelbar: 2 Abs. 7 EuWG (Fünf-Prozent-Hürde); 2 Abs. 5, 9 Abs. 2 EuWG ( starre Listen ) III. Öffentliches Interesse an der Wahlprüfung Anstoßfunktion der Wahlprüfungsbeschwerde Möglichkeit der Erledigung mit Ablauf der Wahlperiode IV. Form und Frist ( 26 Abs. 3 S. 2 und 3 EuWG) Schriftlicher Antrag und Begründung ( 26 Abs. 3 S. 2 HS. 2 EuWG) Beitritt von 100 Wahlberechtigten, 26 Abs. 3 S. 2 EuWG (unter Beachtung der Formvorschriften des 26 Abs. 3 S. 3 EuWG i. V. m. 48 Abs. 2 BVerfGG) Zwei Monate nach Beschlussfassung des BT ( 26 Abs. 3 S. 2 EuWG) V. Entgegenstehende Rechtskraft von BVerfGE 51, 222? P. Selbstbindung des Gerichts? Änderung der Sach- oder Rechtslage? VI. Zwischenergebnis B. Begründetheit I. Prüfungsumfang der Wahlprüfungsbeschwerde beim BVerfG Einhaltung der Wahlvorschriften beim Wahlvorgang Verfassungsmäßigkeit der Wahlvorschriften II. Vorrang des Unionsrechts? Gestaltungsspielräume des nationalen Gesetzgebers (vgl. Art. 8 des Direktwahlakts) - 3 -
III. Verfassungsmäßigkeit der Fünf-Prozent-Klausel ( 2 Abs. 7 EuWG) 1. Prüfungsmaßstäbe a) Art. 38 Abs. 1 GG (-) b) Grundsatz der Gleichheit der Wahl: Art. 3 Abs. 1 GG c) Grundsatz der Chancengleichheit der Parteien: Art. 21 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 GG 2. Beeinträchtigung des Grundsatzes der Gleichheit der Wahl und der Chancengleichheit der Parteien durch die Fünf-Prozent-Klausel 3. Rechtfertigung a) Einschränkbarkeit: Erfordernis eines besonderen, sachlich legitimierten, zwingenden Grundes Sicherung der Funktionsfähigkeit der Volksvertretung Sicherung des Charakters der Wahl als Integrationsvorgang bei der politischen Willensbildung b) Eignung und Erforderlichkeit P. Einschätzungsspielraum des Gesetzgebers aa) Auswirkungen einer Wahl ohne Fünf-Prozent-Klausel bb) P. Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit durch Erschwerung der Mehrheitsbildung infolge einer Vermehrung der vertretenen Parteien? Integrationsleistung und Absprachefähigkeit der Fraktionen im Europäischen Parlament Geschäftsordnungsautonomie des Europäischen Parlaments cc) P. Erfordernis einer gleichbleibenden Mehrheit wie im Deutschen Bundestag? Keine fortlaufende Unterstützung der Kommission durch das Europäische Parlament vorausgesetzt Rechtsetzung der Union erfordert Zustimmung des Parlaments bis auf wenige Ausnahmen nicht Wahrnehmung der Informations- und Kontrollrechte Zudem: Untätigkeit des Europäischen Gesetzgebers 4. Zwischenergebnis - 4 -
IV. Verfassungsmäßigkeit der Wahl mit starren Listen ( 2 Abs. 5, 9 Abs. 2 EuWG) 1. P. Prüfungsmaßstab? Aufladung des Art. 3 Abs. 1 GG um alle Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG? Jedenfalls dann keine Verfassungswidrigkeit, wenn Regelung den strengen Maßstäben des Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG genügt: a) Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl: Kein Dazwischentreten Dritter zwischen Wahlentscheidung und Mandatsverteilung b) Grundsatz der Freiheit der Wahl: Freiheit der Wahlbetätigung vor Zwang und sonstiger unzulässiger Beeinflussung von außen 2. Beeinträchtigung dieser Wahlrechtsgrundsatzes durch die Wahl nach starren Listen a) Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl Wahlergebnis bleibt allein von der im Wahlakt bekundeten Willensentscheidung der Wähler abhängig b) Grundsatz der Freiheit der Wahl Starre Listen sind eine Ausgestaltung der Wahlrechtsausübung und beeinträchtigen die Freiheit der Wahl nicht 3. Zwischenergebnis C. Ergebnis 1. P. Nichtigerklärung von Wahlvorschriften im Rahmen des Wahlprüfungsverfahrens Analoge Anwendung von 78 S. 1, 95 Abs. 3 S. 2 BVerfGG 2. P. Auswirkung der Nichtigkeit einer Wahlvorschrift auf die Gültigkeit der Wahl Mandatsrelevanz des Wahlfehlers Gebot des geringstmöglichen Eingriffs Abwägung mit dem Bestandsschutz der im Vertrauen auf die Verfassungsmäßigkeit der Wahlvorschriften zusammengesetzten Volksvertretung D. Sondervotum der Richter Di Fabio und Mellinghoff - 5 -
Vertiefungshinweise: Rechtsprechung: Fünf-Prozent-Klausel: BVerfGE 6, 84; 82, 322 (338 f.) (Bundestagswahl) BVerfGE 120, 82 (Kommunalwahl); BVerfGE 55, 122; BVerfG, NVwZ 2012, 33 (Europawahl). Wahl nach starren Listen: BVerfGE 7, 63 (67 ff.); 47, 253 (283) (Bundestagswahl); BVerfG, NVwZ 2012, 33 (Europawahl). Wahlkreiseinteilung: BVerfG, NVwZ 2012, 622 (Bezugsgröße bei Wahlkreiseinteilung); BVerfGE 95, 335 (363 ff.); 16, 130 (138 ff.); StGH BW, Urt. v. 22.05.2012 GR 11/11 (Grund und Grenzen für eine zulässige Abweichung vom Ideal gleich großer Wahlkreise). Nachwahl: BVerfGE 124, 1. Literaturhinweise: Kramer/Bahr, Die verschiedenen Sperrklauseln im Wahlrecht auf dem Prüfstand, ZJS 2012, 184; Morlok, Chancengleichheit ernst genommen Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Fünf-Prozentklausel bei der Europawahl, JZ 2012, 76; Schönberger, Das Bundesverfassungsgericht und die Fünf-Prozent-Klausel bei der Wahl zum Europäischen Parlament, JZ 2012, 80; Rossi, Gesetzgebungspflicht zum Schutz politischer Minderheiten? - Zur Unzulässigkeit von Sperrklauseln im Kommunalwahlrecht, ZJS 2008, 304. - 6 -