Perspektiven für die Biodiversität in der europäischen Agrarlandschaft ab 2014 Internationaler Expertenworkshop 28.-29.11.2011 Ladenburg Potential der ersten und zweiten Säule der GAP für die Umsetzung von Umweltmaßnahmen Institut für Sozioökonomie Leibniz-Zentrum für Agrarlandschaftsforschung (ZALF) e.v.
Inhalt Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Das zwei Säulen Modell der GAP Potential und Grenzen der ersten Säule der GAP Potential und Grenzen der zweiten Säule der GAP Schlussfolgerungen und Diskussion Insbesondere möchte ich kritisch der Fragen nachgehen: Ist die erste Säule der GAP ein Instrument zur Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter - public money for public goods?
Inhalt Ist die erste Säule der GAP ein Instrument zur Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter? 1.) Charakteristik der Umweltgüter (im Zusammenhang mit den aktuelle Herausforderungen bei Umweltmaßnahmen) 2.) Eigentumsrechte (im Zusammenhang mit den Ausführungen zu den Grenzen der ersten Säule)
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Artenvielfalt und Landschaftsqualität allgemein FFH Gebiete Nur bei 7% der landwirtschaftlich geprägten LRT wird der Erhaltungszustand als günstig bewertet (EU Kommission 2009) (Im Vergleich: bei 21 % der nicht landwirtschaftlich geprägte LRT wurde der Zustand mit günstig bewertet.) Entwicklung und Zieldefizit des Indikators Artenvielfalt und Landschaftsqualität (Quelle: BMU 2010)
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen HNV Grünland Zielwert in DE 19 % Anteil an GL Anteil HNV-Grünland: 5 % - 9.1% 9.1% - 11.6 % 11.6 % - 13.2 % 13.2 % - 17.4 % 17.4 % - 26.8 % Quelle: eigene Darstellung auf Basis der Standortökologischen Raumgliederung (BfN 2004); Hochrechnung der HNV-Anteile durch PAN et al. 2011
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen HNV Ackerland Zielwert in DE 19 % Anteil an AL Anteil HNV-Ackerland: 0 % - 0.8 % 0.8 % - 1.6 % 1.6 % - 2.6 % 2.6 % - 4.2 % 4.2 % - 7.6 % Quelle: eigene Darstellung auf Basis der Standortökologischen Raumgliederung (BfN 2004); Hochrechnung der HNV-Anteile durch PAN et al. 2011
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Klima/ Moorschutz Bei den Hochmooren wird ein Anteil von 8 % als naturnah eingestuft, 92 % werden durch land- und forstwirtschaftliche Nutzung oder Abtorfung von der CO2-Senke zum Emittenten von Treibhausgasen. Bei den Niedermooren verhält es sich ähnlich, es wird ein naturnaher Rest von 4 % angegeben, extensiv bzw. ungenutzt sind 9 % (Schäfer 2009). Grünland ist mit über 50 % der Fläche die dominierende Nutzung auf Moorböden. SCHÄFER 2009/HÖPER 2007 OSTERBURG 2010 Acker auf Moor (in ha) 154.700 488.353 Grünland auf Moor (in ha) 774.800 484.476
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Synergien zwischen Umweltzielen Synergien von Maßnahmen offensiv nutzen Erreichung mehrere Umweltziele Sogenanntes perfect mapping ist in der Praxis schwierig. Jedoch könnte ein Ansatz sein, dass man von den am meisten Standortabhängigen Umweltgütern ausgeht in vielen Fällen Umweltgüter der Biodiversität. Folgendes Beispiel soll dies verdeutlichen.
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Synergien zwischen Umweltzielen Verlust an C org (t/ha) bei der Umwandlung von Grünland in Ackerland Anteile HNV-Grünland an Grünland gesamt C org (t/ha) 24-25 25-29 29-32 32-43 43-51 Ländergrenzen Anteil HNV-Grünland: 5 % - 9.1% 9.1% - 11.6 % 11.6 % - 13.2 % 13.2 % - 17.4 % 17.4 % - 26.8 % Darstellung auf der Ebene Standortökologischer Raumeinheiten Quelle: Matzdorf et al. 2010
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Synergien zwischen Umweltzielen Freisetzung von CO 2 durch die Umwandlung von 5% des HNV-Grünlands in Ackerland CO 2 (t/km 2) 5-9 9-15 15-19 19-25 25-43 HNV-Grünland (ha) Freisetzung CO 2 (t) Umwandlung 5 % HNV-Grünland 52.532 6.226.000 Darstellung auf der Ebene Standortökologischer Raumeinheiten Quelle: Matzdorf et al. 2010
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Für die Effektivität von Umweltmaßnahmen ist es in den überwiegenden Fällen nicht nur relevant das eine Maßnahme stattfindet, sondern wo sie stattfindet. Wenn wir öffentliche Umweltgüter bereit stellen wollen, müssen das tatsächliche Angebot (Standortpotential=Produktionspotential) berücksichtigt werden und es müssen Knappheiten (Nachfrage) berücksichtigt werden. Es können oftmals unterschiedliche Maßnahme (auf unterschiedlichen Standorten) für den Erhalt und zur Entwicklung von Umweltgütern notwendig sein (gerade im Bereich Biodiversität). Die Produktion von Umweltgüter ist abhängig von einen höchst komplexen sozioökologischen System abhängig. Finanzieller Anreiz Beeinflussung individueller Entscheidung rationales Handeln Beeinflussung ökologischer Prozesse
Anteil (%) Potential der ersten und zweiten Säule der GAP für die Umsetzung von Umweltmaßnahmen Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Aktuelle Agrarumweltmaßnahmen 100% Anteil der AUM mit primärem Ziel Biodiversität/HNV-Farmland 80% 60% 40% 20% Ackerland ohne AUM Grünland ohne AUM Nicht zuordenbar mit AUM Ackerland mit AUM Grünland mit AUM 0% Brandenburg & Berlin Thüringen Niedersachsen & Bremen Baden- Württemberg Eigene Darstellung, Datenquelle EPLR-HZB der Länder 2010 und Zuordnung der AUM nach primären Zielen (eigene Annahme).
Aktuelle Herausforderungen für Umweltmaßnahmen Umweltsituation Defizit von etwa 1 Mio. ha HNV Fläche unbefriedigende Qualität der LRT Verlust von Dauergrünland Acker- und intensive GL Nutzung auf Moorstandorten und in rezenten Auen Nährstoffeinträge der Landwirtschaft ins Grundwasser und sensible Oberflächengewässer Fördermaßnahmen Keine klare Zielformulierung pro Maßnahme Oftmals fehlende Zielgenauigkeit Zu wenige Maßnahmen mit konkretem Ziel der Biodiversität (gerade im Ackerland) Ungenügende Flexibilität Fehlendes Naturschutzberatungssystem
Das Zwei Säulen Modell der GAP Charakteristik der zwei Säulen Erste Säule Zweite Säule Zielsetzung: Einkommensstützung Einfach zu administrieren, geringes Anlastungsrisiko für Verwaltung und Landwirt Nahezu alle landwirtschaftlichen Flächen werden mit den Zahlungen dieser Säule erreicht Wichtige Einkommensstütze für die Landwirtschaft Legitimationsproblem als großes sektorales Subventionsprogramm Zielsetzung: - Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft - Ein nachhaltiger Umgang mit natürlichen Ressourcen - Eine ausgeglichene Entwicklung der ländlichen Gebiete Lässt relativ breiten Spielraum für die konkrete Umsetzung auf Länderebene Relativ aufwendig in der Administration Seit 2000 in Richtung Honorierung für öffentliche Güter entwickelt
Das Zwei Säulen Modell der GAP Eigentumsrechte bzgl. der Umweltgüter in den zwei Säulen Honorierung für die Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter Regelungen zum Erhalt der LF in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (aktuell GLÖTZ, künft. die drei Greening Maßn.) CC Regelungen zu bestehenden EU Umweltrichtlinien/ Verordnungen (Statutory Management Requirements SMR) Erste Säule Quelle: angepasst OECD 2001, basierend auf Scheele 1999
Das Zwei Säulen Modell der GAP Eigentumsrechte bzgl. der Umweltgüter in den zwei Säulen Zweite Säule Honorierung für die Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter Agrarumweltmaßnahmen Zahlungen Natura 2000/ WRRL (aktuell Art. 38 Regelungen ELER VO) zum Erhalt der LF in gutem landwirtschaftlichen und ökologischen Zustand (aktuell GLÖTZ, künft. die drei Greening Maßn.) CC Regelungen zu bestehenden EU Umweltrichtlinien/ Verordnungen (Statutory Management Requirements SMR) Erste Säule Quelle: angepasst OECD 2001, basierend auf Scheele 1999
Potential und Grenzen der ersten Säule Effektivitätsgründe (Umweltziele) für das Greening der ersten Säule es werden Mindeststandards auch in landwirtschaftlichen Intensivregionen eingeführt (inklusive Ackerland) - in die Fläche kommen Verbesserung der Strukturvielfalt und der HNV Flächen (verbindlicher Anteil an ökologischen Ausgleichsflächen) Grünlanderhalt (Flächendeckendes GL Umbruchverbot auf Betriebsebene) Großflächige Maismonokulturen im Zusammenhang mit dem Biomasseanbau verhindern (Fruchtfolgeregelung) Es wird entscheidend davon abhängen, wie die konkrete Ausgestaltung des Greenings erfolgt! Insbesondere gilt dies für die ökologischen Vorrangflächen. Eine sinnvolle und strenge Verknüpfung mit Maßnahmen der zweiten Säule ist unabdingbar für die ökologische Effektivität!
Potential und Grenzen der ersten Säule Strategische Gründe für das Greening der ersten Säule Mitgliedsstaaten - keine eigenen Kofinanzierungsmittel notwendig (Naturschutzverteter) - Verbesserte Legitimation der ersten Säule Zahlungen langfristige Sicherung dieser Zahlungen/ erste Säule geht ausschließlich an Landwirte (Landwirtschaftsvertreter) - Mittel sind einfach administrierbar/ geringes Anlastungsrisiko Naturschutzlobby - wenn die erste Säule schon bestehen bleibt, dann wenigstens begrünt EU Kommission/ Mitgliedsstaaten - Verbesserte Legitimation der ersten Säule Zahlungen langfristige Sicherung dieser Zahlungen (Landwirtschaftsvertreter) - Abbau des Umsetzungsdefizits des EU Umweltrechtes durch SMR Regeln (Naturschutzverteter)
Potential und Grenzen der ersten Säule Effizienzgründe gegen das Greening der ersten Säule Es spricht viel dafür, dass die Regelungen für Fruchtartenvielfalt und auch das GL Umbruchverbot zumindest auf sensiblen Standorten (dort würden sie Umwelteffekte hervorbringen) als Konkretisierung des Ordnungsrechtes gelten könnte. Würde man die Ökologisierungsprämie (30% der Flächenprämie) als Honorierungsprämie für die Bereitstellung der ökologischen Vorrangflächen ansehen, hieße dies, dass wir bei einer angenommenen Flächenprämie ca. 250 Euro eine Umweltprämie von 1071 Euro zahlen. Das könnte über die zweite Säule weit aus preiswerter, dann aber auch zielgerichteter umgesetzt werden. Natürlich stellt sich die Frage, ob die Länder derartige Maßnahmen einführen würden!
Potential und Grenzen der ersten Säule Effektivitätsgründe als Grund gegen das Greening in der ersten Säule Die notwendige zielgerichtete und standortdifferenzierte Förderung ist nicht möglich Widerspricht dem Charakteristikum der ersten Säule! Eigentumsrechtssituation als Grund gegen das Greening Eine Produktion öffentlicher Güter sollte nur insoweit honoriert werden, wie die Eigentumsrechte bei dem individuellen Flächeneigentümer bzw. Bewirtschafter liegen. SMR Regelungen sind in keinem Fall eine Honorierung ökologischer Leistungen. Die drei Greening Maßnahmen könnten teilweise als Honorierung angesehen werden, allerdings widerspricht die Prämiengestaltung dem Honorierungsansatz.
Potential und Grenzen der zweiten Säule Effektivitätsgründe für die zweite Säule als Umsetzungsinstrument für Umweltmaßnahmen Vom Ansatz her relativ flexibel Standortgegebenheiten entsprechend Angebot und Nachfrage können prinzipiell berücksichtig werden Eigentumsrechtsgründe für die zweite Säule als Umsetzungsinstrument für Umweltmaßnahmen Die Honorierung für AUM entsprechen der Eigentumsrechtslage. Natura 2000 Zahlungen
Das Zwei Säulen Modell der GAP Eigentumsrechtssituation als Grund gegen das Greening Pfadabhängigkeit Halten Sie den Ausgleich ordnungsrechtlicher Auflagen gegenüber der landwirtschaftlichen Nutzung auch in der Förderperiode ab 2007 für notwendig? 14% 0% 86% ja, unbedingt bedingt nein weiß nicht keine Nennung Bedeutung des Ausgleichs von ordnungsrechtlichen Auflagen (Quelle: Matzdorf et al. 2008; Datenquelle: schriftliche Befragung der Naturschutzverwaltung 2005; n = 28)
Potential und Grenzen der zweiten Säule Effektivitätsgründe gegen die zweite Säule als Umsetzungsinstrument für Umweltmaßnahmen Abhängigkeit von der Preisentwicklung im Landwirtschaftssektor inklusive Biomasseanbau für energetische Zwecke (wir brauchen für die Verhinderung negativer externer Effekte in jedem Fall ein durchsetzungsstarkes Ordnungsrecht) oftmals zu unflexible Umsetzung von Maßnahmen - Transaktionskosten als einseitiges Argument gegenüber Zielgenauigkeit (flexiblere Instrumente wie landeseigene Vertragsnaturschutzprogramme sind hilfreich)
Diskussion Die zweite Säule hat mit Abstand das größere Potential für die Honorierung ökologischer Leistungen Bereitstellung öffentlicher Umweltgüter - und sollte sowohl aus Effizienzgründen (besseres Verhältnis von Kosten zu Nutzen durch bessere Zielgenauigkeit) als auch aus eigentumsrechtlicher und langfristiger Sicht das Instrument für die Bereiststellung öffentlicher Umweltgüter darstellen. Die erste Säule sollte aus eigentumsrechtlicher Sicht weiterhin als ein Subventionsinstrument fungieren, welches entsprechend der gesellschaftlichen Entwicklung relativ problemlos abgebaut werden kann. Eine starke Verknüpfung von Ordnungsrecht und GAP Zahlungen würde der Flexibilität der GAP Entwicklung entgegen stehen und Pfadabhängigkeiten produzieren. Es sollte am Ende nicht zu einer Abhängigkeit (Schwächung) des Ordnungsrechtes von GAP Zahlungen kommen.
Diskussion Da das Greening der ersten Säule in der nächsten Förderperiode eingeführt wird, sollte die Zahlungen der ersten Säule in jedem Fall nicht als Zahlungen für Umweltleistungen kommuniziert werden, sondern weiterhin als vorübergehende Unterstützung der Umsetzung von Ordnungsrecht (Mindestens ein fehlendes Verhältnis von Prämien und Nutzen). Die Basisprämie und die Ökologisierungsprämie sollten zu einer Prämie verschmolzen werden in jeden Fall darf es nicht dazu kommen, dass die Basisprämie ohne Ökologisierungsprämie gezahlt wird. Für Maßnahmen die prioritären Zielstellungen der gesamten EU dienen (z.b. Maßnahmen im Bereich Biodiversität) sollten 1.) höhere EU Finanzierungsanteile übernommen werden (z.b. bis 90 %) und 2.) ein Anreizprämie für die Landwirte wieder eingeführt werden. Eine enge Verknüpfung der Ökologischen Vorrangflächen mit der zweiten Säule ist absolut notwendig. Beratung für eine sinnvolle Auswahl der ökologischen Vorrangflächen (z.b. Finanziert durch die zweite Säule) als auch zusätzliche Anreize auf diesen Vorrangflächen die geeigneten Pflegemaßnahmen über AUM durchzuführen (z.b. Prämienausgestaltung).
Vielen Dank!