Handelbare Flächenausweisungsrechte geeignetes Instrument zur Reduzierung des Flächenverbrauchs? Dresdner Planerforum IÖR/TU Dresden 21. September 2005 Prof. Dr. Kilian Bizer Georg-August-Universität Göttingen und Sonderforschungsgruppe Institutionenanalyse (sofia)
Das Problem Fläche ist Ressource Freifläche gilt als knapp Reduzierung des Flächenverbrauchs auf 30 ha pro Tag war Ziel der Bundesregierung Ökonomisch gelten Planungsprozesse als nur zufällig effizient: Do ut des der Bürgermeister 2
Aufbau 1. Umweltpolitische Instrumente in der Flächennutzung 2. Die Institutionenanalyse als methodischer Ansatz 3. Ökonomische Anreizinstrumente als ergänzendes Element zum Planungsrecht 4. Handelbare Ausweisungsrechte, Flächennutzungsteuer, KFA als policy mix 5. Fazit 3
Umweltpolitische Instrumente Ordnungsrecht: Lass das! Planungsrecht: Tu dies! Ökon. Instrumente: Wenn Du das machst, zahlst Du! Freiwillige Selbstverpfl.: Lasst uns doch gemeinsam dies machen, es ist gut! Informatorische Ansätze: Denk noch einmal darüber nach, denn... 4
Ordnungsrecht vs. ökonomische Instrumente GVK; P P A B Effizienzgewinn durch uniforme Preisanreize: (B A) GVK A GVK B Standard Emission 5
Warum ökonomische Instrumente? Ökonomische Instrumente versprechen Zielanpassung zu geringstmöglichen Anpassungskosten einfache Zielvermittlung (nicht wie bei Selbstverpflichtungen) durch den Preis punktgenaue Zielerreichung Aber: räumlich zufällige Verteilung, Zielkonkretisierung erforderlich, Finanzströme 6
Institutionenanalyse der Flächennutzung Reformen/Änderungen innerhalb des bestehenden Rahmens Institutioneller Rahmen Markt Preise Transfers Abgaben Soziale Normen Werte Akteure Regeln Baurecht Planung Ergänzungen des bestehenden Rahmens durch neue (Anreiz-) Instrumente A k t e u r s v e r h a l t e n nachhaltig nicht nachhaltig 7
Verhaltensmodell: homo oec. inst. Institutionen Restriktionen Institutionen kogn. Grenzen Eigennützige Soziale PRÄFERENZEN kogn. Grenzen Restriktionen Institutionen rational-regelgebundenes situativnutzenmaximierendes habituelles situativnutzenmaximier. (satisfiz.) Verhalten emotionalinstinktives 8
Vorschriften Bodenpreise Grundsteuer Direkte Subventionen Flächennutzungsentscheidungen von Hausbesitzern kogn. Grenzen Ausbildung, Erziehung, Information, beratende und diskursive Politik Eigennützige Soziale PRÄFERENZEN des Hausbesitzers kogn. Grenzen Ge- und Verbote Restriktionen Kreditvergünstigungen habituelles Pendeln lohnt sich vorerst hatten schon ein eigenes Haus Verhalten situativnutzenmaximierendes meine Eltern situativnutzenmaximier. Kalkül von Wohn- und Arbeitswegekosten rational-regelgebundenes emotionalinstinktives oh das eigene Haus im Grünen 9
Institutionenanalyse zur Lösung des Regulatory Choice Problems A. Relevante Akteure und ihre Verhaltensbeiträge zur Erreichung des Steuerungszieles identifizieren B. Interessen/Präferenzen und Anreize der Akteure analysieren - homo oeconomicus - satisficer - homo reciprocans - homo oeconomicus institutionalis C. Identifiziere effektive und effiziente Intervention: Responsive Regulierung 10
Flächennutzungsteuer Umweltbelastungen von Boden bzw. Fläche entstehen durch ihre Nutzung. Unterschiedliche Nutzungsarten rufen unterschiedliche Umweltbelastungen hervor. Marktorientierte Werte für Grundstücke bzw. Boden tragen den ökologischen Aspekten keine Rechnung, da die Umwelteffekte extern bleiben. Deshalb an Flächennutzungen steuerlich anknüpfen: Je höher externe Effekte, desto höher die Steuerlast! 11
Anreizsituation der Gemeinden 1. Finanzierung der kommunalen Haushalte Realsteuern (Gewerbe-, Grund-, Grunderwerbsteuer) Kommunaler Finanzausgleich (Schlüsselzuweisungen) Einkommen- und Umsatzsteueranteile 2. Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen Gewerbesteuer Einwohnerzahl 3. Infrastrukturauslastung Nutzerzuwachs hilfreich Abwanderung vermeiden 4. Interkommunale Konkurrenz 5. Persönliche Bedürfnisse der Bürger und Wähler 12
Kommunaler Finanzausgleich LAND Allgemeine Zuweisungen Finanzbedarf Finanzkraft Zweckzuweisungen Hauptansatz Einwohnerzahl Nebenansatz Raumordnung, Schüler, Studenten, Kinder, Sozialhilfe, Arbeitslose, Erwerbstätige, Aussiedler, Struktur, Straßen, Fläche, Grenzland, Stationierung, Bevölkerungswachstum, Gruben, Ballungslasten, Kreisangehörige Gemeinden, Kurorte und Bäder, Gemeindezusammenschlüsse.. Steuereinnahmen Einkommensteueranteil Gewerbesteuer Grundsteuer GEMEINDEN 13
Kommunaler Finanzausgleich LAND Allgemeine Zuweisungen Finanzbedarf Finanzkraft Zweckzuweisungen Hauptansatz Sonderbedarf und Opportunitätskosten: Berechnungsprobleme Nebenansatz Berücksichtigung der Sonderlasten Freifläche - und Flächenansatz Zuweisungen für eine umweltverträglichere Ausgestaltung der gesamten gemeindlichen Flächennutzung Leistungsorientierung keine Zweckbindung i.e.s. keine Anknüpfung an den Finanzbedarf Projektorientierte Zuweisungen: Nachverdichtung, flächensparendes Bauen, Entsiegelungsprogramme, Flächenrecyling, autofreie Siedlungen GEMEINDEN 14
Flächennutzungsteuer, Flächenausweisungsrechte und KFA Flächenausweisung durch Bebaungsplan mit Festsetzungen der Parzellen, GRZ, GFZ, etc. Flächenausweisungsrechte und KFA geben Anreize, weniger Fläche auszuweisen und diese dichter zu überplanen und schließlich auch zu nutzen Flächennutzungsteuer gibt Anreiz, versiegelte Fläche (1) zu reduzieren (2) intensiver zu nutzen und zwar bei Alt- u. Neunutzung Versiegelte Fläche 15
Flächenausweisungsrechte Periodenspezifische Festlegung der Ausweisungsraten auf der Landesebene 1. Schritt Freikontingent für die Eigenentwicklung 2. Schritt Verkauf der übrigen Ausweisungsrechte durch das Land Ausweisungsbörse 3. Schritt Transaktionen von Ausweisungsrechten zwischen den Gemeinden 16
Flächenausweisungsrechte in der Planung Kein Rechtsanspruch der Gemeinde auf entsprechende Flächenausweisung Raumplanung muss Vorgaben machen Das Flächenausweisungsrecht berechtigt im Rahmen der bestehenden Pläne eine Ausweisung vorzunehmen 17
Ausweisungsrechte für was? Flächenverbrauch Räumliche Differenzierung Sachliche Differenzierung Zeitliche Differenzierung 18
Räumliche Differenzierung Region B Region D Siedlungsachsen: Markt I Region C Interaxiale Räume: Markt II Region A 19
Nutzungsdifferenzierung Wohnbauflächen: Markt 1 Industrie- und Gewerbeflächen: Markt 2 Verkehrsflächen: Markt 3 20
Zeitliche Differenzierung Zeitliche Befristung: z.b. auf fünf Jahre, um Horten zu verhindern Planungsperioden sind häufig aber langfristiger angelegt, so dass sich vielleicht 10 Jahre empfehlen 21
Die Umsetzung Wer hat die Anreize, den policy mix einzurichten? - Bund? - Land und/oder Regionen? Akzeptanzprobleme: Ordnungsrecht vs. ökonomische Instrumente Kommerzialisierung der Fläche Administration und Transaktionskosten 22
Konflikte bei der Anwendung Wachstums- vs. Schrumpfungsregionen Reiche vs. arme Gemeinden Stadt vs. Umland 23
Leitbild der Flächenkreislaufwirtschaft Vermeiden Freiflächen nur ausweisen, wenn Flächennutzung nicht auf einer bereits genutzten und verfügbaren Fläche stattfinden kann und der soziale Nutzen die sozialen Kosten überwiegt Vermindern indem dieselbe Nutzung auf einer kleineren Fläche (Bauen in die Höhe, verdichtete Funktionen, etc.) stattfinden kann. Rückbau Bei Freiflächeninanspruchnahme Rückbaugebot einrichten so dass langfristig für Renaturierung gesorgt ist 24
Fazit: Zusammenfassende Thesen 1. Flächensparziel nur zusammen mit neuen und alten Instrumenten zu erreichen! 2. Akteurszentriertes Verhaltensmodell ist methodische Basis für Wirkungsabschätzungen! 3. Erforderlich ist ein Policy Mix auf der Basis des Planungsrechts aus HAR, FNS und KFA ergänzt um Subventionsabbau! 4. Sachliche und räumliche Differenzierung diskutieren! 5. Weiße Zertifikate als Ergänzung entwickeln! 25
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit! Literaturhinweise: www.sofia-darmstadt.de 26