1 Beamtenrecht Bund Völlig neu bearbeitete Ausgabe 2009 Autoren: Klaus-Peter Prüß, fortgeführt von Detlef Treubrodt L E H R B R I E F
1. AUSGABE 2003 Autor: Klaus-Peter Prüß 2. AUSGABE 2006 Überarbeitet von: Klaus-Peter Prüß 3. Ausgabe 2009 Neu bearbeitet von: Detlef Treubrodt Änderungsdienst Der Lehrbrief unterliegt einer ständigen Anpassung an neue Entwicklungen aus Politik, Wirtschaft und Verwaltung. Wünsche, Anregungen, Ergänzungen und Verbesserungsvorschläge zu diesem Lehrbrief richten Sie bitte an die Verwaltungsakademie Berlin - Ausbildungszentrum - Alt-Friedrichsfelde 60 10315 Berlin Verwaltungsakademie Berlin ISBN 978-3-938582-43-5 Nachdruck sowie jede Art von Vervielfältigung und Weitergabe nur mit Genehmigung der Verwaltungsakademie Berlin.
INHALTSVERZEICHNIS VORBEMERKUNGEN ZUR 1. AUSGABE 7 VORBEMERKUNGEN ZUR 2. AUSGABE 2006 10 VORBEMERKUNGEN ZUR 3. AUSGABE 2009...12 ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS 15 1. DER ÖFFENTLICHE DIENST UND SEINE AMTSWALTER (1 DSTD) 19 1.1. DER ÖFFENTLICHE DIENST... 19 1.2. DER ÖFFENTLICHE DIENST IM WEITEREN SINNE... 20 1.2.1. Amtswalter aus dem Bereich der Gesetzgebung (Parlamente)... 20 1.2.2. Amtswalter aus dem Bereich der Rechtsprechung (und Rechtspflege)... 20 1.2.3. Amtswalter aus dem Bereich der vollziehenden Gewalt... 21 1.3. DER ÖFFENTLICHE DIENST IM ENGEREN SINNE... 23 2. BEAMTENRECHT (2 DSTD) 25 2.1. RECHTLICHE ZWEISPURIGKEIT DES ÖFFENTLICHEN DIENSTES... 25 2.2. DER BEAMTENBEGRIFF... 27 2.3. KURZE DARSTELLUNG DER GESCHICHTE DES BEAMTENRECHTS... 29 2.4. RECHTSCHARAKTER DES BEAMTENRECHTS... 31 2.5. RECHTSQUELLEN UND RECHTSSETZUNGSZUSTÄNDIGKEITEN... 31 2.5.1. Verfassungsrecht... 32 2.5.2. Gesetzesrecht... 32 2.5.2.1. Ausschließliche Gesetzgebung des Bundes... 32 2.5.2.2. Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes... 32 2.5.2.3. Rahmenvorschriften des Bundes (ersatzlos weggefallen)... 33 2.5.2.4. Gesetzgebung der Länder... 33 2.5.3. Rechtsverordnungen... 33 2.5.4. Verwaltungsvorschriften... 34 2.6. DAS BEAMTENVERHÄLTNIS... 35 2.6.1. Arten der Beamtenverhältnisse... 36 2.6.1.1. Unterscheidung nach dem Dienstherrn... 36 2.6.1.2. Unterscheidung nach dem Umfang ihrer Bindung an den Dienstherrn... 38 2.6.1.3. Unterscheidung nach der Dauer der Bindung an den Dienstherrn... 39 2.6.1.4. Unterscheidung nach der Befähigung der Beamten für die einzelnen Laufbahnen... 40 3. BEGRÜNDUNG VON BEAMTENVERHÄLTNISSEN (3 DSTD) 42 3.1. ORGANISATIONSRECHT DES DIENSTHERRN... 42 3.2. BEWERBERAUSWAHL... 42 3.3. PERSÖNLICHE VORAUSSETZUNGEN AUF SEITEN DER BEWERBER... 44 3.3.1. Staatsangehörigkeit... 44 3.3.2. Eintreten für die freiheitliche demokratische Grundordnung... 45 3.3.3. Befähigung... 46 3.3.4. Altersgrenzen... 47 3.3.5. Amtsfähigkeit, Amtswürdigkeit... 47 3.3.6. Körperliche und geistige Eignung... 48 3.3.7. Geschäftsfähigkeit... 48 3.4. ERFORDERNISSE AUF SEITEN DES DIENSTHERRN... 48 3.4.1. Zuständigkeit als Ernennungsbehörde... 48 3.4.2. Beteiligung anderer Stellen... 48 3.4.3. Erfüllung der haushaltsmäßigen Voraussetzungen... 49 3.4.4. Ständige Wahrnehmung hoheitsrechtlicher Befugnisse... 49 3.4.5. Rechtsfehlerfreies Auswahlverfahren... 50 3.5. EINSTELLUNG ALS EIN FALL DER ERNENNUNG... 50 3.5.1. Ausübung des Ernennungsermessens... 50 3.5.2. Einstellung als Begründung des Beamtenverhältnisses... 50 3.5.3. Wirksamkeit der Ernennung... 51 3.6. EINWEISUNG IN EINE PLANSTELLE... 52 3.7. FALLGRUPPEN RECHTSFEHLERHAFTER ERNENNUNGEN UND DEREN FOLGEN... 52 3.7.1. Nichternennung... 52 3.7.2. Nichtigkeit... 52 3
INHALTSVERZEICHNIS 3.7.3. Rücknehmbarkeit... 53 3.7.4. Rechtsfolgen... 54 3.8. RECHTSSTELLUNG DER ABGELEHNTEN BEWERBER... 55 4. VERÄNDERUNGEN VON BEAMTENVERHÄLTNISSEN (1 DSTD) 56 4.1. VERÄNDERUNGEN DES STATUSRECHTLICHEN AMTES... 57 4.1.1. Umwandlung des Beamtenverhältnisses in ein solches anderer Art... 57 4.1.2. Erste Verleihung eines Amtes... 57 4.1.3. Verleihung eines anderen Amtes mit anderem Endgrundgehalt und anderer Amtsbezeichnung... 58 4.1.4. Verleihung eines anderen Amtes mit anderer Amtsbezeichnung beim Wechsel der Laufbahngruppe... 59 4.2. VERÄNDERUNGEN DES AMTSWALTERVERHÄLTNISSES... 59 4.2.1. Umsetzung... 60 4.2.2. Änderung durch Geschäftsverteilungsplan... 61 4.2.3. Abordnung... 61 4.2.4. Versetzung... 62 4.2.5. Zuweisung... 63 4.2.6. Übertritt und Übernahme... 64 4.3. EINSCHRÄNKUNGEN DES AMTSWALTERVERHÄLTNISSES... 64 4.3.1. Verbot der Führung der Dienstgeschäfte... 64 4.3.2. Beschränkung bei der Vornahme einzelner Dienstgeschäfte... 65 4.3.3. Vorläufige Dienstenthebung... 65 4.4. RUHEN DER PFLICHTEN UND RECHTE... 65 5. LAUFBAHNPRINZIP UND LAUFBAHNRECHT (1 DSTD) 67 5.1. BEDEUTUNG DES LAUFBAHNPRINZIPS... 67 5.2. GRUNDLAGEN DES LAUFBAHNRECHTS... 68 5.3. BESTIMMUNGSFAKTOREN DES LAUFBAHNRECHTS... 69 5.3.1. Laufbahngruppe... 69 5.3.2. Fachrichtung... 70 5.3.3. Laufbahn... 71 5.4. LAUFBAHNRECHTLICHE BEFÄHIGUNG... 72 5.4.1. Laufbahnbewerber... 72 5.4.2. Bewerber für Laufbahnen besonderer Fachrichtungen... 73 5.4.3. Andere Bewerber... 73 5.4.4. Bewerber aus EU-Mitgliedsstaaten... 73 5.5. LAUFBAHNRECHTLICHE PROBEZEIT... 73 5.6. ANSTELLUNG (WEGGEFALLEN)... 74 5.7. BEFÖRDERUNG... 74 5.8. AUFSTIEG/LAUFBAHNWECHSEL... 76 5.9. BUNDESPERSONALAUSSCHUSS... 76 6. DIE RECHTLICHE STELLUNG DES BEAMTEN: SEINE PFLICHTEN UND DIE FOLGEN IHRER NICHTERFÜLLUNG; SEINE RECHTE, SEINE BESCHWERDEMÖGLICHKEITEN UND SEIN RECHTSSCHUTZ (4 DSTD) 79 6.1. DIE EINZELNEN PFLICHTEN... 80 6.1.1. Treuepflicht... 80 6.1.2. Amtswalterpflichten... 82 6.1.2.1. Dienstleistungspflicht... 82 6.1.2.2. Pflicht zur Befolgung dienstlicher Anordnungen... 83 6.1.2.3. Dienstliche Fortbildung... 85 6.1.2.4. Tragen von Dienstkleidung... 85 6.1.3. Pflichten, die seinen privaten Bereich einschränken... 85 6.1.3.1. Wahrung von Mäßigung und Zurückhaltung bei politischer Betätigung... 85 6.1.3.2. Dienstnahe Wohnsitznahme und dienstnaher Aufenthalt... 86 6.1.3.3. Pflicht zur Einholung der Genehmigung für freiwillige Nebentätigkeit... 86 6.1.4. Pflicht zu achtungswürdigem Verhalten... 86 6.2. FOLGEN DER NICHTERFÜLLUNG DER PFLICHTEN... 87 6.2.1. Beamtenrechtlich... 87 6.2.2. Disziplinarrechtlich... 87 6.2.2.1. Disziplinarmaßnahmen... 88 4
INHALTSVERZEICHNIS 6.2.2.2. Gang des Disziplinarverfahrens... 89 6.2.3. Vermögensrechtlich... 92 6.2.3.1. Verlust der Bezüge... 92 6.2.3.2. Haftung auf Schadensersatz... 92 6.2.4. Strafrechtlich... 93 6.3. DIE RECHTE DES BEAMTEN... 93 6.3.1. Recht auf Fürsorge und Schutz... 94 6.3.2. Nichtvermögenswerte Rechte... 95 6.3.2.1. Recht auf amtsangemessene Aufgaben... 95 6.3.2.2. Recht auf Amtsbezeichnung... 95 6.3.2.3. Recht auf Erholungsurlaub... 95 6.3.2.4. Recht auf Sonderurlaub... 95 6.3.2.5. Recht auf Urlaub aus familienpolitischen, arbeitsmarktpolitischen oder staatsbürgerlichen Gründen... 96 6.3.2.6. Recht auf Nebentätigkeiten... 96 6.3.2.7. Rechte im Hinblick auf seine Personalakte... 97 6.3.2.8. Rechte im Hinblick auf dienstliche Beurteilungen... 98 6.3.2.9. Vereinigungsfreiheit... 98 6.3.3. Vermögenswerte Rechte... 98 6.4. BESCHWERDEMÖGLICHKEITEN UND RECHTSSCHUTZ DES BEAMTEN... 99 6.4.1. Außergerichtliche Wahrnehmung... 99 6.4.1.1. Antrags- und Beschwerderecht... 99 6.4.1.2. Petitionsrecht... 100 6.4.1.3. Antrag auf Selbstreinigung... 100 6.4.1.4. Beschwerde gegen Disziplinarverfügung... 100 6.4.1.5. Beschwerde gegen schriftliche Missbilligung... 100 6.4.1.6. Beschwerderecht der Beschäftigten vor sexueller Belästigung... 101 6.4.1.7. Anregungs- und Beschwerderecht an Personalrat... 101 6.4.1.8. Anrufung des Datenschutzbeauftragten... 101 6.4.1.9. Gnadengesuch... 101 6.4.2. Gerichtliche Wahrnehmung... 102 6.4.2.1. Verwaltungsrechtsweg, einschließlich Vorverfahren... 102 6.4.2.2. Disziplinarrechtsweg... 104 6.4.2.3. Verfassungsbeschwerde... 104 7. BESOLDUNG UND SONSTIGE GELDLEISTUNGEN (3 DSTD) 106 7.1. ANSPRUCH AUF BESOLDUNG... 107 7.2. BESTANDTEILE DER BESOLDUNG... 108 7.2.1. Dienstbezüge... 108 7.2.1.1. Faktoren der Bemessung... 108 7.2.1.2. Grundgehalt... 109 7.2.1.3. Familienzuschlag... 111 7.2.1.4. Zulagen... 113 7.2.2. Sonstige Bezüge... 114 7.2.2.1. Anwärterbezüge... 114 7.2.2.2. Jährliche Sonderzahlung... 114 7.2.2.3. Vermögenswirksame Leistungen... 115 7.2.2.4. Sachbezüge... 115 7.3. SONSTIGE GELDWERTE LEISTUNGEN... 115 7.3.1. Aufwandsentschädigung... 115 7.3.2. Jubiläumszuwendung... 116 7.3.3. Reisekostenvergütung... 116 7.3.4. Umzugskostenvergütung... 116 7.3.5. Nebentätigkeitsvergütung... 116 7.3.6. Beihilfen... 116 7.3.7. Unterstützungen, Vorschüsse... 116 8. BEENDIGUNG VON BEAMTENVERHÄLTNISSEN (1 DSTD) 118 8.1. TOD DES BEAMTEN... 118 8.2. ENTLASSUNG DES BEAMTEN... 118 8.2.1. Entlassung kraft Gesetzes... 119 8.2.1.1. Zwei erste Beendigungstatbestände... 119 8.2.1.2. Drei weitere Beendigungstatbestände... 119 8.2.2. Entlassung durch VA... 120 8.2.2.1. Entlassung durch gebundenen VA... 120 5
INHALTSVERZEICHNIS 8.2.2.2. Entlassung durch VA auf Grund von Kann-Vorschriften... 121 8.2.3. Rechtsfolgen... 121 8.2.4. Leistungen an entlassene Beamte... 122 8.3. EINTRITT IN DEN RUHESTAND... 122 8.3.1. Fallgruppen des Eintritts in den Ruhestand... 122 8.3.1.1. Einstweiliger Ruhestand... 122 8.3.1.2. Endgültiger Ruhestand... 123 8.3.2. Begrenzte Dienstfähigkeit... 125 8.3.3. Entscheidung über die Versetzung in den Ruhestand... 125 8.3.4. Rechtsstellung des Beamten im Ruhestand... 125 8.3.4.1. Weiterbestehende Pflichten und Rechte... 125 8.3.4.2. Neue Pflichten und Rechte... 126 8.4. VERLUST DER BEAMTENRECHTE... 126 8.5. ENTFERNUNG AUS DEM BEAMTENVERHÄLTNIS NACH DEM BDG... 127 8.6. VERABSCHIEDUNG... 127 9. VERSORGUNG DES BEAMTEN IM RUHESTAND UND SEINER HINTERBLIEBENEN; UNFALLFÜRSORGE (2 DSTD) 128 9.1. ALLGEMEINES... 128 9.2. ARTEN DER VERSORGUNG... 129 9.2.1. Ruhegehalt... 129 9.2.1.1. Ruhegehaltfähige Dienstbezüge... 130 9.2.1.2. Ruhegehaltfähige Dienstzeit... 130 9.2.1.3. Ruhegehaltssatz... 131 9.2.1.4. Ruhegehalt in Einzelfällen... 131 9.2.2. Unterhaltsbeitrag... 133 9.2.3. Hinterbliebenenversorgung... 133 9.2.3.1. Bezüge für den Sterbemonat... 133 9.2.3.2. Sterbegeld... 133 9.2.3.3. Witwengeld, Witwergeld... 133 9.2.3.4. Waisengeld... 134 9.2.3.5. Witwen-/Witwerabfindung... 134 9.2.4. Unfallfürsorge... 134 9.2.4.1. Erstattung von Sachschäden... 135 9.2.4.2. Heilverfahren... 135 9.2.4.3. Unfallausgleich... 135 9.2.4.4. Unfallruhegehalt, Unterhaltsbeitrag... 135 9.2.4.5. Unfall-Hinterbliebenenversorgung... 136 9.2.4.6. Einmalige Unfallentschädigung... 136 9.2.5. Sonstige Zahlungen... 136 9.2.5.1. Übergangsgeld... 136 9.2.5.2. Ausgleich bei besonderen Altersgrenzen... 136 9.2.5.3. Jährliche Sonderzahlung... 136 9.3. BEWILLIGUNG UND ZAHLUNG DER VERSORGUNGSBEZÜGE... 137 9.4. ERLÖSCHEN VON VERSORGUNGSBEZÜGEN... 137 10. GLOSSAR 139 11. LÖSUNGEN DER KONTROLLFRAGEN 143 12. ANHANG 163 6
VORBEMERKUNGEN Vorbemerkungen zur 1. Ausgabe Dieser Lehrbrief richtet sich primär an Hörerinnen und Hörer der Verwaltungsschule Berlin, die den Verwaltungslehrgang I als Präsensoder Fernlehrgang besuchen. Zu diesem Zweck ist u.a. der Lehrbrief Beamtenrecht, der bereits seit einigen Jahren speziell in den Fernlehrgängen der Verwaltungsakademie Berlin verwendet wird, in zwei Richtungen weiterentwickelt worden: - Trotz der vereinheitlichenden Kompetenz des Bundes auf dem Gebiet des Beamtenrechts weist nicht nur das Beamtenrecht des Landes Berlin, auf dem der jetzige Lehrbrief beruht, Abweichungen vom Bundesrecht sowohl im materiellen als auch im formellen Teil und auch in den Fundstellen der einzelnen Vorschriften auf. Deshalb ist er auf das Bundesbeamtenrecht ausgerichtet worden. - Sowohl im Text als auch in den Anhängen ist in starkem Maße darauf geachtet worden, dass der fehlenden Präsenzphase Rechnung getragen wird. So ist z.b. die Zahl der Querverweise im Text ganz erheblich erweitert worden. Mit dem Anhang 8 sollen Sie die Möglichkeit haben, einen Eindruck von der Gestaltung einer Klausurarbeit, der erwarteten Aufgabenlösung und ihrer Bewertung zu gewinnen. Im Übrigen ist aber die bewährte Struktur beibehalten worden. Im Ersten Teil werden Sie nur wenige Ausführungen zu diesem Gebiet des Besonderen Verwaltungsrechts finden. Grund dafür ist, dass Sie in einer Weise auf das Beamtenrecht hingeführt werden sollen, die Ihnen zunächst einen Überblick über das Recht aller Personen, die im Namen der öffentlichen Hand deren Aufgaben wahrnehmen, gibt. Sie gewinnen dadurch eine größere Übersicht und können aus möglichen Vergleichen zusätzliches Wissen schöpfen. 7
VORBEMERKUNGEN Im Zweiten Teil beginnen die Ausführungen zum Beamtenrecht. Dabei wird nach einigen grundlegenden Darstellungen zu diesem Rechtsgebiet ein Beamtenleben von der Einstellung bis zur Versetzung in den Ruhestand - in seiner rechtlichen Ausgestaltung geschildert. Diese Reihenfolge erscheint auch für das Erlernen der Materie am Geeignetsten. Darauf folgt ein Abkürzungsverzeichnis. Das Glossar soll dazu dienen, mit der Materie zusammenhängende Begriffe zu erläutern, ohne den laufenden Text damit zu belasten. Wenn Sie sich mit diesem Glossar beschäftigen, werden Sie feststellen, dass es für das Verständnis des Beamtenrechts von Vorteil ist, wenn Sie Grundkenntnisse des Allgemeinen Verwaltungsrechts haben. Am Schluss eines jeden Teiles der Textdarstellung finden Sie Kontrollfragen. Hier werden diese Kontrollfragen in einem Lösungsheft zusammengefasst und beantwortet. Das soll Ihnen zur Lernkontrolle dienen. In den Anhängen finden Sie solche Bestimmungen, die im Text angesprochen, aber nicht in voller Breite dargestellt wurden (Anhänge 1 und 2). Außerdem finden Sie dort speziell für diesen Lehrbrief erarbeitete Materialien, die Ihnen das theoretische Verständnis und den praktischen Umgang mit der Materie erleichtern sollen. Auf die Anhänge 3 bis 5 wird jeweils in der Textdarstellung hingewiesen. Die Anhänge 6 und 7 sollten Sie am Ende der Beschäftigung mit der Materie durcharbeiten. Der Anhang 8 ist bereits oben erläutert worden. Sie benötigen für die Beschäftigung mit dieser Materie ständig mindestens folgende Gesetzestexte: Bundesbeamtengesetz, Bundeslaufbahnverordnung, Bundesbesoldungsgesetz, Beamtenversorgungsgesetz, Beamtenrechtsrahmengesetz. Ohne hier für ein spezielles Werk werben zu wollen, darf ich Sie auf den Band Beamtenrecht bei den Beck-Texten im dtv, Nr. 5529 hinweisen. 8
VORBEMERKUNGEN Lassen Sie mich bitte zwei Bemerkungen aus dem bisherigen Lehrbrief hier ausdrücklich wiederholen: Bei der Arbeit mit dem Lehrbrief lesen Sie bitte zunächst den Text des jeweiligen Abschnitts (einstellige Ziffern) und erst dann die einzelnen Fundstellen. Sie erleichtern sich damit das Verständnis für die Materie. Dieser Punkt richtet sich in erster Linie an alle Teilnehmerinnen: Aus schreibökonomischen Gründen habe ich die Amtsbezeichnungen und Funktionsbezeichnungen nur in männlicher Form aufgenommen. Das ist aber auch der einzige Grund. Ich wünsche Ihnen viel Erfolg. Berlin, im Oktober 2002 Klaus-Peter Prüß 9
VORBEMERKUNGEN Vorbemerkungen zur 2. Ausgabe 2006 In den drei Jahren seit dem Abschluss der Erarbeitung der 1. Ausgabe sind die gesetzlichen Grundlagen teilweise mehrmals geändert worden. Zwar sind nicht alle Änderungen für diesen Lehrbrief relevant. Die Einmalzahlungen in den Jahren 2003 und 2004 an Beamte ( 85 BBesG) und Versorgungsempfänger ( 72 f. BeamtVG) habe ich nicht mehr aufgenommen, da sie zeitlich überholt sind. Die relevanten Teile - speziell für das Kapitel 7 - sind allerdings von so großer Wichtigkeit, dass der Lehrbrief ohne ihre Berücksichtigung erheblich für den Unterricht an Wert verloren hat. Außerdem sind andere Gesetze geändert worden. Deshalb ist diese Neuausgabe notwendig geworden. Dabei konnten auch gleich die Teile, die sich auf das Arbeitsrecht des öffentlichen Dienstes des Bundes beziehen, dem neuen Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) angepasst werden. Diese Vorbemerkungen möchte ich auch zum Anlass nehmen, auf einige aktuelle Aspekte des Beamtenrechts einzugehen: Die vormalige Bundesregierung hatte am 15. Juni 2005 einen Entwurf zur Reform der Strukturen des öffentlichen Dienstrechts (Strukturreformgesetz StruktRefG) beschlossen und dem Bundesrat gemäß Artikel 76 Abs. 2 GG zugeleitet. Dieser Gesetzentwurf befasst sich in zwölf Artikeln mit den Änderungen des Statusrechts, des Bezahlungsrechts (Besoldungsrechts) und des Versorgungsrechts. Speziell das darin vorgesehene Bezahlungsrecht kann man mit Fug und Recht als Reform in Sinne einer völligen Umgestaltung bezeichnen. Alleine schon Bezeichnungsänderung zeigt dies an. Interessant dabei ist, dass der Regierungsentwurf mit dem dbb beamtenbund und tarifunion und der Gewerkschaft ver.di im Rahmen ihrer Beteiligung nach 94 BBG weitgehend abgestimmt ist. Nach Presseberichten hat der Bundesrat im Oktober 2005 gegenüber der Bundesregierung eine Stellungnahme abgegeben. Gesetzesänderungen dieses Umfangs hätten völliges Umlernen und eine Neufassung dieses Briefes zur Konsequenz. 10
VORBEMERKUNGEN Im engen Zusammenhang mit der Frage, ob dieser oder ein ähnlicher Regierungsentwurf in den Bundestag eingebracht werden wird, stehen die politischen Bestrebungen zur Föderalismusreform, also ob die Zuständigkeiten des Bundes auf den Gebieten der konkurrierenden Gesetzgebung (Art. 74a GG) und der Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) zugunsten der Länder eingeschränkt werden sollen. Dies hätte allerdings für diesen Lehrbrief nur Auswirkungen auf die Ziffer 2.5. Ein dritter Aspekt liegt in den Überlegungen der neuen Bundesregierung zur Einsparung von Personalkosten (z.b. durch Senkung der jährlichen Sonderzuwendung Ziffer 7.2.2.2). Änderungsnotwendigkeiten für diesen Lehrbrief würden dann sicher bestehen, ihr Umfang ist aber noch nicht absehbar. Ein vierter Aspekt, die allgemeinen Besoldungsanpassungen gemäß 14 Abs. 1 BBesG, wird uns voraussichtlich in nächster Zeit nicht beschäftigen. Trotz aller dieser Aspekte sollten Sie sich beim Erlernen der Materie nicht entmutigen lassen. Hoffentlich hilft Ihnen dieser Lehrbrief beim Studium der Materie. Berlin, im Juli 2006 Klaus-Peter Prüß 11
VORBEMERKUNGEN Vorbemerkungen zur 3. Auflage 2009 Seit nunmehr rund zehn Jahren ist das gesamte Beamtenrecht einem gravierenden Wandel unterworfen. Dies hat zur Folge, dass Lehrund Studieneinrichtungen und die Fachliteratur Schwierigkeiten haben dem zu folgen. Beginnend mit dem Dienstrechtsreformgesetz und dem Versorgungsreformgesetz sind umfangreiche Änderungen in Kraft getreten. Während die besoldungsrechtlichen Änderungen zum 1. Juli 1997 und die versorgungsrechtlichen Änderungen zum 1. Januar 1999 unmittelbar in Kraft getreten sind, sollten die Änderungen der Rahmengesetzgebung von den Ländern bis zum 31.12.1998 umgesetzt werden (Art. 75 Abs. 3 GG). Mit dem Versorgungsänderungsgesetz wurden ab dem 1. Januar 2001 mehr oder weniger alle Kürzungen im Rentenrecht auch in die Pensionsregelungen übernommen. Selbst beim bisher bundeseinheitlichen Besoldungsgesetz gab es die ersten Öffnungsklauseln, die es dem Bund und den Ländern ermöglicht haben, völlig unterschiedliche Regelungen beim Urlaubs- und Weihnachtsgeld zu gestalten. Mit dem seit dem 15. Juni 2005 vorliegenden Entwurf eines Strukturreformgesetzes sollte nicht nur Weg der Öffnung fortgesetzt, sondern den Ländern weitere eigenständige Befugnisse übertragen werden. Außerdem war eine totale Umgestaltung des gesamten Besoldungssystems beabsichtigt. Der neue Tarifvertrag für den Bereich Bund und Kommunen (TVöD) stellt unter Beweis, dass für die Angestellten und Arbeiter im öffentlichen Dienst ein ähnlicher Weg bereits zum 1. Oktober 2005 und danach mit dem Tarifvertrag der Länder (TV-L) zum 1. November 2006 umgesetzt wurde. Leider wurde der beabsichtigte Weg für die Beamten durch eine weitere Jahrhundertreform gestoppt, der Föderalismusreform zum 1. September 2006. Mit dem Wegfall der Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG) und dem Artikel 74a GG (Besoldung und Versorgung) wurden u.a. auch für das Beamtenrecht die Kompetenzen zwischen dem Bund und den Ländern neu verteilt und das Laufbahnrecht, das Besoldungsrecht und das Versorgungsrecht zur Ländersache erklärt. 12
VORBEMERKUNGEN Hierfür gelten jedoch Übergangsregelungen (Art. 125 GG). Der Bund behält nach Art. 74 Nr. 27 GG nur noch das sog. Statusrecht (Ernennung, Pflichten, Rechte, Beendigung). Die Folge wird sein, dass sich das Beamtenrecht beim Bund und in den einzelnen Bundesländern unterschiedlich entwickeln wird und dass alle maßgeblichen Gesetze umgeschrieben bzw. neu geregelt werden müssen. Das Jahr 2008 brachte bereits ein neues Besoldungsgesetz und ein neues Versorgungsgesetz für den Bereich des Bundes sowie zum Teil die ersten neuen Besoldungsgesetze für den Bereich einiger Länder. Für das neue Statusrecht der Länder ist zum 1. April 2009 das Beamtenstatusgesetz BeamtStG in Kraft getreten. Mit diesem Gesetz wird das bisherige BRRG abgelöst. Neu ist jedoch, dass dieses Gesetz anders als das BRRG unmittelbar gilt. Die zum gleichen Zeitpunkt zu ändernden Landesbeamtengesetze enthalten künftig nur noch ergänzende Regelungen. Parallel wurde für den Bereich des Bundes mit dem Dienstrechtsneuordnungsgesetz DNeuG das neue Statusrecht der Beamten des Bundes geregelt. Anders als die Länder geht der Bund allerdings noch einen Schritt weiter und schafft ein völlig neues Besoldungsrecht für die A-Besoldung. Mit der Abschaffung des Alterssteigerungssystems werden Berufs- und Erfahrungsstufen eingeführt. Damit erfolgt für den Bereich des Bundes in diesen Punkten eine Angleichung an die bestehenden Tarifverträge, womit der bereits im Jahr 2005 eingeschlagene Weg nun endlich umgesetzt wird. Gleichzeitig wurde das gesamte Laufbahnrecht mit einer Neufassung der Bundeslaufbahnverordnung komplett überarbeitet bzw. neu gestaltet. Für die Länder bleibt zunächst offen, ob überhaupt und wenn ja wie eine Änderung des Besoldungsrechts erfolgen wird. Völlig unklar ist im Moment auch die Entwicklung des Laufbahnrechts in den einzelnen Bundesländern. Während die Länder Berlin und Brandenburg in wesentlichen Teilen den Regelungen des Bundes folgen und an dem System der vier Laufbahngruppen festhalten, sind z.bsp. für den Be- 13
VORBEMERKUNGEN reich der norddeutschen Küstenländer und im Land Bayern totale Umstellungen des Laufbahngefüges erfolgt bzw. noch zu erwarten. Zwei wesentliche Änderungen im Laufbahnrecht sind allerdings mit dem BeamtStG zum 1. April 2009 einheitlich auch für den Bereich der Länder in Kraft getreten: Das Instrument der Anstellung ist genauso ersatzlos weggefallen, wie die Altersgrenze des 27. Lebensjahres bei der Verbeamtung auf Lebenszeit. Dem gegenüber folgen viele Länder dem Bund nicht bei der Anhebung der gesetzlichen Altergrenze von 65 auf 67 Jahre bzw. der Vollzugsaltersgrenze von 60 auf 62 Jahre. Der Bund hat die umfangreichen Änderungen zum Anlass genommen, das Bundesbeamtengesetz neu zu organisieren. Dies hat zur Folge, dass selbst unverändert gebliebene Rechtsgrundlagen in anderen Paragrafen und zum Teil an anderer Stelle des Gesetzes geregelt sind. Außerdem wird künftig sowohl die weibliche als auch die männliche Form verwendet. Die umfangreichen Änderungen des Beamtenrechts für den Bereich des Bundes erforderten eine völlige Neubearbeitung des Lehrbriefes, wobei an der bewährten Struktur festgehalten wurde. Die Leserinnen und Leser mögen bitte auch beachten, dass alle Lehrbücher zum Beamtenrecht ebenfalls umgeschrieben werden müssen. Soweit in den Vorbemerkungen zur 1. Auflage auf die Textsammlung zum Beamtenrecht (Beck-Texte im dtv Nr. 5529) hingewiesen wurde, sei angemerkt, dass mit der 24. Auflage 2009 eine aktuelle Sonderausgabe bereits erhältlich ist. Berlin, im November 2009 Detlef Treubrodt Hochschuldozent für Personalrecht am Fachbereich 3 (Allgemeine Verwaltung) der Hochschule für Wirtschaft und Recht - HWR - Campus Lichtenberg Einen besonderen Dank an Bettina für ihre Unterstützung! 14
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS Abkürzungsverzeichnis a.a.o. AbgG Abs AGG AO AuslG BBG BBhV BBankG BBesG BDA BDG BDSG BeamtStG BeamtVG BeamtVÜV BErzGG BesGr BesO BesÜG BesÜV BGB BGleiG BHO BKGG BLVB BLV BMinG BNotO BNV BPA BPersVG BPolG BPolBG BRHG BRKG BRRG BSZG BUKG BVerfG BVerfGE BVerfGG BVersG BVerwG BVerwGE BWO BZRG bzw. d.h. DNeuG DRiG DStd. EG EGGVG am angegebenen Ort Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Deutschen Bundestages (Abgeordnetengesetz) Absatz Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz Abgabenordnung Ausländergesetz Bundesbeamtengesetz Bundesbeihilfeverordnung Bundesbankgesetz Bundesbesoldungsgesetz Besoldungsdienstalter Bundesdisziplinargesetz Bundesdatenschutzgesetz Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern (Beamtenstatusgesetz) Beamtenversorgungsgesetz Beamtenversorgungs-Übergangsverordnung Bundeserziehungsgeldgesetz Besoldungsgruppe Besoldungsordnung Besoldungsüberleitungsgesetz Besoldungs-Überleitungsverordnung Bürgerliches Gesetzbuch Gesetz zur Gleichstellung von Frauen und Männern in der Bundesverwaltung und in den Gerichten des Bundes (Bundesgleichstellungsgesetz) Bundeshaushaltsordnung Bundeskindergeldgesetz Verordnung des Bundes über leistungsbezogene Besoldungsinstrumente (Bundesleistungsbesoldungsverordnung) Bundeslaufbahnverordnung Gesetz über die Rechtsstellung der Mitglieder der Bundesregierung (Bundesministergesetz) Bundesnotarordnung Bundesnebentätigkeitsverordnung Bundespersonalausschuss Bundespersonalvertretungsgesetz Bundespolizeigesetz Bundespolizeibeamtengesetz Gesetz über den Bundesrechnungshof Bundesreisekostengesetz Rahmengesetz zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts (Beamtenrechtsrahmengesetz) Bundessonderzahlungsgesetz Bundesumzugskostengesetz Bundesverfassungsgericht Entscheidungssammlung des Bundesverfassungsgerichts Bundesverfassungsgerichtsgesetz Bundesversorgungsgesetz Bundesverwaltungsgericht Entscheidungssammlung des Bundesverwaltungsgerichts Bundeswahlordnung Gesetz über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszentralregistergesetz) beziehungsweise das heißt Dienstrechtsneuordnungsgesetz Deutsches Richtergesetz Doppelstunde Europäische Gemeinschaft Einführungsgesetz zum Gerichtsverfassungsgesetz 15
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS EGV EltZV ErzUrlV EU EurlV EWG EZulV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft Elternzeitverordnung Verordnung über Erziehungsurlaub für Bundesbeamte und Richter im Bundesdienst (Erziehungsurlaubsverordnung) Europäische Union Verordnung über den Erholungsurlaub der Bundesbeamten und Richter im Bundesdienst Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Erschwerniszulagenverordnung f. folgende ff. fortfolgende FH Fachhochschule GG ggf. GGO GmbH GMBl. GVG GVPl i.s.d. i.v.m. JArbSchG KG LPZV MiStra MuSchV Nr. Nrn. ParlStG RPflG Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland gegebenenfalls Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien Gesellschaft mit beschränkter Haftung Gemeinsames Ministerialblatt Gerichtverfassungsgesetz Geschäftsverteilungsplan im Sinne des/der in Verbindung mit Gesetz zum Schutz der arbeitenden Jugend (Jugendarbeitsschutzgesetz) Gesetz über die Konsularbeamten, ihre Aufgaben und Befugnisse VO über die Gewährung von Prämien und Zulagen für besondere Leistungen ( Leistungsprämien- und -zulagenverordnung) Mitteilung in Strafsachen gemäß 14 EGGVG Mutterschutzverordnung Nummer Nummern Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Parlamentarischen Staatsekretäre Rechtspflegergesetz S. Seite SenG Gesetz über die Rechtsstellung der Mitglieder des Senats (Senatorengesetz Berlin) SG Soldatengesetz SGB I, III, VI, IX, XI Sozialgesetzbuch - Erstes Buch: Allgemeiner Teil, Drittes Buch: Arbeitsförderung, Sechstes Buch: Gesetzliche Rentenversicherung, Neuntes Buch: Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen Elftes Buch: Soziale Pflegeversicherung sog. sogenannte/r/s StAG Staatsangehörigkeitsgesetz StGB Strafgesetzbuch StPO Strafprozessordnung StruktRefG Strukturreformgesetz (Entwurf) SUrlV Verordnung über den Sonderurlaub für Bundesbeamtinnen, Bundesbeamte, Richterinnen und Richter des Bundes SVG Soldatenversorgungsgesetz TVöD TV-L Tz u.a. UGr Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst Tarifvertrag für die Länder Textziffer unter anderem Unterstützungsgrundsätze 16
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS USG UZwG VA VBL VermLG VO VOL/A VV VwVfG VwGO VwVG VwZG WBeauftrG WPflG Unterhaltssicherungsgesetz Gesetz über den unmittelbaren Zwang bei der Ausübung öffentlicher Gewalt durch Vollzugsbeamte des Bundes Verwaltungsakt Versorgungsanstalt des Bundes und der Länder Gesetz über vermögenswirksame Leistungen für Beamte, Richter, Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit Verordnung Verdingungsordnung für Leistungen ausgenommen Bauleistungen, Teil A Allgemeine Bestimmungen für die Vergabe von Leistungen Verwaltungsvorschrift Verwaltungsverfahrensgesetz Verwaltungsgerichtsordnung Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz Verwaltungszustellungsgesetz Gesetz über den Wehrbeauftragten des Deutschen Bundestages (Gesetz zu Artikel 45b des Grundgesetzes) Wehrpflichtgesetz z.a. zur Anstellung z.b. zum Beispiel ZDG Gesetz über den Zivildienst der Kriegsdienstverweigerer (Zivildienstgesetz) z. Zt. zur Zeit 17
ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS 18
DER ÖFFENTLICHE DIENST UND SEIN AMTSWALTER 1. Der öffentliche Dienst und seine Amtswalter (1 DStd) Lernziele Die Teilnehmerinnen und Teilnehmer sollen erkennen, dass juristische Personen des öffentlichen Rechts und andere Träger öffentlicher Aufgaben natürliche Personen (Amtswalter) in verschiedenen Rechtsformen mit der Wahrnehmung ihrer Aufgaben betrauen, welche Gruppen von Amtswaltern es in den drei Staatsfunktionen (Art. 20 Abs. 3 GG) gibt und wie das Beamtenrecht darin einzuordnen ist. 1.1. Der öffentliche Dienst Es gibt keinen allgemeingültigen Begriff Öffentlicher Dienst. Er wird in den einzelnen Gesetzen unterschiedlich verwendet. Wir wollen uns der Begriffsbestimmung dadurch nähern, dass wir alle Funktionsträger, die ein öffentliches Amt wahrnehmen, zum öffentlichen Dienst zählen. Der Begriff Amt wird uns noch häufiger begegnen. Hier wollen wir ihn in dem ursprünglichen Sinn des Wortes als Amtsstelle verwenden, d.h. als institutionell bestimmten Aufgaben- und Pflichtenkreis eines Menschen im Dienst Anderer. Umfasst dieser Aufgaben- und Pflichtenkreis öffentliche Aufgaben, so handelt es sich um ein öffentliches Amt. Öffentliche Ämter nehmen die Aufgaben einer juristischen Person des öffentlichen Rechts oder eines anderen Trägers öffentlicher Verwaltung in deren Namen wahr. Sie können nur durch Menschen wahrgenommen werden, bestehen aber unabhängig von den wahrnehmenden Personen. Im Organisationsrecht nennt man diese Personen Amtswalter (Amtsinhaber). Amtswalter als Personen, die öffentliche Ämter wahrnehmen Diese Begriffsbestimmung erlaubt uns einen umfangreichen Blick auf die Vielfalt der Rechtsverhältnisse der im öffentlichen Dienst stehenden Personen und von dort die vertiefte Betrachtung des Beamtenrechts. Drei Eingrenzungen sind allerdings notwendig: 1 Bundestags- und Landtagsabgeordnete als Mandatsträger. Sie gehören nicht zum Kreis der Dienst Leistenden. Sie bestimmen vielmehr Dienste, die andere zu leisten haben. 2 Personen, die im Auftrag der Verwaltung diese bei der Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben unterstützen, z.b. im Rahmen der Ersatzvornahme nach 10 VwVG. Sie handeln nur im Auftrag einer Behörde. Wer gehört nicht dazu? 19
DER ÖFFENTLICHE DIENST UND SEIN AMTSWALTER 3 Beliehene (Unternehmer): Personen des Privatrechts, denen die Befugnis verliehen wurde, hoheitliche Aufgaben im eigenen Namen, aber in den Formen des öffentlichen Rechts wahrzunehmen (z.b. 44 Abs. 3 BHO). Sie erlangen dadurch zwar die Eigenschaft von Behörden im Sinne des VwVfG ( 1 Abs. 4), sind aber nicht in die Staatsorganisation eingegliedert. 1.2. Der öffentliche Dienst im weiteren Sinne Amtswalter in den drei Staatsfunktionen In diesem Abschnitt wollen wir das Recht derjenigen Amtswalter, die üblicherweise dem öffentlichen Dienstrecht im weiteren Sinne zugerechnet werden, in einer Weise betrachten, welche die Vielfalt der Rechtsbeziehungen verdeutlicht. Dabei wird die Gliederung der Staatsfunktionen des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 3) als Darstellungsgliederung gewählt. 1.2.1. Amtswalter aus dem Bereich der Gesetzgebung (Parlamente) Wehrbeauftragter des Bundestages (Art. 45 b GG): Vom Bundestag auf fünf Jahre gewähltes Hilfsorgan des Parlaments bei der Ausübung seiner Kontrolle gegenüber der Bundeswehr. Er wird nach pflichtgemäßem Ermessen auf Grund eigener Entscheidung oder auch auf Weisung des Bundestages oder des Verteidigungsausschusses tätig ( 1 WBeauftrG). Der Wehrbeauftragte steht in einem öffentlich-rechtlichen Amtsverhältnis ( 15 a.a.o.). 1.2.2. Amtswalter aus dem Bereich der Rechtsprechung (und Rechtspflege) Richter: Sie üben die rechtsprechende Gewalt aus und sind unabhängig, nur dem Gesetze unterworfen (Art. 97 Abs. 1 GG). Ihre Rechtsstellung ist durch spezielle Gesetze (z.b. DRiG) geregelt. Es ist zu unterscheiden zwischen - Berufsrichtern (als Richter auf Lebenszeit, auf Zeit, auf Probe oder kraft Auftrags, 8ff. DRiG). Sie werden durch Aushändigung einer Ernennungsurkunde mit bestimmtem Wortlaut (es gibt Ähnlichkeiten zum Beamtenrecht, siehe Ziffer 3.5.2). Ihre Besoldung ist im BBesG ( 1 Abs. 1 Nr. 2. BBesG) geregelt (BesO R, Anlage III zum BBesG, siehe Ziffer 7.2.1.2), ihre Versorgung regelt sich nach dem BeamtVG ( 1 Abs. 2 BeamtVG). - Ehrenamtlichen Richtern (z.b. in der Strafgerichtsbarkeit Schöffen, 31 GVG). Sie werden bei einem Gericht bestellt und erhalten Entschädigung, u.a. für Verdienstausfall. 20