Prof. Dr. Felix Uhlmann Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht sowie Rechtsetzungslehre AVR 12/13 Universität Zürich Prof. Dr. Felix Uhlmann 1
Das Verhältnis der Verwaltungsbehörden 2 zu den anderen Staatsorganen Prof. Dr. Felix Uhlmann 2
Parlament Verwaltung Justiz 2 Parlament politische Oberaufsicht Verwaltungsjustiz Aufsicht Regierung Vorgesetzte Verwaltungsbehörde Verwaltung Vorbereitung Vollzug Verordnungsgebung Gesetzgebung Verwaltungsentscheid Rechtsweg Prof. Dr. Felix Uhlmann 3
Grundsätze der Verwaltungsorganisation und der Verwaltungsführung 19 Prof. Dr. Felix Uhlmann 4
Hierarchie - Zentralisation 19 Hierarchie Die hierarchische Organisationsform bedeutet, dass jede Verwaltungsbehörde (mit Ausnahme der obersten) einer oder mehreren anderen untergeordnet ist und dass ihr selbst wiederum andere Behörden untergeordnet sein können; d.h. zwischen den einzelnen Behörden besteht ein Über- bzw. Unterordnungsverhältnis. Zentralisation Zentralisierte Verwaltungsorganisation liegt vor, wenn in einem bestimmten Sachbereich die massgebliche Verwaltungstätigkeit für das ganze Staatsgebiet im Hauptort (örtliche Zentralisation) und von der Zentralverwaltung (sachliche Zentralisation) ausgeübt wird. Prof. Dr. Felix Uhlmann 5
Dezentral Hierarchie Zentralisation 19 z.b. SNB (Zürich) z.b. Nationale Ethikkommission Autonomie Autonomie Hierarchisch unterstellt Zentralverwaltung z.b. Bund Hierarchisch unterstellt Zentral z.b. Sportschule Magglingen z.b. BJ Prof. Dr. Felix Uhlmann 6
Hierarchie Zentralisation 19 Weshalb werden nicht alle Verwaltungsaufgaben durch eine hierarchisch geführte Zentralverwaltung erledigt? Erhöhung der Legitimität und Sachnähe (vor allem Gebietskörperschaften) Schutz vor politischer Einflussnahme Erhöhung der Flexibilität durch den Einsatz privatwirtschaftlicher Organisations- und Handlungsformen Erleichterung des Einbezugs von Fachpersonen Verhinderung von Machtkonzentrationen innerhalb der Verwaltung Prof. Dr. Felix Uhlmann 7
Amtshilfe 19 Amtshilfe (Stichworte) Amtshilfe ist die (informelle) Unterstützung einer (anfragenden) Behörde durch eine andere Behörde, typischerweise durch die Übermittlung von Informationen. Die Amtshilfe ist von der Rechtshilfe und der Kooperation (Koordination) zu unterscheiden. Beispiel Die Sozialbehörde der Stadt X. bittet das Strassenverkehrsamt um Einsicht in das Register für Motorfahrzeuge. Die Behörde möchte wissen, ob Bezügerinnen und Bezüger von Sozialhilfeleistungen sowie deren Familienangehörige Fahrzeuge besitzen. Darf das Strassenverkehrsamt die Auskünfte erteilen? Prof. Dr. Felix Uhlmann 8
Amtshilfe Rechtsgrundlagen Kt. Zürich 19 Art. 16 IDG Bekanntgabe von Personendaten; Allgemein 1 2 Einem anderen öffentlichen Organ sowie den Organen anderer Kantone oder des Bundes gibt es [das öffentliche Organ] im Einzelfall Personendaten ausserdem bekannt, wenn das Organ, das Personendaten verlangt, diese zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben benötigt. Art. 17 IDG Bekanntgabe von Personendaten; Besondere Personendaten 1 2 Einem anderen öffentlichen Organ sowie den Organen anderer Kantone oder des Bundes gibt es [das öffentliche Organ] im Einzelfall Personendaten ausserdem bekannt, wenn das Organ, das Personendaten verlangt, diese zur Erfüllung seiner gesetzlichen Aufgaben benötigt. Prof. Dr. Felix Uhlmann 9
Amtshilfe 19 48 SHG Auskünfte auf Ersuchen 1 2 Den Sozialhilfeorganen erteilen folgende Stellen im Einzelfall und auf Ersuchen mündlich oder schriftlich Auskunft, soweit dies für Erteilung der für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Sozialhilfeorgane geeignet und erforderlich ist: a. Verwaltungsbehörden des Kantons und seiner Gemeinden, b. Organisationen und Personen, soweit sie mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betraut sind, 3 4 Vorbehalten bleiben bundesrechtliche Schweigepflichten. ( ) Prof. Dr. Felix Uhlmann 10
Amtshilfe 19 47b SHG Informationen an Sozialhilfeorgane 1 Die Verwaltungsbehörden des Kantons und seiner Gemeinden sowie die mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben betrauten Organisationen und Personen sind verpflichtet, den Sozialhilfeorganen von sich aus mitzuteilen, wenn nach Wahrnehmungen in ihrer amtlichen Tätigkeit ein konkreter und für den Fall erheblicher Verdacht auf unrechtmässige Erwirkung von Sozialhilfeleistungen besteht. Die Gerichte und Notariate sowie die Ombudsstellen und Datenschutzbeauftragten von Kanton und Gemeinden sind unter den gleichen Voraussetzungen ermächtigt, den Sozialhilfeorganen von sich aus Mitteilung zu machen. 2 3 Vorbehalten bleiben bundesrechtliche Schweigepflichten. Prof. Dr. Felix Uhlmann 11
Vorfragen 2 Um eine Frage beantworten zu können, muss eine Vorfrage aus dem Kompetenzbereich einer anderen Behörde entschieden werden. 1. Beispiel: In einer Mietrechtsstreitigkeit wendet die Beklagte ein, sie unterstehe diplomatischer Immunität. Hauptfrage: Mietstreit (Zivilgericht) Vorfrage: Diplomatische Immunität (EDA) 2. Beispiel: In einem Verfahren betreffend Grundstückgewinnsteuer wird vorgebracht, der Kaufvertrag sei nichtig. Hauptfrage: Besteuerung (Steuerbehörde) Vorfrage: Eigentumsübergang (Zivilgericht) Prof. Dr. Felix Uhlmann 12
Vorfragen 2 Sachkompetente Behörde Entscheid liegt vor Vorfrageweise befasste Behörde Grundsatz: Bindung Ausnahmen: Beschränkte Bindung Strafrichter bei Art. 292 StGB Nichtigkeit Bindung nur an Dispositiv Entscheid liegt nicht vor Klare Praxis Keine klare Praxis Grundsatz: Selbständiger Entscheid Vorfrageweise befasste Behörde entscheidet Bindung an klarer Praxis Eigener Entscheid Keine Bindung an Entscheid über Vorfrage Ausnahme: Zuwarten, bis Entscheid der sachkompetenten Behörde vorliegt Prof. Dr. Felix Uhlmann 13
New Public Management 19 "Klassische" Verwaltung NPM Steuerung Steuerung "Input" der Verwaltung (gesetzliche Grundlagen, Finanzen) "Output" der Verwaltung (Wirkungen auf die Betroffenen) Mittel von NPM: Rahmengesetze, Finale Regelungen, Globalkredite, Leistungsaufträge etc. Probleme von NPM: Legalitätsprinzip, ev. Machtzuwachs der Verwaltung, Schwierigkeiten der Wirkungsmessung Prof. Dr. Felix Uhlmann 14
Überprüfung der Verwaltungsführung 19 Art. 170 BV Die Bundesversammlung sorgt dafür, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Art. 95 KV ZH 1 2 Kanton und Gemeinden stellen sicher, dass die öffentlichen Aufgaben wirkungsvoll, wirtschaftlich, nachhaltig und von der geeigneten Trägerschaft erfüllt werden. 3 Sie prüfen regelmässig, ob die einzelnen öffentlichen Aufgaben notwendig sind. 4 Wo sehen Sie die Hauptunterschiede dieser beiden Bestimmungen? Prof. Dr. Felix Uhlmann 15
Zentralverwaltung und dezentralisierte Verwaltungsorganisation 20 Prof. Dr. Felix Uhlmann 16
Rechtliche Grundfragen im Kreise-Modell 20 1. Organisationsformen 2. Gesetzliche Grundlagen 3. Geltung von Grundrechten 4. Kommerzielle Tätigkeiten (inkl. Wettbewerbsneutralität) 5. Autonomie und Kontrolle des Staates 6. Verantwortlichkeit 7. Beschaffungsrecht 8. Personalrecht 9. Steuerliche Aspekte 10. Konkursfähigkeit Prof. Dr. Felix Uhlmann 17
Dezentralisierung (öffentlich-rechtlich) 20 Dezentralisierte Verwaltungseinheiten (öffentlich-rechtlich) Öffentlich-rechtliche Körperschaften Öffentlich-rechtliche Anstalten Öffentlich-rechtliche Stiftungen Pro Helvetia Verselbständigtes Vermögen Öffentlich-rechtlich organisiert Unterschiedliche Autonomie Gebietskörperschaften Personalkörperschaften Realkörperschaften Selbstständige (Rechtspersönlichkeit) Unselbständige (keine Rechtspersönlichkeit) Bund Kantone Gemeinden öffentlichrechtliche Studentenschaft Meliorationsgenossenschaften Alpkorporationen Post SUVA ZKB ETH Uni ZH Strafanstalt Mittelschule VBZ Mitgliedschaftlich verfasst Öffentlich-rechtlich organisiert Autonomie Bestand von Personen und Sachen (Benutzerinnen und Benutzer) Öffentlich-rechtlich organisiert Unterschiedliche Autonomie Prof. Dr. Felix Uhlmann 18
Privatrechtliche Verwaltungsträger 22 Prof. Dr. Felix Uhlmann 19
Privatrechtliche Verwaltungsträger 22 Privatrechtliche Verwaltungsträger Öffentliche Unternehmen in Privatrechtsform Spezialgesetzliche Aktiengesellschaften Gemischtwirtschaftliche Unternehmen Private (Natürliche/ juristische Personen) Abweichungen vom OR, Beherrschung i.d.r. durch ein oder mehrere Gemeinwesen. Gründung durch gesetzgeberischen Akt. Bsp.: Swisscom AG Gemäss OR, aber durch ein oder mehrere Gemeinwesen beherrscht. Bsp.: Axpo AG Gemäss OR, unter Vorbehalt von Art. 762 OR. Beherrschung gemeinschaftlich durch Private und Gemeinwesen. Bsp.: MCH Group AG (öff. Hand 49%) Alle Formen des Privatrechts PRIVAT: Anleihen PRIVAT: Rechtsform PRIVAT: Beteiligung PRIVAT: Subjekt des Bundes Gemäss Bundesgesetz, z.b. Swisscom AG (TUG; SR 784.11) der Kantone Gemäss Art. 763 OR u. kant. Recht, z.b. verschiedene Kantonalbanken (Monopolkonzessionär) "Beliehene" 38 Z.B. Krankenkassen Prof. Dr. Felix Uhlmann 20
Spezialgesetzliche AG 22 Art. 763 OR 1 Auf Gesellschaften und Anstalten, wie Banken, Versicherungs- oder Elektrizitätsunternehmen, die durch besondere kantonale Gesetze gegründet worden sind und unter Mitwirkung öffentlicher Behörden verwaltet werden, kommen, sofern der Kanton die subsidiäre Haftung für deren Verbindlichkeiten übernimmt, die Bestimmungen über die Aktiengesellschaft auch dann nicht zur Anwendung, wenn das Kapital ganz oder teilweise in Aktien zerlegt ist und unter Beteiligung von Privatpersonen aufgebracht wird. 2... [Gesellschaften vor 1.1.1883] Prof. Dr. Felix Uhlmann 21
Gemischtwirtschaftliche AG (i.w.s.) 22 Art. 762 OR 1 Haben Körperschaften des öffentlichen Rechts wie Bund, Kanton, Bezirk oder Gemeinde ein öffentliches Interesse an einer Aktiengesellschaft, so kann der Körperschaft in den Statuten der Gesellschaft das Recht eingeräumt werden, Vertreter in den Verwaltungsrat oder in die Revisionsstelle abzu-ordnen, auch wenn sie nicht Aktionärin ist. 2 Bei solchen Gesellschaften sowie bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen, an denen eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Aktionär beteiligt ist, steht das Recht zur Abberufung der von ihr abgeordneten Mitglieder des Verwaltungsrates und der Revisionsstelle nur ihr selbst zu. 3 Die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts abgeordneten Mitglieder des Verwaltungsrates und der Revisionsstelle haben die gleichen Rechte und Pflichten wie die von der Generalversammlung gewählten. 4 Für die von einer Körperschaft des öffentlichen Rechts abgeordneten Mitglieder haftet die Körperschaft der Gesellschaft, den Aktionären und den Gläubigern gegenüber, unter Vorbehalt des Rückgriffs nach dem Recht des Bundes und der Kantone. Prof. Dr. Felix Uhlmann 22
Dezentrale Verwaltungsträger (Exkurs) 22 Alterspflege (Sachverhalt) In einer Gemeinde im Kanton Zürich bestehen zwei gemeindeeigene Altersheime sowie die im Gemeindegebiet tätige Spitex (Verein). Aufgrund verschiedener Schnittstellen ist der Gemeinderat der Auffassung, dass eine Zusammenlegung oder zumindest eine engere Zusammenarbeit der Heime und der Spitex wünschbar wäre. Von Seiten der Spitex wird dies begrüsst. Der Gemeinderat bittet Sie, a) aufzuzeigen, welche Organisationsformen vorliegend überhaupt in Frage kommen, b) zwei Organisationsformen mit Vor- und Nachteilen zur Diskussion zu stellen, und d) kurz aufzuzeigen, was im Falle des Entscheids für die eine oder andere Organisationsform zu regeln wäre. Der Gemeinderat bittet insbesondere um Prüfung, ob für den Zusammenschluss eine kommunale selbständige Anstalt (KSA) gemäss der neuen Bestimmung nach 15a Gemeindegesetz in Frage kommt. Prof. Dr. Felix Uhlmann 23
Dezentrale Verwaltungsträger (Exkurs) 22 Alterspflege (gesetzliche Grundlagen) Art. 98 KV ZH 1 Der Kanton und im Rahmen der Gesetzgebung die Gemeinden können die Erfüllung öffentlicher Aufgaben Dritten übertragen. Sie können hierzu Organisationen des öffentlichen oder privaten Rechts schaffen oder sich an solchen beteiligen. 15a Gemeindegesetz ZH 1 Zur Erfüllung ihrer Aufgaben können die politischen Gemeinden Anstalten errichten und sie mit Rechtspersönlichkeit ausstatten. 2 Die Gemeindeordnung regelt in den Grundzügen: 1. Art und Umfang der übertragenen Aufgaben und deren Finanzierung; 2. die Organisation; 3. die übertragenen Befugnisse. 3 Ein vom Grossen Gemeinderat oder von den Stimmberechtigten beschlossener Erlass regelt das Nähere. Prof. Dr. Felix Uhlmann 24
Grundrechtsbindung 22 Kriterien 1. Wahrnehmung von öffentlichen Aufgaben 2. Öffentlich-rechtlich beherrschtes Gebilde 3. Handlungsform im öffentlichen Recht Bindung (Art. 35 Abs. 2 BV) z.b. Bergführerprüfung durch SAC M.E. Bindung, anders BGE 129 III 35 ff. z.b. Wettbewerbsdienste der Post Indiz für Grundrechtsbindung, oft aber unklar und eher Folge der Kriterien 1. und 2. z.b. Verwaltungsvertrag über Spitaldienstleistungen Konsequenzen der Grundrechtsbindung Handlungsprinzip des Gemeinwesens Rechtschutzmöglichkeit, falls Grundrechtsbindung mit Grundrechtsbetroffenheit korreliert "Modifizierte" Grundrechtsbindung bei wirtschaftlicher Tätigkeit des Gemeinwesens? Prof. Dr. Felix Uhlmann 25
Sachverhalt (BGE 138 I 274) Sachverhalt Im Rahmen der Aktion Palästina-Solidarität wurde die allgemeine Plakatgesellschaft (APG; verantwortlich für Vermarktung und Bewirtschaftung von Plakatflächen) mit dem Aushang eines Plakates, welches sich inhaltlich gegen die Siedlungspolitik der israelischen Regierung richtete, beauftragt. Dieses sollte an verschiedenen Standorten im Zürcher Hauptbahnhof ausgehängt werden. Die SBB veranlassten nach dreitägigem Aushang die sofortige Entfernung des Plakates. Das Bundesverwaltungsgericht verpflichtete die SBB den Plakataushang zu bewilligen. Die SBB gelangen daraufhin ans Bundesgericht. Prof. Dr. Felix Uhlmann 26
Rechtliche Fragen (BGE 138 I 274) Kriterien zur Beantwortung 1. Öffentliche Aufgabe? 2. Staatliche Beherrschung? 3. Verwaltung von öffentlichem Grund?) 27 Prof. Dr. Felix Uhlmann
Erwägungen (BGE 138 I 274) Erwägungen "Meinungsäusserungen verlangen vielfach die Benützung öffentlicher Sachen. Sofern die in Frage stehende Grundrechtsausübung nicht eine über den allgemeinen Zweck hinausgehende Nutzung der öffentlichen Sache darstellt, besteht ein unbedingter Anspruch auf Nutzung der öffentlichen Sache und diese ist - unter Vorbehalt von gesetzlich vorgesehenen, im öffentlichen Interesse liegenden und verhältnismässigen Einschränkungen (Art. 36 BV) - zulässig. [...] Handelt es sich dagegen um eine intensivere Nutzung, so hat das Bundesgericht zunächst bei Sachen in Gemeingebrauch festgehalten, dass ein bedingter Anspruch auf Bewilligung von gesteigertem Gemeingebrauch besteht, wenn er für die Ausübung von Freiheitsrechten auf öffentlichem Grund erforderlich ist [...] Das Bundesgericht hat diese Rechtsprechung sodann [...] auch auf Verwaltungsvermögen übertragen, weshalb unter Umständen ebenfalls ein bedingter Anspruch auf Rand- bzw. ausserordentliche Nutzung gegeben sein kann [...] Der Anspruch ist nur bedingt: Bedingt zum einen, weil grundsätzlich kein Anspruch besteht, dass der Staat positiv (neue) Einrichtungen schafft, um die Freiheitsrechtsausübung zu ermöglichen. [...] Der bedingte Anspruch bezieht sich somit jeweils nur auf die Nutzung bestehender öffentlicher Sachen i.e.s. oder bestehender Infrastruktur. [...] Daneben besteht kein Recht, den öffentlichen Grund an einem beliebigen Ort, zu einem beliebigen Zeitpunkt und in einer beliebigen Weise zu benützen [...]; ausschlaggebend sind genügende Kapazitäten [...] Prof. Dr. Felix Uhlmann 28
Privatisierung und Selbstregulierung 22 Organisationsprivatisierung Private Rechtsform Aufgabenprivatisierung Aufgabe einer staatlichen Tätigkeit Vermögensprivatisierung Verkauf Staatsvermögen Finanzierungsprivatisierung Gebühren Selbstregulierung Staatliche (subsidiäre) Verantwortung, private Organisation und privater Vollzug, z.b. Vorschriften über Geldwäscherei, Umweltschutzziele. Vorteile: Effizienz, Entlastung Staat Nachteile: Intransparenz, Gleichbehandlungsproblematik (Regelungen zu Lasten Dritter), Kontrollaufwand Prof. Dr. Felix Uhlmann 29