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Viel zu tun für wenig Geld Deutschlands Kommunen haben nur eingeschränkten Einfluss auf ihre Ausgaben, Defizite sind dadurch programmiert. Und auch die Finanzierung wird zusehends schwieriger erst recht, wenn mit Basel III alle Banken kritischer hinsehen müssen als zuvor. Für viele Kämmerer bedeutet dies, erstmals Finanzierungsquellen jenseits des klassischen Bankkredits zu finden ILLUSTRATION: SARAH PALISI Eigentlich müsste der Mann ganz zufrieden sein. Harald Riedel, als Finanzreferent oberster Hüter der Nürnberger Stadtkasse, rechnet für 2012 erstmals seit Jahren wieder mit mehr Einnahmen als Ausgaben im städtischen Etat. Die Steuerzuflüsse sollen deutlich zulegen, allein die Einnahmen aus der Gewerbesteuer steigen im dritten Jahr in F olge. Und dennoch: Auch im Überschussjahr 2012 muss Riedel für seine Stadt neue Kredite aufnehmen. Große, nicht länger aufschiebbare Investitionen stehen an, allein die Sanierung der Nürnberger Schulen addiert sich auf bis zu eine halbe Milliarde Euro. Und dabei geht es der Stadt Nürnberg noch vergleichsweise gut. Viele der rund 13 000 Städte, Landkreise und Gemeinden quer durch die Republik sind weit härter getroffen von Strukturwandel, Arbeitslosigkeit und notorischer Unterfi nanzierung. Rund zehn Prozent aller deutschen Kommunen, so hatte es der Münchner Oberbürgermeister und Pr äsident des Deutschen Städtetags Christian Ude unlängst berichtet, seien so überschuldet, dass sie sich aus eigener Kraft nicht mehr zu helfen wüssten. Im vom ewigen Strukturwandel geplagten Nordrhein-Westfalen sitzen Großstädte wie Dortmund, Essen oder Oberhausen jeweils auf Schulden von rund zwei Milliarden Euro. Die Großstädte des Ruhrgebiets, schrieb vor kurzem eine große deutsche Tageszeitung, das sind unsere Griechen. Es war einmal die reichste Region der Republik. Meist sind es keine überteuerten Prestigeprojekte, keine Spaßbäder, Theaterbauten oder schicken Fußgängerzonen, die die Kommunen in die fi nanzielle Not getrieben haben. Vielmehr geht es um ein klassisches Dilemma: Auf das Gros ihrer Einnahmen und Ausgaben haben die Kommunen keinen Einfluss. Die von Bund und Ländern aufgebürdeten Sozialausgaben sprengen aber oft den Haushalt. In Nürnberg etwa verzehren allein die Sozialaufwendungen rund 70 Prozent der städtischen Steuereinnahmen. Riedel: Wir werden finanziell zu knapp gehalten. Und das lässt sich belegen, etwa am sogenannten Kommunalisierungsgrad. Dies ist eine Kennziffer, die den Ausgabenanteil der Kommunen an den gesamten Ausgaben aller öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern misst. In vielen Städten liegt er über 50 Prozent. Doch oftmals fließen den Kommunen weit weniger als 50 Prozent der Einnahmen zu. Die Folge: Rund 180 Milliarden Euro Schulden schleppen Deutschlands Städte und Gemeinden inzwischen durch ihre Haushalte Tendenz: weiter steigend. Selbst eine prosperierende Großstadt wie Frankfurt am Main budgetiert für 2012 ein Defizit von 270 Millionen Euro. Wie unzureichend die Finanzausstattung der Kommunen ist, zeigt auch der Anstieg der sogenannten Kassenkredite, ursprünglich gedacht als eine Art Dispo bei schwankenden Einnahmen. Anders als die sonstigen langfristigen Verbindlichkeiten müssen diese Überziehungskredite von keiner Aufsicht sbehörde genehmigt werden und unterliegen somit keiner Begrenzung. Belief sich die Summe aller Kassenkredite Anfang der neunziger Jahre noch auf beinahe null, so waren es 2011 schon 44 Milliarden Euro. Thesen Leere Kassen: Viele deutsche Kommunen sind stark überschuldet. Doch aus eigener Kraft können sie ihre Lage oft nicht ändern. Der Finanzierungsbedarf wächst. Basel III: Zugleich sind Banken gezwungen, infolge von Basel III ihre Geschäftspolitik auch gegenüber Kommunen zu hinterfragen. Kapitalmarkt: In Zukunft werden Kommunen verstärkt mit Unternehmen am Kapitalmarkt konkurrieren, schätzen Experten. Darauf sollten sie sich rechtzeitig vorbereiten. results_deutsche Bank_17
FOTO: HÄNEL/LAIF Altstadt von Nürnberg: Trotz Überschuss sind neue Kredite notwendig. Allein die Sanierung der Schulen kostet bis zu 500 Millionen Euro Ist eine Pleite wirklich undenkbar? FOTO: PICTURE ALLIANCE/DPA Nürnbergs Finanzreferent Harald Riedel: Die Sozialausgaben verschlingen 70 Prozent seines Stadt budgets. Das klassische Sparen ist ausgereizt Allein in den vergangenen drei Jahren, berichtet der Deutsche Städtetag, seien die kommunalen Kassenkredite um fast 50 Prozent gestiegen. Schon heute ist die Aufnahme von Krediten nicht mehr ganz so einfach und unkompliziert wie vor der ersten Finanzkrise. Bis dahin besorgten die deutschen Banken praktisch alle Fremdmittel, die nötig waren. Für die Institute traditionell ein eher margenschwaches, dafür aber sicheres Geschäft. So profitierten alle. Mit diesem Einklang aber ist es bald vorbei. Ausgelöst durch die Finanzkrise ziehen sich immer mehr Banken aus der Kommunalfinanzierung zurück. Und das heißt: Die Auswahl an Kreditgebern beginnt zu schrumpfen. Es kommt noch dicker. Denn in diesen Monaten wird ein weiteres Banken-Regelwerk in deutsches Recht gegossen, das auch die Fremdfinanzierung der Kommunen verändern und aller Voraussicht nach erschweren wird: Basel III (siehe auch results 4/2011). Fortan fließen Kommunalkredite ungewichtet in die Summe aller ausgereichten Kredite einer Bank ein. Und diese Sum me ist durch Basel III über die sogenannte Leverage Ratio auf das 33-Fache des Eigenkapitals der jeweiligen Bank begrenzt. Das heißt zum einen, dass sich auch die stärkste Bank in ihrer Kreditvergabe zukünftig beschr änken muss. Und dass sie in Zukunft rechnen wird, welche Kredite sich wirtschaftlich lohnen und welche nicht. Auch ein Teil der niedrig bepreisten Kommunalkredite steht dann zur Disposition. Alle Banken müssen ihr Geschäftsmodell gegenüber den Kommunen überdenken, sagt Jens Michael Otte, Leiter Öffentlicher Sektor und Institutionen bei der Deutschen Bank. Kommunen werden mit Unternehmen und anderen Kundengruppen um Kredite konkurrieren. Und das bedeutet: Das Angebot an Kommunalkrediten wird abnehmen, und es wird für Kommunen schwieriger, sich zu finanzieren (siehe Interview Seite 21). Für die Kommunen kommt dies zum Glück nicht ganz überraschend. Eine bereits im vergangenen Herbst durchgeführte Umfrage auf der Hauptversammlung des Städtetags zeigt, dass Basel III für Städte und Gemeinden längst ein Thema ist. So rechneten drei von vier der befr agten kommunalen Finanzexperten damit, dass sich Basel III auch in ihrer Arbeit bemerkbar machen wird. 61 Prozent erwarteten schlechtere Konditionen als bisher. Auch Nürnbergs erster Kassenwart Har ald Riedel ist sicher: Basel III wird die Finanzierungsbedingungen verschlechtern. Zwar böte der Markt aktuell noch unglaublich attraktive Konditionen, so Riedel. Doch davon, warnt der Nürnberger, sollte sich keine Kommune täuschen lassen. Denn schon jetzt verengt sich das Angebot bei Laufzeiten länger als drei Jahre. Es gibt zwei scheinbar unumstößliche Regeln in diesem Markt: Eine Kommune kann nicht pleitegehen, da das Land als Gewährsträger haftet. Und eine Kommune bekommt immer Kredit, da diese Kredite absolut ausfallsicher sind, siehe Gewährstr äger- Haftung. Aber wie sieht dies aus in einer Welt, in der sogar Eurostaaten insolvenzbedroht sind und in der deutsche Oberbürgermeister sagen, sie möchten 18_results_Deutsche Bank
Problemfall Kassenkredite Vor allem in einigen westdeutschen Bundesländern addieren sich die Kassenkredite oft schon auf die Hälfte der Gesamtverschuldung. Eigentlich sollen sie nur kurze Liquiditätsschwankungen ausgleichen. Trotz allem die geringsten Schulden Viele Städte und Gemeinden sind hochverschuldet, und der Schuldenberg wächst weiter. Im Vergleich zu anderen öffentlichen Haushalten stehen sie jedoch noch gut da: Je Einwohner liegen die Schulden der Kommunen weit unter denen von Bund und Ländern. Angaben in Euro pro Kopf, 2010 BW SN BB SH TH BY MV ST D NI Kreditmarktschulden Kassenkredite Angaben in Euro pro Einwohner 25 000 Bund Länder 20 000 Gemeinden Gesamtstaat 10 000 0 1970 1980 1990 2000 2010 QUELLE: STATISTISCHES BUNDESAMT (2010) Woher kommt das Geld, wohin fließt es? Bei vielen Einnahmen (z. B. Umsatzsteueranteil) und Ausgaben (z. B. Sozialleistungen) haben die Kommunen keine Einflussmöglichkeiten. HE NW RP SL Einnahmen 2012 Steuern 73,00 Zahlungen Bund/Länder 69,89 Veräußerungserlöse 4,40 Gebühren/Beiträge 18,27 Sonstiges 25,04 Ausgaben 2012 Personalausgaben 47,60 Sozialleistungen 45,54 Laufender Sachaufwand 39,77 Sachinvestitionen 20,37 Sonstiges 35,27 0 500 1000 1500 2000 2500 Gesamt 190,60 Gesamt 188,55 Angaben in Milliarden Euro QUELLE: DEUTSCHE BANK RESEARCH, STATISTISCHES BUNDESAMT (2010) QUELLE: DEUTSCHER STÄDTETAG 2012 (ALLE ANGABEN PROGNOSE) 2012 wird ein besseres Jahr Neue Finanzierungswege Infolge der guten Konjunktur rechnen die deutschen Kommunen zumindest in diesem Jahr erstmals wieder mit mehr Einnahmen als Ausgaben. Die kurzfristigen Kredite steigen dennoch weiter. Angaben in Milliarden Euro 40 35 30 25 20 15 10 5 0 5 Kassenkredite (für 2011, Stand: 30. 9. 2012, Prognose) Finanzierungssaldo (für 2011/12, Prognose) 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 QUELLE: DEUTSCHER STÄDTETAG 2011 Städte und Gemeinden entdecken den Kapitalmarkt. Leasing ist bislang die häufigste Finanzierungsform jenseits des klassischen Kredits. Angaben in Prozent Nutzung gesamt 82 Leasing 73 Schuldscheindarlehen 21 Private-Partnerships 9 Factoring (bzw. Verkauf von Forderungen) Derivate 4 Swaps 2 Platzieren eigener Anleihen 2 Sonstige 3 7 keine Angabe 19 QUELLE: DEUTSCHE BANK UMFRAGE BEI KOMMUNALEN FINANZENTSCHEIDERN (2011) INFOGRAFIKEN: PICFOUR results_deutsche Bank_19
FOTO: PLAMBECK/LAIF Städtetagspräsident Christian Ude mit Verschuldungsstatistik (siehe Seite 19) der Kommunen: Die Kassenkredite stiegen in den vergangenen drei Jahren um 50 Prozent Weniger Kredit, mehr externe Kapitalgeber im Zusammenhang mit den vielen überschuldeten Kommunen noch nicht von griechischen Verhältnissen sprechen und es dann in kleiner Runde doch tun? Eine der beiden Marktregeln ist zumindest im klei nen münsterländischen Städtchen Ochtrup bereits außer Kraft gesetzt. Dort verkündete die regional zuständige Genossenschaftsbank ganz offiziell, in Zukunft keine Kredite mehr an klamme Kommunen zu vergeben. Der Fall sorgte bundesweit für Schlagzeilen, denn für die Gemeinden ist dies ein absolutes Novum. Beim Kommunal finanzierer Deutsche Bank läuft es dagegen so: Seit Jahren steigt das Volumen der Kredite an Städte und Gemeinden. Bislang hat grundsätzlich jede Kommune von uns Kredit bekommen, sagt Jens Michael Otte, und dies soll so bleiben. Denn die Bank will auch in ihrem kommunalen Geschäft weiter wachsen. Allerdings setzt Basel III inzwischen klare Limits. Und das heißt: Kommunen werden auch in Zukunft von der Deutschen Bank Kredit erhalten nur vielleicht nicht immer so viel wie gewünscht. Der Markt wird enger, warnt auch der Wolfenbütteler Kämmerer Knut Foraita. Gab es früher für eine Kommune vielleicht zehn potenzielle Geldgeber, werden es in Zukunft vielleicht nur noch drei sein. Foraita sieht das ganz pragmatisch: Keine Bank ist verpflichtet, uns einen Kredit zu geben. Deshalb rät der Wolfenbütteler zu mehr Selbstdisziplin: So sollte sich jede Kommune eine freiwillige Obergrenze geben, wie viel Prozent ihrer Kredite sie bei einer einzigen Bank ausleiht. Einige Kommunen finanzierten sich mit bis zu 40 Prozent ihrer gesamten V erschuldung bei nur einer Bank und das, weiß Foraita, ist eindeutig zu viel. Bislang kosten diese Kredite bundesweit mehr oder weniger den gleichen Zins. Anders als in anderen Märkten ist der Zins nicht risikogewichtet. So muss selbst eine finanziell schwer angeschlagene Stadt kaum mehr zahlen als eine gesunde Kommune. Doch auch dies werde sich infolge von Basel III verändern, prophezeit Deutsche Bank Experte Jens Michael Otte: Wir erwarten eine stärkere Spreizung bei den Konditionen. Keine Frage: In den kommenden Jahren werden die Kredite an Deutschlands Kommunen spärlicher fließen und sie werden teurer. Damit bleibt nur ein Ausweg: Genauso wie große Unternehmen müssen sich auch Städte und Gemeinden aus der rein bankgestützten Finanzierung lösen und neue Wege finden, um sich die benötigten Fremdmittel zu beschaffen. Die Finanzierungsformen müssen sich verbreitern, sagt der Nürnberger Kassenwart Riedel. Und das heißt: weniger Bankenkredite, mehr externe Kapitalgeber. Für die Einbeziehung externer Kaptalgeber stehen verschiedene Instrumente zur Auswahl, und nicht jedes ist für jede Gemeinde geeignet. Klassische Anleihen sind vergleichsweise komplexe Instrumente, lohnen meist erst ab einem höheren dre istelligen Millionenbetrag und sind damit nur für wenige große Städte interessant. Doch es gibt ein Instrument, das auch viele mittelständische Unternehmen erfolgreich nutzen: 20_results_Deutsche Bank
INTERVIEW Der Markt steht vor einem enormen Umbruch Jens Michael Otte leitet den Bereich Öffentlicher Sektor und Institutionen Deutschland der Deutschen Bank Schuldscheindarlehen sind schon ab zehn Millionen Euro machbar. Und dafür gibt es Nachfr age: Bei konservativen Investoren wie Versicherern, Fonds, Versorgungswerken oder Pensionsfonds gilt die öffentliche Hand als eine kalkulierbare und deshalb höchst interessante Anlageklasse. In den USA ist der Kapitalmarkt für Kommunen ein etabliertes Finanzierungsinstrument. Doch auch in Deutschland nutzen einer Umfrage zufolge schon ein Drittel aller Kommunen über 100 000 Einwohner und jede fünfte Stadt mit mehr als 50 000 Einwohnern das Schuldscheindarlehen. Große Städte wie Hannov er oder Essen haben bereits Anleihen am Markt platziert, genauso wie die Stadt Wiesbaden mit einem eigenen Schuldscheindarlehen. Vielen anderen Kommunen jedoch ist der Weg zum Kapitalmarkt noch immer unbekannt. Dabei ist dieser Weg vielleicht neu, aber gar nicht so schwer. Als Erstes geht es darum, eine Bank zu suchen, die den Kapitalmarkt und seine Instrumente kennt und in diesem Markt über möglichst große Erfahrung verfügt. Danach müssen Kreditbedarf und Liquidität prognostiziert werden. Dann gilt es, die benötigten Laufzeiten zu definieren. Ein erster Schritt in den Kapitalmarkt kann dann ein Schuldscheindarlehen über eine kleinere Summe sein. Ein wichtiger Arbeitsschritt: Schon vor Jahren hat die Deutsche Bank, wie andere Banken auch, aus aufsichtsrechtlichen Gründen eine Systematik zur Risiko einschätzung entwickelt. Vergleichbar einem Rating durchleuchtet die Bank dabei gesamthaft die wirtschaftliche, demografische, strukturelle und politische Situation einer Kommune. Neben Kennzahlen im Hinblick auf die Einnahmen- und Ausgabensituation werden auch Faktoren wie die Attraktivität der Kommune als Wirtschafts- und Lebensstandort und die Entwicklung der Einwohnerstruktur untersucht. Und auch das städtische Risiko-, Cash- und Zins management kommt auf den Prüfstand. So bekommen Kommunen ein Bild davon, wie externe Investoren sie bewerten würden. Gleichzeitig können sie die wichtigen Stellschrauben erkennen und Verbesserungsschritte einleiten. FOTO: FRANK HÜTER Vielen Kommunen fehlt Geld für das Nötigste, zugleich liegen 2012 die Einnahmen über den Ausgaben. Wie passt das zusammen? Kurzfristig geht es wegen der guten Konjunktur besser, langfristig bleibt die strukturelle Überforderung bestehen. Wir sehen das ganz klar an der Zunahme der kurzfristigen Kassenkredite. Damit bezahlen viele Kämmerer inzwischen ihre laufenden Ausgaben, weil ihnen ausreichend Einnahmen fehlen. Das ist so, als würde eine Privatperson ihre Miete aus dem Dispo begleichen. Das kann nicht gutgehen. Bekommen Kommunen in Zukunft schwieriger Kredit? Es wird für Kommunen sicherlich schwieriger werden. Wir glauben, dass der Markt der Kommunalfinanzierung vor einem enormen Umbruch steht. Schon jetzt haben sich Banken aus diesem Geschäft zurückgezogen. Was tut die Deutsche Bank? Wir halten klar dagegen. Seit Jahren weiten wir unser Geschäft in diesem Markt kontinuierlich aus. Nur eines können auch wir nicht leisten: Wir können nicht das gesamte Kreditangebot kompensieren, das in diesem Markt gerade wegbricht. Ein Kredit an eine Kommune ist doch eigentlich ein absolut sicheres Geschäft. Das kann doch in keine Risikobewertung einfließen. Stimmt. Aber Basel III begrenzt die Kreditvergabe. Also rechnet jede Bank: Verzichten wir zugunsten des margenschwachen Kommunalgeschäfts auf andere Geschäfte mit höherer Marge? Im Ergebnis werden die Kommunen mit anderen Kreditnehmern um das schrumpfende Kreditangebot konkurrieren. Sind die Kommunen dem engeren Markt hilflos ausgeliefert? Absolut nicht. Es gibt durchaus Alternativen zum klassischen Kommunalkredit. Jeder Kämmerer kann sich mithilfe einer kapitalmarktversierten Bank nach neuen Finanzierungsquellen umsehen. Bislang ist aber für die meisten Kommunen der klassische Kommunalkredit die günstigere Alternative. Rechnet sich der Kapitalmarkt denn überhaupt? Das dreht sich ja gerade. Wenn gesamthaft das Kreditangebot sinkt, werden die Preise wie in jedem anderen Markt ten denziell steigen. Das erleben wir übrigens schon heute. Damit werden sich Kreditmarkt und Kapitalmarkt preislich zusehends angleichen. Zugleich verbessert sich für die Kommunen ihre Verhandlungsposition gegenüber den Banken. Der Gang auf den Kapitalmarkt erfordert aber auch mehr Transparenz. Stimmt. Jeder Investor will nun mal wissen, mit welchem Risiko er es zu tun hat. Die Bonität wird deshalb eine zen trale Frage. Als traditioneller Kreditgeber der Kommunen prüfen wir das natürlich schon seit langem. Das ist keine Blackbox, sondern diesen Prozess und seine Ergebnisse erklären wir ganz offen. Für unsere Kunden ist das ein ganz wichtiges Feedback, denn in unserer Bonitätsanalyse spiegeln sich ja letztlich alle Stärken und Schwächen einer Kommune wider. Und dann finden sich auch genug Abnehmer etwa für einen Schuldschein. Versicherer und Pensionskassen investieren gern in diesen Markt. Die suchen solche Anlageklassen. results_deutsche Bank_21
Wolfenbüttels Kämmerer Knut Foraita sieht in einer internen Risikoeinschätzung einen wichtigen Lernprozess für Kommunen. Er glaubt: Erst die Mechanismen des Kapitalmarkts schaffen wirkungsvolle Grenzen für die Neuverschuldung der öffentlichen Haushalte FOTO: KARL-ERNST HUESKE/BZ Mehr Transparenz ist gefragt Schon heute befasst sich über die Hälfte aller Kommunen mit mehr als 100 000 Einwohnern mit Fragen der Bonitätseinstufung. Für den W olfenbütteler Kämmerer Foraita ist die interne Risikoeinschätzung ein gegenseitiger Lernprozess, der viel Transparenz von den beiden Akteuren erfordert. Eine Transparenz, die externe Kapitalgeber brauchen. So rät etwa der Nürnberger Harald Riedel da zu, die Karten offen auf den Tisch zu legen gegenüber Banken wie gegenüber den eigenen Bürgern. Auch die Kommunen sind Teil eines Marktes, ergänzt sein Wolfenbütteler Amtskollege Foraita. Deshalb müssten sie sich der Risikoeinschätzung der Banken offen stellen. Für Foraita besitzt dieser Prozess sogar einen erzieherischen Reiz. Die Kapitalmärkte müssten durch ihre Mechanismen den öffentlichen Kreditnehmern Grenzen aufzeigen, da sonst ungezügelte V erschuldung droht. Wer den Markt akzeptiert, weiß um seine Risiken. Deshalb lässt der Wolfenbütteler permanent alle laufenden Kredite und Derivate auf Zinsrisiken prüfen und verfügt damit über ein hochprofessionelles Frühwarnsystem in deutschen Kommunen keine Selbstverständlichkeit. Dass sich deutsche Kommunen in Zukunft anders finanzieren könnten, lässt sich vielleicht auch an der Finanzierung der Bundesländer ablesen. Heute ist nur noch die Hälfte des Schuldenstands der Länder kreditfinanziert. Deutschlands Kommunen stecken in einer schwierigen Lage. Viele Kämmerer wissen, dass ihnen Staat und Land letztlich nicht helfen werden, dass sie selbst aktiv werden müssen. Das klassische Sparen, sagt Harald Riedel, ist ausgereizt. Bereits 2005 hatte sich Nürnberg von der traditionellen kameralistischen Rechnungslegung verabschiedet und auf Doppik umgestellt. Mit ihrem Finanzreferenten Riedel entwickelt die Stadt nun einen ganzen Katalog an Maßnahmen. Effektivität, Effizienz und Kundenzufriedenheit sind die drei Parameter, an denen Riedel die Arbeit der Stadt in Zukunft messen möchte. Bis 2014 werden alle Dienststellen in ein umfassendes Controlling eingegliedert, sodass sie ständig über ihre finanzielle Lage unterrichtet sind. Ein Dokumenten-Management-System ist installiert, das kommunale Leistungsspektrum soll in einem kennzahlgesteuerten Produkt-Haushalt dargestellt werden. Das Ziel: die Neuverschuldung bis zum Ende dieses Jahrzehnts auf null abzusenken. Es wäre für die Stadt ein riesiger Erfolg. Und Har ald Riedel könnte dann erstmals wirklich zufrieden sein. STEPHAN SCHLOTE Weitere Informationen Kontakt p Jens Michael Otte, Leiter Öffentlicher Sektor und Institutionen Deutschland der Deutschen Bank, E-Mail: jens-michael.otte@db.com 22_results_Deutsche Bank