IFF INSTITUT FÜR FINANZWISSENSCHAFT Varnbüelstrasse 19 Telefon +41 (0)71 224 25 20 UND FINANZRECHT CH9000 St.Gallen Telefax +41 (0)71 224 26 70 Homepage: www.iff.unisg.ch Gutachten Horizontaler Finanzausgleich Teilauftrag 2: Auswirkungen horizontaler Finanzausgleich Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger Janine Höhener, M.A. HSG St.Gallen, 11. April 2013 (Endversion)
Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... 2 Das Wichtigste in Kürze... 3 1 Auftrag... 4 2 Heutiger Ressourcenausgleich... 5 3 Basismodell horizontaler Ressourcenausgleich... 11 3.1 Beschreibung... 11 3.2 Resultate... 12 4 Varianten... 16 4.1 Variante A... 17 4.2 Variante B... 19 5 Auswirkungen... 21 5.1 Umverteilungswirkung... 21 5.2 Steuerfussdisparitäten... 24 5.3 Steuerliche Standortattraktivität... 26 6 Anreizwirkungen... 29 7 Fazit... 33 Anhang... 35 Ergänzende Grafiken... 36 2
Das Wichtigste in Kürze Das Institut für Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universität St.Gallen (IFF) wurde vom Finanzdepartement des Kantons St.Gallen beauftragt, ein konkretes Modell für einen horizontalen Ressourcenausgleich auszuarbeiten und dessen Auswirkungen aufzuzeigen. Ziel ist dabei, das Gesamtvolumen des Ressourcenausgleichs gegenüber dem bisherigen System nicht zu verändern. Das Ausgleichsvolumen, das in der Modellrechnung über den horizontalen Ausgleich finanziert wird, ist vom heute durch den Kanton getragenen vertikalen Ressourcenausgleich abzuziehen. Entsprechend reduziert sich der kantonale Steuerfuss. Zur Finanzierung des horizontalen Ressourcenausgleichs werden dagegen die ressourcenstarken Gemeinden ihre Steuerfüsse anheben müssen. Der Einfachheit und Vergleichbarkeit halber wurde ein Modell berechnet, das auf der Auszahlungsseite auf dem heutigen Modell basiert. Ressourcenstarke Gemeinden, die eine festzulegende Abschöpfungsgrenze überschreiten, müssen hingegen einen prozentualen Anteil der Differenz zwischen ihrer eigenen Steuerkraft und der Abschöpfungsgrenze in den horizontalen Ressourcenausgleich einbezahlen. Die ressourcenschwachen Gemeinden profitieren dabei von einem tieferen Kantonssteuerfuss. Die Berechnungen zeigen, dass von einem solchen System insbesondere die Gemeinden mit mittlerer Steuerkraft profitieren nicht jedoch vorrangig die ressourcenschwächsten Gemeinden. Die ressourcenstärksten Gemeinden werden allerdings zusätzlich belastet. Die ressourcenschwächeren Gemeinden profitieren von der Reduktion des Kantonssteuerfusses, was sich jedoch nicht wesentlich auf die Gesamtsteuerbelastung in Prozent des Bruttoeinkommens auswirkt. Hingegen müssten die ressourcenstärksten Gemeinden ihre Steuerfüsse nicht unwesentlich anheben, was sich in einer leichten Erhöhung der Gesamtsteuerbelastung niederschlägt. Somit wird sichtbar, dass eine weitergehende Homogenisierung der Steuerfüsse und Steuerbelastung in den Gemeinden auf Kosten der steuerlichen Standortattraktivität des Kantons St.Gallen erfolgt. Ein erster Blick auf die Anreizwirkungen des aktuellen Ressourcenausgleichs zeigt, dass ressourcenschwache Gemeinden im bisherigen System kaum Anreize haben, ihre Steuerbasis zu pflegen. Die Steuerkraftdifferenz zum kantonalen Durchschnitt wird den ressourcenschwachen Gemeinden fast vollständig ausgeglichen. Damit ergeben sich sehr hohe implizite Grenzsteuersätze mit entsprechend negativen Anreizeffekten zur Stärkung der kommunalen Standortattraktivität. Ein neues horizontales Ausgleichselement ändert an diesem Fehlanreiz nichts. 3
1 Auftrag Das aktuelle Finanzausgleichssystem des Kantons St.Gallen ist seit dem 1. Januar 2008 in Kraft. Es besteht aus drei Stufen: 1. Ressourcenausgleich und allgemeiner Sonderlastenausgleich (Weite, Stadt, Schule) 2. partieller Steuerfussausgleich oder individueller Sonderlastenausgleich 3. Übergangsausgleich Da die Ausgleichsbeträge über den Kantonshaushalt finanziert werden, spricht man in diesem Zusammenhang von einem vertikalen Finanzausgleichssystem. Im August 2012 wurde die Regierung des Kantons St.Gallen beauftragt, verschiedene Themenkreise im Zusammenhang mit dem aktuellen Finanzausgleichssystem zu prüfen und dem Kantonsrat im Jahr 2013 Bericht und Antrag zu stellen (Motion 42.12.14). Im Rahmen dieses Auftrags sind auch mögliche Modelle für einen horizontalen Finanzausgleich auszuarbeiten und deren Auswirkungen aufzuzeigen. Das Finanzdepartement des Kantons St.Gallen hat daher das Institut für Finanzwissenschaft und Finanzrecht der Universität St.Gallen (IFF) mit einem Gutachten bezüglich möglicher horizontaler Finanzausgleichsmodelle und deren Auswirkungen beauftragt. Das Gutachten wird in zwei Teile gegliedert, wobei in einem ersten Teil die finanzielle Ausgangslage der St.Galler Gemeinden sowie wissenschaftliche Erkenntnisse zur Frage der Wahl des Finanzausgleichssystems dargelegt wurden. In diesem zweiten Teilgutachten wurde das IFF beauftragt, ein konkretes Modell für einen horizontalen Ressourcenausgleich auszuarbeiten, wobei die gesamte Ausgleichssumme stabil bleiben soll. Der bestehende vertikale Ressourcenausgleich soll insgesamt in der Höhe der Gesamtsumme des horizontalen Ressourcenausgleichs reduziert werden. Dabei soll aufgezeigt werden, welche Auswirkungen ein solches System insbesondere für die Steuerbelastungsdifferenzen unter den Gemeinden hätte. Grundsätzlich gibt es zahlreiche Varianten, wie ein solches System umgesetzt werden kann. Welches System am sinnvollsten ist, hängt insbesondere von der konkreten Zielsetzung ab, die man damit verfolgt (z.b. stärkere Umverteilung, Reduktion der Steuerbelastungsdifferenzen, Entlastung des Kantonshaushaltes, erhöhte Transparenz). Diese Frage ist nicht Teil dieses Auftrags. Der Einfachheit und Vergleichbarkeit halber wurde hier ein Modell berechnet, das die Auszahlungsseite unverändert belässt. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass sich dieses Teilgutachten ausschliesslich mit dem Ressourcenausgleich befasst. Die übrigen Finanzausgleichselemente werden nicht betrachtet, sofern nicht explizit anders vermerkt. 4
2 Heutiger Ressourcenausgleich Bei der Charakterisierung von Finanzausgleichssystemen wird oft zwischen horizontalem und vertikalem Finanzausgleich unterschieden. Von einem horizontalen Finanzausgleichsmodell wird bei direkten fiskalischen Transfers zwischen Einheiten derselben Stufe, in diesem Fall zwischen den Gemeinden, gesprochen. Demgegenüber werden entsprechende Transfers vom Kanton zu den Gemeinden als vertikaler Finanzausgleich bezeichnet 1. Dabei ist zu beachten, dass in beiden Systemen eine horizontale Umverteilung stattfindet. Im Fall des horizontalen Finanzausgleichsmodells findet diese direkt durch die entsprechenden Ein und Auszahlungen statt. Im vertikalen Finanzausgleich erfolgt die horizontale Umverteilung durch die Auszahlungen sowie durch die Tatsache, dass ressourcenstarke Gemeinden bzw. deren Bevölkerung bei einem einheitlichen kantonalen Steuerfuss (der zur Finanzierung der Transfers an die ressourcenschwachen Gemeinden erhoben werden muss) einen höheren Beitrag an das gesamte Transfervolumen leisten, als ressourcenschwache Gemeinden bzw. deren Bevölkerung. Die Auszahlungen im heutigen vertikalen Ressourcenausgleich des Kantons St.Gallen werden wie folgt berechnet 2 : Formel 1: Auszahlung an ressourcenschwache Gemeinden Auszahlung RA Gde = (ρ tstk Kanton tstk Gde ) (0.83 SF Gde + 0.17 150 Prozent) BEV Gde Der vom Parlament festgelegte Ausgleichsfaktor ρ multipliziert mit dem kantonalen Durchschnitt der technischen Steuerkraft 3 tstk Kanton bestimmt die Ausgleichsgrenze für die ressourcenschwachen Gemeinden. Die Differenz zwischen der jeweiligen technischen Steuerkraft der Gemeinde tstk Gde und der Ausgleichsgrenze wird zum Steuerfussäquivalent (0.83 SF Gde + 0.17 150 Prozent) ausgeglichen 4. Da es sich bei der technischen Steuerkraft von Kanton und Gemeinden um pro Kopf Grössen handelt, wird der Auszahlungsbetrag mit der Einwohnerzahl der Gemeinde multipliziert. Dass der Auszahlungsbetrag einer ressourcenschwachen Gemeinde in diesem System von Ressourcenausgleich direkt von deren Steuerfuss abhängt, ist eine potenzielle Ursache für Fehlanreize. Dies wird im Wirksamkeitsbericht 2012 der Regierung über den Vollzug des Finanzausgleichs vom 29. Mai 2012 (S. 13) diskutiert. Der Einfachheit halber wird in diesem Gutachten jedoch das aktuelle System der Auszahlungen als gegeben betrachtet und nicht weiter hinterfragt. Da die Auswirkungen eines neuen Modells mit dem heutigen Ressourcenausgleich zu vergleichen sind, werden die wichtigsten Verteilungswirkungen des aktuellen Systems in einem ersten Schritt kurz skizziert. Im Gutachtens werden die Gemeinden anhand ihrer durchschnittlichen technischen Steuerkraft der Jahre 2010 und 2011 (massgeblich für den Ressourcenausgleich 2013 5 ) rangiert (vgl. Abbildung 37 im Anhang) und in drei Gruppen eingeteilt. Ebenfalls ist zu beachten, dass die per 1. Januar 2013 erfolgten Gemeindefusionen in diesem Gutachten noch unberücksichtigt bleiben (d.h. die neu fusionierten Gemeinden werden jeweils noch separat aufgeführt). 1 vgl. Blöchliger und Charbit (2008) 2 vgl. Anhang 1 Finanzausgleichsgesetz (sgs 813.1) 3 Die technische Steuerkraft einer Gemeinde entspricht den standardisierten Erträgen einer Gemeinde aus der Einkommens und Vermögenssteuer, der Gewinn und Kapitalsteuer, der Quellensteuer, der Grundsteuer, der Grundstückgewinnsteuer und der Handänderungssteuer je Einwohnerin und Einwohner. Standardisiert bedeutet, dass alle Steuern auf dieselbe Basis gebracht werden müssen wie die Steuerkraft der natürlichen Personen. (Botschaft der Regierung vom 24. und 31. Oktober 2006 (22.06.11), S. 37 4 Für weitere Informationen hierzu vgl. Botschaft der Regierung vom 24. und 31. Oktober 2006 (22.06.11), S. 37 5 Während bis 2012 jeweils das vorletzte Jahr für die Bemessung der Ausgleichsbeträge massgeblich war, stützt sich die Berechnung der Auszahlungen im Jahr 2013 auf den Zweijahresdurchschnitt der Jahre 2010 und 2011. Dieser Wechsel wird auch in den Berechnungen in Kapitel 3 berücksichtigt. 5
Tabelle 1: Einteilung der Gemeinden in drei Gruppen Gruppe 1 Gruppe 2 Gruppe 3 33 Gemeinden mit tiefster durchschnittlicher Steuerkraft in den Jahren 2010 und 2011 (unter dem kantonalen Durchschnitt) 32 Gemeinden mit mittlerer durchschnittlicher Steuerkraft in den Jahren 2010 und 2011 (unter dem kantonalen Durchschnitt) 20 Gemeinden mit höchster durchschnittlicher Steuerkraft in den Jahren 2010 und 2011 (über dem kantonalen Durchschnitt) Abbildung 1 zeigt die heutigen Ressourcenausgleichsbeiträge je Gemeinde beispielhaft für die Jahre 2011 und 2013 brutto auf 6. Abbildung 1: BruttoAuszahlungen bisher BruttoAuszahlungen bisher G1 2011 2013 Mio. Franken 7 6 5 4 3 2 1 Stein Krinau Hemberg Mosnang Neckertal Oberhelfenschwil Ganterschwil Eichberg EbnatKappel NesslKrmn Lütisburg Pfäfers Niederbüren Wattwil Goldingen Kirchberg Bütschwil Kaltbrunn Degersheim Häggenschwil Flums Schänis N'helfenschwil Mels Benken Wartau Muolen Marbach Ernetschwil Waldkirch Rüthi Rorschach Flawil BruttoAuszahlungen bisher G2 2011 2013 Mio. Franken 7 6 5 4 3 2 1 Lichtensteig Oberriet St.Margrethen Rheineck Untereggen Rebstein Eschenbach ViltersWangs St.Gallenkappel Walenstadt Gams Oberuzwil Quarten Grabs Andwil Rieden Wildh.Alt St.Jh. Bronschhofen Uzwil Altstätten Wittenbach Gommiswald Sevelen Berg Jonschwil Sargans Eggersriet Uznach Widnau Schmerikon Steinach Oberbüren Eigene Darstellung / Daten: Amt für Gemeinden Kanton St.Gallen Es zeigt sich, dass die Ausgleichsbeträge zwischen fast sieben Millionen und weniger als 100 000 Franken variieren. Diese grossen Unterschiede sind insbesondere auf die unterschiedliche Bevölkerungsanzahl zurückzuführen. Deshalb werden in Abbildung 2 die Bruttoauszahlungen je 6 In einzelnen Jahren vor 2013 erhielten auch die in diesem Gutachten als ressourcenstark eingestuften Gemeinden Schmerikon, Steinach und Thal (in Abbildung 1 daher nicht aufgeführt) Beiträge aus dem Ressourcenausgleich. 6
Einwohner im Auszahlungsjahr dargestellt. Hier variieren die Beiträge zwischen fast 2 000 und unter hundert Franken je Einwohner. Zwischen den einzelnen Jahren gibt es teilweise Schwankungen. Weiter ist ersichtlich, dass es Gemeinden gibt, die nicht in jedem Jahr Beiträge erhalten. 2'000 Abbildung 2: BruttoAuszahlungen je Einwohner bisher BruttoAuszahlungen je Einwohner bisher G1 2011 2013* Franken je Einwohner 1'500 1'000 500 Stein Krinau Hemberg Mosnang Neckertal Oberhelfenschwil Ganterschwil Eichberg EbnatKappel NesslKrmn Lütisburg Pfäfers Niederbüren Wattwil Goldingen Kirchberg Bütschwil Kaltbrunn Degersheim Häggenschwil Flums Schänis N'helfenschwil Mels Benken Wartau Muolen Marbach Ernetschwil Waldkirch Rüthi Rorschach Flawil Franken je Einwohner 2'000 1'500 1'000 500 BruttoAuszahlungen je Einwohner bisher G2 2011 2013* Lichtensteig Oberriet St.Margrethen Rheineck Untereggen Rebstein Eschenbach ViltersWangs St.Gallenkappel Walenstadt Gams Oberuzwil Quarten Grabs Andwil Rieden Wildh.Alt St.Jh. Bronschhofen Uzwil Altstätten Wittenbach Gommiswald Sevelen Berg Jonschwil Sargans Eggersriet Uznach Widnau Schmerikon Steinach Oberbüren * die Berechnung der Auszahlung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 Nachfolgend wird das Gesamtvolumen des Ressourcenausgleichs aufgezeigt. Es ist zu beachten, dass sich dieses Gesamtvolumen aus der Summe der Ansprüche der einzelnen Gemeinden ergibt und somit nicht direkt festgelegt werden kann. Weiter zu berücksichtigen ist, dass diese Gesamtsumme über die Jahre seit Einführung dieses Ausgleichssystems kleinere Schwankungen aufweist und in den letzten Jahren eher abgenommen hat. Während mit den Säulen (linke Achse der Grafik) die Gesamtsumme angegeben wird, zeigen die Punkte (rechte Achse) das Gesamtvolumen des Ressourcenausgleichs in Prozent der einfachen Steuer des Kantons auf. 7
Abbildung 3: Gesamtvolumen Ressourcenausgleich bisher Gesamtvolumen Ressourcenausgleich bisher Gesamtvolumen (linke Achse) Steuerprozent Kanton (rechte Achse) Gesamtvolumen in Mio. Franken 150 100 50 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% % der einfachen Steuer Kanton 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 0% * die Berechnung des Gesamtvolumens in % der einfachen Steuer 2012 und 2013 basiert auf der einfachen Steuer 2011 Wie bereits erwähnt, wird das vertikale Ausgleichsvolumen durch den entsprechenden Kantonssteuerfuss indirekt von der Gemeindebevölkerung getragen. Um die tatsächliche Ausgleichswirkung des Systems aufzuzeigen, muss dieser Betrag bei der Auszahlung an die ressourcenschwachen Gemeinden in Abzug gebracht werden. Für die Nettobetrachtung wird also der Steuerfuss von rund zwölf Prozent, der vom Kanton zur Finanzierung des Ressourcenausgleichs erhoben werden muss (vgl. Abbildung 3) auf die einzelnen Gemeinden umgelegt (d.h. der Steuerfuss wird mit den Einnahmen aus der einfachen Steuer der einzelnen Gemeinden multipliziert). Der dadurch errechnete Betrag wird bei den ressourcenschwachen Gemeinden von ihrer Bruttoauszahlung abgezogen. Bei den ressourcenstarken Gemeinden stellt dieser Betrag den jeweiligen Beitrag an den Ressourcenausgleich im bisherigen System dar. Die Diagramme in Abbildung 4 zeigen die NettoAuszahlungen je Einwohner anhand der oben skizzierten Berechnung. Es zeigt sich, dass einige Gemeinden, die einen (kleinen) Beitrag aus dem Ressourcenausgleich erhalten, via den Kantonssteuerfuss mehr in den Ressourcenausgleich einbezahlen als sie in Form des direkten Beitrags erhalten. Hierdurch ergibt sich ein negativer Nettobeitrag. Im dritten Diagramm sind neu diejenigen Gemeinden abgebildet, die im Zweijahresdurchschnitt 20102011 eine überdurchschnittliche technische Steuerkraft aufwiesen. Es ist ersichtlich, dass ihr Beitrag an den bisherigen Ressourcenausgleich zwischen rund 160 und 400 Franken je Einwohner beträgt. Abbildung 5 zeigt zudem die NettoAuszahlungen in Prozent der Einnahmen aus der einfachen Steuer der Gemeinden auf. Entsprechend der Berechnungsmethode beträgt der NettoBeitrag der ressourcenstarken Gemeinden gerade rund zwölf Prozent ihrer Einnahmen aus der einfachen Steuer. 8
Abbildung 4: NettoAuszahlungen je Einwohner bisher NettoAuszahlungen je Einwohner bisher G1 2011 2013* Franken je Einwohner 2'000 1'500 1'000 500 500 1'000 Stein Krinau Hemberg Mosnang Neckertal Oberhelfenschwil Ganterschwil Eichberg EbnatKappel NesslKrmn Lütisburg Pfäfers Niederbüren Wattwil Goldingen Kirchberg Bütschwil Kaltbrunn Degersheim Häggenschwil Flums Schänis N'helfenschwil Mels Benken Wartau Muolen Marbach Ernetschwil Waldkirch Rüthi Rorschach Flawil Franken je Einwohner 2'000 1'500 1'000 500 500 1'000 NettoAuszahlungen je Einwohner bisher G2 2011 2013* Lichtensteig Oberriet St.Margrethen Rheineck Untereggen Rebstein Eschenbach ViltersWangs St.Gallenkappel Walenstadt Gams Oberuzwil Quarten Grabs Andwil Rieden Wildh.Alt St.Jh. Bronschhofen Uzwil Altstätten Wittenbach Gommiswald Sevelen Berg Jonschwil Sargans Eggersriet Uznach Widnau Schmerikon Steinach Oberbüren Franken je Einwohner 2'000 1'500 1'000 500 500 NettoAuszahlungen je Einwohner bisher G3 2011 2013* 1'000 Goldach Gossau Rorschacherbg. Weesen Diepoldsau Thal Sennwald Amden Bad Ragaz Buchs Berneck Gaiserwald Zuzwil St.Gallen Au Wil Balgach Tübach Rp.wil.Jona Mörschwil * die Berechnung der Auszahlung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 9
% der einfachen Steuer 200% 160% 120% 80% 40% 0% 40% Abbildung 5: NettoAuszahlungen in % der einfachen Steuer bisher NettoAuszahlungen in % der einfachen Steuer bisher G1 2011 2013* Stein Krinau Hemberg Mosnang Neckertal Oberhelfenschwil Ganterschwil Eichberg EbnatKappel NesslKrmn Lütisburg Pfäfers Niederbüren Wattwil Goldingen Kirchberg Bütschwil Kaltbrunn Degersheim Häggenschwil Flums Schänis N'helfenschwil Mels Benken Wartau Muolen Marbach Ernetschwil Waldkirch Rüthi Rorschach Flawil 200% NettoAuszahlungen in % der einfachen Steuer bisher G2 2011 2013* % der einfachen Steuer 160% 120% 80% 40% 0% 40% Lichtensteig Oberriet St.Margrethen Rheineck Untereggen Rebstein Eschenbach ViltersWangs St.Gallenkappel Walenstadt Gams Oberuzwil Quarten Grabs Andwil Rieden Wildh.Alt St.Jh. Bronschhofen Uzwil Altstätten Wittenbach Gommiswald Sevelen Berg Jonschwil Sargans Eggersriet Uznach Widnau Schmerikon Steinach Oberbüren NettoAuszahlungen in % der einfachen Steuer bisher G3 2011 2013* 200% % der einfachen Steuer 160% 120% 80% 40% 0% 40% Goldach Gossau Rorschacherbg. Weesen Diepoldsau Thal Sennwald Amden Bad Ragaz Buchs Berneck Gaiserwald Zuzwil St.Gallen Au Wil Balgach Tübach Rp.wil.Jona Mörschwil * die Berechnung der % der einfachen Steuer im Jahr 2013 basiert auf der einfachen Steuer 2011 10
3 Basismodell horizontaler Ressourcenausgleich 3.1 Beschreibung Im Folgenden wird ein Basismodell für einen horizontalen Ressourcenausgleich berechnet. Dabei erhalten ressourcenschwache Gemeinden Zuschüsse, während bei ressourcenstarken Gemeinden Mittel abgeschöpft werden. Um die Modellrechnungen möglichst vergleichbar mit dem heutigen System zu machen, werden die Auszahlungen an die ressourcenschwachen Gemeinden in den Modellrechnungen wie im bestehenden System berechnet (vgl. vorangehendes Kapitel). Das gesamte Modell mit Abschöpfung und Auszahlung ist schematisch in Abbildung 6 dargestellt. Abbildung 6: Schematische Darstellung horizontaler Ressourcenausgleich Eigene Darstellung in Anlehnung an Kanton Zürich: Ressourcenausgleich Für die Berechnung der Abschöpfungen bei den ressourcenstarken Gemeinden wird das Ressourcenausgleichsmodell des Kantons Zürich als Basismodell gewählt. Der Bundesfinanzausgleich scheint als Grundmodell für den Kanton St.Gallen nicht geeignet, da diesem ein anderes Prinzip zugrunde liegt. So wird beim Bundesfinanzausgleich ein im Voraus bestimmtes Gesamtvolumen anhand der relativen Ressourcenstärke auf die Kantone aufgeteilt. Demgegenüber wird im Kanton St.Gallen die Differenz zwischen technischer Steuerkraft und Ausgleichsgrenze zum effektiven gewichteten Steuerfuss der Gemeinde ausgerichtet. Das Gesamtvolumen ergibt sich dann aus der Summe der Ansprüche der einzelnen Gemeinden. Dem entspricht der Ressourcenausgleich des Kantons Zürich. Auch der horizontale Ressourcenausgleich des Kantons Thurgau ist ähnlich aufgebaut. Konkret berechnet sich die Abschöpfung bei den ressourcenstarken Gemeinden im Basismodell wie folgt: Formel 2: Abschöpfung bei ressourcenstarken Gemeinden SF Gden Abschöpfung RA Gde = (tstk Gde σ tstk Kanton ) θ BEV Gde SF Gden,2006 Als erster Schritt ist eine Abschöpfungsgrenze, bestehend aus dem Faktor σ (z.b. 100% oder 110%) multipliziert mit dem kantonalen Durchschnitt der technischen Steuerkraft, festzulegen. Gemeinden, 11
deren technische Steuerkraft tstk Gde die Abschöpfungsgrenze überschreitet, bezahlen in den horizontalen Ressourcenausgleich ein. Der Abschöpfungssatz θ legt dabei fest, welchen Anteil der Differenz zwischen der technischen Steuerkraft und der Abschöpfungsgrenze die Gemeinden einzahlen müssen. Diese Grösse wird wiederum mit der Einwohnerzahl der Gemeinde BEV Gde multipliziert. Im Kanton Zürich wird der von den ressourcenstarken Gemeinden einzubezahlende Betrag überdies mit einem Steuerfussindex gewichtet, wobei das Bemessungsjahr des ersten Jahres der Inkraftsetzung des aktuellen Finanzausgleichs als Basisjahr dient. Dieser Steuerfussindex soll die Entwicklung der durchschnittlichen Steuerfüsse aller Gemeinden nachverfolgen und dadurch allfälligen Aufgabenverschiebungen zwischen Kanton und Gemeinden Rechnung tragen. Die Idee ist dabei, dass umso weniger umverteilt werden muss, je weniger Aufgaben durch die Gemeinden dezentral erbracht werden und umgekehrt. 3.2 Resultate Wie aus Formel 2 ersichtlich wird, muss hinsichtlich der Abschöpfung bei ressourcenstarken Gemeinden festgelegt werden, ab welcher Steuerkraft wie viel abgeschöpft werden soll. In einem ersten Schritt werden die Resultate eines Grundmodells mit einer Abschöpfungsgrenze von 100% des kantonalen Durchschnitts und einem Abschöpfungssatz von 50% präsentiert. Die Auswirkungen von Veränderungen dieser Parameter werden im nächsten Kapitel aufgezeigt. Es ist zu beachten, dass in diesem Gutachten generell davon ausgegangen werden muss, dass sich die technische Steuerkraft in den ressourcenstarken Gemeinden nicht anders entwickelt hätte, wäre von Anfang an ein horizontaler Ressourcenausgleich eingeführt worden. Diese Annahme ist möglicherweise kritisch wenn damit gerechnet werden muss, dass die ressourcenstarken Gemeinden durch den horizontalen Ressourcenausgleich an steuerlicher Attraktivität verlieren. Ziehen Steuerzahler aus einer Gemeinde weg, sinken dadurch die Steuerkraft und somit auch der Betrag, den die Gemeinde in den Ressourcenausgleich einbezahlt. Mio. Franken 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Abbildung 7: BruttoAbschöpfung Basismodell 7 BruttoAbschöpfung Basismodell G3 2011 2013 Abbildung 7 zeigt die Höhe der Bruttoabschöpfung bei den ressourcenstarken Gemeinden im Basismodell. Es wird wiederum deutlich, dass die absoluten Beträge der Gemeinden aufgrund der sehr 7 In einzelnen Jahren vor 2013 hätten mit diesem Basismodell auch die in diesem Diagramm nicht aufgeführten Gemeinden Sevelen, Uznach, Steinach Oberbüren, Schmerikon, Eggersriet und Sargans aus der Gruppe 2 eine Einzahlung in den Ressourcenausgleich leisten müssen. 12
unterschiedlichen Einwohnerzahl stark variieren. In der nächsten Abbildung werden die Brutto Abschöpfungen daher je Einwohner dargestellt. Es wird erkennbar, dass auch bei den Beiträgen je Einwohner massgebliche Unterschiede zwischen den Gemeinden bestehen. 800 Abbildung 8: BruttoAbschöpfung je Einwohner Basismodell BruttoAbschöpfung je Einwohner Basismodell G3 2011 2013* Franken je Einwohner 600 400 200 * die Berechnung der Abschöpfung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 Weiter ist bei der Berechnung dieser Beiträge zu berücksichtigen, dass im aktuellen System den ressourcenstarken Gemeinden jeweils die Beiträge aus dem Sonderlastenausgleich (Schule, Weite, Stadt) entsprechend ihrer überdurchschnittlichen Steuerkraft gekürzt werden. Wird nun eine hohe Steuerkraft durch ein horizontales Ausgleichselement gezielt abgeschöpft, würden diese Gemeinden doppelt bestraft. In den folgenden Modellrechnungen werden daher die Kürzungen im Sonderlastenausgleich bei denjenigen Gemeinden, die im jeweils betrachteten Modell in den Ressourcenausgleich einzahlen von ihrer gesamten Einzahlung abgezogen. Mio. Franken 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Abbildung 9: BruttoAbschöpfung Basismodell inkl. Abzug SLA BruttoAbschöpfung Basismodell G3 inkl. Abzug SLA 2011 2013 13
Abbildung 10: BruttoAbschöpfung je Einwohner Basismodell inkl. Abzug SLA BruttoAbschöpfung je Einwohner Basismodell G3 inkl. Abzug SLA 2011 2013* 800 Franken je Einwohner 600 400 200 * die Berechnung der Abschöpfung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 Abbildung 9 und Abbildung 10 zeigen auf, dass sich durch den Einbezug der Kürzungen im Sonderlastenausgleich die Abschöpfung für einige Gemeinden vermindert. So hätte beispielsweise die Gemeinde Amden unter diesem Modell keine Einzahlung mehr zu leisten und der Beitrag der Gemeinde Mörschwil verringert sich dadurch von über 700 Franken pro Kopf auf unter 500 Franken 8. Abbildung 11: Aufteilung Gesamtvolumen Ressourcenausgleich Basismodell Aufteilung Volumen Ressourcenausgleich Basismodell Kanton Ressourcenstarke Gemeinden Steuerprozent Kanton (rechte Achse) Gesamtvolumen in Mio. Franken 150 100 50 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% % der einfachen Steuer Kanton * die Berechnung des Gesamtvolumens in % der einfachen Steuer 2012 und 2013 basiert auf der einfachen Steuer 2011 Eigene Darstellung und Berechnung / Daten: Amt für Gemeinden St.Gallen Abbildung 11 zeigt die Aufteilung des Gesamtvolumens des Ressourcenausgleichs im Basismodell auf. Dabei wird angenommen, dass der Kanton jeweils die Differenz zwischen der Summe der Ansprüche der ressourcenschwachen Gemeinden und der Summe der Abschöpfungen bei den ressourcenstarken Gemeinden übernimmt. Der Anteil der ressourcenstarken Gemeinden beträgt mit den gewählten 8 In den folgenden Grafiken dieses Gutachtens werden diese Kürzungen im Sonderlastenausgleich jeweils ebenfalls berücksichtigt. 14
Modellparametern rund 40 Prozent. Der Kantonssteuerfuss zur Finanzierung des verbleibenden Kantonsanteils reduziert sich somit auf noch rund sieben Prozent 9. Abbildung 12 zeigt schliesslich die geografische Lage der ZahlerGemeinden. Die entsprechende Einfärbung stellt die Höhe der BruttoAbschöpfung je Einwohner dar. Abbildung 12: Geografische Darstellung Basismodell (BruttoAbschöpfung je Einwohner 2013) Eigene Berechnungen / Karte: Fachstelle für Statistik Kanton St.Gallen / Daten: Amt für Gemeinden Kanton St.Gallen Die BruttoAuszahlung an die ressourcenschwachen Gemeinden verändert sich durch die Einführung eines horizontalen Ausgleichselements nicht direkt. Jedoch ist zu beachten, dass der Kantonssteuerfuss zur Finanzierung des Ressourcenausgleichs um rund fünf Prozentpunkte gesenkt wird. Somit werden in der Nettobetrachtung alle ressourcenschwachen Gemeinden entsprechend entlastet im Vergleich zum bestehenden Ressourcenausgleichsmodell (vgl. Kapitel 5). 9 Im Rahmen dieses Gutachtens wird davon ausgegangen, dass die Reduktion des Kantonsanteils am Gesamtvolumen vollständig zu einer Reduktion des Kantonssteuerfusses führt und der Kantonshaushalt somit nicht entlastet wird. Diese Annahme ist insbesondere für die in Kapitel 5 aufgezeigten Auswirkungen zentral. 15
4 Varianten Wie bereits erwähnt stellt sich bei einem Modell wie in Formel 2 skizziert die Frage, ab welcher Steuerkraft wie viel abgeschöpft werden soll. Variiert werden können somit die folgenden zwei Parameter: Abschöpfungsgrenze σ Abschöpfungssatz θ Die Frage, wie diese Parameter genau festzulegen sind, ist in erster Linie eine der politischen Präferenz. Einen ersten Hinweis bezüglich der Festlegung der Abschöpfungsgrenze kann beispielsweise die Betrachtung der Verteilung der Gemeinden anhand ihrer technischen Steuerkraft pro Kopf liefern. Abbildung 13 rangiert die Gemeinden anhand ihrer durchschnittlichen technischen Steuerkraft über die Jahre 2010 und 2011. Die blaue Linie stellt den Kantonsdurchschnitt der technischen Steuerkraft dar. Es wird ersichtlich, dass lediglich 20 von 85 Gemeinden eine durchschnittliche technische Steuerkraft über dem Kantonsdurchschnitt aufweisen, wobei diese 20 Gemeinden fast die Hälfte der Kantonsbevölkerung auf sich vereinen (46 Prozent). Eine technische Steuerkraft von über 110% (rote Linie) des Kantonsdurchschnitts weisen 11 Gemeinden auf (34 Prozent der Kantonsbevölkerung). Diese Verteilung ist relativ robust über die Zeit hinweg, wie beispielsweise ein Vergleich mit dem Jahr 2006 (Abbildung 35) im Anhang zeigt. Abbildung 13: Verteilung technische Steuerkraft im Zweijahresdurchschnitt 2010 und 2011 10 4'000 Verteilung durchschnittliche technische Steuerkraft 2010 und 2011 Ø tstk 20102011 100 % Ø Kanton 110 % Ø Kanton Franken je Einwohner 3'000 2'000 1'000 Gemeinden Eigene Darstellung / Daten: Amt für Gemeinden Kanton St.Gallen In der Folge werden nun exemplarisch die BruttoErgebnisse von zwei Varianten des Grundmodells grafisch aufgezeigt, um die Auswirkungen einer Veränderung der beiden Parameter zu verdeutlichen. Bei Variante A wird das Ausmass der Abschöpfung auf einen Viertel der Steuerkraftdifferenz reduziert. Bei Variante B wird die Anzahl der Gemeinden, die in den Ressourcenausgleich einbezahlen müssen, reduziert. Tabelle 2: Berechnete Varianten Variante Abschöpfungsgrenze Abschöpfungssatz Variante A 100% der kantonalen Steuerkraft pro Kopf 25% Variante B 110% der kantonalen Steuerkraft pro Kopf 50% 10 In Abbildung 37 im Anhang befindet sich dieselbe Grafik mit Angabe der einzelnen Gemeinden. 16
4.1 Variante A Abbildung 14 und Abbildung 15 zeigen die BruttoAbschöpfung bei den ressourcenstarken Gemeinden insgesamt und je Einwohner unter Modellvariante A. Da die Abschöpfungsgrenze nicht verändert wurde, ändert sich die Anzahl der einzahlungspflichtigen Gemeinden nicht. Hingegen wird der Betrag, den eine Gemeinde absolut und pro Kopf einzahlen muss von 50 auf 25 Prozent halbiert. Dies kann im Zusammenspiel mit dem Abzug der Kürzungen aus dem Sonderlastenausgleich dazu führen, dass einige Gemeinden faktisch nichts mehr in den Ressourcenausgleich einzahlen müssen (Beispiele im Jahr 2013 sind Diepoldsau, Sennwald und Zuzwil). Mio. Franken 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Abbildung 14: BruttoAbschöpfung Variante A 11 BruttoAbschöpfung Variante a G3 2011 2013 Abbildung 15: BruttoAbschöpfung je Einwohner Variante A BruttoEinzahlung je Einwohner Variante a G3 2011 2013* 800 Franken je Einwohner 600 400 200 * die Berechnung der Abschöpfung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 11 In einzelnen Jahren vor 2013 hätten mit Variante A auch die in diesem Diagramm nicht aufgeführten Gemeinden Sevelen, Uznach, Steinach, Schmerikon, Eggersriet und Sargans aus der Gruppe 2 eine Einzahlung in den Ressourcenausgleich leisten müssen. 17
Abbildung 16: Geografische Darstellung Variante A (BruttoAbschöpfung je Einwohner 2013) Eigene Berechnungen / Karte: Fachstelle für Statistik Kanton St.Gallen / Daten: Amt für Gemeinden Kanton St.Gallen Abbildung 17 zeigt die aus dieser Modellvariante resultierende Aufteilung des Gesamtvolumens auf den Kanton und die ressourcenstarken Gemeinden. Entsprechend der Halbierung der Einzahlungen der Gemeinden in den Ressourcenausgleich beträgt auch deren Anteil lediglich noch rund 20 Prozent. Der Steuerfuss den der Kanton zur Finanzierung seines verbleibenden Anteils erheben müsste, beträgt in diesem Fall rund neun bis zehn Prozent. Abbildung 17: Aufteilung Gesamtvolumen Variante A Aufteilung Volumen Ressourcenausgleich Variante A Kanton Ressourcenstarke Gemeinden Steuerprozent Kanton (rechte Achse) Gesamtvolumen in Mio. Franken 150 100 50 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% % der einfachen Steuer Kanton * die Berechnung des Gesamtvolumens in % der einfachen Steuer 2012 und 2013 basiert auf der einfachen Steuer 2011 18
4.2 Variante B In Variante B verbleibt der Abschöpfungssatz bei 50%. Hingegen wird die Abschöpfungsgrenze auf 110% des kantonalen Durchschnitts angehoben. Dies hat zur Folge, dass im Jahr 2013 nur noch zehn Gemeinden in den Ressourcenausgleich einzahlen müssen. Da die massgebliche Steuerkraftdifferenz durch die Erhöhung der Abschöpfungsgrenze ebenfalls kleiner geworden ist, sinken auch die Beiträge der verbleibenden Zahler etwas im Vergleich zum Basismodell. Abbildung 18 und Abbildung 19 zeigen wiederum die BruttoAbschöpfungen bei den ressourcenstarken Gemeinden insgesamt und je Einwohner. Mio. Franken 18 16 14 12 10 8 6 4 2 Abbildung 18: BruttoAbschöpfung Variante B BruttoAbschöpfung Variante B G3 2011 2013 Abbildung 19: BruttoAbschöpfung je Einwohner Variante B BruttoAbschöpfung je Einwohner Variante B G3 2011 2013* 800 Franken je Einwohner 600 400 200 * die Berechnung der Abschöpfung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 19
Abbildung 20: Geografische Darstellung Variante B (BruttoAbschöpfung je Einwohner 2013) Eigene Berechnungen / Karte: Fachstelle für Statistik Kanton St.Gallen / Daten: Amt für Gemeinden Kanton St.Gallen Der Gemeindeanteil am Gesamtvolumen fällt in Variante B nur leicht höher aus als in Variante A. Der kantonale Steuerfuss zur Finanzierung des verbleibenden Kantonsanteils liegt hier ebenfalls bei rund neun Prozent. Abbildung 21: Aufteilung Gesamtvolumen Variante B Aufteilung Volumen Ressourcenausgleich Variante B Kanton Ressourcenstarke Gemeinden Steuerprozent Kanton (rechte Achse) Gesamtvolumen in Mio. Franken 150 100 50 2008 2009 2010 2011 2012* 2013* 14% 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% % der einfachen Steuer Kanton * die Berechnung des Gesamtvolumens in % der einfachen Steuer 2012 und 2013 basiert auf der einfachen Steuer 2011 20
5 Auswirkungen In diesem Kapitel werden die Auswirkungen des Basismodells aufgezeigt. Dabei geht es einerseits um die Umverteilungswirkung im Vergleich zum heutigen System und die daraus resultierenden Veränderungen hinsichtlich der Steuerfussdisparitäten im Kanton St.Gallen. Zudem soll auch eine Aussage bezüglich des Einflusses auf die steuerliche Standortattraktivität der ressourcenstarken Gemeinden getroffen werden. Um die gesamten Auswirkungen zu erfassen, ist zusätzlich zu den Veränderungen in den Bruttozahlungen zu berücksichtigen, dass der Kantonssteuerfuss zur Finanzierung des Ressourcenausgleichs entsprechend dem Finanzierungsanteil der ressourcenstarken Gemeinden sinkt. Somit werden alle Gemeinden in ihrem Gesamtsteuerfuss um diese Reduktion des Kantonssteuerfusses entlastet. Für die Berechnung der Auswirkungen muss daher jeweils eine Annahme darüber getroffen werden, wie die ressourcenschwachen Gemeinden auf diese Senkung des Kantonssteuerfusses reagieren. Sie können einerseits ihren Gemeindesteuerfuss wie bisher belassen und somit eine tiefere Gesamtsteuerbelastung aufweisen oder aber ihren Gemeindesteuerfuss entsprechend erhöhen und bei einer gleichbleibenden Gesamtsteuerbelastung höhere Einnahmen generieren 12. 5.1 Umverteilungswirkung Einen ersten Eindruck auf die Umverteilungswirkung des Basismodells liefert ein Vergleich der technischen Steuerkraft vor und nach Ressourcenausgleich. Hierbei handelt es sich um eine Bruttobetrachtung. So wird in Abbildung 22 beispielhaft die technische Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 2010 (massgebend für das Ausgleichsjahr 2012) in Franken je Einwohner dargestellt 13. Die rote Linie gibt den entsprechenden Kantonsdurchschnitt wieder. Abbildung 22: Technische Steuerkraft der Gemeinden 2010 vor Ressourcenausgleich Franken je Einwohner 4'500 4'000 3'500 3'000 2'500 2'000 1'500 1'000 500 tstk ohne Ausgleich 2010 0 Gemeinden Eigene Darstellung / Daten: Amt für Gemeinden Kanton St.Gallen In Abbildung 23 findet sich die analoge Grafik mit der technischen Steuerkraft der Gemeinden nach bisherigem Ressourcenausgleich. Hierfür wurde den ressourcenschwachen Gemeinden die 12 Es ist zu beachten, dass aufgrund des direkten Zusammenhangs zwischen dem Steuerfuss einer ressourcenschwachen Gemeinde und ihrer Ressourcenausgleichsauszahlung eine Erhöhung des Gemeindesteuerfusses im Umfang der Reduktion des Kantonssteuerfusses auch zu einem höheren Ressourcenausgleichsbeitrag und somit zu einem höheren Gesamtvolumen führen würde. Diese dynamischen Anpassungen werden in den folgenden Ausführungen jedoch nicht berücksichtigt. 13 Die Rangierung der Gemeinden erfolgt wie bisher anhand dem Zweijahresdurchschnitt der technischen Steuerkraft 2010 und 2011. 21
Auszahlung aus dem Ressourcenausgleich im Jahr 2012 zum standardisierten Steuerertrag 2010 hinzugezählt. Damit die Auszahlung aus dem Ressourcenausgleich und die standardisierten Steuererträge vergleichbar sind, musste die Auszahlung aus dem Ressourcenausgleich durch das Steuerfussäquivalent dividiert werden. Dieser modifizierte standardisierte Steuerertrag geteilt durch die Anzahl Einwohner im Jahr 2010 ergibt dann die modifizierte technische Steuerkraft für das Jahr 2010. Abbildung 23: Technische Steuerkraft der Gemeinden 2010 nach Ressourcenausgleich bisher Franken je Einwohner 4'500 4'000 3'500 3'000 2'500 2'000 1'500 1'000 500 tstk nach Ausgleich bisher 2010 0 Gemeinden Schliesslich ist in Abbildung 24 die technische Steuerkraft nach Ressourcenausgleich gemäss Basismodell dargestellt. Im Vergleich zur vorhergehenden Grafik wird hier lediglich die von den ressourcenstarken Gemeinden zu leistende Auszahlung von deren standardisierter Steuerkraft abgezogen. Abbildung 24: Technische Steuerkraft der Gemeinden 2010 nach Ressourcenausgleich Basismodell Franken je Einwohner 4'500 4'000 3'500 3'000 2'500 2'000 1'500 1'000 500 tstk nach Ausgleich neu 2010 0 Gemeinden Ein Vergleich der vorangehenden Grafiken zeigt, dass die Umverteilungswirkung des heutigen Modells bereits sehr stark ist (vgl. hierzu auch Kapitel 6). Der Wechsel vom bisherigen System zum Grundmodell ändert an der Umverteilungswirkung bei den ressourcenschwachen Gemeinden brutto 22
betrachtet nichts. Es wird einzig die technische Steuerkraft der ressourcenstarken Gemeinden vermindert 14. Die vorangehende Betrachtung berücksichtigt die möglichen Auswirkungen aus einer Senkung des Kantonssteuerfusses aufgrund der Umstellung auf das Basismodell noch nicht. In der Folge werden daher die Nettozahlungen je Einwohner im bisherigen und im Basismodell miteinander verglichen. Abbildung 25 zeigt jeweils die Differenz zwischen der Nettozahlung im Basismodell zur Nettozahlung im heutigen Ressourcenausgleich. Die Differenzen für die ressourcenschwachen Gemeinden (Gruppe 1 und 2) können interpretiert werden als die Beträge, die ressourcenschwache Gemeinden erzielen könnten, wenn sie ihren Gemeindesteuerfuss entsprechend der Reduktion im Kantonssteuerfuss anheben. Da die Beträge, die eine Gemeinde aus der Erhöhung ihres Steuerfusses erzielen kann wiederum von ihrer Steuerkraft abhängt, profitieren die ressourcenschwächsten Gemeinden hiervon am wenigsten. In der untersten Grafik (Gruppe 3) findet sich die analoge Grafik für die ressourcenstarken Gemeinden. Die Differenz der Nettozahlung (eine positive Differenz bedeutet hier eine geringere Einzahlung in den Ressourcenausgleich) setzt sich zusammen aus der Einführung einer expliziten Einzahlung (abzüglich dem aktuellen Abzug im Sonderlastenausgleich) und der Reduktion des Kantonssteuerfusses. Es wird ersichtlich, dass für die ressourcenschwächeren der ressourcenstarken Gemeinden die Reduktion des Kantonssteuerfusses stärker ins Gewicht fällt als die neue Ausgleichszahlung. Daher fällt die Netto Abschöpfung bei diesen Gemeinden (Goldach, Gossau, Rorschacherberg, Weesen, Diepoldsau, Thal, Sennwald, Amden und Zuzwil) mit dem Grundmodell im Jahr 2013 je Einwohner bis zu 100 Franken tiefer aus als im bisherigen Modell. Hingegen müsste beispielsweise die Gemeindebevölkerung von RapperswilJona im Grundmodell im Jahr 2013 über 400 Franken mehr je Einwohner für den Ressourcenausgleich aufwenden als bisher. Abbildung 25: Veränderung NettoAuszahlung je Einwohner Veränderung NettoAuszahlung je Einwohner G1 2011 2013* Franken je Einwohner 200 100 100 200 300 400 500 Stein Krinau Hemberg Mosnang Neckertal Oberhelfenschwil Ganterschwil Eichberg EbnatKappel NesslKrmn Lütisburg Pfäfers Niederbüren Wattwil Goldingen Kirchberg Bütschwil Kaltbrunn Degersheim Häggenschwil Flums Schänis N'helfenschwil Mels Benken Wartau Muolen Marbach Ernetschwil Waldkirch Rüthi Rorschach Flawil 14 Die Resultate sind analog für die übrigen Ausgleichsjahre. 23
Franken je Einwohner 200 100 100 200 300 400 500 Veränderung NettoAuszahlung je Einwohner G2 2011 2013* Lichtensteig Oberriet St.Margrethen Rheineck Untereggen Rebstein Eschenbach ViltersWangs St.Gallenkappel Walenstadt Gams Oberuzwil Quarten Grabs Andwil Rieden Wildh.Alt St.Jh. Bronschhofen Uzwil Altstätten Wittenbach Gommiswald Sevelen Berg Jonschwil Sargans Eggersriet Uznach Widnau Schmerikon Steinach Oberbüren 200 Veränderung NettoAuszahlung je Einwohner G3 2011 2013* Franken je Einwohner 100 100 200 300 400 500 * die Berechnung der Auszahlung je Einwohner im Jahr 2013 basiert auf der Einwohnerzahl 2011 5.2 Steuerfussdisparitäten Um die Auswirkungen des Basismodells auf die Gemeindesteuerfüsse der ressourcenstarken Gemeinden zu berechnen, wurden die Bruttoauszahlungen mittels Einnahmen aus der einfachen Steuer in Steuerfussprozentpunkte umgerechnet und zum jeweils beschlossenen Steuerfuss hinzugezählt. Die BruttoVeränderung zwischen diesem neuen Steuerfuss und dem beschlossenen Steuerfuss wird für die Jahre 2011 und 2012 15 in Abbildung 26 dargestellt. Abbildung 27 berücksichtigt zudem, dass der Kantonssteuerfuss zur Finanzierung des Ressourcenausgleichs im Basismodell um rund fünf Prozentpunkte tiefer ausfällt. Gemeinden, deren Steuerfuss brutto um weniger als fünf Prozentpunkte ansteigt, weisen nun eine negative Veränderung des Gesamtsteuerfusses auf. 15 Für das Jahr 2013 liegen noch keine Daten zu den beschlossenen Steuerfüssen vor. 24
Veränderung in Prozentpunkten Abbildung 26: BruttoVeränderung Steuerfüsse Basismodell Beschlossen BruttoVeränderung Steuerfüsse G3 2011 2012 30% 20% 10% 0% 10% Veränderung in Prozentpunkten Abbildung 27: NettoVeränderung Steuerfüsse Basismodell Beschlossen NettoVeränderung Steuerfüsse G3 2011 2012 30% 20% 10% 0% 10% Die ressourcenschwachen Gemeinden sind in diesen Grafiken nicht aufgeführt. Da sich ihre Auszahlung aus dem Ressourcenausgleich im Basismodell gegenüber dem heutigen Ressourcenausgleich nicht verändert, verändert sich auch ihr Gemeindesteuerfuss nicht unmittelbar. Hingegen profitieren auch sie von der Reduktion des Kantonssteuerfusses um rund fünf Prozentpunkte. Sofern sie ihren Gemeindesteuerfuss nicht entsprechend erhöhen, reduziert sich der Gesamtsteuerfuss der ressourcenschwachen Gemeinden im Basismodell also um rund fünf Prozentpunkte. In den nachfolgenden Abbildungen 16 werden nun die Steuerfussdisparitäten aller St.Galler Gemeinden aktuell und im Basismodell für die Jahre 2008 und 2011 ersichtlich. Abbildung 28 und Abbildung 29 unterscheiden sich dadurch, dass im ersten Fall angenommen wird, dass die ressourcenschwachen Gemeinden ihren Gemeindesteuerfuss entsprechend der Senkung im Kantonssteuerfuss anheben und von zusätzlichen finanziellen Mitteln Gebrauch machen, während bei den ressourcenstarken 16 Ein Beispiel für die Interpretation dieser Boxplots findet sich in Abbildung 36 im Anhang. 25
Gemeinden der Nettosteuerfuss (beschlossener Steuerfuss zuzüglich Veränderung gemäss Abbildung 27) zur Anwendung kommt. In Abbildung 29 hingegen heben die ressourcenschwachen Gemeinden ihren Gemeindesteuerfuss nicht an, sodass die Gesamtsteuerbelastung mit dem Basismodell tiefer ausfällt. Abbildung 28: Steuerfussdisparitäten ohne Senkung Gesamtsteuerbelastung ressourcenschwache Gemeinden Eigene Darstellung und Berechnung / Daten: Amt für Gemeinden St.Gallen Abbildung 29: Steuerfussdisparitäten mit Senkung Gesamtsteuerbelastung ressourcenschwache Gemeinden Eigene Darstellung und Berechnung / Daten: Amt für Gemeinden St.Gallen Es zeigt sich, dass die Steuerfussdisparitäten seit 2008 generell leicht zugenommen haben, wobei der Mediansteuerfuss etwas gesunken ist. In beiden Abbildungen nimmt die Steuerfussdisparität aufgrund der Einführung des horizontalen Ausgleichselements etwas ab. Inwiefern diese Disparitätenabnahme jedoch nur darauf zurückzuführen ist, dass die ressourcenstarken Gemeinden ihre Gemeindesteuerfüsse anheben müssen oder ob auch die ressourcenschwachen Gemeinden ihre Steuerfüsse senken können, hängt von der Annahme ab, wie die ressourcenschwachen Gemeinden ihren Spielraum aus dem gesunkenen Kantonssteuerfuss nutzen. 5.3 Steuerliche Standortattraktivität Abbildung 30 und Abbildung 31 zeigen einen Vergleich der Steuerbelastung (gemessen in Prozent des Bruttoarbeitseinkommens) in den St.Galler Gemeinden sowie den Gemeinden der Nachbarkantone für verheiratete Alleinverdiener mit zwei Kindern in zwei verschiedenen Einkommensklassen. Die linke Seite von Abbildung 30 stellt jeweils die aktuelle Steuerbelastung im Jahr 2011 dar (vgl. Teilgutachten 1, S. 17). Die Grafiken auf der rechten Seite simulieren die Steuerbelastung unter der Berücksichtigung der veränderten NettoSteuerfüsse im Basismodell. Das heisst, bei den ressourcenstarken Gemeinden 26
veränderten sich die Nettosteuerfüsse gemäss Abbildung 27, bei den ressourcenschwachen Gemeinden sank der Nettosteuerfuss um rund fünf Prozentpunkte. Hier wird also die Annahme getroffen, dass die ressourcenschwachen Gemeinden ihren Gemeindesteuerfuss nicht anheben. Abbildung 31 stellt den analogen Vergleich für das Jahr 2013 an. Hier wird auf der linken Seite bereits auch die Erhöhung des Kantonssteuerfusses auf 115 Basispunkte simuliert (vgl. Teilgutachten 1, S. 23ff.). Dieser Simulation wird auf der rechten Seite die Simulation der Steuerbelastung in den St.Galler Gemeinden mit einem Kantonssteuerfuss von 115 Basispunkten und Nettogemeindesteuerfüssen gemäss dem Basismodell gegenübergestellt. Diese Simulation erfolgt anhand der berechneten Ressourcenausgleichszahlungen im Jahr 2013, den beschlossenen Gemeindesteuerfüssen im Jahr 2012, sowie der Steuerbelastung der Gemeinden der Nachbarkantone im Jahr 2011. Somit ist zu beachten, dass bei diesen Grafiken von der Annahme ausgegangen wird, dass die Gemeinden der übrigen Kantone ihre Steuerpolitik im Jahr 2013 gegenüber dem Jahr 2011 nicht angepasst haben und sich auch die Steuerfüsse der St.Galler Gemeinden im Jahr 2013 nicht verändern. Verheiratet, zwei Kinder / Einkommen 200 000: Bisher Abbildung 30: Vergleich Steuerbelastung Gemeinden 2011 Verheiratet, zwei Kinder / Einkommen 200 000: Basismodell Verheiratet, zwei Kinder / Einkommen 1 Mio.: Bisher Verheiratet, zwei Kinder / Einkommen 1 Mio.: Basismodell Eigene Darstellung und Berechnung / Daten: ESTV (2012) / Grafik: www.mapresso.com 27
Abbildung 31: Vergleich simulierte Steuerbelastung Gemeinden 2013 Verheiratet, zwei Kinder / 200 000: Bisher Verheiratet, zwei Kinder / 200 000: Basismodell Verheiratet, zwei Kinder / Einkommen 1 Mio.: Bisher Verheiratet, zwei Kinder / Einkommen 1 Mio.: Basismodell Eigene Darstellung und Berechnung / Daten: ESTV (2012) / Grafik: www.mapresso.com Ein Vergleich der jeweiligen Abbildungen zeigt, dass sich die Steuerbelastung jeweils nur marginal verändert. Die steuerliche Attraktivität der ressourcenstarken Gemeinden wie RapperswilJona, Mörschwil oder Balgach wird tendenziell verschlechtert. Gleichzeitig verbessert sich die steuerliche Attraktivität der ressourcenschwächeren Gemeinden leicht. Diese simulierten Veränderungen betragen aber in den allermeisten Fällen jeweils weniger als ein Prozentpunkt. Im Jahr 2011 ist die Veränderung in der Gemeinde Balgach am grössten mit einem Anstieg von rund einem Prozentpunkt von 10.2 auf 11.2 Prozent für verheiratete Alleinverdiener mit zwei Kindern und einem Einkommen von 200 000 Franken oder rund 1.5 Prozentpunkte von 15.3 auf 16.8 Prozent für dieselbe Gruppe mit einem Einkommen von einer Million Franken. Bei den ressourcenschwachen Gemeinden führt die Senkung des Gesamtsteuerfusses um rund fünf Basispunkte im Jahr 2011 zu einer simulierten Entlastung der Einkommen für verheiratete Alleinverdiener mit zwei Kindern von 0.25 Prozentpunkten bei einem Einkommen von 200 000 Franken und 0.4 Prozentpunkten bei einem Einkommen von einer Million Franken. 28
6 Anreizwirkungen Finanzausgleichssysteme können verschiedene Fehlanreize verursachen 17. In diesem Abschnitt werden daher die zu erwartenden Fehlanreize des bisherigen Ressourcenausgleichs sowie des hier aufgezeigten Basismodells kurz beleuchtet. Inwiefern sich die Auswirkungen dieser Anreize tatsächlich beobachten lassen, müsste eine separate empirische Studie zeigen 18. Erste Hinweise auf mögliche Fehlanreize ergeben sich durch einen Blick auf die Umverteilungswirkung im aktuellen Ressourcenausgleich. In Abbildung 32 wird die BruttoAusgleichswirkung des aktuellen Ressourcenausgleichs anhand der technischen Steuerkraft der Gemeinden im Jahr 2010 dargestellt. Auf der linken Seite findet sich die technische Steuerkraft der Gemeinden vor Finanzausgleich. Auf der rechten Seite wurde die jeweilige technische Steuerkraft der Gemeinden um den Steuerkraftausgleich vor Multiplikation mit dem Steuerfussäquivalent aus dem Jahr 2012 korrigiert 19. Die Abbildung zeigt, dass die Umverteilungswirkung für ressourcenschwache Gemeinden relativ gross ausfällt indem ihre technische Steuerkraft fast auf den kantonalen Durchschnitt angehoben wird. Abbildung 32: technische Steuerkraft 2010 vor und nach bisherigem Ressourcenausgleich 4'500 4'500 4'000 4'000 3'500 3'500 3'000 3'000 Fr. je Ew. 2'500 2'000 1'500 Fr. je Ew. 2'500 2'000 1'500 1'000 1'000 500 500 0 Gemeinden 0 Gemeinden Dabei ist zu berücksichtigen, dass den Gemeinden diese Steuerkraftdifferenz zum effektiven Steuerfussäquivalent ausgeglichen wird. Um dies zu verdeutlichen, werden in Abbildung 33 eine Art kalkulatorische Steuererträge je Gemeinde vor und nach bisherigem Ressourcenausgleich für das Jahr 2010 verglichen. Hierzu wurden die in Abbildung 32 ermittelten Werte für die technische Steuerkraft mit dem jeweiligen Steuerfussäquivalent der Gemeinden multipliziert. Die orange Linie stellt dabei den kantonalen Durchschnitt der technischen Steuerkraft im Jahr 2010 multipliziert mit dem gewichteten Durchschnitt der Steuerfussäquivalente der Gemeinden dar. Diese starke Umverteilung, verbunden mit der Ausgestaltung des Systems lässt insbesondere zwei Arten von Fehlanreizen erwarten: Da der Ausgleichsbeitrag an die ressourcenschwachen Gemeinden direkt an den jeweiligen effektiven Steuerfuss gekoppelt ist, kann dies die Anreize einer Gemeinde zu Steuersenkungen abschwächen. Da für jeden hinzugewonnenen Franken an Steuerbasis ein bestimmter Anteil über den Ressourcenausgleich wieder verloren geht, kann dies die Bemühungen zur Pflege oder Vergrösserung der eigenen Steuerbasis mindern. 17 vgl. Kapitel 2 von Teilgutachten 1 oder Blöchliger und Charbit (2008) 18 Beispiele für solche Studien finden sich in Kapitel 2 des ersten Teilgutachtens. 19 Diese Grafiken sind identisch mit Abbildung 22 und Abbildung 23. 29