Bundesrat und Bundesstaat

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1 Internet Der Bundesrat Information zu den Ländern Gesetze und Verordnungen des Bundes Fachspezifische Angebote/Föderalismus Das Europäische Zentrum für Föderalismus-Forschung in Tübingen plant den Aufbau einer Onlinedokumentation zum Thema Föderalismus. Auf der Homepage finden sich viele weiterführende Links. Internationale Server Ausschuss der Regionen Europäische Union Österreichisches Rechtsinformationssystem Schweizer Juristenserver Diese Broschüre lädt ein, sich über den Bundesrat kundig zu machen. Er ist in der Reihe der gesetzgebenden Körperschaften ein markanter Farbtupfer. Nach Auf gaben stellung und Zusammensetzung ist er einmalig auf der Welt. Seinen Sinn und seine Bedeutung erhält der Bundesrat durch die Bundesstaatlichkeit Deutschlands. Die Broschüre beginnt mit den Grundzügen des deutschen Föderalismus, in dem das Parla ment der Länderregierungen die Verbindung zwischen Bundes- und Länder ebene herstellt. Danach werden die Zusammensetzung, die Organisation und die Arbeitsweise erläutert. Ein kurzer geschicht licher Rückblick lässt die Verfas sungs tradition erkennen, die im Bundesrat aufgehoben ist. Für die gezielte Suche hilft ein Sachregister. Wer mehr wissen möchte, dem geben Literaturverzeichnis und einige Internet adres sen weiterführende Hinweise. Bundesrat Öffentlichkeitsarbeit Berlin Deutschland Weitere Exemplare dieses Heftes sowie andere Informationsschriften über den Bundesrat und den Föderalismus senden wir Ihnen auf Anfor derung gerne kostenlos zu. Fotos: Bundesrat, Presse- und Informationsamt der Bundesregierung, Bernhard Kroll, Torsten Saffir Herstellung: ISBN: Bundesrat und Bundesstaat Der Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland Inhalt Bundesstaat Föderatives Verfassungsorgan 4 Föderalismus Einheit in Vielfalt 5 Aufgabenverteilung und Aufgabenverbindung 10 Organisation und Arbeitsweise Der Sitz des Bundesrates 14 Die Vollversammlung 14 Die Stimmenverteilung 16 Die Mitglieder 17 Präsident und Präsidium 18 Die Abstimmungen 20 Die Plenarsitzungen 23 Die Europakammer 24 Die Ausschüsse 25 Der Vermittlungsausschuss 27 Die Arbeitsweise des Bundesrates 29 Die Aufgaben des Bundesrates Der Bundesrat ein Organ des Bundes 34 Die Aufgaben des Bundesrates Stellungnahme zu Regierungs entwürfen Anrufung des Vermittlungs ausschusses Entscheidung über Zustimmungsgesetze Mitwirkung bei Einspruchsgesetzen Eigene Gesetzentwürfe Rechtsverordnungen Zustimmung zu Allgemeinen Verwaltungsvorschriften Vorlagen der Europäischen Union Mitwirkung in auswärtigen Angelegenheiten Informationsanspruch gegenüber der Bundesregierung Weitere Aufgaben 47 Die Stellung des Bundesrates Zweite Kammer? 50 Der Auftrag 52 Entscheiden als föderatives Verfassungsorgan 53 Entscheiden als politisches Verfassungsorgan 54 Gegengewicht mit Kontrollfunktion gegenüber der Bundesregierung 56 Gegengewicht mit Korrektivfunktion gegenüber dem Bundestag 59 Bindeglied zwischen Bund und Ländern 61 In guter Tradition Vorgänger des Bundesrates 62 Bundesrats-Bilanz in Zahlen 64 Anhang Literatur Sachregister Internet

2 Die Wappen des Bundes und der 16 Länder Die Stimmenverteilung im Bundesrat insgesamt 69 Stimmen Literatur Sachregister 1. Monographien/Sammelbände Bundesrat 3. Monographien/Sammelbände Föderalismus Baden- Württemberg Fläche: qkm Berlin Fläche: 891 qkm Bremen Fläche: 404 qkm Hessen Fläche: qkm Niedersachsen Fläche: qkm Rheinland-Pfalz Fläche: qkm Sachsen Fläche: qkm Schleswig-Holstein Fläche: qkm Bayern Fläche: qkm Brandenburg Fläche: qkm Hamburg Fläche: 755 qkm Mecklenburg- Vorpommern Fläche: qkm Nordrhein- Westfalen Fläche: qkm Saarland Fläche: 2569 qkm Sachsen-Anhalt Fläche: qkm Thüringen Fläche: qkm Nordrhein-Westfalen 18,0 Mio. Bonn Rheinland-Pfalz 4,0 Mio. Saarland 1,0 Mio. Niedersachsen 8,0 Mio. Düsseldorf Mainz Saarbrücken Drei Stimmen hat jedes Land mindestens Vier Stimmen bei mehr als 2 Mio. Einwohnern Schleswig-Holstein 2,8 Mio. Bremen Wiesbaden Stuttgart Baden-Württemberg 10,7 Mio. Hannover Kiel Hamburg 1,8 Mio. Schwerin Hamburg Bremen 0,7 Mio. Hessen 6,1 Mio. Fünf Stimmen bei mehr als 6 Mio. Einwohnern Sechs Stimmen bei mehr als 7 Mio. Einwohnern Magdeburg Potsdam Sachsen-Anhalt 2,4 Mio. Erfurt Thüringen 2,3 Mio. Bayern 12,5 Mio. München Mecklenburg-Vorpommern 1,7 Mio. Berlin Brandenburg 2,5 Mio. Berlin 3,4 Mio. Dresden Sachsen 4,2 Mio. Kartengrundlage: Bundesamt für Kartographie und Geodäsie Einwohnerzahl insgesamt 82,1 Mio. Quelle: Statistisches Bundesamt, 2008 Handbuch des Bundesrates / Bundesrat (Hrsg.), jährliche Neuauflage Der Bundesrat im ehemaligen Preußischen Herren - haus / Bundesrat (Hrsg.), 2002 Der Bundesrat / Ziller, Gebhard/Oschatz, Georg-Berndt, 10. Auflage 1998 Der Bundesrat. Mitwirkung der Länder im Bund / Pfitzer, Albert, 4. Auflage 1995 Praxishandbuch Bundesrat: verfassungsrechtliche Grundlagen, Kommentar zur Geschäftsordnung, Praxis des Bundesrates / Reuter, Konrad, 1991 Miterlebt Mitgestaltet. Der Bundesrat im Rückblick / Hrbeck, Rudolf (Hrsg.), 1989 Das Parlament der Regierenden. 40 Jahre Bundesrat. Eine Chronik seiner Präsidenten / Herles, Helmut, Aufsätze Bundesrat Bundestag und Bundesrat bei der Umsetzung von EU-Recht / Zeh, Wolfgang / In: Der Politikzyklus zwischen Bonn und Brüssel / Derlien, Hans-Ulrich u. a. (Hrsg.), 1999, S Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat Entwicklungsstand und Reformbedarf / Dolzer, Rudolf/Sachs, Michael / In: Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Bd. 58, 1999, S Die Rolle des Bundesrates und der Länder im Prozeß der deutschen Einheit / Klein, Eckart (Hrsg.), Schriftenreihe der Gesellschaft für Deutschlandforschung, Bd. 66, 1998 Zusammensetzung und Verfahren des Bundesrates / Herzog, Roman / In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland / Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Bd. 2, 2. Auflage 1998, S Die deutschen Länder: Geschichte, Politik, Wirtschaft / Hans-Georg Wehling (Hrsg.), 2. Auflage 2002 Ende des Föderalismus: Gleichschaltung und Ent - staatlichung der deutschen Länder von der nationalsozialistischen Machtergreifung bis zur Auflösung des Reichrats / Talmon, Stefan, in: Zeitschrift für neuere Rechtsgeschichte, 24 (2002), S Föderalismus: Analysen in entwicklungsgeschicht - licher und vergleichender Perspektive / Benz, Arthur (Hrsg.), Deutsche Vereinigung für Politische Wissenschaft, Politische Vierteljahresschrift, Sonderheft, 32/2001 German federalism: past, present, future / ed. by Maiken Umbach. 1. publ. Basingstoke [u.a.]. Palgrave, 2002 Föderalismus in Deutschland / Bundeszentrale für politische Bildung (Hrsg.), Informationen zur politischen Bildung, Nr. 275, 2002 Föderalismus: eine Einführung / Sturm, Roland/ Zimmermann-Steinhart, Petra, 2005 Das föderative System der Bundesrepublik Deutschland / Laufer, Heinz/Münch, Ursula, 7. Auflage 1997 Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland: eine Einführung / Kilper, Heiderose, 1996 Föderalismus: Grundlagen und Wirkungen in der Bundesrepublik Deutschland / Reuter, Konrad, 5. Auflage 1996 Zustand und Perspektiven des deutschen Bundesstaates / Blanke, Hermann-Josef/Schwanengel, Wito (Hrsg.), 2005 Föderalismusreform in Deutschland / Hennecke, Hans- Günter (Hrsg.), 2005 Dokumentation der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung / Deutscher Bundestag, Bundesrat, Öffentlichkeitsarbeit (Hrsg.), 2005 Europäischer Föderalismus im 21. Jahrhundert / Euro pä - isches Zentrum für Föderalismusforschung (Hrsg.), 2003 Der deutsche Bundesstaat in der EU: die Mitwirkung der deutschen Länder in EU-Angelegenheiten als Gegenstand der Föderalismus-Reform / Hrbek, Rudolf, in: Europa und seine Verfassung/Gaitanides, Charlotte (u.a.) (Hrsg.), 2005, S Föderalismus und Integrationsgewalt: die Bundes - republik Deutschland, Spanien, Italien und Belgien als dezentralisierte Staaten in der EG / Blanke, Hermann-Josef, 1991 Abstimmung 20f., 24 Aufwandsentschädigung 18 Ausschüsse 18f., 25ff., 30, 46 - Mitglieder 25ff. - Sitzungen 18, 27, 56, 64 Außenpolitik 44ff., 57 Bundespräsident 4, 19, 37, 48 Bundesrat (Kaiserreich) 62 Bundesregierung 4, 26, 35f., 42ff., 56ff., 61 Bundesstaat 3ff., 40, 52f., 59 Bundestag 4, 18, 36, 44f., 47, 59ff. Bundesverfassungsgericht 4, 19, 37f., 48ff. Direktor des Bundesrates 19, 23, 29 Drucksachen 30f. Einheitliche Stimmabgabe 20f. Einheitsstaat 5ff. Einspruchsgesetz 38ff. Europäische Union 11, 30, 53 Europakammer 24ff., 44 Föderalismus 4ff., 34, 52 Fragestunde 46 Fraktion 27 Gesetzentwurf 35f - Bundesrat 38f., 64 - Bundesregierung 30, 35f., 64 - Bundestag 36f. Gesetzesbeschluss 28, 38f., 64 Gesetzgebungsnotstand 47, 54 Gesetzgebungsverfahren 34ff., 51 Gewaltenteilung 4ff., 10f., 59f. Haushalt 20 Informationsanspruch 46 Inkompatibilität 18 Koalitionsregierung 20 Landesvertretung 20, 31 Länderinteressen 32ff., 52ff., 58ff. Länderkammer 34, 50, 54f., 61 Länderparlamente 7 Länderregierungen 14ff. Machtkontrolle, Kontrolle 6ff., 56ff. Mitglied - Bundesrat 14ff., 27 - Bundesrats-Ausschüsse 25ff. - Europakammer 25 - Vermittlungsausschuss 27f. Opposition 14, 56 Ordnungsruf 23 Parlamentarischer Rat 6, 55 Parteipolitik 54ff. Plenum 13ff., 18ff., 23, 30 Präsident des Bundesrates 18ff., 22, 25, 46 Präsidium 18ff., 22 Rechtsverordnung 42f., 57, 64 Rederecht - Mitglieder Bundesrat 18, 23 - Mitglieder Bundesregierung 26,46 Regionalisierung 9 Reichsrat 62 Schriftführer 23, 29 Sekretariat des Bundesrates 19, 31 Sitz des Bundesrates 14 Sitzung - Bundesrat 23f., 29f., 64 - Europakammer 24f., 44, 64 - Bundesrats-Ausschüsse 25ff., 30f., 64 - Vermittlungsausschuss 27ff., 36 Sitzungsbericht 21, 23, 31 Ständiger Beirat 20, 31 Statistik 64 Stenografen 23 Stimmabgabe 17, 20ff. Stimmenthaltung 22 Stimmenverteilung 16 Stimmführer 21, 45 Tagesordnung 23, 26, 31 Vermittlungsausschuss 27ff., 36ff., 43, 64 Verteidigungsfall 47, 54 Vizepräsident 18 Vollversammlung 14f. Vorbesprechung 31 Wahlen 14f., 60 Wappen 23 Weisungsgebundenheit 21, 27, 50 Zustimmungsgesetz 28, 36ff., 59, 64 Zweite Kammer 51f. Zweiter Durchgang 30, 36, 46

3 Bundesrat und Bundesstaat Der Bundesrat der Bundesrepublik Deutschland Autor: Dr. Konrad Reuter Herausgeber: Direktor des Bundesrates Berlin Auflage

4 16 Länder bilden die Bundesrepublik Deutschland. Bundes - staat das heißt, dass viele politische Ent schei dungen in den Ländern ge troffen werden. So will es das Grundgesetz. Aber selbst in Bundesangelegenheiten können der Bundestag und die Bundes regierung nicht alles allein bestimmen. Auch in Berlin reden die Länder mit. Ihr Organ ist der Bundesrat.

5 Bundesstaat Föderatives Verfassungsorgan Föderalismus - Einheit in Vielfalt Aufgabenverteilung und Aufgabenverbindung

6 Bundesstaat Föderatives Verfassungsorgan Der Bundesrat ist eines der fünf ständigen Verfassungsorgane der Bundesrepublik Deutschland. Neben Bundespräsident, Bundes - tag, Bundesregierung und Bundesverfassungsgericht ist der Bun - des rat als Vertretung der Länder das föderative Bundesorgan. Er entscheidet mit über die Politik des Bundes und bildet damit zum einen ein Gegengewicht zu den politischen Zentralorganen Bun des tag und Bundesregierung und er ist zum anderen ein Binde - glied zwischen Bund und Ländern. Das Grundgesetz um schreibt seine Stellung und Funktion in Artikel 50, der seit 1992 ausdrück - lich auch die europäische Dimension der Politik berücksichtigt: Artikel 50 GG Durch den Bundesrat wirken die Länder bei der Gesetz gebung und Verwaltung des Bundes und in Angelegenheiten der Europäischen Union mit. Die Bedeutung dieser Verfassungsbestimmung erschließt sich am besten, wenn man zunächst ihren Hintergrund betrachtet: die Glie derung des Staates in Bund und Länder den Föderalismus in der besonderen Form, die er in Deutschland hat. Der Födera lis - mus war und ist in Deutschland die staatliche Organi sations form, die staatliche Einheit schafft, ihr zugleich aber innere Grenzen setzt und so eine Übersteigerung des Einheits gedankens ver - hindert. Die fünf ständigen Verfassungsorgane des Bundes Bundesregierung Bundespräsident Bundesrat Bundesverfassungsgericht Bundestag Artikel 20 Absatz 2 GG Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen oder Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Recht - sprechung ausgeübt. 4

7 Bundesstaat Föderalismus Einheit in Vielfalt Der Begriff Föderalismus ist von dem lateinischen Wort foedus abgeleitet, das mit Bündnis und Vertrag zu übersetzen ist. Föderalismus ist die Bildung eines Bundesstaates und das Zusammenwirken in ihm: Mehrere Staaten bilden durch ein Bündnis einen Gesamtstaat (Bund, Föderation) unter Aufrecht erhaltung einer eigenen Staatsqualität (Länder, Gliedstaaten). Gegensätzliche Formen der Organisation von Staaten sind einerseits der Einheitsstaat (Unitarismus), in dem es keine selbstständigen Teile gibt, und andererseits der Staatenbund (Konföderation) als ein völkerrechtlicher Zusammenschluss, bei dem die Einzelstaaten ihre volle Unabhängigkeit behalten und ihre Verbindung als solche kein Staat ist. Der Deutsche Bund von 1815 bis 1866 war ein solcher Staatenbund. Im Bundesstaat soll der Gesamtstaat für die Dinge zuständig sein, die im Interesse des Volkes unbedingt einheitlich geordnet werden müssen. Darauf soll er sich aber auch beschränken, denn die übrigen Angelegen heiten sollen die Gliedstaaten regeln. So ist im Bundesstaat vieles einheitlich, vieles aber auch unterschiedlich. Die Grundregel jedes echten Bundes - staates lautet: Einheit in Vielfalt. Dieses Grundprinzip wird in seinem Kern von der Verfassung sogar für unantastbar und für unabänderlich erklärt. Artikel 79 Absatz 3 des Grundgesetzes bestimmt: Eine Änderung des Grundgesetzes, durch welche die Glie - derung des Bundes in Länder, die grundsätzliche Mitwirkung der Länder bei der Gesetzgebung oder die in den Artikeln 1 und 20 niedergelegten Grundsätze berührt werden, ist un zulässig. Artikel 79 Absatz 3 GG 5

8 Bundesstaat Solange das Grundgesetz gilt, muss also die Grundsubstanz der föderativen Struktur erhalten bleiben. Das heißt jedoch nicht, dass es überflüssig wäre, über Sinn und Zweck des Föderalismus nachzudenken. Im Gegenteil es wäre schlecht um ihn bestellt, wenn er nur als unabänderlich empfunden werden würde. Moderne Staatsform Der Parlamentarische Rat hat sich 1949 für das föderative Staats - prinzip entschieden, weil es zusätzlich zur klassischen Gewalten - teilung in Legislative, Exekutive und Judikative ( horizontale Ge - wal tenteilung ) eine weitere Aufteilung staatlicher Macht zwi schen Bund und Ländern ( vertikale Gewaltenteilung ) bedeutet und mit dieser doppelten Gewaltenteilung einem Macht miss brauch wirksam vorgebeugt wird. Die Wiedereinführung von Ländern gehörte deshalb 1989 auch bei der friedlichen Revolution in der ehemaligen DDR von Anfang an zu den angestrebten Zielen. Keine Staatsform ist jedoch perfekt es sei denn in der Theorie. Immer sind deshalb Vor- und Nachteile gegeneinander abzuwägen. Entscheidendes Gewicht hat dabei in der Demokratie die Antwort auf eine einfache Frage: Was hat der Bürger davon? Um ihn geht es und nicht um einen schnellen, schlagkräftigen Staatsapparat. Bund Legislative (Gesetzgebung) Exekutive (Regierung und Verwaltung) Judikative (Rechtsprechung) Mitsprache und Entscheidungen der Länder auf Bundesebene und Hineinwirken des Bundes auf Länderebene Doppelte Gewaltenteilung im Bundesstaat 16 Länder 6

9 Bundesstaat Vorteile des Bundesstaates gegenüber dem Einheitsstaat Machtverteilung Zur klassischen horizontalen Trennung der Staatsgewalten (Legis lative Exekutive Judikative) kommt im Bundes staat die vertikale Gewaltenteilung zwischen dem Gesamt staat und den Gliedstaaten hinzu. Machtverteilung bedeutet Macht - kontrolle und Schutz vor Machtmissbrauch. Mehr Demokratie Die Gliederung in kleinere staatliche Ein heiten erleichtert die Überschaubarkeit und Verstehbarkeit staatlichen Handelns und fördert damit die aktive Anteilnahme und Mitbestimmung. Der Bürger kann außerdem sein Wahlrecht als das urdemokra - tische Entscheidungsrecht doppelt einsetzen, denn im Bundesstaat wird zum Parlament des Gesamtstaates und zu den Parla menten der Gliedstaaten gewählt. Führungsalternativen Chancen und Wettbewerb der politischen Parteien werden da - durch gefördert, dass sie trotz Minder heitsposition im Gesamt - staat die politische Verantwortung in Gliedstaaten übernehmen und so ihre Leistungs- und Führungs fähigkeit erproben und beweisen können. Aufgabennähe Die staatlichen Organe sind regionalen Problemen im Bundes - staat näher als im Einheitsstaat. Vergessene, ferne Provinzen gibt es nicht. Bürgernähe Der Bürger hat kurze Wege zu den staatlichen Stellen. Er kann eher Kontakt zu Politikern und Behörden bekommen als im Einheitsstaat mit einer anonymen, fernen Zentrale. Wettbewerb Die Gliedstaaten stehen zwangsläufig im Wettbewerb zueinander. Konkurrenz belebt. Erfahrungsaus tausch fördert den Fortschritt und beugt bundesweiten Fehlentwicklungen vor. 7

10 Bundesstaat + + Ausgleich Wechselseitige Kontrolle, gegenseitige Rücksichtnahme und Kom promisszwang verhindern oder erschweren doch zumindest Extrempositionen. Der Föderalismus wirkt ausgleichend und damit auch stabilisierend. Vielfalt Die Gliederung des Bundes in Länder garantiert viele wirtschaft liche, politische und kulturelle Mittelpunkte. Die landsmannschaft lichen, geschichtlichen, wirtschaftlichen und kulturellen Eigenheiten können so besser erhalten und weiterentwickelt werden. Diese Vielfalt kann zu mehr Freiheit werden. Im Ergebnis erweisen sich diese Gründe, die für den Föderalismus sprechen, als Vorteile für den einzelnen Bürger. Sie über - wiegen eindeutig die Nachteile, die das soll nicht verschwiegen werden auch die bundesstaatliche Ordnung haben kann. Nachteile des Bundesstaates gegenüber dem Einheitsstaat Uneinheitlich Die Eigenständigkeit der Länder führt zwangsläufig zu Unterschieden. Vielfalt ist das Gegenteil von Einheitlichkeit. Dadurch können Schwierigkeiten entstehen, zum Beispiel für Schüler beim Wohnungswechsel in ein anderes Land. Kompliziert Viele Entscheidungszentren in der Bundesrepublik, die Macht - verteilung zwischen Bund und Ländern bedeuten: Zu sam - menwirken, Rücksichtnahme, gegenseitige Kontrolle und wechselseitige Begrenzung. Die in dieser Weise verflochtene Staats tätig keit ist also kompliziert und manchmal für den Bürger schwer zu überschauen. Zeitraubend Parlamente, Regierungen und Verwaltungen von Bund und Ländern müssen gegenseitig auf Anstöße, Entscheidungen oder Zustimmungen warten und langwierige Verhandlungen 8

11 Bundesstaat miteinander führen, um zu gemeinsamen Lösungen zu kommen. Darüber kann viel kostbare Zeit vergehen. Teuer Die einzelnen Parlamente, Regierungen und Verwaltungen in Bund und Ländern werden gemeinhin insgesamt für teurer gehalten als die entsprechenden Stellen in einem Einheitsstaat. Ob diese Annahme aber wirklich stimmt, ist fraglich, denn die Einrich tungen der Länder könnten in einem Einheitsstaat nicht einfach ersatzlos wegfallen. Die Bundesstellen müssten mit Sicherheit erweitert werden und es ist durchaus offen, ob zentrale Mammut behörden dann am Ende wirklich billiger wären. Der Föderalismus ist kein Überbleibsel aus der Postkutschenzeit, sondern bei seiner Anpassungsfähigkeit eine sehr zeitgemäße Staatsform. Er ist auch keine deutsche Eigentümelei. Die Land - karte weist eine große Zahl von Bundesstaaten aus, die sich im Einzelnen und in der Wirkung für den Bürger allerdings sehr stark voneinander unterscheiden. Nach ihrer Verfassung sind zum Beispiel folgende Länder Bundesstaaten: Kanada, die USA, Mexiko, Brasilien, Argentinien, Australien, Indien, Russland, Österreich, Belgien und die Schweiz. Selbst traditionell so zentralistische Staaten wie Frankreich, Spanien und Italien sind dazu übergegangen, ihre Länder zu regionalisieren, was zwar nicht Föderalismus bedeutet, aber doch in seine Richtung zielt. Und eines ist sicher: Ein vereinigtes Europa wird nicht als Zentralstaat, sondern nur als föderativer Zusammenschluss bestehen können. Gerade für Europa ist der Föderalismus also eine Staatsform mit Zukunft. Staatsform mit Zukunft So wie die Länder entscheidend dazu beigetragen haben, die Pluralität der kulturellen und gesellschaftlichen Traditionen in den nationalen Staat zu integrieren, so werden auch die Regionen in einem vereinigten Europa entscheidend daran mitwirken, aus der Vielfalt eine politische Einheit werden zu lassen. Kurt Beck, Präsident des Bundesrates (2000/01) 9

12 Bundesstaat Aufgabenverteilung und Aufgabenverbindung Aufteilung und Verflechtung Das Grundgesetz weist dem Bund und den Ländern auf den Ge - bieten der Legislative, Exekutive und Judikative jeweils bestimmte Aufgaben zu. Verallgemeinernd kann man sagen, dass für die Gesetzgebung auf den meisten Gebieten der Bund die Zu - ständig keit hat, die Verwaltung grundsätzlich Ländersache ist und die Recht sprechung zwischen Bund und Ländern eng verzahnt wurde. Zwar haben auch die Länder wichtige Gesetz ge bungs - kom pe ten zen, so vor allem für die Kultur- und Bildungs politik, das Gemeinderecht und die Polizei. Und auch der Bund hat in einigen Bereichen eine voll ausgebaute Verwaltung, zum Beispiel für den a uswär tigen Dienst, die Bundeswehr und die Arbeitsvermittlung. Generell aber gilt das Prinzip: Gesetzgebung ist weitestgehend Sache des Bundes, Verwaltung ist im Allgemeinen Angelegenheit der Länder. Diese Aufgabenverteilung gibt dem Bund eine starke Stellung, denn mit der umfassenden Gesetzgebungshoheit kann er bundeseinheitliche Normen für alle Länder und alle Bürger setzen. Die Länder allerdings und das ist ein wichtiger Ausgleich können über den Bundesrat an der Gesetzgebung des Bundes mitwirken: Bundesgesetze, die die Belange der Länder in besonderer Weise berühren, sind nur mit ausdrücklicher Zustimmung des Bundesrates möglich. Die Länder sind also einerseits dem Bundeswillen unterworfen und dadurch in ihrer politischen Selbstständigkeit eingeschränkt; sie können aber andererseits auf den Bund Einfluss nehmen und auf diese Weise am Zustandekommen des Bundeswillens mitwirken. Bund und Länder sind eng miteinander verflochten. 10

13 Bundesstaat Das Bindeglied zwischen Bund und Ländern ist der Bundesrat. Er sorgt dafür, dass es trotz der Aufgabenverteilung nicht zu einem unauflöslichen Gegensatz zwischen dem Gesamtstaat und den Glied staaten kommt. Der Bundesrat verbindet Die Mittlerfunktion des Bundesrates ist bestimmend für seine verfassungsrechtliche Stellung und für seine Zusammensetzung: Der Bundesrat ist ein Verfassungsorgan des Bundes, aber er besteht aus Vertretern der Länder. So erhalten die Länder einen gewissen Ausgleich für den weitgehenden Verlust eigener Gesetz gebungszuständigkeiten und eine Mit sprache beim Zu standekommen von Ver wal tungs vor schriften des Bundes. Über den Bun des rat können die Länder auch in Angelegen - heiten der Europäischen Union mitwirken. Der Bundesrat ist ein Organ der (Bundes-)Legislative, aber er besteht aus Mitgliedern der (Landes-)Exekutive. So werden die Verwaltungserfahrungen der Länder unmittelbar in die Gesetz - gebung des Bundes eingebracht. Als den wahrscheinlich originellsten deutschen Beitrag zum Föderalismus hat man den Bundesrat bezeichnet. Er ist in der Tat nach Struktur, Organisation und Aufgabenstellung im Vergleich zu anderen Zweiten Kammern eine einmalige Erscheinung und letzt lich nur voll erklärbar, wenn man die lange Verfassungs - tradition berücksichtigt, die in ihm aufgehoben ist. Das Grundgesetz geht von der Idee eines solidarischen Föderalismus aus. Für diese innere Einheit haben sich die Ostdeutschen nach dem Fall der Mauer bewusst entschieden. Wir sollten den Ruf nach mehr Wettbewerb als Ergänzung, nicht als Ersatz des Solidarprinzips verstehen. Matthias Platzeck, Präsident des Bundesrates (2004/2005) 11

14 Wer sitzt im Bundesrat, wer darf dort beraten, wer darf abstimmen? Wie verlaufen Entscheidungsprozesse? In diesem Kapitel werden die Mitgliedschaft und die verschiedenen Organe des Bundes rates dargestellt. Es geht darum, wie die Arbeit des Bundes rates, aus dem nur selten in den Medien direkt berichtet wird, im Alltag aussieht. Atmosphäre, Stil und Arbeitsweise sind deutlich anders als im Bun destag: Die Bundes - ratsarbeit hat einen anderen Rhythmus und ein eigenes Verfahren.

15 Organisation und Arbeitsweise Der Sitz des Bundesrates Die Vollversammlung Die Stimmenverteilung Die Mitglieder Präsident und Präsidium Die Abstimmungen Die Plenarsitzungen Die Europakammer Die Ausschüsse Der Vermittlungsausschuss Die Arbeitsweise des Bundesrates

16 Organisation und Arbeitsweise Der Sitz des Bundesrates Umzug von Bonn nach Berlin Seit dem 1. August 2000 hat der Bundesrat seinen Sitz in Berlin, im Gebäude des ehemaligen Herrenhauses des Preußischen Landtags in der Leipziger Straße 3 4. In der Bundesstadt Bonn wird eine Außenstelle unterhalten. Einige Ausschüsse tagen dort regelmäßig mehrmals jährlich. Vorher hatte der Bundesrat seit seiner Konstituierung am 7. September 1949 zusammen mit dem Bundestag seinen Dienstsitz im Bonner Bundeshaus. Seinen auch jetzt noch erhaltenen Plenarsaal hatte er vom Parlamentarischen Rat übernommen, der dort 1948/49 das Grundgesetz erarbeitet hatte. Der Plenarsaal des Bundestages, erstmals 1949 errichtet, lag nebenan. Die Vollversammlung Der Bundesrat: das ist seine Vollversammlung, das Plenum. Seine Zusammensetzung ergibt sich aus Artikel 51 des Grundgesetzes: Artikel 51 Absatz 1 GG Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder, die sie bestellen und abberufen." Nur wer in einer Landesregierung Sitz und Stimme hat, kann also Mitglied des Bundesrates sein. Wer von den Regierungs mit glie - dern in den Bundesrat entsandt wird, das entscheidet die Regierung selbst. Jedes Land kann aber nur so viele ordentliche Mitglieder für den Bundesrat benennen, wie es dort Stimmen hat. Die übrigen Mitglieder der Landesregierungen werden üblicherweise jedoch zu stellvertretenden Mitgliedern des Bundesrates bestellt, sodass in der Praxis alle Regierungsmitglieder dem Bundesrat angehören. Da die Geschäftsordnung des Bundes rates den stellvertretenden Mitgliedern dieselben Rechte wie den ordentlichen einräumt, sind alle etwa 170 Benannten praktisch gleichberechtigt. Der Bundesrat ist ein Parlament der Länder regierungen. Die Opposition in den einzelnen Ländern hat keine Möglichkeit, sich im Bundesrat unmittelbar Gehör zu verschaffen. 14

17 Organisation und Arbeitsweise Bundesrats-Wahlen gibt es nicht. Der Bundesrat kennt deshalb auch keine Wahlperioden. Er ist verfassungsrechtlich gesehen ein ewiges Organ, das sich aufgrund der Landtagswahlen von Zeit zu Zeit erneuert. Die Wahlen zum Landesparlament haben da - durch stets auch eine bundespolitische Bedeutung. Schon in den 50er-Jahren hieß es: Deine Wahl im Hessenstaat zählt im Bonner Bun des rat. Die Wähler entscheiden zwar in erster Linie über die Zu sam mensetzung des Landtages und darüber, wer im Lande regieren soll; indirekt wird damit aber zugleich festgelegt, wer im Bundesrat Sitz und Stimme erhält, denn die Mehrheit im Landes - parlament bestimmt die Landesregierung, die ihrerseits die Bun - des ratsmitglieder aus ihrer Mitte bestellt. So erhält der Bun des rat auch seine demokratische Legitimation, denn seine Zusam men - setzung ist durch Wahlen, durch den Willen des Vol kes bestimmt. Die Staats gewalt, die er ausübt, geht vom Volke aus. Ewiges Organ Bundesrat Landesregierung Landtag Wähler eines Landes 15

18 Organisation und Arbeitsweise Die Stimmenverteilung Staaten und Einwohner Neuregelung im vereinigten Deutschland Artikel 51 Absatz 2 GG Müssen im föderativen Bundesorgan alle Gliedstaaten gleich stark vertreten sein so, wie im US-amerikanischen Senat jeder Einzel - staat zwei Senatoren hat? Oder wäre es gerechter und demokra - tischer, wenn die Einwohnerzahl maßgebend wäre, sodass zum Beispiel Nordrhein-Westfalen 26-mal so viele Stimmen wie Bremen hätte? Es gehört zum Verfassungserbgut in Deutsch land, dass die Gliedstaaten in ihrer Vertretung ein abgestuftes Stimmen - ge wicht haben. Dieses orientiert sich zwar an der Ein woh nerzahl, lässt sie jedoch nicht allein ausschlaggebend sein. Die im Bund vereinigten Länder zählen auch als solche. So ergibt sich ein Mittelweg zwischen föderativer und demokratischer Repräsen ta tion. Das Grundgesetz wollte aber auf jeden Fall vermeiden, dass die großen Länder die übrigen übertrumpfen können; die kleinen Länder sollten die anderen allerdings auch nicht majorisieren können. Deshalb erhielten die Länder 1949 mindestens drei, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern vier und Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf Stimmen. Mit dem Beitritt der fünf verhältnismäßig kleinen Länder der ehemaligen DDR erschien die Ausbalancierung der Stimmen ge - wichte zwischen kleinen, mittleren und größeren Ländern in einem neuen Licht. Die vier größten Länder sollten zumindest ihre Sperr - mino ri tät gegen Verfassungsänderungen (ein Drittel der Stimmen) behalten. Deshalb wurde Artikel 51 Absatz 2 des Grund gesetzes im Einigungs vertrag vom 31. August 1990 geändert. Es wurde eine vierte Stimmenstufe eingeführt, nach der Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen haben. Jedes Land hat mindestens drei Stimmen, Länder mit mehr als zwei Millionen Einwohnern haben vier, Länder mit mehr als sechs Millionen Einwohnern fünf, Länder mit mehr als sieben Millionen Einwohnern sechs Stimmen. Die Stimmenzahl der einzelnen Länder ergibt sich aus der Karte im vorderen Umschlag. Insgesamt hat der Bundesrat 69 Stimmen und demzufolge 69 ordentliche Mit glieder. So macht die für Beschlüs se in der Regel erforderliche absolute Mehrheit 35 Stim men und die manchmal notwendige Zweidrittelmehrheit 46 Stimmen aus. 16

19 Organisation und Arbeitsweise Die Mitglieder Mitglieder des Bundesrates können nur die Ministerpräsidenten und Minister der Länder bzw. die Bürgermeister und Sena toren der Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg sein. Wenn Staatssekretäre im Landeskabinett Sitz und Stimme haben, dann können auch sie dem Bundesrat angehören. Die Mitgliedschaft wird durch Beschluss der Landesregierung begründet; sie endet automatisch mit dem Ausscheiden aus der Regierung oder wenn die Landesregierung die Abberufung beschließt. Alle Mitglieder des Bundesrates haben also eine Doppelfunktion wahrzunehmen. Sie üben ein Landesamt und zugleich ein Bundes amt aus; sie sind Landespolitiker und Bundespolitiker. Die Bundes ratsmitglieder sind so in eine umfassende politische Verantwortung gestellt. Sie können bei ihren landespolitischen Aktivi - täten die bundespolitischen Auswirkungen nicht übergehen, und sie spüren die Folgen ihrer Bundespolitik unmittelbar in ihrem Landes ministerium. Da jedes Land seine Stimmen im Bundesrat einheitlich abgeben muss, sind die einzelnen Mitglieder insoweit nicht frei. Die Mit - gliedschaft im Bundesrat ist also kein freies Mandat, aber auch kein imperatives Mandat. Die Bundesratsmitglieder handeln nach einer einheitlichen, im Kabinett gemeinsam erarbeiteten Grund linie. Sie vertreten ihr Land. Nur Regierungs - mitglieder aus den Ländern Doppelfunktion Das Mandat jedes Land gibt seine Stimmen einheitlich ab Kommt keine Einigung über die Stimmabgabe zustande und wird deshalb von den Landesvertretern im Bundesrat unterschiedlich abgestimmt, ist die Abstimmung des Landes ungültig. Im Er gebnis wirkt sich eine solche uneinheitliche Abstimmung wegen der im Bundesrat für Beschlüsse erforderlichen absoluten Mehrheit so aus, wie wenn das Land mit Nein oder Enthaltung gestimmt hätte. Jedes in der Sitzung anwesende Bundes rats mitglied kann also einer Ja -Abstimmung ihre Wirkung nehmen. 17

20 Organisation und Arbeitsweise Ihre Arbeit im Bundesrat wird den Bundesratsmitgliedern nicht vergütet. Sie erhalten als Aufwandsentschädigung lediglich Tage - gelder und Fahrtkostenersatz; für die Eisenbahn haben sie eine Frei fahrkarte. Rederecht im Bundestag Ein wichtiges Recht, man kann sogar von einem Vorrecht sprechen, haben die Bundesratsmitglieder nach Artikel 43 des Grund - gesetzes: Sie können an allen Sitzungen des Bundestages und seiner Ausschüsse teilnehmen und müssen dort jederzeit gehört werden. Sie können darüber hinaus Beauftragte zur vertretungsweisen Wahrnehmung dieses Rechts entsenden. Die Abgeord neten des Bundestages haben solche Unterrichtungsund Dar stellungs möglichkeiten im Bundesrat nicht. Unzulässig ist eine Doppelmitgliedschaft in Bundesrat und Bundes tag. Es besteht Unvereinbarkeit zwischen beiden Ämtern (Inkompatibilität). Präsident und Präsidium Jährlicher Wechsel unter den Minister - präsidenten Wenn es um ihren höchsten Repräsentanten geht, sind alle Länder im Bundesrat gleichberechtigt: Jedes Jahr wird ein Minister präsident in dieses Amt gewählt; die Reihenfolge wird durch die Einwohnerzahl der Länder bestimmt. Der Turnus beginnt mit dem Regierungschef des Landes mit den meisten Einwohnern. So sieht es eine Vereinbarung vor, auf die sich die Minister präsi - den ten 1950 in Königstein/Taunus geeinigt haben. Dieses Königsteiner Abkommen hat nicht nur den Vorzug, dass jedes der Länder einmal im Abstand von nun sechzehn Jahren den Präsidenten stellen kann, sondern es hat vor allem auch den Vorteil, dass die Besetzung dieses Amtes nicht wechselnden Mehrheits - verhältnissen und parteipoli tischen Erwägungen unterworfen ist. Die Hauptaufgabe des Präsidenten liegt in der Einberufung und Leitung der Plenarsitzungen des Bundesrates. Er vertritt die Bun - des republik Deutschland rechtlich in allen Angelegenheiten des Bundesrates. Dem Bundesratspräsidenten stehen zwei Vizeprä - sidenten zur Seite, die ihn bei der Erfüllung seiner Aufgaben beraten und im Verhinderungsfall vertreten. 18

21 Organisation und Arbeitsweise Der Bundesratspräsident ist oberste Dienstbehörde der Bundes - ratsbeamten. Das Sekretariat des Bundesrates mit etwa 185 Bediensteten hat vor allem die Aufgabe, die Vorbereitung und Durchführung der Plenar- und Ausschusssitzungen zu unterstützen. Es steht unter Leitung des Direktors des Bundesrates und gliedert sich in: Büros der Ausschüsse; Präsidialbüro, Parlamentarische Beziehungen; Parlamentsdienst; Presse und Öffentlichkeitsarbeit, Besucherdienst, Eingaben; Informationstechnik; Dokumentation; Verwaltung; Steno gra fi scher Dienst. Dem Präsidenten des Bundesrates weist das Grundgesetz außerdem eine besonders verantwortungsvolle Aufgabe außer halb des Bundesrates zu: Die Befugnisse des Bundespräsidenten werden im Falle seiner Verhinderung oder bei vorzeitiger Erledigung des Amtes durch den Präsidenten des Bundesrates wahrgenommen. Befugnisse des Staatsoberhauptes Artikel 57 GG Insbesondere bei Auslandsaufenthalten und Urlaubsabwesenheit des Bundespräsidenten sind Vertretungen notwendig. Sache des Bundesratspräsidenten ist es dann, zum Beispiel Gesetze auszufertigen, Beglaubigungsschreiben ausländischer Botschafter entgegenzunehmen sowie Beamte zu ernennen und zu entlassen. Protokollarisch wird der Bundesratspräsident wegen dieser Vertre terfunktion oft als Nummer 2 nach dem Bundespräsidenten angesehen. Eine verbindliche Festlegung der protokollarischen Platzordnung gibt es jedoch in der Bundesrepublik Deutschland nicht. Deshalb ist offen, wie die höchsten Repräsentanten der Verfassungsorgane Bundesrat, Deutscher Bundestag, Bundes re - gierung und Bundesverfassungsgericht nach dem protokollarisch unstreitig höchsten Repräsentanten, dem Bundes präsi denten, rangieren. 19

22 Organisation und Arbeitsweise Haushalt des Bundesrates Ständiger Beirat Landes vertretungen Das Präsidium des Bundesrates, also der Präsident und die zwei Vizepräsidenten gemeinsam, sind für den Entwurf des Haus halts - plans des Bundesrates verantwortlich, der immer in sehr engen Grenzen gehalten worden ist. Im Gesamthaushalt des Bundes von etwa 261,7 Milliarden Euro für 2006, also etwa Millionen Euro, ist der Einzelplan 03 Bundesrat mit rund 19 Millionen Euro einer der kleinsten. Im Jahr sind das etwa 23 Cent für jeden Einwohner der Bundesrepublik. Beim Präsidium besteht ein Ständiger Beirat, der von den sechzehn Bevollmächtigten der Länder beim Bund gebildet wird. Vergleichbar mit dem Ältestenrat anderer Parlamente, ist dieses Gremium beratend für Präsident und Präsidium tätig. Es hat vor allem aber auch wichtige Informations- und Koordinations auf - gaben wahr zunehmen. Der Ständige Beirat wird von einem Ver - treter der Bun des regierung regelmäßig mittwochs im An schluss an die Kabinettssitzungen über die Beratungen und Beschlüsse der Bundesregierung informiert. Jedes Land unterhält in der Bundeshauptstadt eine Vertretung beim Bund zur Wahrnehmung von Landesinteressen bei Bun des - rat, Bundestag, Bundesregierung und anderen hier ansässigen Stellen. An der Spitze dieser Behörde steht der oder die Bevollmächtigte des Landes beim Bund. Wenn die Bevoll mächtigten in ihrem Land Regierungsmitglied sind, dann werden sie üblicherweise auch Mitglied des Bundesrates. Die Abstimmungen Jedes Land stimmt einheitlich ab Jedes Land kann seine Stimmen nur einheitlich abgeben, so schreibt es das Grundgesetz vor. Die Landesregierungen müssen sich also vor den Abstimmungen im Bundesrat darüber einigen, wie die Stimmen abgegeben werden sollen. Insbesondere für Koali tionsregierungen kann das Abstimmungsverhalten im Bun - des rat zu schweren Belastungen führen und sogar zur Zerreiß - probe werden. 20

23 Organisation und Arbeitsweise Im Bundesrat soll der Wille des Landes und nicht der des einzelnen Bundesratsmitglieds zum Ausdruck kommen. Die vorgeschriebene einheitliche Stimm abgabe verhindert außerdem, dass sich die Stimmen eines Landes wo mög lich gegenseitig aufheben. Weisungen für die Stimmabgabe kann nur die Landesregierung beschließen. Der Ministerpräsident als Inhaber einer landesrechtlichen Richtlinienkompetenz oder der Landtag sind dazu nach dem Grundgesetz nicht befugt. Die Landesregierungen sind aber auch insoweit parlamentarisch verantwortlich und können darum vom Landesparlament auch wegen ihrer Haltung im Bundes rat gestürzt werden. Die Stimmen eines Landes werden durch seine Bundesratsmitglieder abgegeben. Wer aus dem Kreis dieser Vertreter die Stimmen des Landes abgibt, bestimmen in der Regel die Landesregierung im Vorfeld einer Bundesratssitzung oder die Vertreter selbst während der laufenden Plenarsitzung. Üblicherweise stimmt jeweils nur ein Mitglied, der sogenannte Stimmführer, für jedes Land. Er gibt jeweils alle Stimmen ab, auch wenn außer ihm keine weiteren Vertreter seines Landes in der Sitzung anwesend sind. In den allermeisten Fällen wird durch Beschluss der Landesregierung festgelegt, wie die Stimmen des Landes im Bundesrat abgegeben werden sollen. Manchmal räumt das Kabinett dem Stimmführer aber auch Ermes sensfreiheit ein, damit er sich mit anderen Ländern abstimmen kann, die Möglich keit zu vermittelnden Standpunkten behält oder neue, erst nach der Kabinettssitzung eintretende Umstände berücksichtigen kann. Weisung durch die Landesregierung Stimmführer Das Grundgesetz erwartet die einheitliche Stimmabgabe und respektiert die Praxis der landesautonom bestimmten Stimm - führer, ohne seinerseits mit Geboten und Festlegungen in den Verfassungsraum des Landes überzugreifen. Aus dieser Konzep tion des Grundgesetzes für den Bundesrat folgt so hat das Bundesverfassungsgericht 2002 entschieden dass der Abgabe der Stimmen durch einen Stimmführer jederzeit durch ein anderes Bundesratsmitglied desselben Landes widersprochen werden kann und damit die Voraussetzungen der Stimmführerschaft insgesamt entfallen. Der Bundesratspräsident nimmt somit in der Sitzung die Stimme eines einzelnen Bundesratsmitglieds als 21

24 Organisation und Arbeitsweise Stimmabgabe für das ganze Land entgegen, sofern nicht ein anderes Mitglied dieses Landes abweichend abstimmt. Wird aber uneinheitlich abgestimmt, so ist die Abstimmung des Landes ungültig; der gespaltene Landeswille wird im Abstimmungsergebnis des Bundesrates nicht berücksichtigt. Beschlüsse nur mit absoluter Mehrheit Abstimmungen Ein neutrales Verhalten durch Stimmenthaltung ist im Bundesrat im Grunde genommen nicht möglich. Beschlüsse können nämlich im Bundesrat nach Artikel 52 Absatz 3 des Grundgesetzes nur mit absoluter Mehrheit, bei Verfassungsänderungen sogar nur mit Zweidrittelmehrheit der Gesamtstimmenzahl gefasst werden. Stimmenthaltung wirkt sich deshalb wie ein Nein aus und dessen inhaltliche Bedeutung hängt von der jeweiligen Fassung der Abstimmungsfrage ab. Im Bundesrat wird in der Regel durch Handaufheben abgestimmt. Wegen der vielen Abstimmungen, die in jeder Sitzung durchzuführen sind, stellt der Bundesratspräsident im All gemeinen nur die Ja-Stimmen und damit die Mehrheit/Minderheit fest. Die Gegen - stimmen und Stimmenthaltungen, die für die absolute Mehrheit ohne Bedeutung sind, werden also nicht ausgezählt. Bei Verfassungsänderungen und anderen besonders wichtigen Entschei - dun gen erfolgt die Abstimmung durch Aufruf der Länder. Sie geben dann in alphabetischer Reihenfolge ihre Stimmen durch Zuruf ab. In diesem Fall wird ihr Stimmverhalten im Sitzungsbericht festge halten. Geheime Abstimmungen kennt die Geschäftsordnung des Bundesrates nicht. Dieter Althaus, Präsident des Bundesrates (2003/2004) Wir brauchen eine Reform der bundesstaatlichen Ord nung Vor allem geht es um die Korrektur von Fehlentwicklungen und um eine Rückbesinnung auf das, was im Grundgesetz ursprünglich angelegt ist: um Subsidiarität und Eigenständig - keit für die Länder und Kommunen, um die Stärkung und Neubelebung dieser programmatischen Prinzipien. 22

25 Organisation und Arbeitsweise Die Plenarsitzungen Freitags um 9.30 Uhr, im Abstand von meistens drei Wochen, tritt der Bundesrat zu seinen öffentlichen Plenarsitzungen zusammen. Die Mitglieder nehmen im Plenarsaal des Bundesrates in sechzehn Sitzblöcken Platz. Fraktionen gibt es nicht. Die Sitze sind nach dem Alphabet der Ländernamen angeordnet so, wie die Länderwappen, die die Stirnwand des Saales schmücken. Den Mitgliedern gegenüber sitzen in der Mitte, etwas erhöht, der Präsident, der Schriftführer und der Direktor des Bundesrates sowie links und rechts von ihnen in je zwei längeren Sitzreihen Mitglieder und Ver treter der Bundesregierung, links auch Beamte des Bundes rates. Ge sprochen wird über Mikrofon von einem Rednerpult aus. Vor ihm haben die Stenografen ihre Plätze. Ein besonderes Merkmal der Bundesratssitzungen ist die ruhige Tonart, in der die Aussprachen stattzufinden pflegen. Die Atmo - sphäre ist eher unterkühlt als hitzig, man redet ruhig, sachlich und gesetzt. Auch der Meinungsaustausch mit den Vertretern der Bundesregierung hält sich, so verschieden die Standpunkte oft sein mögen, im Rahmen einer nüchternen Diskussion. Zwischen rufe sind selten, Ordnungsrufe kennt man nicht und Unmuts äuße run - gen oder Beifall, die bis Anfang der 90-er Jahre fast als stil widrig galten, sind auch in neuerer Zeit im Zeichen ausdrücklich ge - wünschter Lebhaftigkeit kaum zu hören. Das in aller Regel umfangreiche Sitzungsprogramm 40, 50, manch mal mehr als 80 Tagesordnungspunkte wird straff abgewickelt. Ein oder zwei Beratungsgegenstände bilden meist den Schwerpunkt der Sitzung und werden ausführlich debattiert. Zu den übrigen Punkten geben die Redner dann nur noch Er klä - rungen ab, in denen die Entscheidungen ihrer Regierung erläutert und be gründet werden. Oft werden sie unter Verzicht auf den mündlichen Vortrag zu Protokoll gegeben. Sie können dann später im Sitzungsbericht nachgelesen werden. Um Zeit zu sparen und die Zahl der Einzelabstimmungen nicht ins Uferlose steigen zu lassen, wird die Ab stimmung über mehrere Beratungs gegen - stände möglichst zusammengefasst. Schon nach etwa drei bis vier Stunden können die Sitzungen vom Präsidenten im Allgemeinen geschlossen werden. Nüchterner Diskussionsstil Straffe Tagesordnung 23

26 Organisation und Arbeitsweise Sachlich Sorgfältige Vorbereitung der Abstimmungen Man spricht vom Bundesrat manchmal als dem Herrenhaus, dem Oberhaus, von einem wohltemperierten Parlament, bei dem alles kleiner, stiller und feiner sei. Es mag dahinstehen, ob solche Charakterisierungen immer zutreffend sind richtig ist jedenfalls: Im Bundesrat kann Stimmen- und Stimmungsaufwand bei der Besonderheit seiner Entscheidungsprozeduren nichts oder nur sehr wenig bewirken. Sachlichkeit wird deshalb im Bundes rat ganz groß geschrieben. Die Geschäftsordnung setzt Entgegenkommen und Rücksichtnahme in Verfahrensdingen als selbstverständlich voraus. Zu zahlreichen Angelegenheiten, die bei Parlamenten sonst eingehend geregelt sind, hat sie auf Normen ganz verzichtet. Die Übung des Hauses ist dann der Orientierungsmaßstab. Es gilt, sich bei der Abwicklung der Geschäfte zu arrangieren und nicht auf Konfrontation zu setzen, da ohne eine Regelung auch keine Entscheidung durch Kampf - abstimmung möglich ist. Ist der Tonfall im Plenarsaal auch ruhig, so sind die Sitzungen doch alles andere als gemächlich. Bei der Fülle der zur Ent - scheidung stehenden Vorlagen ist die Verhandlungsweise so gedrängt, werden insbesondere die Abstimmungen so schnell durchgeführt, dass ihnen selbst sachkundige Zuschauer auf der Tribüne kaum zu folgen vermögen. Ermöglicht wird diese Straffung durch die Sorgfalt und Genauigkeit, mit der die Sitzungen und insbesondere die Abstimmungen vorbereitet werden. So ist der Verhandlungsstil nicht gerade spektakulär, dafür aber ausgesprochen sachdienlich. Die Europakammer Beschlüsse, die Rechtswirkungen nach außen entfalten sollen, müssen von der Vollversammlung des Bundesrates gefasst werden. Davon gibt es eine Ausnahme: Nach Artikel 52 Absatz 3a des Grundgesetzes kann der Bundesrat für Angelegenheiten der Europäischen Union eine Europakammer bilden, deren Be - schlüsse als Beschlüsse des Bundesrates gelten. Sie berät eilbedürftige und vertrauliche Vorlagen, die Vorhaben im Rahmen der Europä i schen Union, insbesondere Rechtsetzungsvorhaben, betreffen. Die Europakammer hat bisher jedoch nur selten getagt. 24

27 Organisation und Arbeitsweise Sie wird nur tätig, wenn der Präsident des Bundesrates sie ausdrücklich einschaltet. Es sollen Sondersitzungen des Bundes - rates vermieden werden. Die Verhandlungen der Europa kammer sind öffentlich; bei vertraulichen Beratungsgegenstän den kann die Öffentlichkeit ausgeschlossen werden. Jedes Land entsendet nur ein Regierungsmitglied in die Kam mer. Es hat dort aber ebenso viele Stimmen wie im Plenum. Die Europakammer ist also ein verkleinerter Bundesrat für Sonderfälle. Beschlüsse können hier aber auch ohne Sitzung, im Umfrageverfahren, gefasst werden. Die Ausschüsse Das Herzstück der parlamentarischen Tätigkeit ist die Arbeit in den Ausschüssen. Jede Vorlage, gleichgültig, ob sie von der Bundes regierung, vom Bundestag oder von einem Land kommt, wird zuerst einmal in den Ausschüssen beraten. Fachlich versierte Landes minister oder in ihrem Auftrag handelnde Bedienstete aus den Länderministerien prüfen sie auf Herz und Nieren. Jedes Land entsendet in jeden Ausschuss ein Mitglied und besitzt dort eine Stimme. Der Bundesrat hat 16 Ausschüsse. Die Aufga - ben verteilung entspricht im Wesentlichen der Zuständig keits ver - tei lung der Bundesministerien. Auf diese Weise steht dem Sach - verstand der Bundesregierung der des Bundesrates bzw. der der Länder unmittelbar gegenüber. In den Ausschüssen für Auswärtige Angelegenheiten und für Verteidigung sind die Länder in der Regel durch die Regierungs chefs vertreten; sie werden deshalb als politische Ausschüsse be zeich net. Gebündelter Sachverstand Die Ausschüsse bereiten vor Politische Ausschüsse und Fachausschüsse Ausschuss für Auswärtige Angelegen heiten (AA) Ausschuss für Verteidigung (V) Agrarausschuss (A) Ausschuss für Arbeit und Sozialpolitik (AS) Ausschuss für Fragen der Europäischen Union (EU) Ausschuss für Familie und Senioren (FS) Finanzausschuss (Fz) Ausschuss für Frauen und Jugend (FJ) Gesundheitsausschuss (G) Ausschuss für Innere Angelegenheiten (In) Ausschuss für Kulturfragen (K) Ausschuss für Städtebau, Woh nungs wesen und Raumordnung (Wo) Rechtsausschuss (R) Ausschuss für Umwelt, Natur schutz und Reaktorsicherheit (U) Verkehrsausschuss (Vk) Wirtschafts - ausschuss (Wi)

28 Organisation und Arbeitsweise In die Fachausschüsse, wie zum Beispiel jene für Wirtschaft oder Finanzen, entsenden sie dagegen ihren zuständigen Minister. Alle Ausschussmitglieder können sich durch Beauftragte, das sind fachkundige Ministerialbeamte oder -angestellte, vertreten lassen. Davon wird insbesondere in den Fachausschüssen häufig Gebrauch gemacht. Manche Aus schüsse tagen sogar fast immer in Beamtenbesetzung. Die Beauftragten können während der Sitzung wechseln, sodass dann bei jedem einzelnen Tagesordnungspunkt die entsprechenden Experten der Länder beteiligt sind: im Ausschuss für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit zum Beispiel die Spezialisten für Bodenschutz, Wasserwirtschaft, Schutz vor gefährlichen Stoffen, Sicherheit kerntechnischer Einrichtungen, Abfallent sorgung oder Immissionsschutz. Praktische Millimeterarbeit Auch Beamte aus den Bundes minis terien nehmen teil Gerade in diesen Ausschüssen, die natürlich nicht unpolitisch sind, geht es weniger um spektakuläre Dinge als um praktische Millimeterarbeit. Hier werden die Vorlagen bis ins letzte Detail beraten; hier können die Länder die Gesetzgebung des Bundes und die Vorschriften der Europäischen Union mitgestalten, kontrollieren und verbessern. Der gute Ruf, den die Arbeit der Bundes ratsausschüsse hat, ist begründet in dem handfesten Fachwissen, das in den Ausschüssen versammelt ist, und in den Erfahrungen, die die Landesexekutive beim Gesetzesvollzug durch Bürger- und Aufgabennähe ständig sammelt. In den Ausschüssen vollzieht sich auch ein Teil des ständigen Dialogs zwischen Bund und Ländern. Denn Bundeskanzler und Bun des minister haben das Recht und auf Verlangen des Bundes rates die Pflicht an den Ausschusssitzungen (wie auch an den Plenarsitzungen) teilzunehmen. Sie müssen jederzeit ge - hört werden. An den Beratungen können auch Beauftragte der Bundesregierung, also Bedienstete aus den Bundes ministerien, teilnehmen. So sitzen sich in den Ausschusssälen des Bundes - rates die jeweiligen Experten der Bundesexekutive und der Länder exekutiven gegen über. Die Sitzungen der Aus schüsse sind nicht öffentlich, weil eine offene und freimütige Aussprache Diskretion braucht und auch vertrauliche Dinge erörtert werden. 26