Matthias Rürup. Innovationswege im deutschen Bildungssystem

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1 Matthias Rürup Innovationswege im deutschen Bildungssystem

2 Educational Governance Band 4 Herausgegeben von Herbert Altrichter Xaver Büeler Thomas Brüsemeister Ute Clement Martin Heinrich Jürgen Kussau Jochen Wissinger

3 Matthias Rürup Innovationswege im deutschen Bildungssystem Die Verbreitung der Idee Schulautonomie im Ländervergleich

4 Bibliografische Information Der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet uber < abrufbar. Die Arbeit wurde von der Universitat Erfurt als Dissertation angenommen. 1. Auflage 2007 Alle Rechte vorbehalten Q VS Verlag fur Sozialwissenschaften I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2007 Lektorat: Stefanie Laux DervS verlag fur Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. Das Werk einschliel3lich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschutzt. Jede Yerwertung aul3erhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere fijr Vervielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsflamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann benutzt werden durften. Umschlaggestaltung: KunkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg Druck und buchbinderische Verarbeitung: Krips b.v., Meppel Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in the Netherlands ISBN

5 Für meine Söhne Thoralf Colin und Jonathan Francisco

6 Inhaltsverzeichnis 0. Einleitung Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten Systembedingungen deutscher Bildungspolitik Der institutionelle Rahmen: Der Bildungsföderalismus Arenen der schulpolitischen Entscheidungsfindung Akteure der schulpolitischen Entscheidungsfindung Themen der schulpolitischen Entscheidungsfindung Schulreform und Bildungspolitik Möglichkeiten und Grenzen schulpolitischer Innovativität Wege der Politikintegration in der deutschen Bildungspolitik Reföderalisierung und föderaler Wettbewerb als aktueller Ansatz der Reform des deutschen Bundesstaates Föderaler Wettbewerb als Modus deutscher Bildungsreform? Forschungswissen, Forschungsdesiderate und Forschungsperspektive Zusammenfassung und Folgerungen Forschungsansatz und Forschungsvorbilder Die Theorie der Innovationsdiffusion als begrifflichsystematischer Rahmen Innovation als Grundbegriff Charakteristika von Innovationen Innovationsdiffusion als Kommunikationsprozess Merkmale des sozialen Systems Eigenschaften der Systemmitglieder Zeit als Analyseaspekt: Innovativität und Adoption-Rate Zusammenfassung Die US-amerikanische Policy-Diffusion-Research als forschungstrategische Referenz Die Tradition der Policy-Diffusion-Research Der konzeptuelle Neuansatz in den 1990er Jahren Die Event History Analysis als methodischer Ansatz Zusammenfassung Untersuchungsmodell Policy-Diffusionen im föderalen Staat Die Innovativität der Systemmitglieder Innovativität des sozialen Systems...95

7 2.3.3 Charakteristika der Innovation Theoretisches Modell und empirische Modellierung Zwischenstand: Von der Theorie zur Empirie Die Politikidee Schulautonomie als Fallbeispiel Auswahl eines Fallbeispiels: Warum Schulautonomie? Schulautonomie als Debatte Schulautonomie als Politikidee eine Erhebungsstrategie Strukturierung der Politikidee Schulautonomie Schulautonomie im deutschen Schulrecht Auswahl und Umfang der Datenbasis Eingrenzung des Gegenstandsbereiches Vorgehen bei der Datenerfassung Zuordnungen und Eingrenzungen Optionsraum Schulautonomie in Deutschland Maßnahmen und Instrumente der Dezentralisierung Dezentralisierung der Lernorganisation Dezentralisierung der Unterrichtsorganisation Dezentralisierung der Personalbewirtschaftung Dezentralisierung der Mittelbewirtschaftung Neue Steuerungsansätze Strukturierung oder Reflexionsaufforderung Finanzierung oder Unterstützungsangebote Regulierung oder Rechenschaftslegung Informierung oder Orientierungsvorgaben Zusammenfassung Fehlende Schulautonomie Der analytische Status des Optionsraums Verwirklichte Schulautonomie in Deutschland Der Umfang von Schulautonomie in Deutschland Gesamtschau Neue Schulautonomie Frühe Schulautonomie Erweiterte Schulautonomie Die Idee Schulautonomie von 1990 bis Gesamtschau Zurückgenommene Schulautonomie Die Verbreitungsstärke einzelner Schulautonomieaspekte Verbreitungen je Bereich und Feld von Schulautonomie Dissens und Konsens der Schulautonomie Zusammenfassung...230

8 6. Der Verbreitungsverlauf der Idee Schulautonomie Die Verbreitung der Idee Schulautonomie 1990 bis Kontinuität der Verbreitung von Schulautonomie Phasen der Thematisierung von Schulautonomie Unabgeschlossene Verbreitungsgeschichten und zurückgenommene Schulautonomie Zusammenfassung Länderdifferenzen bei der Umsetzung der Idee Schulautonomie Länderdifferenzen des Schulautonomieengagements Länderspezifische Zurücknahmen von Schulautonomie Frühes Eengagement der alten Bundesländer Feste oder versuchsweise Implementationen Länderprofile der Schulautonomie Der Verbreitungsverlauf in den Ländern Implementationsbeginn der Länder Implementationsstrategien der Länder Der Implemenationsrückgang im Jahr Index schulautonomiebezogener Innovativität der Länder Bereiche von Schulautonomie Felder von Schulautonomie Verbreitungen nur nach Oktober Zusammenfassung Innovationswege bei der Verbreitung der Idee Schulautonomie Das Analysemodell und seine Konkretisierung für Innovationsdiffusionen in der deutschen Schulpolitik Innovativität der Länder Länderübergreifende Kommunikationskanäle Kontrolle policyspezifischer Einflüsse Analyseperspektive und Analysestrategie Ergebnisse der Event History Analysis Gesamtbetrachtung Verbreitungen nur nach Oktober Die Verbreitungsstärke als differenzierendes Merkmal Bereiche von Schulautonomie Felder von Schulautonomie Zusammenfassung Schluss Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis...406

9 Tabellenverzeichnis Abbildungsverzeichnis Anhang...411

10 0. Einleitung 1 Innovationswege im deutschen Bildungssystem: Der Titel dieser Studie verspricht aktuelle und praktische Relevanz. Seit Ende der 1990er Jahre sind die Forderungen nach schnellen wirksamen Reformen im deutschen Bildungssystem erheblich angewachsen (Rutz 1997, Rosenbladt 1999, Fahrholz u.a. 2002). Beigetragen haben dazu vor allem die Veröffentlichungen international vergleichender Schülerleistungstests (TIMSS, PISA, IGLU u.a.). Die erwartungswidrig niedrige Rankingposition Deutschlands in diesen Tests (s. Baumert u.a. 1997, 2001, 2002) erhob das Thema einer forcierten Qualitätsverbesserung im deutschen Bildungswesen zu einem der dringlichsten politischen Handlungsfelder. Unter diesen Rahmenbedingungen in einer wissenschaftlichen Studie die Frage zu stellen, auf welchen Wegen sich Innovationen im deutschen Bildungssystem verbreiten, legt ein kritisch-reflexives Forschungsinteresse und einen direkt aktuellen Bezug nahe. Denn schließlich sind die Strukturen in denen in der deutschen Bildungspolitik neue Gestaltungsideen generiert und umgesetzt werden, keinesfalls einfach zu überschauen und in ihrer Effektivität einzuschätzen. Gerade die Gestaltung des allgemein bildenden Schulwesens wird im deutschen Bundesstaat allein durch die Länder verantwortet, bundesweit prägende Entscheidungen entstehen nur aus ihrer freiwilligen Selbstkoordination. Reflexionen auf die bildungspolitischen Entwicklungen der letzten fünfzig Jahre kamen dabei regelmäßig zu eher skeptisch-negativen Statements. Weil Kulturpolitik in der Bundesrepublik Ländersache ist (...), muß, wer die Veränderungen studieren will, sich den Reform-Anbau in einem Dutzend Strebergärten ansehen und findet dort die bildungspolitischen Kulturen in armseelig einfallslosen Mustern angelegt, so von Hentig (1990, 369). Eine Bildungsreform sei, so von Hentig (ebd, 376) weiter, in der Bundesrepublik Deutschland entweder nicht als solche gedacht und geplant worden, sondern aus vielen bildungspolitischen Einzelmaßnahmen ergaben sich die Veränderungen, die man nachträglich als Reform deuten konnte, oder sie ist sorgfältig, wort- und gedankenreich geplant worden wurde aber nicht verwirklicht. 1 Die vorliegende Studie profitierte sowohl vom Umfeld des Deutschen Instituts für Internationale Pädagogische Forschung (DIPF) namentlich von Hermann Avenarius, Stefan Brauckman, Hans Döbert, Hans Peter Füssel, Thomas Kimmig, Angelika Marhauser, Renate Martini, Corinna Preuschoff und Manfred Weiß als auch von Förderern, Freunden und Kollegen an den Universitäten Erfurt und Wuppertal: zuallererst von Peter Zedler und Horst Weishaupt (meinen Doktorvätern) aber auch von Oliver Böhm-Kasper, Gangolf Braband, Martin Heinrich Maren Heise, Andreas Kieselbach, Harm Kuper Stefan Plessmann, Claudia Schmidt. Claudia Schuchart, Dank gilt auch Hans-Werner Fuchs, Ulrich Pötter und Gunter Quaiser.

11 12 Einleitung Der neuerliche bildungspolitische Aufbruch in Deutschland seit der Jahrtausendwende ist allerdings gerahmt und fundiert durch die gleichen politischen Verantwortungszuordnungen im deutschen Bundesstaat, die schon die bisherigen Entwicklungen des deutschen Bildungssystems prägten. Und noch mehr: Seit PISA verweisen die Länder mit Nachdruck darauf, dass sie selbst eigenständig und mittels ihrer Selbstkoordination geeignet und fähig seien, die aufgezeigten Reformbedarfe zu bewältigen. Statt länderübergreifender Planung bedürfe es eher noch stärker divergierender und eigenständiger Entwicklungen. Der dezentrale Wettbewerb um die besten Lösungen sei das geeignete Rezept für eine anhaltende und dynamische Schulreform. Entsprechend könnten auch die Gremien und Arbeitsgruppen der Kultusministerkonferenz sowie die bisherigen Vereinbarungen reduziert werden (s. KMK 2004). Die BLK wäre genauso überflüssig wie die im Grundgesetz festgeschriebene Gemeinschaftsaufgabe der Bildungsplanung (s. KMK 2006a). Und des Umdenkens nicht genug: mit der Föderalismusreform des Jahres 2006 wurde diese Haltung nun auch im Grundgesetz verankert (Wollenschläger 2007). So stehen sich, nicht zum ersten Mal seit der Gründung der Bundesrepublik, aber wohl erstmals in dieser Zuspitzung, zwei Thesen zu den erwartbaren Wirkungen der bildungspolitischen Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat gegenüber. Sie unterscheiden sich basal darin, wie wertvoll ihnen jeweils Vergleichbarkeit und Geplantheit bzw. Vielfalt und Eigendynamik als Grundmuster der Weiterentwicklung des deutschen Bildungssystems erscheinen. Die erstere Position könnte man als zentralistisch kennzeichnen (s. Böttcher 1990). Sie gründet auf dem Ideal eines unitarisch-kooperativ geprägten Föderalismus, tritt für eine Rahmengesetzgebungskompetenz der Bundesebene ein und sieht den Staat insgesamt in einer ausgeprägten und detaillierten Gestaltungsverantwortung im Bildungsbereich. Dem steht die zweite partikularistische Position fast diametral gegenüber. Sie betont die Idee eines Konkurrenz- und Wettbewerbsföderalismus und tritt dabei für eine subsidiäre Aktivitätsbeschränkung des Staates und insbesondere der länderübergreifenden Institutionen der Politikkoordination ein (s. z.b. Schwager 2005). Das Hauptargument der Partikularisten lässt sich dahingehend zusammenfassen, dass ein föderaler Ideenwettbewerb sich funktional äquivalent zu einer gesamtstaatlich geplanten Bildungsreform verhalten würde. Nicht nur aktuelle Handlungsherausforderungen würden im Bildungsföderalismus im Wechselspiel von Konkurrenz und gegenseitigem Lernen erfolgreich bewältigt werden können. Insgesamt würden schneller und quasi eigenwüchsig pass- und anschlussfähigere Reformkonzepte generiert, als dies durch eine prinzipiell den konkreten Handlungssituationen fernstehende Bundesadministration möglich wäre (s.

12 Innovationswege im deutschen Bildungssystem 13 hierzu Rürup 2005). Doch sind diese Möglichkeiten bisher mehr Behauptung und Ideologie als für den deutschen Bildungsföderalismus bestätigte und wissenschaftlich aufgearbeitete Erfahrung. Erfahrungsgesättigt argumentieren hingegen die Zentralisten. Dem deutschen Bildungsföderalismus sei es bisher nicht gelungen, eine ausreichende Vergleichbarkeit der Schulstrukturen herzustellen bzw. ihr stetig erneutes Auseinanderdriften zu verhindern. Er habe nicht nur eine gesamtstaatlich konzipierte und koordinierte Bildungsreform nicht entstehen lassen, er habe überdies jegliche tiefgreifende Reformentwicklungen in der deutschen Bildungspolitik systematisch verzögert, beschnitten und verunmöglicht. So diagnostiziert Hamm-Brücher (1972, 15): alle zu Buche schlagenden gemeinsamen Veränderungen wurden nicht mit oder durch das föderalistische System vollbracht, sondern mussten mühsam gegen seine Schwerfälligkeit, seinen Provinzialismus und seine eigenbrödlerischen Tendenzen durchgesetzt werden. Genau dieser Bildungsföderalismus wird durch die Entscheidungen der Grundgesetznovelle 2006 aber nun noch bestätigt und intensiviert. Die bisherigen negativen Diagnosen zur Bildungsentwicklung in Deutschland (Schulchaos, Reformstau, fehlende länderübergreifende Planung, mangelnde parlamentarische Kontrolle) erhalten damit unterschwellig prognostischen Charakter. Allerdings ist dabei zumindest eine Einschränkung zu machen: da sich die bisherigen Diagnosen zur deutschen Bildungsentwicklung nur auf die nationale Reformdynamik und -effektivität bezogen, gelten auch die möglichen Prognosen nur für die bundesstaatliche Ebene. Dagegen richten sich die Erwartungen der Partikularisten zu den Innovationspotenzialen eines Wettbewerbs im Bildungssystem gerade auf die Ebene der Länder oder gar der einzelnen Schulen. Entsprechend geschwächt ist die argumentative Kraft der bisherigen Erfahrungsberichte. Mit den bisher vorliegenden empirischen Befunden kann nicht bestritten werden, dass es zwischen den Schulen und den schulpolitisch Verantwortlichen in den Ländern zu einem produktiven Erfahrungsaustausch über ihre jeweiligen Erfahrungen mit gelungenen und weniger gelungenen Umgestaltungen der pädagogischen Praxis kommen könne und auch in der Vergangenheit schon immer wieder gekommen sei. Sowohl die Medien als auch deutsche Bildungspolitikforschung haben die Reformdynamik zwischen und in den deutschen Bundesländern bisher wenig bis gar nicht wahrgenommen. Die Unterschiedlichkeit der Länderentwicklungen war zwar immer wieder Gegenstand des Vergleichs, hinterfragt und diskutiert wurden solche Analysen allerdings bezogen auf den nationalen Maßstab der erfolgreichen oder verfehlten bundesweiten Durchsetzung eines bestimmten Reformprogramms. Die Differenz von Entwicklungen in den Ländern erhielt so fortwährend einen negativen Anstrich.

13 14 Einleitung Dass in ihnen ebenso liegende Potenzial dezentraler Erprobung sowie sachorientierter und erfahrungsgesättigter Fortentwicklung des Bildungssystems wurde tendenziell negiert. Es soll hier nicht behauptet werden, dass die bisherigen Einschätzungen zur Dynamik der Bildungsreform in Deutschland grundsätzlich falsch wären. Selbst für eine Relativierung liegen bisher keine ausreichenden empirischen Befunde vor. Das Forschungsdefizit ist umso offensichtlicher und seine Aufarbeitung gerade im Hinblick auf die aktuellen bildungspolitischen Debatten von PISA bis zur Föderalismusreform 2006 erst recht dringlich. Die Innovationsdynamik zwischen den bildungspolitischen Akteuren in den Ländern muss, das ist die Ausgangsthese dieser Studie, stärker in den Blick genommen werden. Lernen die Länder voneinander? Kommunizieren sie über ihre unterschiedlichen Gestaltungsvorstellungen und -programme und informieren sie sich gegenseitig umfassend und objektiv über Entwicklungen und Erfahrungen? Oder bedeutet bildungspolitischer Wettbewerb vor allem Parteienkonkurrenz und Rückbindung der Schulsystementwicklung an Wählerentscheidungen und Regierungswechsel anstelle eines parteiübergreifend sachorientierten Erfahrungsaustauschs? Angesichts dieser Zuspitzung der Argumentation auf ein spezielles Forschungsdesiderat der Bildungspolitikforschung wird es nicht wundern, dass diese Studie verspricht, genau an der Schließung dieser Lücke zu arbeiten. In ihr soll, wie im Titel ankündigt, nach typischen Innovationswegen im deutschen Bildungssystem gefragt werden. In Kapitel 1 wird die gewählte Forschungsperspektive systematisch entfaltet und in Kapitel 2 im Rückgriff auf Vorarbeiten der Theorie der Innovationsdiffusion von Everett M. Rogers (2003) und der USamerikanischen Policy-Diffusion-Research theoretisch-konzeptuell und methodologisch konkretisiert und begrenzt. Der Kern der Studie ist die Untersuchung der Verbreitung einer konkreten Politikidee: der Idee Schulautonomie. 2 An ihr soll exemplarisch geprüft werden, welche Innovationsdynamik zwischen den deutschen Bundesländern vorzufinden ist und welche regelhaften Strukturen des Erfahrungsaustauschs oder der Kommunikationsbeschränkung hierbei hervortreten. Mit dem Fallbeispiel Schulautonomie sind zwei Vorteile verknüpft: Es erlaubt zum einen die Struk- 2 Angesichts der Vielfältigkeit der Einzelmaßnahmen und Einzelinstrumente, die angesichts der Verlautbarungen der politischen Akteure zum Optionsraum Schulautonomie zu zählen waren (insgesamt 82), wird sich in dieser Studie gegen die Bezeichnung Konzept für das politische Gestaltungsprogramm Schulautonomie entschieden. Stattdessen wird der Begriff Idee oder Politikidee genutzt, um von vornherein die Annahme eine Geschlossenheit und Stringenz im Optionsraum nicht rhetorisch mitzuführen (s. auch Abschnitt 2.1.1).

14 Innovationswege im deutschen Bildungssystem 15 turen der Innovationsdiffusion nach der Wiedervereinigung zu betrachten, da Schulautonomie zumindest im Kern erst nach 1990 in Deutschland als politisch getragene Reform hervorgetreten ist. Zum anderen sind mit der Idee Schulautonomie Maßnahmen und Instrumente politischer Umgestaltung verbunden, deren Implementation in der Regel keine länderübergreifenden Abstimmungsbedarfe (Abschlüsse, Strukturen der Bildungsgänge) implizieren. Dies erlaubt es, sich möglichst unverstellt den Strukturen des horizontalen und direkten Politiktransfers zwischen den deutschen Bundesländern anzunähern. 3 Kapitel 3 thematisiert Umfang und Vielgestaltigkeit der deutschen Diskussion zur Schulautonomie und erläutert das in dieser Studie gewählte Vorgehen der empirischen Erfassung und Strukturierung des Fallbeispiels als politische Gestaltungsidee. Dieser Forschungsansatz besteht, kurz gefasst, in einer Aufgliederung der mit der Idee Schulautonomie verbundenen Reformvorstellungen in konkrete Einzelmaßnahmen und Einzelinstrumente der organisatorischen Umgestaltung von Schule. Gefunden werden diese Maßnahmen und Instrumente anhand einer Inhaltsanalyse der Veränderungen des deutschen Schulrechts von Oktober 1990 bis Dezember 2004 in allen 16 Bundesländern. Die Idee Schulautonomie wird so erfasst als von den schulpolitischen Akteuren entsprechend bezeichnete und eingeordnete Einzelaktivitäten. 4 Inhaltlich wird Schulautonomie damit als länderübergreifender bildungspolitischer Optionsraum rekonstruiert; basierend auf konkret beobachtbaren Änderungen des Schulrechts. Kapitel 4 erläutert die einzelnen gefundenen Schulautonomieaspekte und ihre Strukturierung in unterschiedliche Ansätze der Neugestaltung von Schule. Zur Analyse der Verbreitungsverläufe der Idee Schulautonomie in der Bundesrepublik Deutschland wurden die schulautonomiebezogenen Änderungen des Schulrechts quantitativ aufbereitet. In einem eigenständigen Datensatz wurde dokumentiert, wann welches Bundesland erstmals einen bestimmten Schulautonomieaspekt ausdrücklich fixierte oder später wesentlich änderte. 3 4 Genau die Untersuchung solcher Innovationsprozesse sind der Kern des hier herausgestellten Forschungsdesiderats der deutschen Bildungspolitikforschung. Reflexionen auf bildungspolitische Reformbemühungen der Länder und ihre Rahmung und Behinderung durch Aushandlungsprozesse in den länderübergreifenden bildungspolitischen Arenen sind bisher keineswegs selten (s. Abschnitt 1.3). Informationsmängel bestehen dagegen hinsichtlich der Verbreitung politischer Ideen, die nicht erst durch die Koordinationsmühle der Ständigen Konferenz der Kultusminister und -senatoren der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK) gedreht werden müssen, ehe sie in den einzelnen Ländern dauerhaft Realität werden können. Zur Kennzeichnung einer Änderung des Schulrechts als schulautonomiebezogen war nur notwendig, dass im Schulrecht oder in dem die entsprechenden Rechtsnovellen begleitenden und erläuterndem Schrifttum der Kultusadministration in mindestens einem Bundesland ein entsprechender Verweis vorhanden war (s. v.a. Abschnitt 3.4).

15 16 Einleitung Dieser Datensatz ist die Grundlage der in dieser Studie vorgenommenen Analyse einer Innovationsdiffusion in der deutschen Bildungspolitik. In dieser Studie wird so erstmals ein quantitativer Vergleich des schulautonomiebezogenen Gestaltungsengagements aller 16 Bundesländer möglich, werden Umfang und Gehalt des behaupteten bildungspolitischen Paradigmenwechsels einer Prüfung zugeführt (Kapitel 4 und 5) und werden Themenverschiebungen und Phasen der Verbreitung von Schulautonomie (Kapitel 6) ebenso analysierbar wie das Übernahmeverhalten der einzelnen Länder im Zeitverlauf (Kapitel 7). Diese deskriptiven Analysen sind im Untersuchungsgang dieser Studie letztlich aber nur vorbereitende Schritte und dienen der argumentativen Annäherung an die Frage, durch welche Innovationswege die Verbreitung der Idee Schulautonomie im deutschen Bundesstaat möglicherweise eher bestimmt ist. Zur quantitativ-analytischen Schätzung der Einflüsse unterschiedlicher parteilich-ideologischer oder sozioökonomisch-regionaler Faktoren wird darüber hinausgehend ein aktueller methodischer Vorschlag aus der US-amerikanischen Policy-Diffusion-Reserach aufgegriffen: die Event History Analysis (EHA) nach Berry und Berry (1990, 1992, 1999, Blanke 2004 als deutsche Vorläuferstudie). Dabei handelt es sich im Kern um eine binär logistische Regressionsanalyse mit einem spezifisch aufbereiteten Datensatz, der es ermöglicht, den Einfluss theoretisch bestimmter Prädiktoren auf die Verbreitungsdynamik konkreter Ideen in einem bestimmten Zeitraum und in einem bestimmten sozialen System zu bestimmen (s. Abschnitt und Kapitel 8). So werden mit dieser Studie konkrete quanitativ-analytische Abwägungen möglich, was als Muster der bildungspolitischen Innovationsdiffusion eher wahrscheinlich scheint: ein ideologisch zugespitzter von Parteikonkurrenz getragener Verdrängungswettbewerb oder ein gegenstandsbezogen flexibler, an guten Beispielen und ähnlichen Handlungsbedingungen orientierter Ideenwettbewerb. Diese Studie sieht sich lediglich als Anfang. Mit ihr wird ein spezifischer Untersuchungsfokus und eine spezielle Forschungsmethodik in die deutsche Bildungspolitikforschung eingebracht und anhand eines Fallbeispiels erstmals umgesetzt. Das Schulrecht wird als mögliche Quelle für eine sekundäranalytisch orientierte Bildungspolitikforschung vorgestellt und die Event History Analysis als mögliches Verfahren.

16 1. Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten Wie kommt das Neue in die deutsche Schule? Dies ist die Frage, der die vorliegende Studie insgesamt gewidmet ist. Das folgende erste Kapitel nimmt sich ihr aber spezifisch an. Es dient der Erörterung der institutionellen Grundlagen der Schulreform in der Bundesrepublik Deutschland und des aktuellen Forschungsstandes zu Reformpotentialen deutscher Schulpolitik. Dargestellt werden die bildungspolitischen Entscheidungsstrukturen im Bereich des allgemein bildenden Schulwesens (Abschnitt 1.1) und die so angelegten Chancen und Grenzen der Innovationsdynamik im deutschen Bildungssystem (Abschnitt 1.2). Damit werden die in der Einleitung vorgestellten Einschätzungen zu möglichen Wegen der bildungspolitischen Innovation noch einmal vertieft und auch das behauptete Forschungsdefizit noch einmal systematisch erörtert (Abschnitt 1.3). So läuft die Darstellung auf die explizite Konturierung des dieser Studie unterlegten Forschungsansatzes zu (Abschnitt 1.4). 1.1 Systembedingungen deutscher Bildungspolitik Die Neu- und Umgestaltung des Schulwesens ist weder faktisch noch dem Anspruch nach als ausschließliche oder gar hauptsächliche Aufgabe politischer Akteure zu betrachten. Das Neue im Bildungswesen entsteht durch die professionellen Akteure in den einzelnen Schulen (Lehrkräfte, Schulleiter 5 ), ihre Professionsverbände und professionelle Reflexions- und Kommunikationsinstitutionen (Erziehungswissenschaft, pädagogische Zeitschriften) und nur zum Teil durch politische Entscheidungen. Bildungspolitische Vorgaben, so ein verbreitetes Urteil, seien zudem zu abstrakt, in ihren unterschiedlichen Bezügen auf gesellschaftliche, parteiliche und juristische Entscheidungshintergründe zu komplex, zu wenig handhabbar und letztlich auch zu wenig wirksam, um mit ihnen direkte Veränderungen der pädagogischen Praxis zu verknüpfen. Sicherlich setzen sie Rahmen, schaffen und begrenzen sie die Möglichkeiten der Pädagogik, ihnen selbst aber einen ausdrücklichen schulreformerischen Status zuzuschreiben, bedarf zumindest der genaueren Eingrenzung des Gemeinten. Dies ist nicht zuletzt Gegenstand des folgenden Abschnittes. In ihm soll dargestellt werden, welche Themen Gegenstand bildungspolitischer Entscheidungen werden und 5 In dieser Studie wird aus Gründen der Lesbarkeit auf die Nennung der weiblichen Bezeichnungen für Personen- und Funktionen verzichtet, die maskuline Form gilt hier somit für Männer und Frauen in gleicher Weise.

17 18 1. Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten wer diese Entscheidungen im Rahmen welcher Verhandlungs- und Abstimmungsregeln verantwortet. Ausgangspunkt der Erörterung ist die bildungspolitische Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat (Abschnitt 1.1.1), die bestimmte Arenen der länderübergreifenden Politikintegration ebenso konstituiert wie ausgrenzt (Abschnitt 1.1.2). Anschließend sollen die in die bildungspolitischen Entscheidungen einbezogenen und ausgeschlossenen Akteursgruppen ebenso charakterisiert werden ( Abschnitt 1.1.3) wie die dem bildungspolitischen Diskurs zugänglichen schulgestalterischen Themen (Abschnitt 1.1.4) Der institutionelle Rahmen: Der Bildungsföderalismus Der Bereich der Schulpolitik ist eine der zentralen Ausnahmen im Muster der Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat. Während sich im Allgemeinen eine klare Aufgabenteilung zwischen Gesetzgebung auf Bundesebene und Gesetzesumsetzung auf Länderebene bei einer vielgestaltigen Kooperation und Koordination beider Ebenen beobachten lässt, haben die Länder im Bereich der Gestaltung und Verwaltung des allgemein bildenden Schulwesens die alleinige Verantwortung. Bundeskompetenzen und Bundeseinflüsse finden sich nur in politischen Überschneidungsbereichen. So hat der Bund über seine Gesetzgebungskompetenzen für die Rechtsverhältnisse im öffentlichen Dienst prinzipiell auch Einfluss auf die Ausgestaltung der Anstellungsbedingung von Lehrern. Mit der Föderalismusreform 2006 wurden die Befugnisse des Bundes zur Rahmengesetzgebung u.a. für das Hochschulwesen und das Beamtenrecht (Art. 75 Alt, Abs. 1 und 1a GG) allerdings neu geordnet, der Kategorie konkurrierender Gesetzgebung zugewiesen, und zugleich beschnitten (Art. 72 Neu, Abs. 3, Nr. 6 GG zusammen mit Art. 74 Neu, Abs. 27 und 33 GG). So wurde den Ländern Abweichungsmöglichkeiten von den bisher bundeseinheitlichen beamtenrechtlichen Regelungen zur Gestaltung der Laufbahnen, der Besoldung und der Versorgung ihrer Beamten eröffnet. Aber auch schon unter der Ägide des alten Grundgesetzes waren die Rahmengesetzgebungskompetenzen des Bundes beschränkt. Grundsätzlich hatte sich der Bundesgesetzgeber in seinem handeln dran zu orientieren, nicht derart in die Organisationshoheit der Länder eingreifen, daß diese gehindert sind, im Wege von Reformen Ämter mit neuen Amtsinhalten zu füllen und neue besoldungsrechtliche Einstufungen in eigener Verantwortung zu schaffen. (Schmalenbach 1996, 48 in Bezug auf BVerf- GE 34/9, 21) Nur im Hochschulbereich, bei der betrieblichen Berufsausbildung und der Weiterbildung haben der deutsche Bundestag und die Bundesregierung seit der Grundgesetznovelle 1969 mehr oder weniger umfangreiche bildungsbezogene

18 Innovationswege im deutschen Bildungssystem 19 Gestaltungsrechte. 6 Durch die Ausfüllung dieser Gestaltungskompetenzen und ebenso durch seine Wirtschafts-, Finanz- und Arbeitsmarktpolitik beeinflusst der Bund aber auch die Rahmenbedingungen für die schulbezogene Bildungsplanung (so auch Arnold/Marz 1979, 53). Seit 1969 war der Bund überdies über das Institut der Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a und b GG) direkt an der Finanzierung und Gestaltung der Bildungsplanung, des Hochschulbaus, der Wissenschafts- und der regionalen Wirtschaftsförderung beteiligt. Für den Bereich der schulsystembezogenen Bildungsplanung ist allerdings zu konstatieren, dass die gemeinschaftlichen Aktivitäten von Bund und Ländern nach dem Scheitern des Bildungsgesamtplans Mitte der 1970er Jahre (s. Poeppelt 1978) sich faktisch auf die Förderung und Organisation von Modellversuchen beschränkte (Mäding 1989, Weishaupt 1992, Wilhelmi 2000). Mit der Föderalismusreform 2006 wurde die Gemeinschaftsaufgabe Bildungsplanung schließlich wieder zurückgenommen und durch die Möglichkeit von Bund und Ländern ersetzt, auf Grund von Vereinbarungen zur Feststellung der Leistungsfähigkeit des Bildungswesens im internationalen Vergleich und bei diesbezüglichen Berichten und Empfehlungen zusammenwirken. (Art. 91b Neu, Abs. 2 GG). Mit der Neufassung des Art. 104b des Grundgesetzes sollen darüber hinaus finanzielle Förderinitiativen des Bundes in ausschließlich den Ländern vorbehaltenen Regelungsbereichen ausgeschlossen werden. Zuvor gab der Artikel 104a Absatz 5 GG dem Bund grundsätzlich das Recht, unter bestimmten Voraussetzungen auch Bildungsinvestitionen der Länder und Gemeinden mitzufinanzieren; eine Eingriffsmöglichkeit, die der Bund wiederholt und umfänglich nutze, um mittels des goldenen Zügels eigene schulpolitische Impulse zu setzen (s. Hufen 2005). Unabhängig allerdings von der konkreten bildungspolitischen Kompetenzverteilung und Kompetenznutzung im deutschen Bundesstaat ergibt sich aus Art. 7 GG und den Grundsätzen des demokratischen und sozialen Rechtsstaats (Art. 20 und 28 GG) sowie dem Grundrechtskatalog (Art. 1 bis 19 GG) ein 6 So sind dem Bund im beruflichen Bildungswesen (Art 74 Abs. 1 Nr. 11 GG, ausgefüllt u.a. durch das BBIG), bei den Ausbildungsbeihilfen und der Forschungsförderung (Art. 74 Abs. NR. 13 GG) Regelungsfelder eröffnet. Über die Befugnis zur konkurrierenden Gesetzgebung im Arbeitsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) kann der Bund Regelungen zur beruflichen Weiterbildung treffen. Im Hochschulbereich hat der Bund die Kompetenz der Rahmengesetzgebung (Art. 75 Abs. 1 Nr. 1a GG, umgesetzt durch das Hochschulrahmengesetz (HRG). Allerdings wurden schon durch die Grundgesetzänderung 1994 und durch Urteile des Bundesverfassungsgerichts zur Juniorprofessur im Oktober 2004 und zu Studiengebühren am den Kompetenzen des Bundes zur Rahmengesetzgebung stärkere Grenzen gesetzt worden, die sich im Zuge der Föderalismusreform 2006 auch in ausdrücklichen inhaltlichen Begrenzungen der hochschulrechtlichen Gesetzgebungsbefugnisse konkretisierten.

19 20 1. Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten materiales Schulrecht mit Verfassungsqualität (u.a. Entfaltungsrecht; Zugangsund Teilhaberecht; Mitwirkungsrecht, Reuter 2000, 21), dass als ursächlich für eine weitgehende Gleichförmigkeit im Schulrecht der Bundesländer" angesehen werden kann (Avenarius/Heckel 2000, 30, s.a. Glotz/Faber 1994, Avenarius 2004). Einen gemeinsamen Rahmen der schulpolitischen Gestaltungsansätze der Länder setzen auch internationale Verträge und Vereinbarungen auf der Ebene der EU bzw. Beschlüsse der Europäischen Kommission (s. Leschinsky 2003, , Avenarius/Heckel 2000, 34-36, Bauer 1999). Allerdings sind die europäischen Regelungskompetenzen im Bereich der Schulbildung trotz ihrer prinzipiellen Ausweitung mit dem Vertrag von Maastricht immer noch sehr begrenzt. Die Europäische Union ist ausdrücklich dazu angehalten die nationale Identität ihrer Mitglieder zu achten (Art. F. Abs. 1 EUV) und in ihrem Handlungsumfang durch das Subsidiaritätsprinzip eingeschränkt, dass eigenständigen Regelungen auf der Mitgliedschaftsebene einen prinzipiellen Vorrang einräumt (Art. B Abs. 2 EUV in Verbindung mit Art. 3b Abs. 2 EGV). Die Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Gestaltung der Lehrinhalte und die Gestaltung des Bildungssystems sowie die Vielfalt der Kultur und Sprachen (Art. 149 EGV) sind von der Gemeinschaft strikt zu beachten. Jegliche Harmonisierung der Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten in diesem Bereich durch die Gemeinschaft ist ausgeschlossen. (Breitenbach 1998, 131). Die EU oder auch internationale Organisationen wie die UNO oder die OECD sind dabei sicherlich mit ihren vielfältigen Aktivitäten wichtige Anregungsquellen oder auch Wegweiser für die Schulentwicklung auch in Deutschland. Die Impulse, die sie setzen, müssen allerdings immer erst von den einzelnen Bundesländern bejaht und eigenständig in ihr politisches Handeln überführt werden, um wirken zu können. Sie haben und das interessiert hier allein keine direkte regulierende Bedeutung. So wird die grundlegende Aussage durch alle diese Ergänzungen nicht aufgehoben: Im deutschen Bundesstaat wird die rechtliche Ausgestaltung und verwaltungsförmige Organisation des allgemein bildenden Schulwesens ausschließlich von den Ländern verantwortet Arenen der schulpolitischen Entscheidungsfindung Die bildungspolitische Kompetenzverteilung im deutschen Bundesstaat hat grundsätzliche Konsequenzen dafür, in welchen institutionellen Arrangements bildungspolitische Entscheidungen überhaupt entstehen können. Die Bundesebene ist deutlich geschwächt; schulpolitisch kann der deutsche Bundestag als

20 Innovationswege im deutschen Bildungssystem 21 Gesetzgeber nicht hervortreten. Ebenso ist die internationale und europäische Interessenwahrnehmung und Beratungsbeteiligung Deutschlands im Schulbereich mit der Grundgesetznovelle 1994 prinzipiell von der Bundesregierung auf den Bundesrat übergegangen (s. Bauer 1999, Berggreen-Merkel 1998, Breitenbach 1998). Arenen der bundesweiten Politikintegration im Schulbereich existieren dennoch und zwar auf der sogenannten dritten bundesstaatlichen Ebene, der der Bund-Länder bzw. Länder-Länder-Koordination. Zu nennen sind vor allem die Ständige Konferenz der Kultusminister und -senatoren der Länder in der Bundesrepublik Deutschland (KMK), die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) und die Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung (BLK). Ansonsten hat die politische Gestaltung von Schule in Deutschland vor allem in Länderparlamenten, in den Kultusministerien und ihren Kultusverwaltungen sowie auf kommunaler Ebene ihren Ort Die Kultusministerkonferenz (KMK) Die Kultusministerkonferenz ist eine freiwillige Arbeitsgemeinschaft der Kultusminister und in diesem Sinne vergleichbar mit anderen Fachministerkonferenzen der Bund-Länder-Koordination wie der Innen-, Finanz- oder Verkehrsministerkonferenz. Die KMK verfügt über einen mehrebenigen organisatorischen Aufbau mit einer politischen Ebene (Präsidium, Plenum, Amtschefkonferenz) und einer Arbeitsebene (Kommissionen, Ausschüsse und Arbeitsgruppen) sowie einem Sekretariat (im Detail s. Schulz-Hardt 1996, Füssel 1988, Rürup 2006). Mitglieder der KMK sind die Länderminister mit Ressortverantwortlichkeiten für die Bereiche des allgemein- und berufsbildenden Schulwesens, des Hochschulwesens, der Forschung und Kultur (Denkmäler, Museen, Theater, Orchester, Rundfunk), die entsprechenden Staatssekretäre und im Rahmen der jeweiligen Beratungen auf der Arbeitsebene auch die entsprechenden Ministerialbeamten. Auch Bundesvertreter nehmen als ständige Gäste an den Plenarsitzungen der KMK teil (Oschatz 1998, 145). Dagegen hat sich eine Praxis der Beteiligung von Vertretern der Länderparlamente nicht durchgesetzt. 7 Aufgabe der KMK ist es so ihre Geschäftsordnung (KMK 2000, 151) Angelegenheiten von überregionaler Bedeutung mit dem Ziel einer gemeinsamen Meinungs- und Willensbildung zu behandeln und international sowie gegenüber dem Bund und Europa zu vertreten. Das Aufgabengebiet der KMK ist damit deckungsgleich mit dem Bereich der Länderkulturhoheit, d.h. der Zu- 7 Raschert (1980, 123) erwähnt eine solche Praxis. In späteren Schriften zur Arbeitsweise der KMK finden sich allerdings keine entsprechenden Hinweise.

21 22 1. Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten ständigkeit für das allgemeinbildende und berufliche Schulwesen, die Weiterbildung sowie das Hochschulwesen und die Kultur (Schulz-Hardt 1996, 1658). Es gehe darum das notwendige Fundamentum an einheitlichen und vergleichbaren Grundlagen und Regelungen im Bildungs- und Kulturwesen der Länder insgesamt zu schaffen. (KMK 2000, 85) Die Einschätzung, welche Einwirkungen wesentlich und damit in der KMK Verhandelungsgegenstand sind, obliegt den Kultusministern. Dabei gehen die Analysen und Einschätzungen über Umfang und Reichweite der Verhandlungstätigkeit in der KMK weit auseinander. So wird einerseits das Tätigkeitsvolumen der KMK als eher gering eingeschätzt. Weitestgehend handelt es sich ohnehin um Fragen der Exekutive, die nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung Angelegenheiten des jeweiligen Ressortministers sind. (Zehetmaier 1998, 144). Aber auch Bilanzierungen einer sehr weitgehenden und zu detaillierten Koordinationstätigkeit der Kultusministerkonferenz finden sich. So konstatiert die ehemalige schleswig-holsteinische Kultusministerin Marianne Tidick (1998, 153), die KMK habe sich immer wieder viel zu vieler großer und leider auch kleiner Themen und Bereiche als Gegenstände der Koordination angenommen und habe diese immer wieder zu detailliert und langwierig durch die Gremien geschoben und geknetet. Solche Einschätzungen sind allerdings im Hinblick auf die konkrete Wirkungsmächtigkeit der Vereinbarungen und Empfehlungen der KMK zu relativieren. Denn richtig, so Marianne Tidick weiter (1998, ), sei eben auch, daß die Papiere je länger desto nichtssagender wurden, weil nur dann konsensfähig oder weil die Details dann so versteckt formuliert wurden, daß sie keinen Anstoß mehr erregten, dafür aber auch von den Außenstehenden nicht mehr verstanden wurden. Die Schwierigkeiten von Entscheidungsfindungen ebenso wie die häufige Undurchschaubarkeit und Vielschichtigkeit ihrer Beschlussfassungen sind ein systematischer Befund der Tätigkeitsanalyse der KMK und resultieren aus ihren Verhandlungsbedingungen. Aus dem Umstand, dass die KMK lediglich eine freiwillige Arbeitsgemeinschaft der Kultusminister der Länder darstellt, ergibt sich von vornherein, dass Vereinbarungen nur begrenzte Bindungswirkungen für die Schulentwicklung auf Länderebene haben können und dass sie insbesondere bei Grundfragen und Entscheidungen, die finanzielle Folgewirkungen haben nur im Konsens getroffen werden können. 8 Insbesondere bei kontrover- 8 Hier wird davon abgesehen, dass die KMK in ihrer aktuellen Organisationsreform (s. KMK 2004a und b) tendenziell vom Einstimmigkeitsprinzip abrückt. Mehrheitsentscheidungen sind allerdings nur für Empfehlungen und Vereinbarungen vorgesehen, die geringe normierende Eingriffe darstellen. Vereinbarungen, die die Anerkennung von Abschlüssen und Finanzfragen betreffen, bedürfen weiterhin der Einstimmigkeit. Dies ist zwingend angesichts der Eigen-

22 Innovationswege im deutschen Bildungssystem 23 sen Politikthemen kann ein solcher Konsens oft nur über den Einbezug zusätzlicher Verhandlungsgegenstände (so genannte Paketlösungen) oder Formelkompromisse erreicht werden, die letztlich eine Tolerierung unterschiedlicher Einzelentwicklungen in den Ländern darstellen (s. Rürup 2006). Wo selbst Paketlösungen und Formelkompromisse nicht möglich sind, führt diese Verhandlungssituation leicht zu Entscheidungsblockaden, die letztlich auf eine Fortschreibung des Status Quo bisheriger Vereinbarungen hinaus laufen (s. Scharpf 1994, Füssel 1988). Die KMK hat sich seit ihrer Gründung immer wieder aber auch als leiser und effizienter Reformapparat erwiesen. Möglich war dies immer dann, wenn vorab und durch extern gesetzte Handlungsherausforderungen ein prinzipieller Konsens über das bildungspolitisch Notwendige hergestellt war. Sichtbar war dies in den 1960er Jahren, als auf den Sputnik-Schock und die Diagnose einer deutschen Bildungskatastrophe durch Georg Picht mit einem forcierten infrastrukturellen Ausbau des höheren Schulwesens und der Fachhochschulen reagiert wurde. Aber auch die deutsche Wiedervereinigung 1990 (s. Köhler/Knauss/Zedler 2000) oder aktuell die bildungspolitischen Aktivitäten der KMK zur Abarbeitung des PISA-Schocks (Vereinbarung von sieben Maßnahmenfeldern, Bildungsstandards, Bildungsberichterstattung) sind Beispiele kriseninduzierter Koordinationserfolge der KMK (Füssel 2005). Als eigenständiger Impulsgeber einer deutschen Bildungsreform ist die KMK allerdings kaum hervorgetreten. Ausnahme ist die Reform der gymnasialen Oberstufe im Jahr 1972 (s. Tenorth 1975, Fuchs 2004a) sowie deren nachfolgende Fort- und Weiterentwicklung (s. KMK-Expertenkommission 1995, Schmidt 1994, Rürup 2006, Baumert/Roeder/Watermann 2003) Die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) Die Ministerpräsidentenkonferenz ist genau betrachtet keine eigenständige bildungspolitische Thematisierungsarena im deutschen Bundesstaat, sie ist allerdings der Ort für eine spezifische Form der politischen Beschlussfassung, die über die länderübergreifenden Koordinationsmöglichkeiten der KMK hinausweist. Über die MPK werden Staatsverträge zwischen allen sechzehn Bundesstaatlichkeit der Länder und ihrer Kulturhoheit. Sobald Mehrheitsbeschlüsse der KMK zu stark in ihre bildungspolitischen Vorstellungen eingreifen würden, hätten sie immer noch die Aufkündigung der Mitgliedschaft in der KMK als realistische Option zur Verfügung oder könnten auf die Ablehnung der Regelungsübernahme durch die Mehrheit des Landesparlaments verweisen, um ihre Untätigkeit zu legitimieren. So setzen auch Mehrheitsbeschlüsse letztlich einen Konsens der Kultusminister voraus, um bundesweit realisiert zu werden.

23 24 1. Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten ländern ausgehandelt und unterzeichnet, die über eine Ratifizierung durch die Landtage eigenständige rechtliche Bindungswirkung entfalten. Einen solchen rechtlich bindenden Status können Vereinbarungen und Empfehlungen der KMK grundsätzlich nicht entfalten; diese bedürfen erst einer separaten landesrechtlichen Ausformulierung und Umsetzung. Staatsverträge wurden allerdings nur bis in die 1960er Jahre hinein als Mittel einer umfassenden Handlungskoordination in der deutschen Bildungspolitik genutzt und dabei keineswegs als Reforminstrument, sondern lediglich zur Absicherung einer grundsätzlichen strukturellen Vergleichbarkeit der Abschlüsse, Bildungsgänge und zeitlichen Organisation der Schuljahre in Deutschland. Angesprochen ist damit vor allem das sogenannte Hamburger Abkommen vom 28. Oktober 1964, dessen letzte Novellierung am erfolgte. Spätere Staatsverträge dienten der Einrichtung und fortlaufende Abstimmung der zentralen Vergabe von Studienplätzen für zulassungsbeschränkte Studienfächer, der Regelung der Anerkennung der Gleichwertigkeit von Schul- und Hochschulabschlüssen der ehemaligen DDR nach der Wiedervereinigung oder der gemeinsamen Trägerschaft des Sekretariats der KMK. Selbst die Unterzeichung des Hamburger Abkommens oder anderer Staatsverträge erlauben es aber nicht, die Ministerpräsidentenkonferenz als eigenständige bildungspolitische Verhandlungsarena zu kennzeichnen: alle schulpolitischen Beschlüsse wurden in der KMK vorbereitet, vorab aller strittigen Punkte entkleidet und vertraglich vorformuliert. Allerdings hat die MPK gegenüber der KMK eine gewisse Orientierungsfunktion. Sie setzt Themen für die KMK- Verhandlungen und vermag es, mit der Drohung sich selbst eines strittigen Gegenstandes anzunehmen, auf eine zügige Beschlussfassung in der KMK hinzuwirken (s. Leschinsky 2003, 164) Die Bund-Länder-Kommission (BLK) Die BLK wurde 1970 von Bund und Ländern auf Grundlage des 1969 neu ins Grundgesetz aufgenommenen Art. 91b gegründet. Mit ihrer Einrichtung erhielt sie einen umfassenden Auftrag zur Entwicklung und Vorlage eines Bildungsgesamtplans, der die länderübergreifenden Reformanstrengungen bei der Fortentwicklung des Bildungswesens für Jahrzehnte koordinieren sollte. An diesem Auftrag scheiterte die BLK jedoch. Das Interesse der Länder an einer gemeinsamen Bildungsplanung erlahmte seit Anfang der 1970er Jahre zusehends und der länderübergreifende Reformkonsens eines forcierten Ausbaus der höheren Bildungswege zerbrach (vgl. Poeppelt 1978). Die BLK wurde damals zwar nicht aufgelöst, ihre schulpolitischen Aufgabenschwerpunkte wurden jedoch seit

24 Innovationswege im deutschen Bildungssystem 25 Mitte der 1970er Jahre auf die gemeinsame Finanzierung von Modellversuchen durch Bund und Länder zurückgeführt. Leschinsky (2003, 166) verweist auf eine Anzahl von ungefähr Modellversuchen, die in den letzten 30 Jahren durch die BLK in allen Teilbereichen des Bildungswesen gefördert wurden. Im Jahr 1998 wurde die Modellversuchsförderung der BLK grundsätzlich von einem Antragsverfahren auf eine ausdrückliche Programmförderung umgestellt. Seitdem orientiert sich die Förderung weniger an den Versuchskonzepten einzelner Länder, sondern es werden auf länderübergreifender Ebene vorab notwendige Versuchsfelder bestimmt und Versuchsschwerpunkt konzipiert (s. z.b. Brockmeyer 1999). So erhielt die BLK in den letzten Jahren auch eine größere Rolle als länderübergreifender Impulsgeber für zielgerichtete Experimente im deutschen Schulwesen (s. Weishaupt 1992, Wilhelmi 2000, Nikolaus/Gräsel 2006). Mitglieder der BLK sind Vertreter der Bundesregierung sowie der Kultusministerien der Länder zwar in unterschiedlicher Anzahl (seit Bundesvertreter und 16 Ländervertreter) aber mit jeweils gleichem Stimmenanteil. Für Beschlüsse der BLK ist eine qualifizierte Mehrheit (seit Stimmen) erforderlich, allerdings haben die Vereinbarungen der BLK nur Empfehlungscharakter. Überstimmte Länder sind damit nicht verpflichtet, sich den Beschlüssen unterzuordnen. Praktisch hat sich deshalb in der Vergangenheit in der BLK auch das Prinzip der Einstimmigkeit als Voraussetzung der Funktionsfähigkeit durchgesetzt. (Leschinsky 2003, 165). So kommt zu ihrem begrenzten Aufgabenspektrum in der Schulpolitik letztlich eine der KMK vergleichbare Verhandlungssituation hinzu mit ähnlichen Tendenzen zu Minimalkompromissen und der Gefahr von Verhandlungsblockaden im Streitfall. Nach der Föderalismusreform 2006 zeichnet sich nun eine schrittweise Auflösung der BLK und die Integration ihrer Aufgaben v.a. in die Kultusministerkonferenz ab (s. KMK 2006a) Die Länderparlamente Die Landesparlamente sind, dies folgt schon aus der grundsätzlichen schulpolitischen Kompetenzzuweisung im deutschen Bundesstaat an die Länder, die Hauptarenen schulpolitischer Entscheidungsfindung und damit politisch initiierter und verantworteter Schulreform soweit zumindest Gestaltungsinitiativen angesprochen sind, die einer gesetzlichen Regelung bedürfen. Dabei hat sich die Bedeutung, die den Landesparlamenten für die Schulpolitik zukommt, erst seit Mitte der 1970er Jahre zu ihrem gegenwärtigen Umfang entfaltet. Während die überlieferte Lehre das Schulverhältnis als besonderes Gewaltverhältnis ein-

25 26 1. Schulreform in Deutschland Bedingungen und Möglichkeiten stufte und mit dieser Konstruktion Eingriffe in die Rechte des Schülers auch ohne gesetzliche Grundlage legitimierte, hat die Rechtsprechung, gestützt und begleitet von wissenschaftlichem Schrifttum, das Schulverhältnis als ein Rechtsverhältnis anerkannt (Avenarius/Heckel 2000, 17, auch Reuter 1983, Hennecke 1985). Aber nicht nur die Grundrechtsrelevanz von Entscheidungen der Schulverwaltung, sondern auch das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip verpflichten den Gesetzgeber, die wesentlichen Entscheidungen im Schulwesen selbst zu treffen und nicht der Schulverwaltung zu überlassen. Allerdings ist dem Parlament kein allumfassender Vorrang bei grundlegenden Entscheidungen eingeräumt; aus dem Umstand, dass allein die Mitglieder des Parlaments unmittelbar vom Volk gewählt werden, folgt nicht, dass andere Institutionen und Funktionen der Staatsgewalt der demokratischen Legitimation entbehrten. (...) Das Parlament hat (...) die erforderlichen normativen Grundlagen für das Verwaltungshandeln zu schaffen, nicht aber daher die konkreten Einzelmaßnahmen der Exekutive, mögen sie noch so wesentlich sein, zu ersetzen oder gar überflüssig zu machen. (Avenarius/Heckel 2000, 237) Die Landtage der alten wie der neuen Länder haben durch entsprechende gesetzgeberische Initiative den Grundsätzen des Gesetzes- und Parlamentsvorbehalts Rechnung getragen: die Bildungsziele, die Struktur des Schulwesens und die typusbestimmenden inhaltlichen Merkmale der verschiedenen Schularten und Schulstufen und die Praxis der Sexualerziehung und des Ethikunterrichts sind ebenso gesetzlich geregelt wie die allgemeinen Kriterien der Errichtung, Auflösung, Verlegung und Zusammenlegung von Schulen, die grundlegenden Bestimmungen zur Schullaufbahn, zur Versetzung, zu Prüfungen, zu Abschlüssen und zu Zugangsvoraussetzungen zu weiterführenden Schulen, zur Schulpflicht, zu Ordnungs- und Erziehungsmaßnahmen, zur Schulverfassung (Schulleitung, innerschulische Gremienorganisation) sowie zur Schulfinanzierung, zur Behördenorganisation der Schulaufsicht und zur Abgrenzung der Verantwortungsbereiche des Staates und der kommunalen Schulträger. Doch wäre es verfehlt, diesen Prozeß als abgeschlossen, die Regelungslücken allesamt als behoben zu betrachten. Immer wieder werden, wie manches verfassungs- und verwaltungsgerichtliche Verfahren erkennen lässt, Mängel in der rechtlichen Ausgestaltung des Schulwesens offenkundig (Avenarius/Heckel 2000, 250) Die Kultusministerien und ihre Verwaltungen Im Begriff der Exekutive, als Kennzeichnung des Kultusministeriums oder der zuständigen Senatsverwaltung und der jeweils untergeordneten regionalen Schulverwaltungsbehörden, ist die Funktionszuschreibung eines ausführenden