Verwaltungsstruktur- und Funktionalreform in Schleswig-Holstein

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1 Untersuchung im Auftrag der Landesregierung Schleswig-Holstein Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse (1) Der Auftrag Im Rahmen der Bemühungen um eine Verwaltungsstruktur-und Funktionalreform beauftragte die Landesregierung Schleswig-Holstein das Internationale Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE) in Berlin mit der Erstellung einer Aufgaben- und Wirtschaftlichkeitsanalyse, die in der strittigen Diskussion um etwaige Territorialanpassungen im kommunalen Bereich (Kreisgebietsreform) Handlungsoptionen erarbeiten und bewerten sollte. Als integraler Bestandteil wurden eine vergleichende Vorgehensweise (landesintern wie mit Blick auf die Erfahrungen anderer Flächenländer), der Ausweis kurz-, mittel- und langfristiger Kosten- und Leistungswirkungen sowie Hinweise zur Gestaltung einer zukunftsfähigen Landes- und Kommunalverwaltung erwartet. (2) Untersuchungsmethodik Die Beantwortung der an den Auftragnehmer gerichteten Fragen erfolgte im Rahmen eines Gesamtansatzes, der sich angesichts der für die Verwaltungsstruktur Schleswig-Holsteins zu beachtenden Verflechtungen und Interdependenzen bewährte. Als empirische Basis traten zur Sichtung der zum Themenbereich vorliegenden Primär- und Sekundärmaterialien Gespräche mit mehr als 100 führenden Vertretern aller Landkreise, kreisfreien Städte und ausgewählter Gemeinden sowie Erkenntnisse aus ISE-Untersuchungen in fast allen deutschen Flächenländern. Materiell unterscheidet der Untersuchungsbericht zwischen drei zentralen Analyseebenen: den entwicklungspolitischen Potentialen in und zwischen den Gebietskörperschaften, dem gegebenen und künftigen Aufgabenbestand der Kreisstufe sowie etwaigen Konzentrationsprozessen über erweiterte Kooperation oder Fusionen/Neugliederungen. Im Ergebnis führt dies zum Ausweis von vier denkbaren Modellen und nachfolgenden Handlungsoptionen: einer Optimierung des Status quo, punktuellen Anpassungen, einer Reform mittlerer Reichweite sowie der Bildung von Großkreisen. (3) Reformoptionen: Modell 1 (Optimierung des Status quo) Im ersten Modell geht es um die Beibehaltung der gegebenen Kreisstruktur, allerdings unter der Voraussetzung, dass die Gemeindeverbände um vieles stärker als heute kreis- Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften Anschrift Behrenstraße 34 D Berlin Kommunikation Telefon +49 (0) Telefax +49 (0) Internet Homepage post@internationales-institut.de

2 übergreifend kooperieren. Ausgehend von Pendler- und Verflechtungsanalysen sowie bereits bestehender Interkommunaler Zusammenarbeit (IKZ) wäre an die Bildung von vier regionalen Kooperationsbereichen zu denken, innerhalb derer flexible und größerräumige Gemeinschaftsarbeit erbracht wird. Dieser Prozess sollte landesseitig durch die Schaffung eines Kooperationsfonds, die Gewährung von Managementhilfen und flankierende Deregulierungen gefördert werden. (4) Reformoptionen: Modell 2 (punktuelle Anpassung) Zu einer erweiterten IKZ träten in diesem Fall strukturelle Anpassungen, um der in Schleswig-Holstein erkennbaren Inkongruenz auf Kreisebene zu begegnen. Über Fusionen (Dithmarschen-Steinburg und Plön-Ostholstein) sowie Einkreisungen bislang kreisfreier Städte (Flensburg und Neumünster) sollte es möglich werden, einigen der erkennbaren demographischen, entwicklungspolitischen und haushalterischen Probleme der benannten Gebietskörperschaften entgegenzuwirken; angesichts jahrzehntelanger Diskussionen und einer eindeutigen Datenbasis handelt es sich hier um eine gleichsam nachholende Modernisierung. Auf der Basis möglichst freiwilliger Vereinbarungen ergeben sich nach allen Prognosen positive Größeneffekte, die intern wie im Rahmen weiterer Kooperationsräume zu einer Besserstellung der Beteiligten führen werden. Mit Blick auf etwaigen Reformkosten (demokratische Teilhabe, Ehrenamt) wäre zu erwägen, für Übergangsphasen erweiterte Vertretungskörperschaften, paritätisch besetzte Ausschüsse und andere untypische Formen der Willensbildung und Beteiligung zuzulassen. (5) Reformoptionen: Modell 3 (Gebietsreform mittlerer Reichweite) Über das Modell 2 hinaus erweiterte Fusionen bieten sich insofern an, als die durch sie möglichen Konzentrationseffekte zusätzliche Effizienzrenditen versprechen. Hinzu kommt, dass die erkennbare verwaltungsgeographische Lage wie die regionale Entwicklungsdynamik im Land eine solche Tandem - oder Pärchen -Lösung durchaus nahe legen, zumal die Demokratiekosten (gerade) noch überschaubar bleiben; Zugänge, Erreichbarkeit und Identität wären cum grano salis gegeben. Nach diesem Modell träten zu Dithmarschen-Steinburg und Plön-Ostholstein (sowie Rendsburg-Eckernförde und Neumünster) Pinneberg/Segeberg, Stormarn/Herzogtum Lauenburg und Nordfriesland/Schleswig-Flensburg (mit der Stadt Flensburg). Es wird allerdings auch deutlich, dass weder die gegenwärtigen Verwaltungsroutinen noch das Kooperationspotential und schon gar nicht die politische Konsensbereitschaft im Land diese Lösung derzeit zulassen. Sie sollte aufgrund der materiell überzeugenden Vorteile allerdings auf der mittel- und langfristigen Agenda der Landespolitik verbleiben. (6) Reformoptionen: Modell 4 (Bildung von Großkreisen) Die Bildung von Großkreisen beschließt die Reihe der geprüften Modelle. Hier kommt es zu Fusionen im Rahmen der in Modell 1 angesprochenen (vier) Kooperationsbereiche und wird am stärksten auf Effizienzerwägungen abgestellt. Selbst diese können allerdings schon deshalb nicht zur Rechtfertigung des Ansatzes dienen, als die angestrebten Synergien auch negative Folgewirkungen zeitigen, so durch der Aufbau bzw. das Vorhalten dezentraler Voll- Seite 2 von 6

3 zugseinrichtungen, problematische Leitungs- und Kontrollspannen, fehlende Rückkoppelungsmechanismen und anderes mehr. Zudem sind die erwartbaren Demokratiekosten beträchtlich und lassen nach dem Urteil des Verfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern wenig Raum für eine weitere Verfolgung dieses Ansatzes. (7) Leistungsfähigkeit Die Leistungsfähigkeit der vier Reformmodelle wurde miteinander verglichen. Maßgeblich waren Einsparerträge, ergänzt um Auswirkungen auf entwicklungspolitische und sozioökonomische Potentiale (etwa die Integration von Lebens- und Arbeitsräumen sowie die Verteilung von Soziallasten). Hinzutrat die Bewertung der institutionellen Ausgewogenheit (zur Vermeidung ungleichgewichtiger Strukturen) und der demokratischen Integrationskraft (Erhalt kommunalpolitischer Teilhabemöglichkeiten, Stärkung des Ehrenamtes). Ferner wurde auf der Basis bekannter Positionen von Parteien und kommunalen Spitzenverbänden die politische Durchsetzbarkeit der einzelnen Szenarien beurteilt. Demnach schneidet das Modell 4 (Bildung von Großkreisen) bei rein finanziellen Betrachtung erwartbar positiv ab, doch ist diese Bilanz angesichts der benannten demokratiepolitischer Defizite, einer geringeren Ausgewogenheit und mangelnder politischer Akzeptanz zu relativieren. Weniger einschneidende Veränderungen weisen hier bessere Gesamtergebnisse auf. Dies gilt vor allem für die Reform mittlerer Reichweite (Modell 3) und die punktuelle Anpassung (Modell 2), die immer noch erhebliche Einsparungen, aber wesentlich weniger institutionelle Nachteile mit sich brächten. Der Gutachter plädiert im Ergebnis für ein einvernehmliches Votum zu Modell 2, verbunden mit der Empfehlung, mittelfristig und auf freiwilliger Basis zu Modell 3 überzugehen, wenn mangelnde Effizienzrenditen und eine weitere Verschlechterung der Rahmenbedingungen dies nahe legen. (8) Einspar- und Kostenwirkungen Eine Kreisstrukturreform führt zu Einsparungen, aber auch zu finanziellen wie immateriellen Nachteilen. Beides kann innerhalb einer Kosten-Nutzenrechnung nur geschätzt werden. Direkte Reformkosten (etwa aufgrund von Umzügen und Neu-Ausstattungen) lassen sich schwer kalkulieren, fallen im Wesentlichen nur einmal an und amortisieren sich mittelund langfristig. Nachteile für das Publikum (etwa aufgrund längerer Fahrtzeiten) und demokratiepolitische Probleme (weniger Teilhabe) sind kaum zu quantifizieren. Sie erlauben deshalb keine objektivierbaren Prognosen, nehmen aber mit dem Umfang von Struktureingriffen zu. Auch deshalb sind punktuelle Maßnahmen oder Reformen mittlerer Reichweite einer Bildung von Großkreisen vorzuziehen. Auf der Ertragsseite (infolge von Einsparungen) behindert die noch immer fehlende Kosten-Leistungsrechnung (KLR) eine exakte Beurteilung konkreter Stückkosten (der Verwaltungsprodukte). Alternativ wurde daher auf verschiedene Personal- und Haushaltsdaten zurückgegriffen, um neben Ausgaben auch Einnahmen sowie interne Verrechnungen zu erfassen; dies schließt eine (auch vergleichende) Differenzierung nach Aufgaben- bzw. Ausgabenbereichen ein. Darüber hinaus wurden Sonderlasten (erhöhte Sozialquoten etwa) und ohne Gebietsreformen erzielbare Effizienzfortschritte berücksichtigt. Im Ergebnis kommt es zu dem (durchaus konservativen, dafür aber pragmatisch- realistischen) Ausweis folgender jährlichen Einsparungen: Seite 3 von 6

4 bis zu 30 Mio. Euro bei einer maximalen Ausschöpfung kreisüberschreitender Kooperation (Modell 1 optimierter Status quo), zwischen 33 und 46 Mio. Euro im Zuge punktueller Anpassungen (Modell 2) und ergänzender Interkommunaler Zusammenarbeit, zwischen 37 und 61 Mio. Euro durch eine Gebietsreform mittlerer Reichweite (Modell 3) und Gemeinschaftsarbeit im regionalen Maßstab sowie zwischen 38 und 64 Mio. Euro bei einer Bildung von Großkreisen (Modell 4) und landesweiter Kooperation (hier ohne Berücksichtigung eines weitergehenden systematischen Größeneffektes). (9) Kooperative Struktur- und Funktionalreform Um die Reformkosten, vor allem aber die Risiken eines Scheiterns zu minimieren, empfiehlt der Gutacher einen Modernisierungsprozess in mehreren Schritten und im Konsens mit den Kommunen. Dies setzt auf allen Seiten Einigungswillen und Kooperationsbereitschaft voraus. Auf der Basis eines gemeinsam erarbeiteten Organisations- und Verfahrenskonzepts sowie verbindlicher Konsolidierungsziele sollte bis Ende 2008 die Umsetzung des Modells 2 (punktuelle Anpassungen) erfolgen. Den betroffenen Kommunen wäre auch hierbei eine ( kleine ) Freiwilligkeitsphase einzuräumen, erforderlichenfalls ist mit gesetzlichen Maßnahmen nachzusteuern. Bis Ende 2010 sollten dann maximale Kooperationslösungen greifen, die das Land strukturiert und finanziell fördert (unter Einschluß von Hochzeitprämien für freiwillige Zusammenschlüsse). Im Rahmen einer Evaluation der bis dahin praktizierten Zusammenarbeit oder freiwillig vollzogenen Fusionen wäre schließlich bis spätestens 2012 zu entscheiden, ob weitere gesetzliche Strukturreformen (etwa die vollständige Umsetzung einer Gebietsreform mittlerer Reichweite) notwendig werden. (10) Umsetzung Eine kooperative Kreisgebietsreform stellt hohe politische wie zeitliche Anforderungen an die Steuerung des Modernisierungsprozesses. Wesentlich erscheint es, die derzeit erkennbare Reformbereitschaft für eine zügige Entscheidung über die Ziele und das weitere Verfahren zu nutzen. Deshalb sollte es bis Ende 2007 zu einem entsprechenden Konsens mit den Kommunen kommen. Der Gutachter empfiehlt hierzu noch im Spätherbst/Winter dieses Jahres eine geschlossene Reform-Klausur, die der Verständigung über das Organisationskonzept, einen Konsolidierungspakt und die einzelnen Reformphasen dient. Für die Umsetzung wäre eine Lenkungsgruppe unter Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände vorzusehen, der die Ausarbeitung der notwendigen gesetzlichen Maßnahmen obläge. Schließlich bietet sich eine wissenschaftliche Begleitung und Evaluation für die Dauer des Reformprozesses an, um zur Gewährleistung objektiver Entscheidungsgrundlagen beizutragen und in Konfliktsituationen ggf. moderierend zu wirken. 3.September 2007 Professor Dr. Joachim Jens Hesse Seite 4 von 6

5 Modell 1: Optimierter Status quo (mit der Bildung vier regionaler Kooperationsbereiche) Überlappender Kooperationsbereich Kieler Umland/Plön; ggf. Bildung eines kreisüberschreitenden Planungsverbandes Kooperationsbereiche Modell 2: Punktuelle Anpassungen (mit ergänzender regionaler Kooperation) Überlappender Kooperationsbereich und Stadt- Umland-Kooperation auch im östlichen Umland von Kiel; ggf. Bildung eines kreisüberschreitenden Planungsraums Kreisfreie Stadt Einkreisungen und Zusammenschlüsse Kooperationsbereiche Seite 5 von 6

6 Modell 3: Gebietsreform mittlerer Reichweite ( Tandem - bzw. Pärchen -Lösung mit ergänzender Kooperation) Überlappender Kooperationsbereich und Stadt- Umland-Kooperation auch im östlichen Umland von Kiel; ggf. Bildung eines kreisüberschreitenden Planungsraums Kreisfreie Stadt Einkreisungen und Zusammenschlüsse Kooperationsbereiche Modell 4: Bildung von Großkreisen (deckungsgleich mit den regionalen Kooperationsbereichen der Modelle 1-3) Stadt-Umland-Kooperation auch im östlichen Umland von Kiel; ggf. Bildung eines kreisüberschreitenden Planungsraums Einkreisungen und Zusammenschlüsse Stadt-Umland- Kooperation Seite 6 von 6