Den kommunalen Haushaltsplan richtig lesen und verstehen

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2 Den kommunalen Haushaltsplan richtig lesen und verstehen im doppischen Rechnungswesen Von Prof. Dr. Gunnar Schwarting Geschäftsführer a.d. des Städtetages Rheinland-Pfalz, Honorarprofessor an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer 5., neu bearbeitete und erweiterte Auflage

3 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. Weitere Informationen zu diesem Titel finden Sie im Internet unter ESV.info/ Auflage Auflage Auflage Auflage Auflage 2016 ISBN ebook: ISBN Alle Rechte vorbehalten Erich Schmidt Verlag GmbH & Co. KG, Berlin Dieses Papier erfüllt die Frankfurter Forderungen der Deutschen Nationalbibliothek und der Gesellschaft für das Buch bezüglich der Alterungsbeständigkeit und entspricht sowohl den strengen Bestimmungen der US Norm Ansi/Niso Z als auch der ISO Norm Satz: multitext, Berlin Druck und Bindung: Hubert & Co., Göttingen

4 Vorwort Seit der letzten Auflage haben sich die haushaltswirtschaftlichen Rahmenbedingungen für die kommunale Haushaltswirtschaft in Deutschland deutlich verändert. Die Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008/2009 konnte zwar vergleichsweise rasch überwunden werden; sie hat aber die Volatilität der Volkswirtschaft ins öffentliche Bewusstsein dringen lassen. Die Geldpolitik namentlich der Europäischen Zentralbank hat für eine beispiellos lange Niedrigzinsphase gesorgt, die alle öffentlichen Haushalte entlastet hat. Die Vorsorge gegenüber Zinsschwankungen ist dadurch zeitweise in den Hintergrund getreten, sollte aber nicht in Vergessenheit geraten. Mit Sorge beobachten daneben vor allem größere Kommunen, dass sich Kreditinstitute aus dem Kommunalkreditgeschäft zurückziehen. Das gibt Anlass, neue Formen der Fremdfinanzierung zu erproben. Der rasante Anstieg der Liquiditätskredite hat trotz hoher Steuereinnahmen ab 2010 nicht nachgelassen. Mit rd. 50 Mrd. Euro wurden Ende 2015 laufende Zahlungen der Kommunen aus Krediten bestritten. Dabei ist dies kein flächendeckendes Problem; die z.t. dramatischen Haushaltsprobleme im kommunalen Sektor konzentrieren sich auf einige Länder, genauer: auf einige Regionen. Als Lösung haben daher mehrere Länder langfristige Programme zur Entschuldung der besonders belasteten Kommunen entwickelt. Auf der anderen Seite haben neben Bund und Ländern nun auch einzelne Kommunen Schuldenbremsen beschlossen, die eine Selbstbindung der Kommunalpolitik zum Ziel haben. Die Steuerung kommunaler Unternehmen hat einen größeren Stellenwert erhalten. Das dokumentieren u.a. die Public Corporate Governance Kodizes einer Reihe von Kommunen. Die Insolvenzfähigkeit der Unternehmen macht ein fundiertes Risikomanagement notwendig, das auch für den Kernhaushalt in Betracht zu ziehen ist. Im Verhältnis zu den Unternehmen sind vor allem die Regeln des Europäischen Beihilferechts zu beachten. Urteile der Finanzgerichtsbarkeit zur Umsatzsteuerpflicht der interkommunalen Zusammenarbeit haben den Gesetzgeber veranlasst, die Stellung der Kommune als Steuerschuldnerin zu präzisieren. Die Doppik ist inzwischen in fast allen Kommunen Alltag, auch wenn einige Länder noch ein Wahlrecht mit der Kameralistik einräumen. Insofern wird auch nicht mehr vom neuen sondern nur noch vom doppischen Haushaltsrecht gesprochen. Bezüge zur Kameralistik werden nur an wenigen Stellen hergestellt, wenn dies das Verständnis 5

5 Vorwort erleichtert. Die Vielfalt der Begrifflichkeiten sowie Abweichungen in Einzelvorschriften des doppischen Haushaltsrechts sind indes geblieben. Die Hoffnung auf eine Harmonisierung des kommunalen Haushaltsrechts hat sich nicht erfüllt. Ob eine europäische Lösung (EPSAS) hierzu erneut Anstösse geben kann, muss offen bleiben. Ebenfalls unerledigt ist die Grundsteuerreform, die nun schon seit Jahrzehnten in der Diskussion ist. Im Übrigen wurde der Text aktualisiert und überarbeitet. Wie in der Vorauflage wird allgemein der Begriff Kommune verwendet, sofern nicht der Sachverhalt selbst eine Differenzierung zwischen Gemeinden und Kreisen fordert. Ebenso wird zumeist die männliche Sprachform der besseren Lesbarkeit halber benutzt; sie schließt selbstverständlich die weibliche Form ein. Bei den Länderbeispielen wird vornehmlich auf Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz zurückgegriffen. Eine Darstellung aller Länderregelungen hätte den Rahmen dieser kurzen Einführung gesprengt. Wie stets beruht ein Buch auf den Erfahrungen in Gesprächen und Diskussionen mit Anderen. An erster Stelle sind die Kolleginnen und Kollegen Finanzdezernenten des Deutschen Städtetages und des Deutschen Städte- und Gemeindebundes zu nennen. Hervorzuheben sind auch die Gremien, Konferenzen und Arbeitsgruppen der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt). Viele aktuelle Probleme haben in der Enquête-Kommission 16/1 Kommunale Finanzen des Landtages Rheinland-Pfalz ihren Niederschlag gefunden. Im Arbeitskreis 1.1 der Arbeitsgemeinschaft für Wirtschaftliche Verwaltung (AWV) sind insbesondere Probleme des Rechnungswesens erörtert worden. Darüber hinaus verdankt der Autor wiederum viele praktische Anregungen den Arbeitskreisen des Städtetages Rheinland-Pfalz. Schließlich haben die Studierenden der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer mit ihren Fragen und Diskussionsbeiträgen Anlass gegeben, manche scheinbare Selbstverständlichkeit neu zu überdenken. Für alle Fehler und Ungenauigkeiten bleibt der Verfasser selbstverständlich allein verantwortlich. Mainz, im Frühjahr 2016 Gunnar Schwarting 6

6 Inhaltsverzeichnis Seite Vorwort Verzeichnis der Schaubilder Abkürzungsverzeichnis Randziffer I. Einführung Der Haushalt als Instrument der Kommunalpolitik Finanzwirtschaftliche Planung Finanzwirtschaftlicher Handlungsrahmen Prioritäten und Kontrolle Aufbau des Kommunalhaushalts Haushaltssatzung und Haushaltsplan Ergebnis- und Finanzhaushalt Bilanz Haushaltsgliederung Bestandteile und Anlagen Zusatzinformationen zu kommunalen Betrieben und Unternehmen Informationen als Grundlage der Steuerung Kommunale Unternehmen und kommunaler Haushalt Organisationsformen Aufgabenfelder und Strukturmerkmale Der Eigenbetrieb und die Anstalt Unternehmen in privater Rechtsform Sparkassen Zweckverbände II. Kommunale Aufgaben und Ausgaben: Grundlagen zum Verständnis Kommunale Aufgaben Örtliche und Überörtliche Aufgaben Arten kommunaler Aufgaben

7 Inhaltsverzeichnis 1.3 Freiwillige Aufgaben Pflichtaufgaben Übertragene Angelegenheiten Arten der Wahrnehmung kommunaler Aufgaben Aufgabenabgrenzung im kreisangehörigen Raum Spannungsverhältnis zwischen Kreisen und kreisangehörigen Gemeinden Ergänzungs- und Ausgleichsaufgaben Entwicklung und Struktur kommunaler Ausgaben Sozialetat als Hauptursache des Ausgabenanstiegs Folgen der Ausgabenentwicklung III. Die wichtigsten kommunalen Finanzierungsquellen Ein schneller Überblick Steuern Spezielle Entgelte Finanzausgleich Vermögen und Kredite Entwicklung und Struktur kommunaler Finanzierung Gewerbesteuer Vom Gewerbeertrag zum Messbetrag Zerlegung und örtlicher Hebesatz Gewerbesteuerumlage Die Gewerbesteuer in der Kritik Grundsteuer Vom Einheitswert zum Messbetrag Wertermittlung und Hebesatz Reform der Grundsteuer? Gemeindeanteil an der Einkommensteuer Zielsetzungen der Gemeindefinanzreform Von der Einkommensteuer zur Schlüsselzahl Kappungsgrenze und Steuerstatistik Steuer oder Quasi-Zuweisung? Wohnortbezug und Bevölkerungsstruktur Gemeindeanteil an der Umsatzsteuer Von der Umsatzsteuer zur Schlüsselzahl Ein endgültiger Verteilungsschlüssel Die Kommune als Steuerschuldner

8 Inhaltsverzeichnis 7. Spezielle Entgelte Gebühren Verwaltungs- und Benutzungsgebühren Grundsätze der Gebührenerhebung Kostendeckungsprinzip und Kostenrechnung Gebührenmaßstäbe Beiträge Typische Beiträge Berechnung des Beitrags Finanzausgleich Umfang und Struktur des Finanzausgleichs Verbundmasse und Verbundsatz Angemessene Höhe der Finanzausgleichsleistungen Leistungen außerhalb des Steuerverbundes und Befrachtungen Allgemeine und Zweckzuweisungen Schlüsselzuweisungen als Kernelement des Finanzausgleichs Finanzbedarf und Finanzkraft Finanzbedarf und Hauptansatz Nebenansätze Steuerkraft und Ausgleichsfaktor Besonderheiten zweckgebundener Zuweisungen Grundzüge Notwendigkeit oder Gängelung? Finanzierung der Folgelasten Die Kreisumlage Kredite Grundlagen Investitionsfinanzierung durch Kredite Rentierliche Investitionen Begriffe der Kreditwirtschaft Arten der Kreditaufnahme Kreditgeber Neue Formen der Kommunalverschuldung Laufzeit eines Darlehens Zinsbindungsfrist Kreditähnliche Rechtsgeschäfte Grenzen der Kreditaufnahme Die dauerhafte Leistungsfähigkeit Staatliche und kommunale Schuldenbremsen Liquidität und Kredite zur Liquiditätssicherung

9 Inhaltsverzeichnis IV. Grundzüge der Haushaltswirtschaft Allgemeine Haushaltsgrundsätze Überblick Stetige Aufgabenerfüllung Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit Konjunkturpolitische Erfordernisse Öffentlichkeit und Bürgerhaushalt Haushaltsausgleich im doppischen Haushaltsrecht Wann ist ein Haushalt ausgeglichen? Die Behandlung von Fehlbeträgen Die Ausgleichsrücklage in Nordrhein-Westfalen Verlustvortrag in Rheinland-Pfalz Die Folgen unausgeglichener Haushalte Die Rolle der Aufsichtsbehörde Das Haushaltssicherungskonzept Haushaltskonsolidierung Entschuldungshilfen Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung: Rangfolge der Deckungsmittel Aufstellung und Ausführung des Haushalts Die Phasen des Haushalts Von der Aufstellung zum Entwurf Beratung und Beschlussfassung im Rat Das Genehmigungsverfahren Ausführung und Rechnungslegung Prinzipien der Haushaltsplanung Vollständigkeit und Präzision Zweckbestimmung Zeitliche Geltung Ermächtigungsübertragung Dezemberfieber Gesamtdeckungsprinzip Echte Deckungsfähigkeit Vorläufige Haushaltsführung Leistung von Zahlungen Steuererhebung und Kreditaufnahme Veränderungen des Haushalts im Jahresverlauf Über- und außerplanmäßige Mittelbereitstellung Sonderfälle

10 Inhaltsverzeichnis 5.3 Der Nachtragshaushalt Pflicht zum Nachtragshaushalt Output- und risikoorientierte Steuerung Kosten- und Leistungsrechnung Ziele und Kennzahlen Kennzahlen als Steuerungsinstrument Risikomanagement Vermögen und Rückstellungen Vermögensstruktur Erfassung und Bewertung des Vermögens Bewirtschaftung des Vermögens Sonderposten und Rückstellungen Sonderposten Rückstellungen Finanzplanung und Investitionsprogramm Zeithorizont der Finanzplanung Die Finanzplanung als Instrument des Risikomanagements? Probleme der Finanzplanung Jahresabschluss und Rechnungsprüfung Der Jahresabschluss Die Bilanz Anhang und Lagebericht Kennzahlen zur Haushaltslage der Kommune Gesamtabschluss (Konzernbilanz) Örtliche Prüfung Grundzüge Das Rechnungsprüfungsamt Inhalte der Rechnungsprüfung Schlussbericht und Entlastung Überörtliche Prüfung Seite Weiterführende Literatur Stichwortverzeichnis

11 Verzeichnis der Schaubilder Nr. 1 Funktionen des Haushalts Integration der Finanzplanung in den Ergebnis- und Finanzhaushalt Ergebnis- und Finanzhaushalt in der Gegenüberstellung Struktur der kommunalen Bilanz (vereinfacht) Produkt- und Organisationsgliederung Beispiel Produkthierarchie Kontenklassen Organisationsformen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung Typische Aufgabenfelder öffentlicher Betriebe und Unternehmen Strukturmerkmale der wichtigsten Organisationsformen kommunaler wirtschaftlicher Betätigung Klassifizierung gemeindlicher Aufgaben Wahrnehmung kommunaler Aufgaben Klassifizierung der Aufgaben der Landkreise a Kommunale Ausgaben Westdeutsche Länder b Kommunale Ausgaben Ostdeutsche Länder a Struktur der Sozialen Leistungen in den kommunalen Haushalten 2014 Alle Länder b Sozialhilfeausgaben netto nach Ländern 2014 (Euro je Einw.) Anstieg der Sozialausgaben in den Kreishaushalten a Struktur der kommunalen Ausgaben 1992 und 2014 Westdeutsche Länder b Struktur der kommunalen Ausgaben 1992 und 2007 Ostdeutsche Länder Veranschlagung von Einzahlungen und Erträgen in der Doppik Die Entwicklung kommunaler Einnahmen und Ausgaben in den west- und ostdeutschen Ländern Struktur der kommunalen Finanzierung in West und Ost Entwicklung der kommunalen Steuern alle Bundesländer Ermittlung der Gewerbesteuer vereinfachte Darstellung Berechnung der Gewerbesteuerumlage Vervielfältiger für die Gewerbesteuerumlage seit Besteuerungsverfahren für die Grundsteuer Durchschnittliche Hebesätze der Grundsteuer B und der Gewerbesteuer 64 Seite 13

12 Verzeichnis der Schaubilder 27 Die Berechnung des Gemeindeanteils an der Einkommensteuer Berechnungsgrundlagen für den Gemeindeanteil an der Einkommensteuer seit Volatilität von Gewerbesteuer und Einkommensteueranteil Umsatzsteuerpflicht kommunaler Aktivitäten Bedeutung verschiedener Benutzungsgebühren für den Kommunalhaushalt und ihr Kostendeckungsgrad Kostendeckungsgrade ausgewählter Gebührenhaushalte Gebührenkalkulation und Finanzierungsanteile Dritter Beitragsermittlung Der Stabilisierungsfonds im rheinland-pfälzischen Finanzausgleich (idealtypisches Beispiel) Umfang und Struktur des Finanzausgleichs Aufteilung der Finanzausgleichsleistungen 2012 alle Länder Grundschema des Finanzausgleichs Normiertes Realsteueraufkommen im Finanzausgleich Kreisumlagesätze in ausgewählten Ländern Arten der Kreditaufnahme Kommunen mit Nachhaltigkeitssatzungen (Stand Februar 2016) Liquiditätskredite nach Ländern 2014 (Euro je Einw.) Haushaltsausgleich in Plan und Rechnung Mögliche Differenzen zwischen Ergebnis- und Finanzhaushalt Negatives Eigenkapital in der Bilanz Entwicklung des Eigenkapitals der Stadt Essen nach der Prognose 2007 und den tatsächlichen Ergebnissen (Mio. Euro) Die Nutzung der Ausgleichsrücklage in Nordrhein-Westfalen Die Behandlung von Fehlbeträgen in der Bilanz Rheinland-Pfalz Übersicht über Beispiele für kurzfristige Konsolidierungsmaßnahmen Übersicht über Beispiele für längerfristige Konsolidierungsmaßnahmen Aufstellung und Beratung des Haushalts Mittel für Investitionen im Haushaltsjahr Darstellung der Teilpläne im Nachtragshaushalt Elemente des Risikomanagements Risikolandkarte Struktur der Aktivseite der Bilanz im doppischen Haushaltsrecht (Auszug) Nutzungsdauer ausgewählter kommunaler Vermögensgegenstände Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein Finanzplanung der Gemeinde Szenarien in der Finanzplanung Bilanz (vereinfachte Darstellung) Finanzkennzahlen in Nordrhein-Westfalen Konsolidierung für den Gesamtabschluss