Positionspapier. der Deutschen Kreditwirtschaft zum Vorschlag der EU-Kommission zur. Überarbeitung der Regulierung von Rating-Agenturen

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1 Positionspapier der Deutschen Kreditwirtschaft zum Vorschlag der EU-Kommission zur Kontakt: Daniel Selle Telefon: Berlin, 17. Januar 2012 Federführer: Bundesverband der Deutschen Volksbanken und Raiffeisenbanken e. V. Schellingstraße Berlin Telefon: Telefax:

2 Seite 2 von 7 Vorbemerkungen Die Deutsche Kreditwirtschaft unterstützt die Absicht der Europäischen Kommission, die Regulierung der Rating-Agenturen weiter zu entwickeln. Mit der EU-Verordnung über Rating-Agenturen (Nr. 1060/2009) hat die Europäische Union bereits einen großen Schritt unternommen, um die Rating-Agenturen einer staatlichen Aufsicht zu unterwerfen und Mindestanforderungen aufzustellen. Aufgrund der grenzüberschreitenden Aktivitäten der Agenturen war es folgerichtig, mit der Änderungsverordnung der Rating- Verordnung Nr. 513/2011 die Aufsicht auf die europäische Wertpapieraufsicht ESMA zu übertragen. Dass nun an einigen Stellen nachjustiert werden soll, erscheint auf den ersten Blick sinnvoll. Bei näherer Betrachtung fällt allerdings auf, dass es der EU-Kommission mit ihrem Vorschlag nicht gelungen ist, bestehende Zielkonflikte zu entschärfen. Insgesamt erwecken die neuen Regulierungsvorschläge einen eher uneinheitlichen Eindruck. Die von der Kommission vorgeschlagenen Maßnahmen erscheinen in der Summe nicht geeignet, die Ziele geringerer Interessenkonflikte und eines stärkeren Wettbewerbs zu erreichen. So unterstützt auch die Deutsche Kreditwirtschaft die Bemühungen, übermäßiges Vertrauen in Ratings zu reduzieren und Ratings aus Regulierungen zu entfernen. Allerdings werden Ratings und damit auch Rating-Agenturen für die Deutsche Kreditwirtschaft auch in Zukunft unverzichtbar bleiben. Es wäre daher falsch, Kreditinstitute und andere Investoren durch negative Vorgaben von der Verwendung von Ratings abzubringen. Nach Auffassung der Deutschen Kreditwirtschaft sollten sich weitere Regulierungsschritte in erster Linie an die Rating-Agenturen selbst richten. Änderungen des bisher geltenden bankaufsichtlichen Regelwerks sollten im Zusammenhang mit der Regulierung von Rating-Agenturen genau geprüft werden und die Ausnahme bleiben. Entsprechend sollte bei der Neuregelung sichergestellt werden, dass die mit den vorgeschlagenen Regelungen verbundenen Kosten nicht die Banken tragen müssen. Wir plädieren deshalb dafür, Kosten und Aufwand der Regulierung im Blick zu behalten, um die Kernaufgabe der Banken, die Wirtschaft zu finanzieren, nicht einzuschränken. Die Auswirkungen des Verordnungsentwurfs auf die Banken als Emittenten und Investoren dürften nach einer ersten Einschätzung per saldo negativ sein, da die Emittenten von Wertpapieren in Europa, zu denen auch die Kreditinstitute zählen, bei einer Umsetzung der neuen Regulierungsvorschläge im internationalen Wettbewerb um Investoren benachteiligt würden. Die Deutsche Kreditwirtschaft mahnt daher dringend, die Regulierungsvorschläge zu korrigieren. Die einzelnen Anmerkungen sind in folgende Abschnitte aufgeteilt: 1. Rotation der Rating-Agenturen 2. Verringerung übermäßigen Vertrauens 3. Rating strukturierter Finanzprodukte 4. Anforderungen an die Kommunikation der Rating-Agenturen mit den Marktteilnehmern 5. Erhöhte Transparenz in der Gebührenpolitik 6. Vermeidung von Interessenkonflikten

3 Seite 3 von 7 Rotation der Rating-Agenturen Die EU-Kommission schlägt zur Verringerung von Interessenkonflikten und zweifellos auch im Bemühen um einen stärkeren Wettbewerb ein strenges Rotationsprinzip der Rating-Agenturen vor. Dieses Verfahren, das sich vermutlich am geplanten externen Rotationsprinzip bei Wirtschaftsprüfungsgesellschaften orientiert, soll ganz offensichtlich das bestehende Oligopol der international tätigen Rating- Agenturen aufbrechen. Dabei wird leider außer Acht gelassen, dass gerade eine Zwangsrotation bei Rating-Agenturen einer nicht zuletzt von allen Kapitalmarktteilnehmern gewünschten konsistenten Rating-Historie entgegenwirkt. Da die Rating-Agenturen unterschiedliche Methodologien in die der Gesetzgeber ganz bewusst nicht eingreifen will verwenden, ist die Wahrscheinlichkeit groß, dass es bei einem Wechsel der Rating-Agenturen zu einer Rating-Änderung kommt. Die Rotation würde also die Volatilität der Ratings erhöhen. Dies geschähe nicht aufgrund neuer Informationen über das Kreditrisiko, sondern allein aufgrund des Wechsels der Rating-Agentur. Ein Beispiel für die zu befürchtende Rating-Volatilität aufgrund unterschiedlicher Ratingmethodologien ist die Behandlung von Derivaten bei Covered Bonds: Zur Absicherung von Zins- und Währungsrisiken sind mitunter auch Derivate Bestandteile der Cover Pools, die zur Besicherung von Covered Bonds dienen. Rating-Agenturen berücksichtigen solche Derivate in ihren Analysen jedoch nur dann positiv, wenn die Derivate bestimmte Anforderungen der Agenturen erfüllen. Hierzu gehört unter anderem, dass der Derivatepartner über ein externes Rating derselben Rating-Agentur verfügen muss. Ist der Derivatepartner nur von einer anderen Agentur bewertet, findet das Derivat keine positive Berücksichtigung in der Analyse. Darüber hinaus muss sich der Derivatepartner verpflichten, im Falle einer Herabstufung unter ein bestimmtes Bonitätsniveau einen neuen Derivatepartner zu suchen. Auch dieser neue Derivatepartner muss zwingend von derselben Rating-Agentur bewertet sein. Ansonsten wird das Derivat von der Agentur bestenfalls ignoriert. Diese Derivatekontrakte haben in der Regel eine Laufzeit von mehreren Jahren. Demnach wären Rating-Änderungen nur aufgrund eines Wechsels der Rating-Agentur quasi unausweichlich. Noch komplexer wird es, wenn man bedenkt, dass auch die Derivatepartner ihre beauftragten Rating-Agenturen regelmäßig wechseln müssen. Durch den erzwungenen Wechsel der Rating-Agenturen ließe sich überdies die Performance der Agenturen und der Ratings nicht mehr messen. Der Nutzen des nach Art. 11 der Verordnung zu erstellenden zentralen Datenspeichers, der Informationen über die historische Performance der Agenturen liefern soll, wäre konterkariert. Auch die Aussagefähigkeit des geplanten Rating-Index EURIX dürfte durch einen permanenten Wechsel der Agenturen mit entsprechenden Rating-Änderungen leiden. Darüber hinaus sind weitere negative Auswirkungen für Investoren zu befürchten. So haben Investoren ein hohes Interesse daran, dass die Emission, in die sie investieren wollen, kontinuierlich und konsistent geratet wird. Ein häufiger Wechsel der Rating-Agentur während der Laufzeit der Emission und damit verbundene Änderungen des Ratings widersprechen diesen Interessen. Eine Rotation der Rating- Agenturen wird deshalb global tätige Investoren vom europäischen Markt fernhalten und somit auch den europäischen Emittenten einen gravierenden Wettbewerbsnachteil verschaffen.

4 Seite 4 von 7 Nicht zu unterschätzen ist überdies der steigende Aufwand auch auf der Investorenseite. Anleger müssten sich künftig in kurzen, regelmäßigen Abständen mit neuen Ratingmethodologien vertraut machen. Eine Analyse der mitunter komplexen Methoden und Modelle bindet Zeit und Personal, ist aber für Investoren unvermeidlich, da die Ratings keine hinreichende, aber immer noch eine notwendige Bedingung für eine Investition darstellen. Problematisch erscheint in diesem Zusammenhang, dass viele neue Rating-Agenturen nicht über Methodologien für das Rating bestimmter Produkte oder Emittenten verfügen. Die Rotation würde daher nicht dazu führen, dass die bei ESMA registrierten Rating-Agenturen in der cooling-off-phase den Platz einer global tätigen Rating-Agenturen einnehmen können, da sie entweder Nischenanbieter sind oder ihnen eine globale Reputation fehlt. Die Expertise der Marktführer würde in der cooling-off-phase maximal nur noch in Form unbeauftragter Ratings in den Markt einfließen. Europäische Emittenten würden indes, da ihnen ein global anerkanntes Rating fehlt, quasi vom Weltmarkt ausgeschlossen. Darüber hinaus wird die Unterscheidung von Emittenten- und Emissionsrating durch das Rotationsprinzip schwierig. Insbesondere bei Schuldtiteln mit einer den Rotationszyklus überschreitenden Laufzeit erscheint das Rotationsprinzip problematisch. Investoren werden hierfür höhere Risikoprämien verlangen, was wiederum negative Auswirkungen auf die Liquidität des europäischen Kapitalmarkts haben kann. Der Verordnungsentwurf sieht in Artikel 6b(6) vor, dass eine Rating-Agentur bei der Rotation einen Rating-Ordner an die nachfolgende Rating-Agentur zu übergeben habe. Offensichtlich verbindet die Kommission damit die Vorstellung, dass die nachfolgende Rating-Agentur so in der Lage sein würde, ohne Friktionen die Konsistenz des Ratings zu gewährleisten. Dies ist jedoch bei der bestehenden Methodenvielfalt gerade nicht zu erwarten. Der Verordnungsentwurf sieht außerdem vor, dass sich die Periode, in der eine Rating-Agentur die Emissionen eines Kunden raten darf, auf 12 Monate verkürzt, wenn er innerhalb eines Jahres 10 debt instruments emittiert. Es wird aus dem Text nicht klar, was mit debt instruments gemeint ist. Sollten darunter die individuellen ISIN-Nummern gemeint sein, so würden Kreditinstitute in Deutschland dieses Limit bereits nach wenigen Wochen erreichen. Sie wären folglich gezwungen, jährlich die Rating-Agentur zu wechseln, wodurch sich die beschriebenen Nachteile noch verstärken würden. Die Möglichkeit, die Rotationsperiode auf 6 Jahre zu verlängern, wenn der Emittent mit zwei Rating- Agenturen Vertragsbeziehungen unterhält, würde sich zu einer zusätzlichen Eintrittsbarriere für Newcomer erweisen. Da diese Regelung die einzige Möglichkeit bieten würde, kontinuierlich über ein Rating einer international etablierten Rating-Agentur zu verfügen, würden sich diese in der sechsjährigen Periode abwechseln, während die Newcomer als zweite Rating-Agentur ständig ausgetauscht würden. Letztere wären auf diese Weise nicht in der Lage, eine Reputation aufzubauen. Die Wettbewerbsposition der globalen Rating-Agenturen würde auf diese Weise noch gestärkt.

5 Seite 5 von 7 Die Deutsche Kreditwirtschaft kommt nach eingehender Analyse der Vorschriften zur Rotation zu dem Ergebnis, dass ein solches Verfahren nicht praktikabel sein wird. Das Ziel der Kommission, den Wettbewerb zu stärken, würde mit der Rotation nicht erreicht. Die Deutsche Kreditwirtschaft plädiert daher dafür, auf die Rotation der Rating-Agenturen zu verzichten. Die vorgeschriebene Rotation der zuständigen Rating-Analysten ist ausreichend, um potenzielle Interessenkonflikte zu vermeiden. Verringerung übermäßigen Vertrauens Breites Einvernehmen besteht hinsichtlich der Bemühungen, die Bedeutung externer Ratings an den Finanzmärkten zu verringern. Die Streichung der Bezugnahmen auf externe Ratings aus Regulierungen und Richtlinien wirft allerdings die Frage auf, durch welche anderen Indikatoren sie ersetzt werden sollen, denn über die Notwendigkeit - ja sogar einer Stärkung - der Prüfung des Kreditausfallrisikos besteht ebenfalls Einvernehmen. Der Regulierungsentwurf bleibt hinsichtlich der Umsetzung dieses Ziels in die Praxis sehr vage. Weder die Forderung, dass die in der Verordnung genannten Finanzinstitute eine eigene Kreditrisikoprüfung durchzuführen haben, noch die Forderungen, dass externe Ratings aus Gesetzestexten zu streichen sind, wo immer angemessen, geben den Finanzinstituten hinreichende Handlungssicherheit. Das derzeit einzige bekannte Verfahren, das externe Ratings vollständig ersetzen könnte, ist das interne Rating-Verfahren der Kreditinstitute (IRBA). Die Anwendung interner Rating-Verfahren dürfte in Deutschland aufgrund der Verfügbarkeit von Poollösungen in allen drei Säulen des deutschen Kreditgewerbes grundsätzlich möglich sein. Außerdem könnte daran gedacht werden, den Instituten zu gestatten, extern z. B. Daten zu Ausfallwahrscheinlichkeiten von Datenanbietern zu beziehen, vorausgesetzt es kann durch einen internen Überprüfungsprozess ein zu großes Vertrauen in diese Anbieter und deren Modelle vermieden werden. Allerdings ist zu bedenken, dass kleinere Institute von den prozeduralen Anforderungen (z. B. Prüfungs- und Abnahmeprozess z. B. mit extrem umfangreichen Dokumentationsanforderungen) häufig überfordert sind, so dass eine Aufgabe des KSA (mit Anwendung externer Ratings) zugunsten des IRBA nicht empfohlen werden kann. Richtig ist gleichwohl, die Anwendung des IRBA zu fördern. Aktuell wenden in Deutschland die meisten Institute fortgeschrittene, grundsätzlich zulassungstaugliche IRB-Verfahren intern auch ohne bankaufsichtliche Zulassung an, so dass ein übermäßiges Vertrauen auf externe Ratings zumindest für interne Risikomanagementzwecke nicht gegeben ist. Die Verordnung benötigt nach Auffassung der Deutschen Kreditwirtschaft in der Frage der Reduzierung übermäßigen Vertrauens daher eine deutlich stärkere Präzisierung. Zum einen müssen Verfahren der Kreditrisikoprüfung benannt werden, die von ESMA als äquivalent zu externen Ratings anerkannt werden. Zum anderen muss festgelegt werden, von wem und für welche Asset-Klassen diese Verfahren angewandt werden dürfen. Nur so lässt sich für die Kreditinstitute herleiten, welche Verfahren und in welcher Form zum Einsatz kommen. Da auf absehbare Zeit erhebliche Schwierigkeiten bei der Umsetzung eines

6 Seite 6 von 7 Verzichts auf externe Ratings zu erwarten sind, plädiert die Deutsche Kreditwirtschaft dafür, dass die Möglichkeit, auch in Zukunft externe Ratings zu verwenden, erhalten bleibt. Rating strukturierter Finanzprodukte Die Deutsche Kreditwirtschaft stimmt mit der Kommission überein, dass Anleger und Investoren, die strukturierte Finanzprodukte erwerben, sich neben den externen Ratings ein eigenes Urteil von den Risiken des jeweiligen Produktes machen können müssen. Daher verlangt der europäische Gesetzgeber bereits seit Verabschiedung der Capital Requirement Directive (CRD) II mit dem neu eingefügten Artikel 122a, dass der Emittent den Investoren alle Informationen, die für die eigene Risikoanalyse notwendig sind, zur Verfügung zu stellen hat. Daher halten wir eine Einfügung des Artikels 8a in die Verordnung für nicht nötig. Eine tiefgründige Risikoanalyse von strukturierten Finanzprodukten sei es durch eigene Rating-Modelle oder externe Ratings halten wir für sinnvoll. Allerdings benötigen Rating-Agenturen hierfür die nötige Expertise und Erfahrung. Derzeit sehen wir nicht, dass genügend Rating-Agenturen am Markt sind, die insbesondere im Hinblick auf die steigenden regulatorischen Anforderungen diese Expertise bereitstellen können. Mit Blick auf Artikel 8b des Verordnungsentwurfs wäre deshalb zumindest eine Übergangsphase notwendig, um auch anderen Rating-Agenturen die Möglichkeit zu geben, sich in diesem Feld zu profilieren. Unabhängig davon steht der Zwang eines Zweitratings nicht in Einklang mit dem Ziel, die Bedeutung externer Ratings für aufsichtliche Zwecke zu reduzieren. Anforderungen an die Kommunikation der Rating-Agenturen mit den Marktteilnehmern Die Deutsche Kreditwirtschaft unterstützt den Vorschlag, den Prozess der Entwicklung neuer Rating- Methodologien und der Überarbeitung bereits bestehender Modelle transparenter zu gestalten. Wir stimmen der Kommission zu, dass Methodologien der Öffentlichkeit zur Konsultation gestellt werden sollten und die Änderungen begründet werden müssen. Darüber hinaus sollten die Agenturen verpflichtet werden, die Ergebnisse des Konsultationsprozesses zu veröffentlichen. Einen intensiven Dialog zwischen Rating-Agentur, Emittenten und Investoren halten wir für geboten. Deshalb ist aus unserer Sicht die Stoßrichtung des neuen Artikels 8(5a) richtig. Problematisch sehen wir hingegen, dass die Methodologieänderungen von Rating-Agenturen viel zu weit im Voraus und ohne festen Zeitplan angekündigt werden. Die daraus resultierende Ungewissheit bei Investoren und Emittenten kann für zusätzliche Unruhe am Markt sorgen. Um solche Unsicherheiten zu vermeiden, schlagen vor, Artikel 8(5a) dahingehend zu ändern, dass zukünftig Änderungen von Rating- Methodologien und das damit verbundene Verfahren einem festen, vorgegebenen Zeitplan folgen, um Unsicherheiten am Markt zu vermeiden und um größere Verlässlichkeit zu schaffen. Dieses Verfahren könnte von ESMA entwickelt werden und sollte auch eine Schlichtungsstelle enthalten, die bei Konflikten zwischen Rating-Agenturen und Marktteilnehmern bezüglich der Methodologie vermitteln kann.

7 Seite 7 von 7 Grundsätzlich begrüßen wir die Prüfung von Methodologie- und Modelländerungen, wie sie der neue Artikel 22a vorschlägt. Insbesondere wäre es zu begrüßen, wenn ESMA dabei auch die Eingaben von Marktteilnehmern, die im Zuge der Konsultation eingereicht wurden, berücksichtigen würde. Dass grundsätzlich die Überprüfung von Rating-Modellen durch die Aufsicht möglich ist, hat die Deutsche Bundesbank bewiesen, die regelmäßig interne Rating-Modelle überprüft und ggf. Änderungen vorschlägt. Derzeit sehen wir allerdings nicht, dass ESMA diese Expertise, die sich die Deutsche Bundesbank über Jahrzehnte aufgebaut hat, in kurzer Zeit entwickeln kann. Dafür fehlen ihr Personal und Ressourcen. Um dieser Regelung gerecht zu werden, muss deshalb sichergestellt werden, dass ESMA überhaupt in der Lage ist, diese Anforderungen zu erfüllen. Eine Kooperation mit nationalen Aufsichtsbehörden, die bereits Erfahrung mit der Abnahme von Rating-Modellen haben, halten wir für sinnvoll. Erhöhte Transparenz in der Gebührenpolitik Eine Beaufsichtigung der Gebührenpolitik und -struktur, wie sie Artikel 21(4a) vorschlägt, hält die Deutsche Kreditwirtschaft für sinnvoll, denn die Erfahrungen haben gezeigt, dass die Vertrags- und Gebührengestaltung der Rating-Agenturen aus Sicht der Kreditinstitute häufig willkürlich erscheint. Allerdings sollten diese Gebühren nur gegenüber der Aufsicht berichtet und nicht generell veröffentlicht werden. Darüber hinaus sollte nicht in die Vertragsfreiheit der Vertragsparteien eingegriffen werden. Eine Veröffentlichung der jeweiligen Gebührenverordnung bzw. -tabellen halten wir aber für sehr sinnvoll Ob eine Übersicht für jeden Kunden nötig ist, wie sie in Annex I, Section E, Teil II vorgeschlagen wird, halten wir für fraglich. Eine Auswertung über die Kunden mit den größten Ergebnisbeiträgen für eine Rating-Agentur ist dagegen angemessen, um Konzentrationsrisiken und Abhängigkeiten von bestimmten Kunden oder Kundengruppen zu identifizieren. Vermeidung von Interessenkonflikten In Annex I Section D Punkt 6 wird unter anderem vorgeschlagen, dass Beziehungen zwischen Rating- Agenturen und Emittenten, denen noch kein Vertrag zugrunde liegt, vorab veröffentlicht werden sollen. Wir sehen in der Vorabveröffentlichung allerdings ein hohes Risiko für Marktspekulationen. Gerade bei einem Erst-Emittenten-Rating legt der Kunde großen Wert auf eine vertrauliche Behandlung seiner Rating-Absichten, bis das Rating publiziert wird. Um Unsicherheiten und Spekulationen im Markt über die Bonität eines Emittenten zu vermeiden, sollten deshalb weder Informationen über die sich möglicherweise anbahnenden Rating-Verträge noch über gescheiterte Verhandlungen über Rating-Beziehungen veröffentlicht werden. Wir plädieren deshalb auf eine Streichung dieser Klausel oder alternativ für eine Berichtspflicht lediglich gegenüber ESMA.