ZAR. 2/ Jahrgang Seiten Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik. Abhandlungen

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1 ZAR Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik 2/ Jahrgang Seiten Herausgeber Jürgen Haberland, Ministerialrat a.d., Berlin Prof. Dr. Kay Hailbronner, Universität Konstanz Prof. Barbara John, Ausländerbeauftragte a.d., Berlin Dr. Otto Mallmann, Richter am Bundesverwaltungsgericht, Leipzig Victor Pfaff, Rechtsanwalt, Frankfurt am Main Prof. Dr. Günter Renner, Vors. Richter am VGH a.d., Melsungen Cornelia Rogall-Grothe, Ministerialdirigentin, Bundesministerium des Innern, Berlin Wissenschaftlicher Beirat Vorsitzender: Prof. Dr. Dr. h.c. Hans-Jürgen Papier, Präsident des Bundesverfassungsgerichts, Karlsruhe Prof. Dr. Klaus J. Bade, Universität Osnabrück Klaus Barwig, Akademie der Diözese Rottenburg-Stuttgart Dr. Roland Bell, Regierungsdirektor, Bundesamt für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg Almuth Berger, Ausländerbeauftragte, Potsdam Dagmar Feldgen, Regierungsdirektorin, Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit, Berlin Katrin Gerdsmeier, Kommissariat der Deutschen Bischöfe, Berlin Dr. Joachim Henkel, Ministerialdirektor, Bundesministerium des Innern, Berlin Christoph Kannengießer, Rechtsanwalt, Konrad-Adenauer-Stiftung, Berlin Prof. Dr. Peter Knösel, Fachhochschule Potsdam Prof. Dr. Gertrude Lübbe-Wolff, Richterin des Bundesverfassungsgerichts, Karlsruhe Dr. Monika Lüke, Evangelische Kirche in Deutschland, Berlin Dr. Hans-Georg Maaßen, Ministerialrat, Bundesministerium des Innern, Berlin Dr. Ursula Mehrländer, Friedrich- Ebert-Stiftung, Bonn Dr. Hans-Ingo von Pollern, Regierungsdirektor, Regierungspräsidium Tübingen Prof. Dr. Albert Randelzhofer, Freie Universität Berlin Volker Roßocha, DGB Bundesvorstand, Berlin Dr. Albert Schmid, Präsident des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge, Nürnberg Prof. Dr. Friedrich E. Schnapp, Universität Bochum Prof. Dr. Christian Tomuschat, Humboldt-Universität Berlin Prof. Dr. Albrecht Weber, Universität Osnabrück Prof. Dr. Michael Wollenschläger, Universität Würzburg Abhandlungen Professor Dr. Dr. Rudolf Kraus, Ministerialdirigent a.d., Berlin Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung Der Deutsche Bundestag erteilte am 8. Juni 2000 der Bundesregierung den Auftrag, jährlich einen Migrationsbericht vorzulegen, der unter Berücksichtigung aller Zuwanderungsgruppen einen umfassenden Überblick der Entwicklung der Zu- und Abwanderung vermittelt. 1 Der im Dezember 2004 vorgelegte dritte Migrationsbericht, der vom Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration (Zuwanderungsrat) in Zusammenarbeit mit dem»europäischen forum für migrationsstudien (efms)«an der Universität Bamberg (Prof. Dr. Heckmann) vorbereitet und vom Bundesministerium des Innern herausgegeben wurde, ergänzt und aktualisiert den zweiten Migrationsbericht vom Januar Im dritten Migrationsbericht werden einleitend nochmals die Begriffe verdeutlicht: Von Migration spreche man, wenn eine Person ihren Lebensmittelpunkt»über eine sozial bedeutsame Entfernung«verlege. Von internationaler Migration spreche man, wenn dies über Staatsgrenzen hinweg geschehe. Die internationale Migration von und nach Deutschland beinhalte die Zu- und Fortzüge über die Grenzen des Landes, also die sog. Außenwanderung. Im vorliegenden Migrationsbericht beziehe sich der Begriff Migration immer auf die internationale Migration, also nicht die Binnenwanderung innerhalb Deutschlands. Von Zuwanderung solle man nach einer Empfehlung der Vereinten Nationen dann sprechen, sobald eine Person ein Jahr im Zielland lebe. Da aber in Deutschland das entscheidende Kriterium der Wanderungsstatistik die An- oder Abmeldung sei, also unabhängig, wie lange der Aufenthalt dauere, sei die Wanderungsstatistik in Deutschland keine»klassische Migrationsstatistik«. 3 Offene Fragen ergäben sich zusätzlich dadurch, dass in der Wanderungsstatistik nicht differenziert werde, um welche Form der Migration es sich bei einem Zuzug gehandelt habe; so könne zum Beispiel ein Zuwanderer aus Polen sowohl ein Spätaussiedler als auch ein Werkvertragsarbeitnehmer sein; nicht klar sei aber auch, in welchem quantitativen Ausmaß und 1 Plenarprot. 14/108 vom ; BT-Drs. 14/1550 vom Vgl. dazu Bericht von Hagedorn in ZAR 2004, Vgl. 15 II Melderechtsrahmengesetz, das es den Bundesländern ermöglicht, durch Landesrecht Ausnahmen von der allgemeinen Meldepflicht zuzulassen.

2 42 ZAR 2/2005 Kraus, Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung mit welcher Aufenthaltsdauer bestimmte Gruppen in die allgemeine Wanderungsstatistik aufgenommen werden. Weil die deutsche Wanderungsstatistik bislang nicht in der Lage sei, den Zweck der Zuwanderung zu definieren, differenziere der Dritte Migrationsbericht»zusätzlich zur Darstellung der allgemeinen Wanderungssituation die einzelnen Formen der Migration«auf der Grundlage verschiedener Statistiken, insbesondere der Statistik des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge und der Bundesagentur für Arbeit. 1. Aktualisierte Entwicklung der Migrationszahlen im Überblick Von 1990 bis 2003 wurden 14,2 Mio. Zuzüge vom Ausland nach Deutschland registriert. Diese hohen Zugangszahlen resultierten vor allem aus dem bis Mitte der 1990er Jahre erhöhten Zuzug von (Spät-)Aussiedlern, der bis 1992 gestiegenen Zahl von Asylsuchenden, den seit 1991/92 aus dem ehemaligen Jugoslawien geflohenen Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlingen sowie aus der gestiegenen, aber zeitlich begrenzten Arbeitsmigration aus Nicht-EU-Staaten. Im Jahr 2003 wurden insgesamt Zuzüge und Fortzüge registriert. Der Wanderungssaldo habe sich damit im Jahr 2003 gegenüber 2001 und 2002 verringert und liege für 2003 bei einem Überschuss von etwa Zuzügen. Mehr als drei Viertel des Zuwanderungsgeschehens seit 1991 beträfen die Zuzüge von Personen mit ausländischer Staatsangehörigkeit Differenzierung nach Herkunfts- und Zielländern Zwei Drittel aller 2003 in Deutschland zugezogenen Personen (67,7%) stammten aus der Europäischen Union und europäischen Drittstaaten einschließlich der Türkei. 4 Weitere 17,5% der Zugezogenen des Jahres 2003 stammten aus Asien, 4,7% aus den Ländern Afrikas, weitere 7,2% aus Amerika, Australien und Ozeanien. Nachdem der Migrationssaldo mit der Europäischen Union seit Ende der 1990er Jahre eher ausgeglichen gewesen sei die Zahl der Zuzüge habe in etwa der Zahl der Fortzüge entsprochen, falle er im Jahr 2002 mit einem Minus von negativ aus. Dieser Trend habe sich 2003 mit einem Minus von fortgesetzt. Seit Mitte der 1990er Jahre sei die Struktur der Herkunftsländer relativ konstant geblieben. Die meisten Zuzüge im Jahre 2003 erfolgten aus dem Gebiet der Europäischen Union mit 17% der Gesamtzuzüge, gefolgt von Polen mit 14% aller Zuzüge. Hauptherkunftsland der EU war mit Zuzügen Italien. Aus der Russischen Föderation wurden 2003 über Zuzüge nach Deutschland registriert, zumeist von Spätaussiedlern und ihren Familienangehörigen. Knapp 54% der zuziehenden Personen aus Russland sowie etwa 72% der Zugezogenen aus Kasachstan wurden als Deutsche in der Zuzugsstatistik erfasst. Der Anteil der Zuzüge aus den Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien ist dagegen während der letzten drei Jahre als Folge der in dieser Region stabiler gewordenen politischen Verhältnisse gesunken. Im Jahre 2003 wurden etwa Fortzüge registriert. Mit einem viertel Anteil an der Gesamtabwanderung waren dabei die Staaten der Europäischen Union das Hauptzielgebiet. Innerhalb der EU war Italien wichtigstes Ziel; 13% aller Fortzüge betrafen Polen, 8% wanderten in die Nachfolgestaaten des ehemaligen Jugoslawien aus. Nur sehr wenige Spätaussiedler und ihre Angehörigen kehrten in ihre Herkunftsgebiete zurück Differenzierung der Zu- und Fortzüge nach der Staatsangehörigkeit Die Staatsangehörigkeit eines Migranten deckt sich nicht zwingend mit dem Herkunfts- oder Zielland der Zu- und Fortzüge. Die größte Gruppe der Zugezogenen im Jahr 2003 waren mit Personen Deutsche; von den Personen, die im Jahr 2003 im Rahmen des Spätaussiedlerzuzugs nach Deutschland kamen, wurden als Deutsche registriert. Ihr Anteil hat im Jahr 2003 jedoch weiterhin abgenommen. Personen aus Polen stellten 2003 etwa 11%, Personen aus der Türkei etwa 6% der 2003 Zugezogenen. Auch bei den Fortzügen stellten die deutschen Staatsangehörigen im Jahr 2003 mit einem Fünftel der Gesamtabwanderung ( ) die größte Gruppe vor den Polen mit 12% und den Türken mit 6%. Die Zuzüge deutscher Staatsangehöriger übertrafen deren Fortzüge im Jahr 2003 um knapp , was insbesondere auf den Zuzug der Spätaussiedler zurückzuführen war Differenzierung der Zu- und Fortzüge nach Bundesländern Im Jahr 2003 waren die höchsten Zugangszahlen in Nordrhein- Westfalen, Niedersachsen, Bayern und Baden-Württemberg zu verzeichnen. Die Zuwanderung nach Niedersachsen war durch einen hohen Anteil (47,7% der Zuzüge) an Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit gekennzeichnet, die wiederum den hohen Anteil an Spätaussiedlern widerspiegeln, die in der in Niedersachsen liegenden Erstaufnahmestelle Friedland ihre erste Anlaufstelle nach ihrer Einreise in Deutschland finden. 5 Die niedrigsten Zugangszahlen bezogen auf die jeweiligen Bevölkerungszahlen hatten 2003 die neuen Bundesländer Thüringen, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg. Die höchsten Abwanderungsquoten hatten 2003 die Länder Hessen, Hamburg und Baden-Württemberg, die niedrigsten Thüringen, Mecklenburg-Vorpommern und Sachsen-Anhalt Differenzierung nach Geschlechts- und Altersstruktur Eine Gliederung der Zugezogenen nach Herkunftsländern und Geschlechtsstruktur zeige, dass einige Länder durch einen überproportional hohen Frauen- oder Männeranteil gekennzeichnet waren. So habe der Frauenanteil der ausländischen Zugezogenen aus Thailand im Jahr 2003 etwa 74% betragen, 6 der Anteil an den Fortgezogenen nach Thailand etwa 62%. Weitere Herkunftsländer mit einem hohen Frauenanteil an 4 In den amtlichen Statistiken werde die Türkei zu Europa gezählt (Bericht S. 12, Fn. 4). 5 Nach der Registrierung in Friedland werden die Spätaussiedler auf die einzelnen Bundesländer verteilt. 6 Grund für diesen hohen Anteil sei unter anderem»die Heiratsmigration«aus diesem Land.

3 Kraus, Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung ZAR 2/ ausländischen Zugezogenen seien Litauen mit 68%, Peru mit 66%, die Philippinen mit 63% sowie Weißrussland und die Ukraine mit jeweils 62%. Demgegenüber wurde im Jahr 2003 ein überproportional hoher Männeranteil an den ausländischen Zugezogenen verzeichnet für die Herkunftsländer Algerien mit 82%, Slowenien mit 81%, Ungarn mit 76%, Indien mit 73% sowie Irak und Tunesien mit jeweils 71%. In der Altersstruktur zeigten sich zwischen Gesamtbevölkerung (Deutsche und Ausländer) und Zugezogenen deutliche Unterschiede. Ein hoher Anteil der Zugezogenen war 2003 im jüngeren und mittleren Alter (18 bis unter 40 Jahre); drei Viertel der Zuziehenden (76,8%) waren unter 40 Jahre. Bei den fortziehenden Personen zeigte sich 2003 ein ähnliches Bild; fast drei Viertel der Fortgezogenen waren jünger als 40 Jahre. Bei einem Vergleich der Altersstruktur der Migranten hat sich 2003 gezeigt, dass das Durchschnittsalter der Zugezogenen mit 30,2 Jahren etwa 2 Jahre unter dem der Fortgezogenen mit 32,5 Jahren lag. 2. Unterschiedliche Migrationsentwicklung bei den Zuwanderungsgruppen Das Migrationsgeschehen in Deutschland wird durch sehr unterschiedliche Zuwanderungsgruppen geprägt. Die einzelnen Migrationsarten unterscheiden sich nicht nur hinsichtlich ihres Zugangs nach Deutschland, sondern auch hinsichtlich ihres Aufenthaltsrechts EU-Binnenmigration 7 Die Binnenmigration von Unionsbürgern hatte an der Gesamtwanderung nur einen geringen Anteil. Als EU-Binnenwanderung werde die Zu- und Abwanderung von Deutschen und Unionsbürgern in die oder aus den einzelnen Staaten der Europäischen Union bezeichnet. Lediglich 12,8% der Gesamtzuzüge und 18,2% der Gesamtfortzüge betrafen im Jahr 2003 Staatsangehörige der anderen vierzehn Staaten der EU. Im Jahr 2003 zogen insgesamt EU-Ausländer nach Deutschland, weniger als im Jahr Die häufigsten Zuzüge (22%) erfolgten von italienischen Staatsbürgern, gefolgt von Franzosen und Griechen mit jeweils 12%. Unter den Fortzügen von Unionsbürgern aus Deutschland lagen die Italiener mit 28% aller EU-Ausländer an der Spitze Ehegatten- und Familiennachzug Der Familiennachzug von in Deutschland lebenden Personen war im Berichtszeitraum in den 17 ff. AuslG geregelt. 9 Die Statistik des Auswärtigen Amtes habe erstmals seit ihrer Einführung im Jahr 1996 einen Rückgang des Ehegattenund Familiennachzugs ausgewiesen. So seien im Jahr 2003 zu diesem Zweck Visa ausgestellt worden, was einen Rückgang von über 10% gegenüber dem Vorjahr bedeutete. Häufigstes Herkunftsland des Ehegatten- und Familienzuzugs sei wie seit 1996 weiterhin die Türkei. Die Türkei habe auch 2003 mit 29% aller Visa für den Ehegatten- und Familiennachzug die mit Abstand stärkste Gruppe gestellt, gefolgt von Serbien und Montenegro mit 9%, der Russischen Föderation mit 7%, Thailand und Polen mit 4% und Marokko mit 3% der in diesen Ländern gestellten Anträge Spätaussiedlerzuzug Die statistische Erfassung des Spätaussiedlerzugangs erfolgt personenbezogen durch das Bundesverwaltungsamt. 10 Von 1990 bis 2003 wanderten rd. 2,4 Mio. (Spät-)Aussiedler zu. Nach dem Höhepunkt der Zugänge im Jahr 1990 mit Personen gingen die Zugangszahlen auch aufgrund gesetzlicher Änderungen der Aufnahmeverfahren (Kontingentierung) deutlich zurück, im Jahr 2000 auf und 2003 auf Wie bereits seit Anfang der 1990er Jahre stellten auch 2003 die Personen aus der ehemaligen Sowjetunion mit 99% der Zugänge zahlenmäßig die weitaus stärkste Gruppe. Die Hauptherkunftsländer waren 2003 die Russische Föderation mit sowie Kasachstan mit Personen. Der Rückgang der Aussiedlerzahlen seit Mitte der 1990er Jahre sei dem Bericht zufolge auch auf die»demokratisierungsprozesse«in den osteuropäischen Staaten zurückzuführen, die zu»einer Stabilisierung der Lage der deutschen Minderheiten«in den osteuropäischen Staaten beigetragen habe Jüdische Zuwanderer Die Aufnahme jüdischer Zuwanderer aus dem Gebiet der ehemaligen UdSSR erfolgte bis Ende 2004 aufgrund eines Beschlusses der Regierungschefs des Bundes und der Länder vom 9. Januar 1991 in entsprechender Anwendung des Gesetzes über Maßnahmen für im Rahmen humanitärer Hilfsaktionen aufgenommener Flüchtlinge (Kontingentflüchtlingsgesetz) auch mit der Absicht, die jüdischen Gemeinden in Deutschland zu erhalten und zu stärken. 11 Seit dem 15. Februar 1991 gelte das sog. geregelte Aufnahmeverfahren. Ausreisewillige jüdische Personen stellen einen Aufnahmeantrag in der deutschen Auslandsvertretung ihres Heimatlandes. Nach der geltenden Regelung, die im Erlass des Auswärtigen Amtes an die Auslandsvertretungen vom 25. März 1997 niedergelegt 7 Das Recht der Europäischen Union, umgesetzt in deutsches Recht durch das Aufenthaltsgesetz/EWG und die Freizügigkeitsverordnung/EG, gewährt Unionsbürgern und ihren Familienangehörigen Personenfreizügigkeit. 8 Die Angaben im dritten Migrationsbericht zur EU-Binnenmigration schließen die Staatsangehörigen der am 1. Mai 2004 neu hinzugekommenen zehn Länder nicht ein, da für den Dritten Migrationsbericht das Berichtsjahr 2003 erfasst wurde. 9 Der Ehegatten- und Familiennachzug ist nicht aus der allgemeinen Zuund Fortzugsstatistik zu ersehen, da diese nicht nach der Migrationsart differenziert. 10»Ein Spätaussiedler, seine Abkömmlinge und sein Ehegatte sofern dieser zur Zeit des Verlassens des Aussiedlungsgebietes seit mindestens drei Jahren mit ihm verheiratet ist erwerben nach 4 Abs. 3 BVFG mit ihrer Aufnahme zunächst die Rechtsstellung eines Deutschen ohne deutsche Staatsangehörigkeit im Sinne von Art. 116 Abs. 1 GG und anschließend mit der Ausstellung der Bescheinigung nach 15 BVFG (über ihre Spätaussiedlereigenschaft oder ihre Eigenschaft als im Wege der Aufnahme durch Einbeziehung eingereister Ehegatte oder Abkömmling eines Spätaussiedlers) gemäß 7 StAG (in der Fassung vom ) kraft Gesetzes die deutsche Staatsangehörigkeit«(Bericht S. 26, Anm. 3). 4, 27 BVFG sind inzwischen durch Art. 6 ZuwG geändert. 11 Die Verteilung der Zuwanderer erfolgt nach dem»königsteiner Schlüssel«. Dies ist ein Finanzierungsschlüssel zur Aufteilung von Lasten auf die einzelnen Bundesländer. Er wird von der Bund-Länderkommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung jährlich aufgestellt und berechnet sich aus dem Steueraufkommen und der Bevölkerungszahl eines Bundeslandes. Die Bezeichnung geht zurück auf das Königsteiner Staatsabkommen der Länder von 1949.

4 44 ZAR 2/2005 Kraus, Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung sei, sind Personen zuwanderungsberechtigt, die nach staatlichen Personenstandsurkunden selbst jüdischer Nationalität sind oder von mindestens einem jüdischen Elternteil abstammen. In den Staaten der früheren Sowjetunion gelte anders als in Deutschland jüdisch als Nationalität im Sinne von Volkszugehörigkeit, und dies werde so auch in Personenstandsdokumenten eingetragen. Vor der Einreise finde eine Prüfung der Zugehörigkeit zum berechtigten Personenkreis im jeweiligen Einzelfall statt. Die Prüfung erfolge durch die zuständigen deutschen Auslandsvertretungen. Emigrationsmotiv jüdischer Zuwanderer aus der ehemaligen Sowjetunion sei neben der Angst vor Antisemitismus insbesondere auch die prekäre ökonomische Situation, die der Systemwandel hinterlassen habe. Mit den negativen Erfahrungszusammenhängen würden sich auch Erwartungshaltungen für bessere Lebensperspektiven insbesondere für die Kinder verbinden. 12 Insgesamt seien zwischen 1993 und 2003 aus den Nachfolgestaaten der Sowjetunion jüdische Emigranten zugewandert. 13 Seit 1995 habe sich der Zuzug auf jährlich bis Personen»eingependelt« Asylbewerber Sehr ausführlich werden im Bericht die wesentlichen Rechtsgrundlagen und Verfahrensschritte der Asylzuwanderung behandelt, wobei die 2004/05 in Kraft getretenen Rechtsänderungen durch das Zuwanderungsgesetz im Bericht nicht berücksichtigt werden konnten. Das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge (BAFl.) habe im Zeitraum 1990 bis 2003 über 2,68 Mio. Asylanträge entschieden. Ein Gesamtblick auf die Gewährung von Schutz seit Beginn der 1990er Jahre zeige folgendes Bild: Von 1990 bis 2003 seien Asylbewerber vom BAFl. als asylberechtigt anerkannt worden. 14 Gemäß 51 I AuslG hätten Personen Abschiebungsschutz erhalten. Dazu seien bei Asylbewerbern Abschiebungshindernisse gemäß 53 AuslG festgestellt worden. Im Jahr 2003 seien vom BAFl Personen als asylberechtigt nach Art. 16 a GG anerkannt worden, Personen hätten Abschiebungsschutz gemäß 51 I AuslG erhalten, ein Abschiebungshindernis gemäß 53 AuslG sei bei Personen festgestellt und Anträge seien abgelehnt worden Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge Im Rahmen der Reform des Asylrechts wurde 1993 im AuslG ein spezieller Rechtsstatus für Kriegs- und Bürgerkriegsflüchtlinge ( 32 a AuslG) außerhalb des Asylverfahrens geschaffen. Den Status von Bürgerkriegsflüchtlingen erhielten gemäß 32 a AuslG Kosovo-Flüchtlinge, die bis zum 11. Juni 1999 im Rahmen der Evakuierungsmaßnahmen aus Mazedonien aufgenommen wurden. 15 Zum Ende des Jahres 2003 hielten sich noch Personen mit jugoslawischer Staatsangehörigkeit mit einer Duldung und mit einer Aufenthaltsbefugnis in Deutschland auf. Außer diesen Kriegsund Bürgerkriegsflüchtlingen hielten sich im Jahr 2003 (seit 2002 in unveränderter Zahl) sog. De-facto-Flüchtlinge in Deutschland auf, die im Besitz einer Duldung oder einer Aufenthaltsbefugnis waren. Zu dieser Migrantengruppe zählten Personen, die keinen Asylantrag gestellt haben oder deren Asylantrag hinsichtlich Art. 16 a GG und 51 Abs. 1 AuslG abgelehnt wurde, denen aber aus zwingenden grund- und völkerrechtlichen (umgesetzt durch 53 I, II, IV u. VI AuslG), aus humanitären ( 30 AuslG) oder aus politischen Gründen ( 32, 32a, 33 u. 54 AuslG) die Rückkehr in ihr Heimatland nicht zumutbar ist, sowie Personen, die ursprünglich aus diesen Gründen Aufnahme gefunden haben und die sich noch immer im Bundesgebiet aufhalten ( 55 AuslG); 16 ausgenommen hiervon waren bis 2001 Migranten aus Bosnien Werkvertrags-, Saison-, Gast- und Grenzarbeitnehmer Die Werkvertrags-, Saison-, Gast- und Grenzarbeitnehmer bilden im Rahmen der zeitlich begrenzten Arbeitsmigration aus Nicht-EU-Staaten eine recht heterogene Gruppe. Über einen längeren Zeitraum verhinderte der im November 1973 erlassene Anwerbestopp die Zulassung ausländischer Arbeitskräfte zum deutschen Arbeitsmarkt. Der Mangel an Arbeitskräften in einzelnen Sektoren des Arbeitsmarktes führte seit Ende der 1980er Jahre zu einer Lockerung des Anwerbestopps. Hinzu seien außenpolitische Überlegungen getreten mit dem Ziel, insbesondere osteuropäischen Staaten bei der Umgestaltung der Wirtschaftssysteme auch durch eine Flexibilisierung der Beschäftigungsverhältnisse zu helfen. Im Jahr 2003 waren in Deutschland im Jahresdurchschnitt Werkvertragsarbeitnehmer beschäftigt. Die Polen stellten in den Jahren 2002 und 2003 mit 47% die größte Gruppe. Weitere Hauptherkunftsländer ausländischer Arbeitnehmer im Rahmen von Werkverträgen waren 2003 Ungarn mit 15,5% und Rumänien mit 9,4%. Seit 1991 können ausländische Saisonarbeitnehmer eine Arbeitserlaubnis für eine Beschäftigung von längstens drei Monaten im Kalenderjahr erhalten. Von der örtlich zuständigen Arbeitsagentur ist im Einzelfall zu prüfen, ob auf dem lokalen Arbeitsmarkt nicht bevorrechtigte einheimische oder ihnen gleichgestellte ausländische Arbeitnehmer zur Verfügung stehen. Dem Bericht zufolge ist die Zahl der vermittelten Saisonarbeitnehmer oder Schaustellergehilfen 17 bis zum Jahr 2003 kontinuierlich jedes Jahr angestiegen, von Vermittlungen im Jahr 2002 auf im Jahr 2003, davon Vermittlungen polnischer Saisonarbeitskräfte und Schaustellergehilfen. Eine weitere Gruppe bilden die sog. Gastarbeitnehmer. Sie müssen als Voraussetzung eine abgeschlossene Berufsausbildung und Grundkenntnisse der deutschen Sprache besitzen. Die jährlichen Kontingente belaufen sich auf Personen, die jedoch bei weitem nicht ausgeschöpft wurden. 12 Mit Hinweis auf die Untersuchungen von Gruber und Rüßler: Hochqualifiziert und arbeitslos. Jüdische Kontingentflüchtlinge in Nordrhein-Westfalen, 2002; vgl. auch deren Aufsatz in ZAR 2002, In Deutschland wird den jüdischen Zuwanderern durch das jeweilige Bundesland eine unbefristete Aufenthaltserlaubnis erteilt. 14 Einschließlich Familienasyl nach 26 AsylVfG. 15 Die Verteilung auf die einzelnen Bundesländer ist analog dem für die Erstverteilung von Asylsuchenden geltenden Verteilerschlüssel nach 45 AsylVfG erfolgt. 16 Bei den tatsächlichen Abschiebungshindernissen seien insbesondere fehlende, unterdrückte oder auch zerstörte Personaldokumente, mangelnde Kooperationsbereitschaft der Betroffenen und der Herkunftsländer, aber auch fehlende Reisewege in das jeweilige Herkunftsland ursächlich. 17 Schaustellergehilfen können eine Arbeitserlaubnis von bis zu neun Monaten erhalten ( 4 Abs. 2 ASAV).

5 Kraus, Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung ZAR 2/ Im Jahr 2003 wurden Vermittlungen von Gastarbeitnehmern registriert, Hauptherkunftsländer waren die Slowakische Republik, Polen und Ungarn. Eine zahlenmäßig kleine Gruppe ausländischer Arbeitskräfte betraf das»kranken- und Altenpflegepersonal«. Im Jahr 2003 seien nur 123 Personen vermittelt worden; fast alle Arbeitserlaubnisse seien Kranken- und Altenpflegekräften aus Kroatien erteilt worden. Unter dem Gliederungspunkt»Sonstige zeitlich begrenzte Arbeitsmigranten aus den EU-Staaten«werden in dem Bericht unter anderem die Aufenthalte zur Aus- und Weiterbildung genannt im Jahr 2003 waren es , die ausländischen Arbeitnehmer, die sich unter anderem zur Montage von Fertighäusern im Bundesgebiet aufhielten, und schließlich die Gruppe der Wissenschaftler und Fachkräfte mit Hochschulabschluss, der Künstler und Artisten. Die Größenordnung der für diese Gruppe erteilten Arbeitserlaubnisse bewege sich zwischen und pro Jahr IT-Fachkräfte Zur Deckung des IT-Fachkräftebedarfs wurde im Jahr 2000 das zeitlich begrenzte Greencard-Sofortprogramm aufgelegt, das 2003 bis zum 31. Dezember 2004 verlängert wurde. Weil der kurzfristige Bedarf an IT-Fachkräften durch inländische Bewerber nicht gedeckt werden konnte, sollte der Bedarf an Fachkräften durch einen Beschäftigungsaufenthalt von zunächst und schließlich IT-Fachkräften gedeckt werden. Von August 2000 bis zum Jahresende 2003 wurden ausländischen IT-Fachkräften insgesamt Arbeitsund Aufenthaltserlaubnisse zugesichert, davon gingen knapp 88% an Männer. Die meisten sog. Greencards entfielen auf Fachkräfte aus Indien (2 801) vor Bewerbern aus Rumänien (843), der Russischen Föderation (742) und Polen (660). Von den Greencard-Fachkräften reisten 90% aus dem Ausland ein. Bei den restlichen 10% handelt es sich um Fachkräfte, die sich als ausländische Studienabsolventen deutscher Hoch- und Fachschulen bereits im Inland aufhielten Studenten Die politische Debatte um den Mangel an Fachkräften und der»weltweite Wettbewerb um die besten Köpfe«haben zu Überlegungen geführt, auch das Studium für ausländische Studierende in Deutschland attraktiver zu machen (»brain gain«). Im Bericht werden zwei Kategorien von ausländischen Studenten unterschieden:»bildungsinländer«, die über eine deutsche Hochschulzugangsberechtigung verfügen, aber nicht deutsche Staatsangehörige sind, und»bildungsausländer«, die ihre Hochschulzugangsberechtigung im Ausland erworben haben und zum Zwecke des Studiums nach Deutschland einreisen. Der Anteil der Bildungsausländer an den ausländischen Studienanfängern habe im Wintersemester 2003/04 82,4% betragen, in absoluten Zahlen: von Studienanfängern. Im Sommersemester 2003 sei dieser Anteil auf 91% gestiegen, in absoluten Zahlen von Studienanfängern. Differenziert nach Staatsangehörigkeit zeige sich folgendes Bild: Von den Bildungsausländern, die im Jahr 2003 ihr Studium an einer deutschen Hochschule begonnen haben, stellten die größte Gruppe Studierende mit chinesischer Staatsangehörigkeit (6 676). Zu den weiteren Herkunftsländern zählten unter anderem Polen (4 028), Frankreich (3 427), Spanien (2 698) und die Russische Föderation (2 650). Die Zahl der Studienanfänger aus China habe sich von 1999 bis 2003 mehr als verdreifacht. Ebenfalls angestiegen sei die Zahl der Studienanfänger aus osteuropäischen Staaten. Die zahlenmäßige Entwicklung ausländischer Studierender an deutschen Hochund Fachhochschulen sei der Ausdruck einer gestiegenen Bildungsmobilität Rückkehrer In der Zuzugsstatistik bildeten in den Jahren seit 1990 die Deutschen die größte Gruppe der zugezogenen Rückkehrer. Allein für das Jahr 2003 wurden Personen als Deutsche in die Zuzugsstatistik aufgenommen. Bei dieser Zahl sind jedoch zwei Gruppen zu unterscheiden: Die Gruppe der (Spät-) Aussiedler, die mit ihren Familienangehörigen den größten Teil bilden, 19 und die wesentlich kleinere Gruppe der deutschen Rückkehrer mit deutscher Staatsangehörigkeit, die jederzeit das Recht auf Rückkehr nach Deutschland haben. 20 Seit mehreren Jahren wurde insbesondere zwischen Deutschland und Polen eine»pendelmigration«festgestellt, die sich dem Bericht zufolge mit der Erweiterung der EU verstärken wird. 3. Statistisch weitgehend nicht erfassbare»unkontrollierte«migration. Der unerlaubte Aufenthalt eines Ausländers könne einerseits als Folge einer unerlaubten Einreise, andererseits aber auch durch einen unerlaubten Aufenthalt, zum Beispiel durch Überschreiten der zugelassenen Aufenthaltsdauer, entstehen. Weil sowohl die unerlaubte Einreise als auch der unerlaubte Aufenthalt strafrechtlich relevante Tatbestände sind, seien unerlaubt in Deutschland lebende Ausländer bestrebt auch wegen drohender Abschiebung, ihren Aufenthalt vor den deutschen Behörden zu verbergen. Deshalb werde jegliche staatliche Registrierung, zum Beispiel bei den Meldebehörden und in der Sozialversicherung, unterlassen. Unerlaubte Migration könne als solche nicht gemessen werden. Man müsse auf mehrere Indikatoren zurückgreifen und könne lediglich auf Tendenzen einer Entwicklung hinweisen. So zeigten die Zahlen der an den deutschen Grenzen aufgegriffenen Personen nach Staatsangehörigkeit differenziert, dass im Jahr 2003 im Vergleich zum Vorjahr insbesondere die Zahlen der unerlaubten Einreise 18 Dem Bericht zufolge wurden allerdings nur Arbeitserlaubnisse tatsächlich erteilt. Die Diskrepanz zwischen den Statistiken»Zusicherungen«und»Erteilen«ergebe sich dadurch, dass zwischen Zusicherung und Erteilung bis zu sechs Monate liegen könnten. Betriebe könnten zwischenzeitlich ihren Bedarf, Greencard-Interessenten ihre Migrationspläne revidiert haben. Auch könnten mehrere Betriebe für dieselbe Fachkraft Zusicherungen beantragt haben. Mit dem Hinweis auf die Veröffentlichung von Schreyer/Gebhardt: Green Card, IT-Krise und Arbeitslosigkeit, JAB- Werkstattbericht Nr. 7/ Im Jahr 2003 erhielten Personen mit der Ausstellung der Spätaussiedlerbescheinigung nach dem Bundsvertriebenengesetz die deutsche Staatsangehörigkeit. 20 Bei den Personen, die nach temporärem Aufenthalt im Ausland nach Deutschland zurückkehren, handle es sich überwiegend um Techniker, Manager, Kaufleute, Rentner und Studenten (von denen z. B. im Jahr 2001 etwa als deutsche Studierende an ausländischen Hochschulen eingeschrieben waren).

6 46 ZAR 2/2005 Kraus, Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung von Personen aus der Russischen Föderation von auf 1 473, der Volksrepublik China von auf und der Ukraine von auf gestiegen seien. Stark rückläufige Zahlen seien dagegen bei Staatsangehörigen aus dem Irak, aus Afghanistan und aus Bulgarien registriert worden. In der polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) könnten die erfassten Aufgriffe wegen unerlaubten Aufenthalts ebenfalls einige Hinweise zur unkontrollierten Migration geben. So wurden im Jahr 2003 in Deutschland insgesamt »Aufgriffsfälle«wegen unerlaubten Aufenthalts registriert, darunter knapp Fälle wegen Verstoßes gegen das Ausländergesetz oder das Asylverfahrensgesetz. Die Zahl der Aufgriffe wegen unerlaubten Aufenthalts sei seit 1998 kontinuierlich gesunken, von 2001 auf 2002 um 8%, von 2002 auf 2003 um 14,5%. Schließlich lägen statistische Daten über Aufgriffe wegen illegaler Ausländerbeschäftigung vor, für die ab 2004 nicht mehr die Bundesagentur für Arbeit, sondern die Abteilung»Finanzkontrolle Schwarzarbeit«bei der Oberfinanzdirektion Köln zuständig ist. Die Zahl der Verwarnungen und Geldbußen sei seit 1999 kontinuierlich zurückgegangen und habe sich im Jahr 2003 mit auf niedrigem Niveau stabilisiert. Diese sehr unterschiedlichen Indikatoren aus einzelnen Bereichen ergäben wie im Bericht nachdrücklich festgestellt kein solides statistisches Gesamtbild der unkontrollierten Migration:»Die in Deutschland lebenden Migranten entziehen sich somit weitgehend der statistischen Erfassung.«(Bericht S. 56). 4. Zuwanderung im europäischen Vergleich Dem Bericht zufolge sind in den 1990er Jahren alle westlichen Industriestaaten mit Ausnahme der Niederlande verstärkt Ziel von Zuwanderung geworden. Selbst Irland, das ehemals»klassische«auswanderungsland, ist nach der Statistik zum Zuwanderungsland geworden. Eine Vergleichbarkeit der Zahlen müsse allerdings als»erheblich eingeschränkt«bezeichnet werden, weil die Definitionskriterien für das Merkmal»Migrant«im internationalen Vergleich nicht einheitlich seien: In einigen Staaten werde eine Aufenthaltsdauer von mindestens einem Jahr vorausgesetzt. Manche Staaten gingen von der faktischen Aufenthaltsdauer aus, andere legten eine»beabsichtigte Dauer«als Maßstab zugrunde. In Deutschland werde dagegen ausschließlich der grenzüberschreitende Wohnortwechsel registriert. Zusätzlich problematisch für die Vergleichbarkeit der Daten seien die nicht einheitlich erfassten»zuwanderungsformen«. So gingen in Deutschland zum Beispiel die Asylbewerber in die Zuzugsstatistik ein, sobald eine Anmeldung bei der Meldebehörde erfolge, während in der Schweiz erst»anerkannte Asylberechtigte«in der Zuzugsstatistik erfasst würden. Einige Staaten, so Frankreich, führten keine Migrationsstatistik, so dass auf andere Unterlagen, wie zum Beispiel Daten des Arbeits- oder Außenministeriums, zurückgegriffen werden müsse. Eine internationale Vergleichbarkeit der Wanderungsstatistiken sei also durch die unterschiedliche Datenqualität und Datenverfügbarkeit in den einzelnen Ländern erheblich erschwert. Betrachte man immer unter dem Vorbehalt der eingeschränkten Vergleichbarkeit die Zuwanderungszahlen der einzelnen europäischen Länder, so habe Deutschland mit Zuzügen im Jahr 2002 und im Jahr 2003 ohne Berücksichtigung der Abwanderung die höchsten Zuwachszahlen in Europa gehabt. Von 1991 bis 2002 verzeichnete Deutschland insgesamt Zuzüge: Das Vereinigte Königreich, dessen Zuwanderungszahlen zwischen 1995 und 2000 kontinuierlich anstiegen und ab 2000 wieder zurückgingen, war im gleichen Zeitraum (1991 bis 2002) mit 4,39 Mio. Zuwanderern das zweitwichtigste Zielland. Innerhalb der EU verzeichnete seit 1999 insbesondere Spanien sehr hohe Zugangszahlen. Sie stiegen von im Jahr 1991 auf im Jahr 1999 und auf im Jahr 2002, im Jahr 2003 waren sie wieder leicht rückläufig auf Zuzüge. Bezüglich der Herkunft der Zuwanderer ließen sich in den jeweiligen europäischen Staaten»bestimmte Muster«feststellen, die häufig auf historisch gewachsene Migrationsbeziehungen zurückzuführen seien: So lebten beispielsweise ein Großteil der nach Europa ausgewanderten Algerier, Tunesier und Marokkaner in Frankreich. Im Vereinigten Königreich habe sich die Mehrzahl der in Europa lebenden Inder, Pakistani und Bangladeshi angesiedelt. Historische Migrationsbeziehungen gälten auch für Deutschland durch die zugezogenen Spät-(Aussiedler). Überall in Europa sei jedoch in neuerer Zeit festzustellen, dass sich auch außerhalb der traditionellen Bahnen ethnische Gruppen in»für sie untypischen«ländern niederließen. 5. Vernachlässigter Bereich der Migrationsforschung: Abwanderung aus Deutschland Neben den Migrationsgruppen, die eher dauerhaft im Zielland bleiben, wie Aussiedler, jüdische Zuwanderer oder Personen, die im Rahmen des Familiennachzugs nach Deutschland kamen, seien andere Gruppen wie zurückkehrende Arbeitsmigranten durch häufig temporären Aufenthalt im Zielland gekennzeichnet. Auch ehemalige Gastarbeiter und ihre Familienangehörigen wanderten oft mehrmals zwischen den Heimatländern und Deutschland hin und her. Da der Grund des Fortzugs bei der Abmeldung nicht erfasst werde oder eine Abmeldung gänzlich unterbleibe, seien Größenordnungen zu diesen einzelnen Migrantengruppen nur schwer zu ermitteln. In der wissenschaftlichen Diskussion spreche man von»transnationaler Migration«. 21 In»nicht unbeträchtlichem Ausmaß«würden aber auch deutsche Staatsangehörige Deutschland für längere Zeit oder für immer verlassen. Die 21 Im Gegensatz zu internationaler Migration im Sinne eines unidirektionalen Wanderungsprozesses und eines einmaligen Wohnortwechsels von einem Land in ein anderes Land sei transnationale Migration durch soziale Strukturen oder Räume gekennzeichnet, die von Migranten zwischen ihrem Herkunfts- und dem Aufnahmeland gebildet werden, so dass sich die Lebenspraxis dieser»transmigranten«zwischen verschiedenen Wohnorten»aufspanne«; mit Hinweis auf Pries (Hrsg.), Soziale Welt, Sonderband 12, 1997.

7 Kraus, Der dritte Migrationsbericht der Bundesregierung ZAR 2/ Abwanderung Deutscher habe sich konstant seit den 1970er Jahren zwischen und bewegt, bis sie ab 1989 auf über pro Jahr angewachsen sei. Im Jahr 2003 haben Deutsche das Bundesgebiet verlassen, davon , um in einen anderen Staat der EU zu ziehen. Bei den fortziehenden Personen mit deutscher Staatsangehörigkeit handle es sich z.t. um»klassische Auswanderer«(z. B. in die USA), zum Teil um temporäre Abwanderer, wie Techniker, Manager, Kaufleute, Ärzte und Rentner. So lägen keine verlässlichen Zahlen über ältere Menschen vor, die mit Eintritt in den Ruhestand ihren Wohnsitz endgültig oder vorübergehend ins Ausland, zum Beispiel nach Mallorca oder auf die Kanarischen Inseln, verlagern. Weil die meisten»rentnerresidenten«ihrer Meldepflicht nicht nachkommen und ihren Wohnsitz im Heimatland tatsächlich oder formal beibehalten, würden Schätzungen über die Größenordnungen ausländischer Rentner in den europäischen Mittelmeerstaaten häufig Hilfsindikatoren, wie Rentenüberweisungen, zugrunde legen. Nach diesen nicht verlässlichen Schätzungen lebten zwischen und Deutsche für mindestens drei Monate im Jahr auf Mallorca. 22 Die Wanderungsstatistik des Statistischen Bundesamts habe demgegenüber für das Jahr 2003 nur die Zahl von Deutschen registrieren können, die nach Spanien zogen. Aufgrund der demographischen Alterung der Gesellschaft werde das Thema»Altersmigration«oder»Ruhesitzwanderung«in Zukunft an Bedeutung gewinnen. Wissenschaftlich gesehen sei»die Abwanderung aus Deutschland ein vernachlässigter Bereich der Migrationsforschung«; es existierten nur sehr wenige Untersuchungen zur Abwanderung und zu ihren Motiven. 6. Die Zahl der Ausländer in Deutschland Ende 2003 lebten insgesamt 7,335 Mio. Menschen mit (ausschließlich) einer ausländischen Staatsangehörigkeit in Deutschland, was einem Anteil von 8,9% an der Gesamtbevölkerung entspreche. Der Anteil sei seit 1998 konstant geblieben. 23 Das dem Bericht 2003 zugrunde gelegte Ausländerrecht kenne folgende Formen der Aufenthaltsgenehmigung: Die Aufenthaltsberechtigung konnte einem Ausländer unter bestimmten Voraussetzungen nach achtjährigem Besitz einer Aufenthaltserlaubnis auf Antrag erteilt werden. Die befristete Aufenthaltserlaubnis war meist Grundlage für einen späteren Daueraufenthalt. Die unbefristete Aufenthaltsdauer war die erste Stufe der Verfestigung des Aufenthalts. Die Aufenthaltsbewilligung beschränkte den Aufenthalt in Deutschland auf einen ganz bestimmten Zweck. Die Aufenthaltsbefugnis wurde erteilt, wenn aus völkerrechtlichen, humanitären oder politischen Gründen der Aufenthalt im Bundesgebiet erlaubt werden sollte. Neben diesen Aufenthaltstiteln gab es noch die Aufenthaltsgestattung und die Duldung, die beide nicht als Aufenthaltstitel galten. Die Duldung war der Verzicht, eine bestehende Ausreiseverpflichtung im Wege der Abschiebung zu vollziehen. Die große Mehrheit der 2003 in Deutschland lebenden Ausländer habe einen»festen Aufenthaltstitel«besessen. Durch das Inkrafttreten des Zuwanderungsgesetzes zum 1. Januar 2005 werde sich die Zahl der Aufenthaltstitel auf zwei reduzieren: eine befristete Aufenthaltserlaubnis und eine unbefristete Niederlassungserlaubnis. Das neue Aufenthaltsrecht orientiere sich dann primär an Aufenthaltszwecken wie Ausbildung, Erwerbstätigkeit, Familiennachzug oder humanitäre Gründe. 7. Resümee Der in erster Auflage im Dezember 2004 vorgelegte dritte Migrationsbericht dokumentiert detailliert das Migrationsgeschehen in Deutschland und in Europa: Durch eingehende Erläuterungen des Wanderungsverhaltens einzelner Zuwanderungsgruppen, durch Hinweise auf einige noch bestehende offene begriffliche Fragen und auf noch nicht ausreichend geklärte Erhebungsmethoden, wenn die Definitionskriterien für das Merkmal Migration international darzustellen sind. In 50 differenzierten und ausführlichen Tabellen und in 46 Diagramm-Abbildungen wird das Migrationsgeschehen anschaulich dargestellt und statistisch quellenmäßig belegt. Dieser gut gegliederte Anhang des dritten Migrationsberichts wird durch ein Literaturverzeichnis ergänzt. Dem Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration unter dem Vorsitz von Prof. Dr. Rita Süßmuth und dem europäischen forum für migrationsstudien an der Universität Bamberg unter Leitung von Prof. Dr. Heckmann ist für die offensichtlich sehr aufwändige Vorbereitungsarbeit für diesen Bericht zu danken; dies gilt auch für die Redaktion und Herausgabe durch das Bundesministerium des Innern. 22 Schätzungen nach: Kaiser/Friedrich, Praxis Geographie 2/2002, S. 14. Krit. zu Indikatoren, die keine zuverlässige Schätzung erlauben: Breuer, Praxis Geographie, 3/2002, S Als Ausländer gelten alle Personen, die nicht Deutsche im Sinne von Art. 116 I GG sind, was sowohl direkt zugezogene Personen mit einer ausländischen Staatsangehörigkeit sein können als auch deren im Inland geborene Nachkommen, die somit keine Migranten sind. Deshalb sind die Ausländerbestandszahlen nicht identisch mit den Migrationszahlen.