EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, C(2015) 5495 final Bundesnetzagentur (BNetzA) Tulpenfeld Bonn Deutschland z. Hd. Herrn Jochen Homann Präsident Fax: Beschluss der Kommission in der Sache DE/2015/1761: Auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellter Zugang in Deutschland Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG Sehr geehrter Herr Homann, 1. VERFAHREN Am 1. Juli 2015 registrierte die Kommission eine Notifizierung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) 1 bezüglich des Marktes für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang 2 in Deutschland. Die nationale Konsultation 3 begann am 14. Januar 2015 und endete am 17. Februar Am 9. Juli 2015 übermittelte die Kommission der BNetzA ein Auskunftsersuchen 4 ; die Antwort darauf ging am 14. Juli 2015 ein. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden, das Gremium europäischer Regulierungsstellen für Gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie) (ABl. L 108 vom , S. 33). Geändert durch die Richtlinie 2009/140/EG (ABl. L 337 vom , S. 37) und die Verordnung (EG) Nr. 544/2009 (ABl. L 167 vom , S. 12). Entsprechend Markt 3a der Empfehlung 2014/710/EU der Kommission vom 9. Oktober 2014 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (Märkteempfehlung) (ABl. L 295 vom , S. 79). Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Commission européenne, 1049 Bruxelles / Europese Commissie, 1049 Brussel BELGIQUE/BELGIË. Tel.:

2 elektronische Kommunikation (GEREK) und die Kommission Stellungnahmen zu den notifizierten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten. 2. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS 2.1. Hintergrund Der auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellte Zugang in Deutschland wurde der Kommission zuvor im Rahmen der Sache DE/2010/ notifiziert und von ihr geprüft. Die BNetzA bezog in den relevanten Markt den entbündelten Zugang zum herkömmlichen Kupferkabel-Teilnehmeranschluss, den gebündelten und entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss auf der Grundlage von OPAL und ISIS 6 am Hauptverteiler (MDF) und am Kabelverzweiger sowie FTTH(Fibre-to-the-Home)-Architekturen (sowohl Point-to-Point- als auch Point-to- Multipoint-Architekturen) ein. Reine Glasfaserleitungen, die große gewerbliche Endkunden versorgen, wurden von der Marktdefinition ausgeschlossen. Die BNetzA legte als relevanten geografischen Markt den nationalen Markt zugrunde. Sie schlug vor, den etablierten Betreiber Deutsche Telekom AG (DT) als Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht einzustufen. In ihrer Stellungnahme forderte die Kommission die BNetzA auf, die Entscheidung über den Ausschluss reiner Glasfaserleitungen für große gewerbliche Endkunden aus dem relevanten Markt in ihrer endgültigen Maßnahme zu begründen. Ferner forderte die Kommission die BNetzA auf, auf dem notifizierten Markt ohne unangemessene Verzögerung angemessene Verpflichtungen auferlegen. Der Kommission wurden im Rahmen der Sache DE/2011/ Abhilfemaßnahmen notifiziert; die BNetzA schlug vor, der DT folgende Verpflichtungen aufzuerlegen: i) Zugangsgewährung 8, ii) Transparenz, iii) Nichtdiskriminierung und iv) Preiskontrolle 9. In der Notifizierung DE/2011/ ging es um die Preisfestsetzung für den Zugang zum entbündelten Teilnehmeranschluss (10,02 EUR) und den Zugang am Kabelverzweiger (7,17 EUR) aufgrund aktueller C(2010) 6617, SG-Greffe (2010) D/14104 OPAL- und ISIS-Teilnehmeranschlussleitungen (optisches Anschlussleitungssystem bzw. integriertes System zur Bereitstellung von Netzinfrastruktur auf optischer Basis) sind zum Teil Glasfaserleitungen (vom Hauptverteiler zum entfernten Konzentrator oder zum Kabelverzweiger), zum Teil Kupferleitungen (der Teil der Anschlussleitungen, der bis zu den Räumlichkeiten des Endnutzers führt). In einigen Gebieten sind OPAL/ISIS-Leitungen die einzige Zugangstechnologie, die der etablierte Betreiber anbietet. Sie eignen sich aus technischen Gründen zwar nicht für DSL- Breitbanddienste, erfüllen jedoch für die Bereitstellung der Sprachtelefonie dieselbe Funktion wie Kupferleitungen. C(2011) Zugang zu entbündelten Teilnehmeranschlüssen (LLU) und entbündelten Teilabschnitten (SLU) einschließlich Kollokation sowie Zugang zu Kabelkanälen und (subsidiären) unbeschalteten Glasfaserleitungen als Backhaulleistung. Bei FTTH-Point-to-Point-Architekturen wurde die Entbündelung am optischen Verteilerknoten (Optical Distribution Frame, ODF) vorgeschrieben, bei Point-to-Multipoint-Architekturen muss DT den Zugang entweder an dem dem Endkunden am nächsten gelegenen Signalverteiler oder durch Einsatz des Wellenlängenmultiplexverfahrens (Wavelength Division Multiplexing = WDM) bereitstellen. Kostenorientierung auf der Grundlage eines BU-LRIC-Kostenrechnungsmodells bei anderen als FTTH-Anschlüssen, Preiskontrolle auf der Grundlage eines Tests zur Ermittlung einer Preis-Kosten- Schere bei FTTH. C(2011)

3 Kosten, während in der Sache DE/2011/ die Preise für die Kollokation am Kabelverzweiger, den Zugang zu Kabelkanälen und den Zugang zu unbeschalteten Glasfaserleitungen festgesetzt wurden. In der Notifizierung DE/2012/ wurde vorgeschlagen, einmalige Bereitstellungs- und Kündigungsentgelte für den vollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss und den gemeinsamen Zugang zum Teilnehmeranschluss sowie monatliche Überlassungsentgelte für den gemeinsamen Zugang festzulegen. In der Sache DE/2013/ schlug die BNetzA Entgelte für den entbündelten Zugang zum Teilnehmeranschluss (LLU) am Hauptverteiler (MDF) und am Kabelverzweiger (SLU), die Kollokation am Kabelverzweiger, den Zugang zu Kabelkanälen und den Zugang zu unbeschalteten Glasfaserleitungen für den Zeitraum bis zum 30. Juni 2016 vor. In der Folge notifizierte die BNetzA eine Änderung der auferlegten Verpflichtungen bezüglich des SLU-Zugangs (DE/2013/ ), um es der DT zu ermöglichen, den SLU-Zugang unter bestimmten Bedingungen zu verweigern, damit die DT oder alternative Betreiber die VDSL-2-Vectoring-Technik einführen können. Um den SLU-Zugang verweigern zu dürfen, musste DT bzw. der (geschützte) Dritte dem Zugangsnachfrager ein Layer-2-Bitstrom-Zugangsprodukt (oder vorübergehend bis zum 31. Dezember 2015 ein Layer-3-Bitstromzugangsprodukt) an einem so nahe wie möglich am Kabelverzweiger gelegenen Übergabepunkt anbieten. Änderungen der preisbezogenen Abhilfemaßnahmen wurden der Kommission unter den Aktenzeichen DE/2014/ notifiziert und von ihr geprüft 15. Schließlich beinhaltete die Notifizierung im Rahmen der Sache DE/2014/ eine Reihe von Änderungen, die sich aus der Einführung des Vectorings ergaben Marktabgrenzung Im Rahmen der vorliegenden Notifizierung schlägt die BNetzA nun vor, den Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang in zwei Teilmärkte zu unterteilen, die folgende Arten von Zugangsprodukten enthalten: i) Teilmarkt A entbündelter/gebündelter Zugang zum herkömmlichen Kupferkabel- Teilnehmeranschluss über Kupferdoppeladern am Hauptverteiler oder einem anderen näher beim Endkunden gelegenen Punkt sowie gemeinsamer Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung (Line Sharing) 17 ; entbündelter/gebündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss über OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder einem näher beim Endkunden gelegenen Punkt; entbündelter Zugang zum massenmarkttauglichen FTTH (sowohl Point-to-Pointals auch Point-to-Multipoint-Architekturen); C(2011) C(2012) C(2013) C(2013) C(2014) C(2014) Line Sharing ist eine Variante des LLU-Zugangs, die es dem Zugangsnachfrager ermöglicht, dem Endkunden Breitbanddienste anzubieten und die Sprachtelefondienste vom etablierten Betreiber erbringen zu lassen. 3

4 lokaler virtuell entbündelter Zugang zum Teilnehmeranschluss am Hauptverteiler oder einem anderen näher beim Endkunden gelegenen Punkt. Laut BNetzA ist derzeit ein virtuelles Zugangsprodukt am Hauptverteiler nicht vorgesehen. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen der Kommission bestätigte die BNetzA im Zusammenhang mit dem virtuellen Zugangsprodukt am Kabelverzweiger, dass sie nur eine begrenzte Nachfrage nach einem solchen Produkt erwarte, da der Ausbau bis zu diesem Punkt im Netz und die Kollokation am Kabelverzweiger ein hohes Investitionsrisiko für Zugangsnachfrager darstelle. Wie in ihrer jüngsten Analyse des Marktes 3b 18 prüfte die BNetzA ferner das Layer-2- Bitstromangebot an 900 Zugriffspunkten des DT-Netzes und bestätigte, dass es zum Markt für den auf der Vorleistungsebene zentral bereitgestellten Zugang gehöre. Die BNetzA kam zu dem Schluss, dass dieses Layer-2-Zugangsprodukt die Kriterien der Märkteempfehlung nicht erfüllt, die sämtlich erfüllt sein müssen, wenn ein virtuelles Zugangsprodukt in den Vorleistungsmarkt für den lokal bereitgestellten Zugang aufgenommen werden soll. Nach Ansicht der BNetzA ist diese Art eines virtuellen Layer-2-Zugangs kein lokales Produkt, da die Anzahl der Zugangspunkte (900) nicht der Anzahl der Übergabepunkte auf der Ebene der Hauptverteiler (7904) oder Kabelverzweiger (etwa ) entspricht. Darüber hinaus erfüllt das Produkt auch andere Bedingungen nicht (dedizierte Kapazität, hohe Verfügbarkeit, geringe Kapazitätsteilung), die gegeben sein müssen, um die funktionale Gleichwertigkeit mit einem physisch entbündelten Zugangsprodukt herzustellen. ii) Teilmarkt B umfasst einen kundenindividuellen lokalen Zugang zu Glasfaserleitungen für große Unternehmen auf Nachfrage, der normalerweise erst nach Abschluss eines Vertrags eingerichtet wird. Nach Auffassung der BNetzA rechtfertigen diese Produkte die Abgrenzung eines eigenen Teilmarkts, da keine Austauschbarkeit der Leistungen aus Anbieter-/Nachfragersicht mit den Produkten des Teilmarktes A gegeben ist und die Wettbewerbsbedingungen in diesen beiden Teilmärkten erheblich voneinander abweichen. Der Ausdehnung nach betrachtet die BNetzA beide Teilmärkte als nationale Märkte Feststellung beträchtlicher Marktmacht Die BNetzA schlägt vor, den etablierten Betreiber (DT) auf dem Teilmarkt A auf der Grundlage folgender Kriterien als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht einzustufen: i) Marktanteile 19, ii) Zugang zu Kapitalmärkten/finanziellen Ressourcen, iii) Marktzutrittsschranken und Kontrolle über nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur, iv) vertikale Integration, v) tatsächlicher und potenzieller Wettbewerb und vi) fehlende oder geringe ausgleichende Nachfragemacht. Für Teilmarkt B wurde keine Analyse im Hinblick auf beträchtliche Marktmacht vorgenommen, da die BNetzA zu dem Schluss kam, dass dieser Teilmarkt den Drei- Kriterien-Test nicht erfüllt und daher nicht für eine Vorabregulierung in Betracht kommt. Das erste Kriterium, hohe Marktzutrittsschranken, sei nicht erfüllt, da der Zugang zu Glasfaserleitungen in der Regel erst nach Abschluss eines Vertrags eingerichtet werde, wodurch die Einrichtungskosten nach aller Wahrscheinlichkeit abgedeckt werden. Daher ist das Investitionsrisiko in diesem Teilmarkt im Vergleich zu Teilmarkt A geringer. Die Siehe Sache DE/2015/1735, C(2015) Die BNetzA weist darauf hin, dass für die DT ein [ ] Marktanteil von mehr als [ ] % (Umsätze und Volumen) im gesamten Bezugszeitraum errechnet wurde. 4

5 BNetzA prüfte ferner anhand der Marktanteile der DT 20 und der Marktstruktur, ob der Markt zu einem wirksamen Wettbewerb tendiert, kam jedoch nicht zu einem eindeutigen Ergebnis. Schließlich geht die BNetzA davon aus, dass das Wettbewerbsrecht weiterhin zur Behebung von Marktversagen ausreichen wird, da der Markt auch bisher keiner Regulierung unterlag. 3. STELLUNGNAHME Die Kommission hat die Notifizierung und die von der BNetzA übermittelten zusätzlichen Informationen geprüft und nimmt wie folgt dazu Stellung 21 : Bedeutung der Auferlegung angemessener Verpflichtungen Die Kommission begrüßt die Entscheidung der BNetzA, ein virtuelles Zugangsprodukt, das die relevanten Kriterien der Märkteempfehlung erfüllt, in den Markt für den auf der Vorleistungsebene an festen Standorten lokal bereitgestellten Zugang in Deutschland aufzunehmen. Die Kommission hebt hervor, dass in den Fällen, in denen Märkte festgelegt werden, in denen kein wirksamer Wettbewerb herrscht, sichergestellt werden sollte, dass Zugangsnachfrager auf die geeignetste und angemessenste Weise Zugang erhalten. Als Teil des Marktanalyseverfahrens muss die Regulierungsbehörde daher nach Artikel 16 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie dem Unternehmen, das als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht eingestuft wurde, geeignete spezifische Verpflichtungen auferlegen. Die Kommission fordert daher die BNetzA auf, auf dem notifizierten Markt baldmöglichst angemessene Verpflichtungen aufzuerlegen und diese der Kommission gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie zu notifizieren, wobei zu berücksichtigen ist, dass der festgelegte Markt virtuelle Zugangsprodukte beinhaltet. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass der etablierte Betreiber laut BNetzA derzeit nicht die Bereitstellung eines virtuellen Zugangsprodukts am Hauptverteiler (MDF) plant. Somit verfügen Zugangsnachfrager derzeit nur über begrenzte Wahlmöglichkeiten, wenn sie Infrastrukturverbesserungen nutzen wollen, die mit einem Ausbau der Netzarchitektur für FTTC-Technik verbunden sind. In einem Szenario, in dem der entbündelte Zugang zum Kupferkabelanschluss keine wettbewerbsfähige Option mehr ist, werden Zugangsnachfrager entweder i) ihre Infrastruktur vom Hauptverteiler bis zu den 900 Zugangspunkten rückbauen müssen, an denen sie Layer-2-Bitstromzugang erhalten können (was laut BNetzA keine Produktdifferenzierung ermöglichen würde, die der des entbündelten lokalen Zugangs vergleichbar wäre, und daher die Wettbewerbsfähigkeit der Zugangsnachfrager auf Endkundenebene beeinträchtigen würde) oder ii) zum Kabelverzweiger migrieren müssen (was laut BNetzA aufgrund der erheblichen Investitionsrisiken nicht wirtschaftlich sein dürfte). Daher fordert die Kommission die BNetzA auf sicherzustellen, dass Zugangsnachfrager ein geeignetes lokales Zugangsprodukt zur Verfügung steht, so dass sie während des Übergangs zu NGA-Netzen mit DT in angemessener Weise konkurrieren können und die bereits bestehende Position des Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht (DT) nicht weiter ausgebaut wird. In den Fällen, in DT hatte in Bezug auf die Umsätze einen Marktanteil von [ ] % im Jahr 2009, [ ] % im Jahr 2010, [ ] % im Jahr 2011 und [ ] % im Jahr Sie hatte in Bezug auf das Leistungsvolumen einen Marktanteil von [ ] % im Jahr 2009, [ ] % im Jahr 2010, [ ] % im Jahr 2011 und [ ] % im Jahr Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. 5

6 denen die BNetzA dies für angemessen und verhältnismäßig hält, kann dies auch durch ein virtuelles lokales Zugangsprodukt am Hauptverteiler oder ein virtuelles Zugangsprodukt mit vergleichbaren Merkmalen an 900 Zugangspunkten erreicht werden, entsprechend den Kriterien der Begründung der Märkteempfehlung. Die Kommission stellt in diesem Zusammenhang fest, dass lokal zumeist bedeutet, dass Zugang am Hauptverteiler oder in dessen Nähe gewährt wird. Die Zahl der Zusammenschaltungspunkte muss jedoch nicht unbedingt den Zusammenschaltungspunkten des Kupferkabelnetzes entsprechen. In diesem Zusammenhang fordert die Kommission die BNetzA auf, bei der Entscheidung über die Abhilfemaßnahmen auf dem relevanten Vorleistungsmarkt für lokal bereitgestellten Zugang zu berücksichtigen, dass Verpflichtungen geeignet sein müssen (Artikel 16 Absatz 4 der Rahmenrichtlinie) sowie der Art des aufgetretenen Problems entsprechen und angemessen und gerechtfertigt sein müssen (Artikel 8 Absatz 4 der Zugangsrichtlinie). Gemäß Artikel 7 Absatz 7 der Rahmenrichtlinie muss die BNetzA den Stellungnahmen der anderen NRB, des GEREK und der Kommission weitestgehend Rechnung tragen; sie kann den entsprechenden Maßnahmenentwurf annehmen und muss ihn in diesem Fall der Kommission übermitteln. Etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen mitgeteilten Maßnahmenentwürfen bleiben von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung unberührt. Gemäß Nummer 15 der Empfehlung 2008/850/EG 22 wird die Kommission dieses Schreiben auf ihrer Website veröffentlichen. Sie betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Sie können der Kommission 23 binnen drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens mitteilen, ob Sie der Auffassung sind, dass dieses Dokument entsprechend den Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung gelöscht werden sollten 24. Bitte geben Sie dabei auch an, warum es sich um Geschäftsgeheimnisse handelt. Mit freundlichen Grüßen Für die Kommission Robert Madelin Generaldirektor Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (ABl. L 301 vom , S. 23). Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per (CNECT-ARTICLE7@ec.europa.eu) oder per Fax ( ). Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Dreitagesfrist informieren. 6