EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, 31-VIII-2006 SG-Greffe (2006) D/ Bundesnetzagentur (BNetzA) Tulpenfeld 4 D Bonn Deutschland Zu Hd. Herrn Matthias Kurth, Präsident der Bundesnetzagentur Fax : Sache DE/2006/0469: Rundfunk-Übertragungsdienste zur Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer Artikel 7 Abs. 3 der Richtlinie 2002/21/EG 1 : Keine Stellungnahme Sehr geehrter Herr Kurth, I. VERFAHREN Am 31. Juli 2006 erhielt die Kommission eine Notifizierung der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen ( BNetzA ) bezüglich des Marktes zur Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer in Deutschland (Markt 18 in der Märkte-Empfehlung) 2. 1 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste ( Rahmenrichtlinie ), ABl. L 108, , S Empfehlung der Kommission 2003/311/EG vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen ( Märkte-Empfehlung ), ABl. L 114, , S. 45. Kommission européenne B-1049 Brüssel/Europese Commissie, B-1049 Brüssel - Belgien. Telefon: (322)

2 Die nationale Konsultation begann am 22. Februar 2006 und endete am 5. April Am 8. August 2006 sendeten die Dienststellen der Kommission ein Auskunftsersuchen an die BNetzA. Die Antwort ging am 14. August 2006 ein. Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können nationale Regulierungsbehörden ( NRB ) und die Kommission gegenüber der betroffenen Regulierungsbehörde zu Maßnahmenentwürfen Stellung nehmen. II. BESCHREIBUNG DES MAßNAHMENENTWURFES Die Notifizierung betrifft nur Marktdefinitionen und SMP Festlegung. Die Auferlegung von Abhilfemaßnahmen auf der Grundlage dieser Ergebnisse wird Gegenstand einer weiteren Notifizierung der BNetzA sein. II.1 Marktdefinition Auf dem deutschen Markt für Hörfunk und Fernsehen verwenden Endbenutzer hauptsächlich Kabel 4 (55% aller Anschlüsse) oder Satelliten (40% aller Anschlüsse) um das Rundfunk- und Fernsehsignal zu empfangen. Analoges terrestrisches Fernsehen hat faktisch aufgehört, als alternative Zugangsplattform zu existieren (etwa 1% der Anschlüsse und weiter im Rückgang begriffen) während digitales terrestrisches Fernsehen (DVB-T) noch keine kritische Masse erreicht hat (etwa 3% aller Anschlüsse). Fernsehen über ADSL ("IPTV") und UMTS machen weniger als 1% aller Anschlüsse aus und die BNetzA sieht diese alternativen Plattformen für die Lieferung des Fernsehsignals immer noch in einem frühen Entwicklungsstadium. BNetzA hat den in der Märkteempfehlung definierten Markt wie folgt in 7 verschiedene Produktmärkte aufgeteilt: 1) Kabelbetreiber, die Signale in Ihre Kabelnetze einspeisen; 2) Belieferung von Netzebene 4 ( NE 4 ) Clustern 5 mit Fernsehfunksignalen durch Kabelnetzbetreiber, mit einer weiteren Unterteilung entsprechend der Bedeutung des Clusters; 3) Bereitstellung von Satelliten-Transponderkapazität für die Übertragung von Rundfunksignalen gegenüber Inhalteanbietern; 3 Entsprechend Artikel 6 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und dienste ( Rahmenrichtlinie ). 4 Die überwiegende Mehrheit der Kabelanschlüsse entfallen auf die drei großen Kabelunternehmen, die das frühere Kabelmonopol der Deutschen Telekom AG übernommen haben, und zwar die Kabel Deutschland (KDG) mit angeschlossenen Haushalten, Kabel Baden-Württemberg (KBW) mit angeschlossenen Haushalten und die Unity Media GmbH (UM) mit Ihren Tochtergesellschaften Iesy Hessen, Ish NRW und Tele Columbus mit angeschlossenen Haushalten. 5 BNetzA unterscheidet vier Netzebenen, wobei Netzebene 3 das Signal in ein Breitbandkabelnetz einspeist, von wo es (i) direkt an den Endbenutzer geliefert wird (ii) an Netzebene 4 Betreiber geliefert wird, wie z.b. TeleColumbus, Primacom und EWT, die jeweils mit Clustern von Endbenutzern verbunden sind (iii) an Wohnungsgesellschaften geliefert wird (entweder an einem Übergabepunkt oder durch Netzebene 4 Betreiber). 2

3 4) Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analoger Fernsehfunksignale gegenüber Inhalteanbietern; 5) Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler Fernsehfunksignale gegenüber Inhalteanbietern; 6) Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analoger UKW Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern; 7) Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung digitaler Hörfunksignale gegenüber Anbietern von Telekommunikationsdiensten; Die Tatsache, dass der Markt für Kabelnetze noch zusätzlich in Inputmärkte (Einspeisen von Inhalten -analog und digital- in die Kabelnetze) auf der einen Seite und Signallieferungsmärkte auf der anderen Seite unterteilt wurde, weist auf den besonderen Charakter der deutschen Kabelmärkte hin. NE 4 Betreiber, die auf einer niedrigeren Netzebene angesiedelt sind kaufen das Signal wiederum von Kabelnetzbetreibern, um dieses dann den Endkunden zur Verfügung zu stellen. BNetzA unterscheidet zwei Teilmärkte für die Signallieferung auf der Grundlage der Größe der Cluster von Endnutzern (Cluster mit weniger als 500 Wohneinheiten auf der einen Seite, Cluster mit mehr als 500 Wohneinheiten auf der anderen). Stellungnahmen während der öffentlichen Konsultation folgend ist BNetzA der Auffassung, dass Betreiber großer Cluster leicht zu einer alternativen Signallieferungsplattform wechseln können. Für kleinere Cluster ist eine solche Nachfragesubstitution nicht offensichtlich, was nach Auffassung der BNetzA die Definition getrennter Märkte rechtfertigt. Die Abgrenzung der Märkte für Inputdienste entspricht dem Gebiet, das durch das Netz des jeweiligen Betreibers abgedeckt wird. Demzufolge gibt es sieben Kabelinputmärkte (die den Kabelnetzgebieten der drei wichtigsten Kabelbetreiber KDG, KBW und UM entsprechen, sowie die kleineren Netze von Ewt, Kabelfernsehen München, NetCologne und PrimaCom), die nach Ansicht der BNetzA für eine ex-ante Regulierung in Betracht kommen. Auch für die Signallieferungsmärkte ist BNetzA der Ansicht, dass das Gebiet, das durch das Netz des Betreibers abgedeckt wird, den relevanten geographischen Markt darstellt. BNetzA ist der Auffassung, dass die Signallieferung über die Kabelnetze von KBW (Baden- Württemberg), UM (Hessen und Nordrhein-Westfalen) und KDG (der restliche Teil Deutschlands) für eine ex-ante Regulierung Betracht kommt, und zwar sowohl für die Signallieferung an Cluster mit weniger als 500 Wohneinheiten als auch an Cluster mit mehr als 500 Wohneinheiten. BNetzA schlägt vor, für die verbleibenden Fernsehmärkte keine weitere Marktanalyse durchzuführen. In Bezug auf analoges terrestrisches Fernsehen ist BNetzA der Ansicht, dass der Markt praktisch aufgehört hat zu existieren, da der Markt auf digitale Übertragung umgestellt wurde. Auch DVB-T wird nicht als relevanter Markt definiert, der für eine exante Regulierung in Betracht kommt. Schon in der Einführungsphase von DVB-T wird dessen Entwicklungsfähigkeit als echte Alternative zu Kabel und Satelliten zunehmend in Frage gestellt und private Rundfunkanstalten halten sich mit Investitionen in die digital terrestrische Plattform zunehmend zurück. Es erscheint unwahrscheinlich, dass sich die Verbreitung von DVB-T während des Betrachtungszeitraumes der Marktanalyse deutlich erhöhen wird. Die BNetzA kommt deshalb zu dem Schluss, dass eine ex-ante Regulierung auf den terrestrischen Fernsehmärkten nicht erforderlich ist. Jedoch wird die BNetzA die Entwicklung der digitalen terrestrischen Übertragung genau beobachten und die Notwendigkeit für einen Eingriff in den Markt entsprechend bewerten. 3

4 BNetzA ist der Auffassung, dass der Markt der Fernsehübertragung über Satelliten deutlich weiter gefasst werden muss als das deutsche Staatsgebiet (und zumindest andere deutschsprachige Gebiete wie zum Beispiel Österreich umfasst). Da die BNetzA nicht in der Lage ist, solche supranationalen Märkte zu analysieren und zu regulieren, wird die Übertragung von Fernsehfunksignalen über Satellit nicht weiter untersucht. In Bezug auf den Hörfunk definiert BNetzA einen nationalen Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analoger UKW Hörfunksignale. Dieser national abgegrenzte Markt kommt nach Ansicht der BNetzA für eine ex-ante Regulierung in Betracht. Dies ist nicht der Fall für die Übertragung digital terrestrischer Hörfunksignale. Da die Verbreitung des digitalen Rundfunks auf Seiten der Endnutzer noch sehr begrenzt ist -und sich diese über den Betrachtungszeitrum der Marktanalyse auch nicht wesentlich erhöhen wird- kommt BNetzA zu dem Ergebnis, dass dieser Markt nicht für eine ex-ante Regulierung in Betracht kommt. II.2 Feststellung beträchtlicher Marktmacht ("SMP") Die Kriterien, die von der BNetzA in ihren Marktanalysen berücksichtigt werden, sind: i) Marktanteile, ii) Marktzutrittsschranken (Kontrolle über eine schwer duplizierbare Infrastruktur), iii) Fehlen ausgleichender Nachfragemacht iv) tatsächlicher und potentieller Wettbewerb, sowie v) leichter oder privilegierter Zugang zu Finanzmitteln und Kapitalmärkten. Den drei wichtigsten Kabelunternehmen KDG, KBW und UM wird aus den unten dargelegten Gründen 6 von der BNetzA eine beträchtliche Marktmacht zugewiesen und zwar sowohl auf dem Einspeisemarkt als auch dem Markt für die Signallieferung zu Clustern mit weniger als 500 Wohneinheiten. T-Systems Business Services GmbH ("T-Systems") wird auf dem Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analoger UKW Hörfunksignale beträchtliche Marktmacht zugewiesen. Die Märkte für das Einspeisen von Inhalten ins Kabelnetz Die Kabelunternehmen KDG, KWB und UM haben ein Monopol zur Distribution von Fernsehfunksignalen an ihre Endkunden. Infolge dieser natürlichen Monopole gibt es keinen wirksamen Wettbewerb auf dem Markt 7. Die BNetzA ist der Ansicht, dass Marktzutrittsschranken hoch sind, da es keine Möglichkeit gibt, das bereits vorhandene flächendeckende Kabelnetz zu duplizieren. Daher werden Kabelnetze auch nicht von einer Selbstversorgung der Inhalteanbieter bedroht. Da 55% der Fernsehanschlüsse über Kabel realisiert werden (dieser Anteil ist in den letzten 8 Jahren konstant geblieben), gibt es ein gewisses Maß an Abhängigkeit der Inhalteanbieter von den drei größten Kabelunternehmen. 6 Auf den Märkten für die Signallieferung an Cluster, die mehr als 500 Wohneinheiten enthalten, weist die BNetzA keinem Kabelbetreiber eine beträchtliche Marktmacht zu, da diese Cluster groß genug für einen Netzebene 4 Kunden sind, um von einem vorgelagerten Kabelnetzbetreiber zu einem Satellitennetzbetreiber für die Signallieferung zu wechseln. 7 Den kleineren Kabelunternehmen Ewt, Kabelfernsehen München, NetCologne und PrimaCom wird von der BNetzA keine beträchtliche Marktmacht zugewiesen, da die BNetzA der Auffassung ist, dass die ausgleichende Nachfragemacht der Inhalteanbieter die Markmacht der Kabelbetreiber begrenzt. Im Gegensatz zu den drei größten Kabelbetreibern erheben die kleineren Betreiber für das Übertragen der Inhalte keine Einspeisegebühren gegenüber den Inhalteanbietern. 4

5 Wie in der öffentlichen Konsultation dargelegt, sind die betreffenden Kabelunternehmen der Ansicht, dass sie über keine beträchtliche Marktmacht verfügen, da i) Kabel und Satellit vom Verbraucher als substituierbar angesehen werden, ii) der Markt aufgrund von mustcarry Verpflichtungen und starker ausgleichender Nachfragemacht zu wirksamem Wettbewerb neigt, was die Notwendigkeit einer ex-ante Regulierung ausschließt. Jedoch hängt die Substituierbarkeit auf der Angebots- bzw. Nachfragseite zwischen Kabel und Satellit auch von der geringen Wahrscheinlichkeit eines Wechsels von einer Plattform zur anderen ab, was dazu führt, dass ein hypothetischer Monopolist sich nicht notwendigerweise durch die Aktivitäten von Betreibern anderer Plattformen einschränken lässt. Aufgrund der Kosten, die auf Endkundenebene mit der Installation einer Satelliten- Empfangsanlage 8 verbunden sind, zeigen Endkunden nur eine geringe Bereitschaft, zu Satellitenempfang als alternativer Empfangsplattform zu wechseln, und dieses Verhalten hat einen Einfluss auf das tatsächliche Ausmaß der Substituierbarkeit zwischen den Plattformen auf der Vorleistungsebene. Für Rundfunkstationen als Inhalteanbieter ist die Substituierbarkeit zwischen einer Übertragung per Kabel bzw. Satellit auch noch nicht festgestellt worden. Öffentliche Fernsehanstalten sind dazu verpflichtet, alle Fernsehzuschauer mit ihrem Programm zu erreichen, wenn möglich auf allen verfügbaren Übertragungswegen. Aufgrund dieser gesetzlichen Vorgabe können öffentliche Fernsehanstalten nicht einfach von einem Übertragungsweg zum anderen wechseln. Auf der anderen Seite haben kommerzielle Inhalteanbieter im Allgemeinen ein wirtschaftliches Interesse daran, alle Fernsehzuschauer zu erreichen, um ihre Werbeeinnahmen zu maximieren. Der zweite Einwand der Kabelbetreiber gegen BNetzAs Feststellung einer beträchtlichen Marktmacht bezieht sich auf das Vorhandensein ausgleichender Nachfragemacht. Sollte ein Bündel von Inhalten bei den Fernsehzuschauern besonders beliebt sein 9, könnte eine Drohung, diesen Inhalt nicht mehr verfügbar zu machen, den Kabelbetreiber durchaus dazu veranlassen, Preise deutlich unterhalb des Monopolpreises zu verlangen, da das Fehlen dieses einen Kanals den Gesamtwert des Inhalteangebots für den Verbraucher senken könnte und dies zu einem Umsatzrückgang des Kabelbetreibers führen könnte. Gleichfalls kann es angesichts der begrenzten Substituierbarkeit der Plattformen zu einer Abhängigkeit des Inhalteanbieters vom Kabelbetreiber kommen, da der Inhalteanbieter signifikante Umsatzverluste fürchtet, wenn seine Inhalte nicht mehr übertragen werden. Es stellt sich die Frage, ob eine Beziehung, in der Kabelbetreiber und Inhalteanbieter auf diese Weise von einander abhängen, auch dazu führt, dass sich diese gegenseitig kontrollieren. Darüber hinaus ist eine must-carry Verpflichtung so gestaltet, dass sie umfangreichen Zugang zu den spezifizierten Kanälen und Dienstleistungen gewährleistet. Zusätzliche von der BNetzA übermittelte Informationen deuten jedoch darauf hin, dass Kabelbetreiber über eine größere Nachfragemacht verfügen als Inhalteanbieter. Die Position 8 Satellitenfernsehen erfordert vom Fernsehzuschauer, Satellitenschüssel und -empfänger auf eigene Kosten zu installieren. Auch kann die Installation von Satellitenschüsseln aus ästhetischen Gründen vom Hauseigentümer, der Vereinigung der Eigentümer oder den lokalen Stadtplanungsvorschriften verboten werden, was wiederum das Maß an Substituierbarkeit zwischen Kabel und Satellit begrenzen wird. 9 Abgesehen von den öffentlich rechtlichen Sendern ARD (Marktanteil von 27% auf der Grundlage der Anzahl der Zuschauer) und ZDF (13%), sind zwei starke Mediengruppen, Pro Sieben Sat1 Medien AG (30%) und die RTL Gruppe (26%) in Deutschland aktiv. Zusammen genommen decken diese Kanäle mehr als 90% der Nachfrage in Deutschland ab. 5

6 des Kabelunternehmens gegenüber den Inhalteanbietern ist die eines regionalen Monopolisten, der mehreren Nachfragern gegenübersteht. Dies zeigt sich auch in den relativ hohen Einspeiseengelten, die von den Kabelunternehmen mit SMP Status erhoben werden, während andere Kabelunternehmen solche Gebühren nicht erheben. Zweitens werden solche Einspeisegebühren unabhängig davon erhoben, ob es sich um einen großen Kanal handelt, ob es ein öffentlich rechtlicher oder privater Kanal ist bzw. ob dieser einer must-carry Verpflichtung unterliegt. Drittens kommt es auch zu Zahlungen von Kabelunternehmen an Inhalteanbieter (Weitersendeentgelte), jedoch sind diese Zahlungen viel niedriger als die erhaltenen Einspeiseentgelte. Viertens regeln must-carry Verpflichtungen nicht die Höhe der Einspeiseentgelte. Letztlich sind auch die Regelungen, ob ein öffentlich rechtlicher oder kommerzieller Kanal einer must-carry Verpflichtung unterliegt, den jeweiligen Bundesländern vorbehalten. Daraus folgt, dass die must-carry Verpflichtungen die Marktmacht der Kabelbetreiber nicht aufhebt, da diese für private Kanäle in Deutschland nicht einheitlich geregelt sind und nicht alle öffentlich-rechtlichen Kanäle gleichermaßen betreffen. Die Kabel-Signallieferungsmärkte Auch auf dem Markt für die Lieferung von Rundfunkfernsehsignalen an Netzebene 4 Cluster mit weniger als 500 Wohneinheiten haben die drei größten Kabelunternehmen KDG, KBW und UM hohe Marktanteile (über 90% in ihren jeweiligen Sendegebieten). Die Fähigkeit der Netzebene 4 Kunden zur Umstellung auf alternative Plattformen sinkt mit abnehmender Clustergröße. Damit sind Netzebene 4 Betreiber kleinerer Cluster besonders abhängig von Kabelbetreibern. Der Markt für die Übertragung analoger Hörfunksignale T-Systems hat einen Anteil von 95% auf dem Markt für die Bereitstellung von terrestrischen Sendeanlagen für die Übertragung analoger UKW Hörfunksignale gegenüber Inhalteanbietern. Abgesehen von den beiden öffentlichen Rundfunkanstalten gibt es keine weiteren Radiosender, die deutschlandweit aktiv sind. Alle anderen Radiosender werden auf regionaler oder lokaler Basis betrieben. Während die öffentlichen Rundfunkanstalten die Übertragung der Signale in Westdeutschland in Eigenleistung vollbringen, sind sie für die Erbringung dieser Leistung in Ostdeutschland auf T-Systems angewiesen, ebenso wie die kommerziellen Radiosender. T-Systems kontrolliert die Frequenzen und die wichtigsten Sendeanlagen. Da die analoge Übertragung von Radio im Jahre 2015 abgeschaltet werden soll, gibt es wenig Anreize für alternative Anbieter, in den Markt einzutreten, indem sie in eine parallele Infrastruktur investieren. III. KEINE STELLUNGNAHME Die Kommission hat die Notifizierung und die zusätzlich von der BNetzA zur Verfügung gestellten Informationen untersucht und gibt aufgrund der sehr speziellen Situation in den deutschen Märkten keine Stellungnahme ab 10. Gemäß Artikel 7 Abs. 5 der Rahmenrichtlinie kann die BNetzA den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen. Sollte dies geschehen, wird sie aufgefordert, ihn der Kommission zu übermitteln. 10 Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie. 6

7 Die Stellungnahme der Kommission zu dieser spezifischen Notifizierung präjudiziert in keiner Weise ihre Auffassung, die sie hinsichtlich anderer notifizierter Maßnahmenentwürfe haben wird. Gemäß Punkt 12 der Empfehlung 2003/561/EG 11 wird die Kommission dieses Dokument auf ihrer Webseite veröffentlichen. Die Kommission betrachtet die in diesem Dokument enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Sie sind aufgefordert, der Kommission innerhalb von drei Arbeitstagen nach Erhalt dieser Stellungnahme mitzuteilen 12, ob Sie aufgrund gemeinschaftlicher und nationaler Regeln zur Vertraulichkeit im Geschäftsverkehr der Auffassung sind, dass dieses Dokument vertrauliche Informationen enthält, die Sie vor einer solchen Veröffentlichung gestrichen haben möchten. In Ihrem Antrag sollten Sie die Gründe dafür angeben.. Hochachtungsvoll Für die Kommission Philip Lowe Generaldirektor 11 Empfehlung 2003/561/EG der Kommission vom 23. Juli 2003 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG ("Verfahrensempfehlung"), ABl. Nr. L 190 vom , S Ihre Anfrage sollte entweder per gesendet werden an INFSO-COMP- ARTICLE7@ec.europa.eu oder per Fax: