"Politisches Weisungsrecht gegenüber Staatsanwälten abschaffen - selbstverwaltete Justiz ermöglichen - Gewaltenteilung stärken!"

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1 LANDTAG NORD RHEIN-WESTFALEN 16. WAHLPERIODE STELLUNGNAHME 16/1987 "Politisches Weisungsrecht gegenüber Staatsanwälten abschaffen - selbstverwaltete Justiz ermöglichen - Gewaltenteilung stärken!" Schriftliche Stellungnahme von Leitendem Oberstaatsanwalt Heiko Manteuffel A14 Der Rechtsausschuss des Landtags Nordrhein-Westfalen hat mich zwar als Sachverständigen zu dieser Thematik zugezogen. Ich sehe mich gleichwohl auch (oder gerade) in der Rolle des sachverständigen Zeugen,, da ich offenbar v or vor allem vor dem Hintergrund meiner praktischen Erfahrungen Entscheidungshilfe leisten soll. Seit nunmehr 35 Jahren bin ich - unterbrochen lediglich durch ein Jahr Richtertätigkeit im Laufbahnwechsel und zweimalige Abordnungen an das hiesige Justizministerium - als Staatsanwalt tätig, und zwar in verschiedenen Behörden und Generalstaatsanwaltsbezirken. Von 2001 bis Mai 2007 war ich als Abteilungsleiter (zuletzt als ständiger Vertreter des Generalstaatsanwalts) in der Generalstaatsanwaltschaft Düsseldorf eingesetzt. Seit Juni 2007 leite ich mit der Staatsanwaltschaft Köln die größte Staatsanwaltschaft des Landes. Aufgrund dieser langen Zeit und unterschiedlichsten Verwendung habe ich den Beratungsgegenstand aus allen in Betracht kommenden staatsanwaltlichen Sichtweisen wahrgenommen.. I. Voranstellen möchte ich,, dass ich mit der Abschaffung des externen Weisungsrechts des Justizministers in anhängigen Ermittlungsverfahren keine Probleme hätte. Ich vermisste nichts, fühlte mich andererseits aber auch nicht freier bzw. unabhängiger, denn diese Form des Weisungsrechts habe ich während meiner Dienstzeit weder selbst erlebt noch sonst wahrgenommen. 1. Außer Frage dürfte stehen,, dass das justizministerielle Weisungsrecht in Bezug auf generelle Sachbehandlungshinweise und allgemeine Rechtsanwendungsregelungen unverzichtbar ist, um eine gleichmäßige Strafrechtspflege zu gewährleisten. Das muss jedenfalls für Nordrhein-Westfalen gelten, in dem es drei Generalstaatsanwaltsbezirke gibt. Der Bürger muss sich darauf verlassen können, dass in Köln,, Düsseldorf, Dortmund und allen anderen Städten unseres Bundeslandes Recht und Gesetz nach denselben grundlegenden Prinzipien umgesetzt werden. Diese Sicherheit benötigt im Übrigen auch jeder einzelne Staatsanwalt in seinem Berufsalltag. So sind beispielsweise neben den einschlägigen landesspezifischen Regelungen die von den Landesjustizverwaltungen gemeinsam erarbeiteten und bundesweit vornehmlich für die Tätigkeit des Staatsanwalts aufgestellten "Richtlinien für das Strafverfahren und das Bußgeldverfahren (RiStBV)" Garanten für eine einheitliche, transparente, verlässliche, berechenbare und damit "gerechte" Rechtsanwendung und -gewährung.

2 Ebenso wird über den Fortbestand des internen Weisungsrechts - die Dienst- und Fachaufsicht des Generalstaatsanwalts über die ihm nachgeordneten Staatsanwaltschaften bzw. des Leitenden Oberstaatsanwalts gegenüber seinen Staats- und Amtsanwälten - nicht ernsthaft diskutiert. Klarzustellen ist in diesem Zusammenhang aber, dass auch das interne Weisungsrecht durch das jedes staatsanwaltschaftliche Handeln oder Nichthandeln erst ermächtigende und zugleich begrenzende "Legalitätsprinzip" ( 152 Abs. 2 StPO) geprägt ist: Sofern zureichende tatsächliche Anhaltspunkte für eine verfolgbare Straftat vorliegen ("Anfangsverdacht"), muss die Staatsanwaltschaft einschreiten, nur in diesem Fall darf sie aber auch erst tätig werden. Jede Weisung eines Dienstvorgesetzten, die diesen engen Voraussetzungen nicht Rechnung trägt, wäre - auch im Rahmen des internen Weisungsrechts - für den Staatsanwalt nicht verbindlich. Ganz im Gegenteil: Wenn der Staatsanwalt beispielsweise gegen seine Überzeugung einen Unverdächtigen verfolgt oder gegen einen Verdächtigen nicht ermittelt, erfüllt er den Straftatbestand einer (zumindest versuchten) "Rechtsbeugung". Ein Verbrechen, das nach 339 StGB zu einer Freiheitsstrafe von mindestens einem Jahr und überdies zur Entfernung aus dem Dienst führt! 3. Also bleibt - jedenfalls für mich - allein die noch offene Frage: Sollte das externe Weisungsrecht des Justizministerium in Einzelfällen, insbesondere in Bezug auf anhängige Ermittlungs-, Straf- oder Vollstreckungsverfahren abgeschafft werden? 3.1 Bezeichnend ist, dass auch in dem Anlass gebenden Antrag nicht ein konkreter Fall politischer Einflussnahme durch einen Justizminister bzw. das Justizministerium in Nordrhein-Westfalen geschildert wird. Mich verwundert dies indes nicht. Denn auch mir ist - wie eingangs erwähnt - kein einziger derartiger Fall bekannt. Ich habe mich und meine Mitstreiter - ob Vorgesetzte oder Mitarbeiter - ausnahmslos völlig unabhängig von politischen Weisungen erlebt. Selbst in Bezug auf die herangezogenen Beispielsfälle aus anderen Bundesländern - über die ich mich mangels genauer Aktenkenntnis nicht äußere - werden ganz überwiegend keine Einflussfakten geschildert, sondern bloße Vermutungen geäußert. Bei denen, die sich für die Abschaffung dieser Form des externen Weisungsrechtes stark machen, steht letztendlich als einziges wahres Argument im Raum: Man müsse schon verhindern, dass der bloße Verdacht politischer Einflussnahme entsteht; man müsse allein dem bösen Anschein entgegenwirken. Ich halte diese Argumentation nicht nur für sehr fraglich, sondern auch für außerordentlich kontraproduktiv, suggeriert sie doch den Außenstehenden und vielleicht sogar einem Teil der Uüngeren) Staatsanwälte oder anderen Insidern: Wenn so viele

3 - 3 - namhafte Personen sich wiederholt und intensiv mit dem vermeintlich "politisch instrumentalisierten oder auch nur instrumentalisierbaren Staatsanwalt" befassen, dann wird das schon ein tatsächliches Problem sein. Justizminister Dieckmann hat im Jahr 2001 mit seinen zehn Leitlinien zum Weisungsrecht hervorgehoben: In keinem Fall werde eine politisch geprägte Kontrolle vorgenommen, sondern allenfalls greife die Fachaufsicht des Justizministeriums in dem kaum vorstellbaren Fall, dass ein Generalstaatsanwalt gegen eine rechtsfehlerhafte staatsanwaltliche Sachbehandlung zu Unrecht nicht einschreitet. Zwecks Überprüfbarkeit und Transparenz dürfe eine derartige Weisung nur schriftlich und ausschließlich gegenüber dem zuständigen Generalstaatsanwalt - also.in keinem Fall gegenüber einem einzelnen Staatsanwalt! - ergehen, der seinerseits zunächst die Weisung auf seine Rechtmäßigkeit zu prüfen habe. Im zeitlichen Zusammenhang mit dieser KlarsteIlung hat unser Landtag im selben Jahr die gesetzlichen Voraussetzung geschaffen, dass der Generalstaatsanwalt nicht mehr politischer Beamter ist. In der Folgezeit wurde die "Anordnung über Berichtspflichten in Strafsachen (BeStra)" entsprechend der schon gängigen Praxis klarstellend reformiert. Die Berichtspflichten gegenüber dem Generalstaatsanwalt, insbesondere aber gegenüber dem Justizministerium, sind auf besondere Ausnahmefälle beschränkt. Vor allem der sog. Absichtsbericht an das Justizministerium, also der Bericht über geplante Maßnahmen, der mithin zeitlich ein Eingreifen des Justizministeriums ermöglicht hätte, ist abgeschafft. Wenn die Staatsanwaltschaft Köln - und so geschieht es auch in den anderen Staatsanwaltschaften des Landes - eine spektakuläre oder sonst bedeutsame prozessuale Maßnahme trifft (Einleitung eines herausragenden Ermittlungsverfahrens, Durchsuchung, Festnahme u.ä.), wird das Justizministerium erst nach oder frühestens mit Beginn der Aktion unterrichtet (Nr. 3 c) cc) BeStra). Selbst in Strafsachen von überragender Bedeutung wird dem Justizministerium erst über die abschließende Entscheidung oder sonstige wichtige Verfügung der Staatsanwaltschaft berichtet, nachdem sie getroffen worden ist (Nr. 4 d) BeStra). Auch diese Berichte erfolgen nicht zwecks rechtlicher oder sonstiger Absicherung, sondern vor allem, um den Justizminister und sein Haus auf Anfragen - auch aus dem parlamentarischen Raum - vorzubereiten und zwecks Nachvollziehbarkeit entsprechender Pressemitteilungen zu unterrichten. Spätestens mit all diesen Maßnahmen (ich habe indes auch vorher keine anderen Erfahrungen gemacht!) ist ein faktisches Maß an Unabhängigkeit jedes einzelnen Staatsanwaltes erreicht, das an sich jede Diskussion um ihre weitere Stärkung überflüssig machen sollte. Als sachverständiger Zeuge stelle ich damit aufgrund meiner

4 - 4 - jahrelangen Erfahrungen, insbesondere der letzten zehn Jahre, fest: Die Staatsanwaltschaften dieses Landes und damit auch die einzelnen Staatsanwälte handeln eigenverantwortlich und sind von politischen Weisungen oder Einflüssen unabhängig. 3.2 Natürlich kann dann die Frage aufgeworfen werden : Wenn das externe Weisungsrecht des Justizministers im Einzelfall schon nicht praktiziert wird, sollten wir es dann nicht der guten Ordnung halber ganz aufheben? Unser Strafrechtssystem - auch mit dem abgestuften Weisungsrecht - funktioniert sehr gut, hat sich bewährt, ist transparent und braucht auch keinen Vergleich mit anderen Ländern zu scheuen. Warum sollte man dann etwas ändern, wenn eine faktische Verbesserung auszuschließen ist? Wäre das nicht vielmehr scheinheilig - andere Verpackung aber selber Inhalt? Außerdem verschlösse dies die Augen vor dem wahren Problem, auf das abschließend einzugehen wäre: Die hervorragende Arbeit der unabhängigen Staatsanwaltschaft auf der einen und ihre schlechte öffentliche Wahrnehmung auf der anderen Seite. Bevor ich hierzu komme, möchte ich aber noch unter anderem folgendes zu bedenken geben, das auch gegen eine Änderung der rechtlichen Rahmenbedingungen sprechen könnte. Das Beibehalten des externen Weisungsrechts des Justizministeriums - für wie aufgezeigt Ausnahmesituationen - könnte auch dem einzelnen Staatsanwalt oder dem Leiter einer Staatsanwaltschaft von Nutzen sein, und zwar dann, wenn er sich in einem unauflösbaren Konflikt mit seinem Generalstaatsanwalt sieht und sich dieserhalb an dessen Vorgesetzten wenden möchte. Grundlegende Meinungsverschiedenheiten konnten auf dieser Ebene zwar bislang immer noch geklärt werden, sind aber schon vom Ansatz her viel eher wahrscheinlich als zwischen Justizministerium auf der einen und Generalstaatsanwaltschaft und Staatsanwaltschaft auf der anderen Seite. Egal wie eine "neue Unabhängigkeit" ausgestattet wäre (Weisungsrecht endet beim Generalstaatsanwalt, Einrichtung eines "Justizverwaltungsrates" o.ä.), es blieben die unbegründeten Verdächtigungen, Vermutungen und Vorwürfe, die uns jetzt Anlass gegeben haben, dieses Thema zu diskutieren. Aus welchen Gründen und von wem auch immer, Maßnahmen oder Entscheidungen der Staatsanwaltschaft werden grundsätzlich kritisiert. Das sind wir Staatsanwälte gewohnt; es ist uns berufsbedingt kaum möglich, es allen recht zu machen. Im Alltagsfall beschwert sich das Opfer über die Einstellung des Verfahrens, der Beschuldigte über die Anklageerhebung. Verfolgt die Staatsanwaltschaft einen Prominenten, will sie sich nur profilieren, unterlässt sie die Verfolgung,

5 - 5 - wird der Verdacht der Protektion geäußert, je nachdem, in welchem Lager der Kritiker steht. Auch der Vorwurf der politischen Einflussnahme wird nicht verstummen, weil ja selbst der Generalstaatsanwalt oder die Mitglieder eines Justizverwaltungsrates bzw. einer vergleichbaren Selbstverwaltungsbehörde aufgrund etwaiger Parteiverbundenheit, Dankbarkeit für ihre Ernennung oder aus anderen zu konstruierenden Gründen vom Justizministerium oder der Landesregierung instrumentalisiert worden sein könnten. Ein guter Beleg für diese Befürchtung ist die kürzliche vorläufige Festnahme des ehemaligen französischen Staatspräsidenten Sarkozy wegen des Verdachts der Korruption. Sarkozy selbst und seine Gefolgsleute haben keine Gelegenheit ungenutzt gelassen, um ohne Unterlass zu betonen, es handele sich um einen Komplott und die - unabhängigen!! - Untersuchungsrichterinnen (nicht Staatsanwältinnen) seien von den Linken instrumentalisiert worden. 11. Das Problem der Staatsanwaltschaft ist nicht die - vermeintlich - fehlende Unabhängigkeit, sondern die bewusst oder unbewusst falsche Wahrnehmung ihrer Arbeit durch Dritte. Am berichtete die Rheinische Post, die Strafkammer des Landgerichts Düsseldorf könne die Anklage der dortigen Staatsanwaltschaft gegen den ehemaligen Vorstandsvorsitzenden einer städtischen Firma wegen Gewährung von Vorteilen an städtische Bedienstete aus rechtlichen Erwägungen wohl nicht mittragen und habe deshalb die Verfahrensbeteiligten zu einem Rechtsgespräch eingeladen. Wohlgemerkt: Es sei noch keine Entscheidung getroffen, die rechtliche Problematik solle noch erörtert werden! Ein führendes prominentes Mitglied des Rates der Stadt Düsseldorf wird dazu zitiert: "Die Tatsache, dass dies (= die Anklageerhebung) vor der Kommunalwahl gespielt wurde, zeigt, wie politisch die Staatsanwaltschaft ist. Es habe damals einen faden Beigeschmack gehabt, im Nachhinein wird einem geradezu schlecht. Dem einfachen Bürger könne da angst und bange werden." Dies ist ein sehr aktuelles und ausgesprochen aussagekräftiges Beispiel dafür, wie geradezu reflexartig negativ - um nicht zu sagen verleumderisch bösartig - mit der Staatsanwaltschaft umgegangen wird. Nachdem seinerzeit die Ermittlungen im Mannesmann-Verfahren aufgenommen worden waren, wurde von höchsten politischen Stellen beklagt, "die Staatsanwaltschaft gefährde hierdurch den Wirtschaftsstandort Deutschland". Dabei hat sie nur ihren gesetzlichen Auftrag pflichtgemäß - und wie der BGH bestätigt hat - rechtmäßig erfüllt! In dem Spiegel-Leitartikel 9/2014 werden Staatsanwälte in der Überschrift als "Die Übergriffigen, die Einflüssen der Politik ausgeliefert sind" dargestellt. Das Bild des Staatsanwalts in der Öffentlichkeit wird durch derartige falsche Schilderungen in der politischen Diskussion und den Medien geprägt. Hinzu kommt seine Darstellung selbst in guten und seriösen deutschen TV- oder Filmproduktionen. Auch

6 - 6 - dort werden regelmäßig alle Klischees eines von sachfremden Einflüssen geprägten, willfährigen, bornierten oder auch nur unbedarften Staatsdieners bedient. Was ist zu tun? Zunächst und zuvorderst sind wir Staatsanwälte selbst gefordert, durch eine noch bessere Öffentlichkeitsarbeit dieses Bild geradezurücken. In den jeweiligen Ermittlungsverfahren sind uns indes enge Grenzen gesetzt. Das Ermittlungsverfahren ist nicht öffentlich. Es gilt dort vor allem vorrangig, die Ermittlungszwecke nicht zu gefährden und die Persönlichkeitsrechte der betroffenen Verfahrensbeteiligten zu schützen. Ich appelliere zudem an die Politiker und Journalisten, auch oder gerade im Interesse unserer Rechtsordnung und um unberechtigten Unsicherheiten, Ängsten und Sorgen der Bevölkerung entgegenzuwirken, das gleiche Maß an Fairness, Objektivität, Neutralität und sachlichem Aufklärungsinteresse an den Tag zu legen, um das wir Staatsanwälte uns täglich bemühen. Ich habe die Hoffnung nicht aufgegeben, dass mit der Zeit - wenn die ersten beiden Forderungen erfüllt sind - auch in Kino- oder Fernsehfilmen die Realität eines kompetenten, objektiven, verlässlichen und unabhängigen Staatsanwalts wiedergespiegelt wird und die Gesellschaft insgesamt dann das erforderliche und berechtigte Vertrauen aufbaut Wer die Stellung der Staatsanwaltschaft stärken möchte, sollte dafür sorgen, dass die Staatsanwaltschaften das Maß an sachlicher und personeller Ausstattung erfahren, das es den Staatsanwaltschaften angesichts ihrer enorm gestiegenen Belastung auch weiterhin ermöglicht, in der einzelnen Sachbearbeitung unabhängig zu bleiben. Nur der Staatsanwalt, der ausreichend Zeit hat, die besonderen Umstände eines jeden Einzelfalles zu erkennen, kann diesen auch in dem erwünschten und gebotenen Umfang gerecht werden. Wer sich für den Fortbestand der inneren Unabhängigkeit der Staatsanwaltschaft einsetzen möchte, der sollte ihr Vorhandensein betonen und nicht anzweifeln. Denn nichts gefährdet die Unabhängigkeit des einzelnen Staatsanwaltes so sehr wie die allgemeine Unsicherheit, die durch ständiges öffentliches Infragestellen oder polemisches Kritisieren seiner Arbeit entstehen kann. Köln, 21. August 2014