Regierungsrat des Kantons Schwyz

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1 Regierungsrat des Kantons Schwyz Beschluss Nr. 344/2012 Schwyz, 27. März 2012 / bz Aufforderung zur Standesinitiative: Keine Umsetzung des revidierten Gewässerschutzgesetzes Beantwortung der Motion M 2/12 1. Wortlaut der Motion Am 22. Januar 2012 haben Kantonsrat Bruno Nötzli und fünf Mitunterzeichner folgende Motion eingereicht: Landwirtschaft und Gewässerschutz werden oftmals als Gegensätze dargestellt, beispielsweise in den umwelt news 01/11 des kantonalen Amtes für Umweltschutz. Dabei ist die Landwirtschaft auf einen funktionierenden Wasserhaushalt und qualitativ einwandfreies Wasser wie kein anderer Wirtschaftszweig angewiesen. Es ist jedoch klarzustellen, dass es Landwirtschaft ohne Emissionen nicht gibt. Ebenso muss darauf hingewiesen werden, dass sich die Wasserqualität der Schweizer Seen und Flüsse in den vergangenen Jahrzehnten deutlich verbessert hat (BAFU ).Weiter ist störend, dass der Wasserbau gegen den Gewässerschutz ausgespielt wird. Die Verbauung von Gewässern ist auch heute noch zwingend erforderlich für den Personen und Objektschutz. Die im Jahr 2006 eingereichte Volksinitiative Lebendiges Wasser wurde aufgrund des von den eidg. Räten im Jahr 2009 angenommenen Gegenvorschlages zurückgezogen. Das revidierte Gewässerschutzgesetz (GSchG) ist am 1. Januar 2011 und die revidierte Gewässerschutzverordnung (GSchV) am 1. Juni 2011 in Kraft getreten. Die SVP wehrte sich als einzige Bundeshausfraktion gegen diese kaum abschätzbaren Gesetzesänderungen, unterlag jedoch im Nationalrat mit 63 zu 126 Stimmen. Was nun aber die Kantone zur Umsetzung präsentiert bekommen, ist schlicht inakzeptabel und nicht umsetzbar. Die zwischenzeitlich bekannt gewordenen Zahlen, auch aufgrund des Postulats P 7/11 vom 12. September 2011, für den Kanton Schwyz lauten: 900 ha müssten als zusätzlicher Gewässerraum ausgeschieden werden, davon circa 100 ha Fruchtfolgeflächen. Dass die betroffenen Landwirtschaftsbetriebe nach der Ausscheidung allenfalls in den Genuss von Ökobeiträgen kommen, ist kein Trost, sondern ein Zwang. Betroffen ist aber auch die Bauzone. Gänzlich unklar bleibt, was die Folgen der Revitalisierung wären, welche Kosten dadurch entstehen und vor allem wer diese tragen soll. Mit der Umsetzung sind die Behörden auf allen Stufen herausgefordert.

2 Wir fordern deshalb vom Regierungsrat eine heftige Intervention beim Bund, mit welcher der Regierungsrat diesem klarmacht, dass diese Gewässer-Revitalisierungen und -Raum- Ausscheidungen weit über die ursprünglichen Vorstellungen hinaus schiessen und dass die Tragweite in der Umsetzung massiv unterschätzt wurde. Es scheint, dass einmal mehr eine umfassende Interessenabwägung zwischen Gewässerschutz, Gewässerbau, Hochwasserschutz, Nahrungsmittelproduktion auf Bundesstufe nicht stattgefunden hat und wie üblich auf dem Buckel der Bürger und der Kantone ausgetragen wird. Absehbar ist eine unnötige Beschäftigung der Gerichte, welche -zig Präzedenzfälle zu entscheiden hätten, was sicher nicht im Interesse des Gesetzgebers lag. Bei Erheblicherklärung der Motion erhält der Regierungsrat den Auftrag, zuhanden der Bundesversammlung eine Standesinitiative auszuarbeiten. Darin ist klar darzulegen, weshalb die Gewässerräume nicht bis zum 31. Dezember 2018 neu ausgeschieden werden können. Der Regierungsrat legt der Bundesversammlung den Vorschlag einer Gesetzesänderung vor, mit dem das GSchG in den Kantonen vernünftig umgesetzt werden kann. Zudem möchten wir vom Regierungsrat Auskunft darüber, welche anderen Möglichkeiten er hinsichtlich der Durchsetzung des Anliegens sähe. 2. Antwort des Regierungsrats 2.1 Ausgangslage Hochwasserschutz Die vom Bundesparlament beschlossene Revision des Gewässerschutzgesetzes ist das Resultat einer intensiven demokratischen Auseinandersetzung über den künftigen Umgang mit den Gewässern allgemein und der vom Fischereiverband eingereichten Initiative speziell. In der Vergangenheit gerieten die Gewässer durch die Siedlungsentwicklung und die dadurch notwendig gewordenen Hochwasserschutzmassnahmen, aber auch durch die landwirtschaftliche Nutzung immer mehr unter Druck und wurden teilweise massiv eingeengt. Gerade im Kanton Schwyz wurden bis zur Revision des Planungs- und Baugesetzes vom 14. Mai 1987 (SRSZ , PBG), als die Gewässerabstände kantonal einheitlich geregelt wurden, vorhandene Platzprobleme beinahe immer zulasten des Gewässerabstands gelöst. Im Hochwasserschutz galt während Jahrzehnten die Devise, die Gewässer zu kanalisieren und möglichst schnell durch die Dörfer hindurchzuleiten. Je mehr Beton verwendet wurde, umso sicherer fühlten sich die Anwohner. Man war gerade in den Voralpenregionen der Meinung, mit massiven und kostenintensiven technischen Massnahmen die Gewässer bis in die Oberläufe mit Sperrentreppen verbauen zu müssen. Bis zum Inkrafttreten des Gewässerschutzgesetzes im Jahre 1991 wurden unzählige Bäche zur Landgewinnung sowohl für die bauliche als auch die landwirtschaftliche Nutzung eingedolt. Viele Fliessgewässer wurden in ihrem Lauf korrigiert, ihr Abfluss durch massive Einengung beschleunigt und natürliche Strukturen durch Verbauungen weitgehend zerstört. Obwohl in den vergangenen Jahrzehnten immer mehr in den technischen Hochwasserschutz investiert wurde, sind die Schäden bei ausserordentlichen Hochwasserereignissen laufend und massiv angestiegen. Die Analysen der ausserordentlichen Hochwasserereignisse der letzten Jahre zeigten unmissverständlich auf, dass bereits kleinste Schäden oder eine Überlastung der massiven, technischen Bauwerke schlagartig zu einem Kollaps des Gesamtsystems führen können. Auch der Kanton Schwyz ist vor solchen Ereignissen nicht verschont geblieben. Die Hochwasserereignisse in der Region Einsiedeln-Ybrig im Juni 2007 zeigten die Problematik mit aller Deutlichkeit auf. So wurde beispielsweise die Schale am Grossbach innert kürzester Zeit auf einer grossen Strecke vollständig zerstört. Am Nidlaubach und an der Minster wurden massive Betonsperren vollständig zerstört oder so massiv beschädigt, dass sie vor dem Einsturz standen. Nur - 2 -

3 dank enorm viel Glück waren keine Menschenleben zu beklagen. Die Schäden des Hochwasserereignisses waren ausserordentlich hoch. Der wissenschaftliche und technische Fortschritt zeigt uns heute auf, dass in vielen Fällen im Hochwasserschutz mit der Anwendung von flexiblen Bauwerken ein bedeutend gutmütigeres Verhalten der Hochwassersysteme erreicht werden kann. Diese benötigen jedoch Raum und damit mehr Platz. Die Erkenntnisse aus der Vergangenheit haben in den letzten Jahren notwendigerweise zu einem Paradigmenwechsel im Umgang mit den Naturgefahren geführt. Die Kantone haben entsprechend Art. 3 des Bundesgesetzes über den Wasserbau vom 21. Juni 1991 (SR ) den Hochwasserschutz in erster Linie durch den Unterhalt der Gewässer und durch raumplanerische Massnahmen zu gewährleisten. Erst wenn diese nicht mehr ausreichen, sind bauliche Massnahmen vorzunehmen. Unter raumplanerischen Massnahmen ist vor allem die Meidung von Gefährdungsräumen zu verstehen. Die Einhaltung von vernünftigen Gewässerabständen ist die logische Konsequenz der Entwicklungen der letzten Jahre Ökologie Die Fliessgewässer erfüllen eine Vielzahl von Funktionen. Sie gestalten Landschaften und Lebensräume, transportieren Wasser und Geschiebe und vernetzen weit entfernte Gebiete miteinander. Sie sind als aquatische Ökosysteme lebenswichtige Adern für die wasserlebende Flora und Fauna. Zusammen mit ihren Ufern bilden sie eine wichtige und unentbehrliche Grundlage für die Erhaltung der Biodiversität. Fliessgewässer spielen zudem eine wichtige Rolle zur Erhaltung und Erneuerung unserer Grundwasserreserven. Sie sind sowohl wichtige Abflusswege als auch unentbehrliche Retentionsräume für Regen- und Schmelzwasser. Diese für den Menschen und seine natürliche Umgebung essenziellen Funktionen können die Fliessgewässer nur erfüllen, wenn sie genügend Raum vorfinden und ihre typischen Strukturen ausbilden können. Aufgrund gemachter Fehler ist es zu einer massiven Gefährdung der Artenvielfalt am und im Wasser sowie zu einem Rückgang der Fischbestände gekommen. Das Landschaftsbild wurde dramatisch monotoner und die ausgleichende Wirkung der Fliessgewässer ging vielerorts verloren. Die stützende Wirkung der Grundwasservorkommen ist über weite Gebiete reduziert worden, die Hochwassergefährdung hat damit deutlich zugenommen. Fliessgewässer stehen unter enormem Druck, einerseits durch den grossen Produktionsdruck der Landwirtschaft, andererseits durch den bestehenden und wachsenden Siedlungsdruck. Mit der Abkehr von der Nutzung fossiler Brennstoffe und der Atomenergie steigt dieser Druck weiter. Diese zusätzliche Nutzung der erneuerbaren Energie Wasser wird die quantitativen und qualitativen Eigenschaften vieler Fliessgewässer deutlich verschlechtern. 2.2 Revision des Gewässerschutzgesetzes Das revidierte Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (SR , Gewässerschutzgesetz, GSchG) verpflichtet die Kantone, den Raumbedarf der Gewässer festzulegen, welcher für die Gewährleistung der natürlichen Funktionen, den Hochwasserschutz und die Gewässernutzung nötig ist. Gleichzeitig verlangt das Gesetz, dass der Gewässerraum extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Das Gesetz selber legt den Umfang der extensiven Bewirtschaftung nicht fest, sondern überlässt dies der Detailregelung der Verordnung. Neu sind die Kantone zur Revitalisierung von Gewässern verpflichtet. Dabei haben sie den Nutzen für die Natur und Landschaft sowie die wirtschaftlichen Auswirkungen zu berücksichtigen. Der Bund spricht dabei von einer Mehrgenerationenaufgabe. Er kommuniziert damit klar, dass der Prozess mehrere Jahrzehnte dauern wird und dass die finanziellen Mittel primär dort eingesetzt werden sollen, wo sie die grösste Wirkung entfalten. Bereits in der Vergangenheit wurden im Zusammenhang mit Hochwasserschutzmassnahmen Revitalisierungen vorgenommen. Dies wird auch - 3 -

4 in Zukunft so sein. Die Kantone haben in Bezug auf die Realisierung konkreter Revitalisierungen einen erheblichen Spielraum. Diesen Spielraum gilt es im Rahmen der verlangten Revitalisierungsplanung, welche vorerst einen Zeitraum von 20 Jahren beinhaltet, entsprechend den Möglichkeiten im Kanton Schwyz ausgewogen zu nutzen. Die grundsätzliche Verpflichtung zur Vornahme von ökologischen Aufwertungen stark beeinträchtigter Gewässer ist nachvollziehbar und war das Hauptanliegen der Fischereiinitiative. Die Verpflichtung zur Beseitigung negativer Beeinträchtigungen durch die Wasserkraftnutzung ist unumstritten, da mit der Gesetzesrevision auch gleichzeitig für die Nutzer der Wasserkraft eine akzeptable Finanzierungslösung gefunden wurde. Zusammengefasst ist festzustellen, dass die neu verankerten Grundsätze eine kritische Auseinandersetzung mit den Auswirkungen des Umgangs mit den Gewässern in der Vergangenheit ist, sehr allgemein gehalten sind und einen entsprechend grossen Spielraum offen lassen. 2.3 Revision der Gewässerschutzverordnung Bereits in der Vergangenheit waren die Kantone gemäss Verordnung über den Wasserbau vom 2. November 1994 (SR , Wasserbauverordnung, WBV) verpflichtet, den Gewässerraum festzulegen und bei der Richt- und Nutzungsplanung sowie ihren übrigen raumplanerischen Tätigkeiten zu berücksichtigen. Die revidierte Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (SR , GSchV) übernahm die im Jahre 2000 veröffentlichte Schlüsselkurve, welche die öffentliche Hand seit elf Jahren anwendet und welche sich in der Schweiz etabliert hat. Da die Messweisen der kantonalen Gewässerabstandsbestimmungen und des Gewässerraums nach der neuen Gewässerschutzgesetzgebung nicht identisch sind, ist ein direkter Vergleich nicht möglich. Es kann jedoch festgehalten werden, dass bei Gewässern mit natürlichen und flachen Böschungen die Differenzen gering und durchaus verhältnismässig sind. Bei mit senkrechten Ufermauern verbauten Gewässern ab einer Sohlenbreite von mehr als zwei Metern können Differenzen von mehreren Metern auftreten. Gerade diese Gewässer sind sowohl in Bezug auf den Hochwasserschutz als auch die Gewässerökologie kritisch, sodass sich die Verschärfung gegenüber den bestehenden kantonalen Vorschriften vertreten lässt. In dicht überbauten Gebieten oder bei vorhandenen Baulücken kann der Gewässerraum den baulichen Gegebenheiten angepasst werden. Den Kantonen wurde ein massgeblicher Spielraum zugestanden, welcher der Regierungsrat auch ausnutzen wird. Es ist darauf hinzuweisen, dass entsprechend Art. 41c Abs. 2 GSchV der Bestand rechtmässig erstellter und bestimmungsgemäss genutzter Anlagen im Gewässerraum ausdrücklich garantiert wird. Bei den Seen liegt der Gewässerraum mit 15 m sogar fünf Meter unter dem kantonalen Gewässerabstand. Um die Kantone zur möglichst raschen Ausscheidung der Gewässerräume zu motivieren, wurden in die GSchV Übergangsbestimmungen aufgenommen, welche bis zur Ausscheidung des Gewässerraums anzuwenden sind. In dieser Zeit beträgt der Gewässerraum je nach Breite des Gewässers bis zum Doppelten des definitiven Gewässerraums. Dies ist die Ursache des heute von breiten Bevölkerungskreisen artikulierten Unmuts im Zusammenhang mit der Grösse des Gewässerraums. Die verschärften Übergangsbestimmungen haben eine grosse Rechtsunsicherheit ausgelöst. Die Verwaltung ist mit einer grossen Zahl von Anfragen konfrontiert, um bei konkreten Bauprojekten von Beginn weg verlässliche Aussagen bezüglich des Abstands zu einem Gewässer zu erhalten. Der Regierungsrat hat diese Schwierigkeit schon früh erkannt und im November 2011 die Verwaltung angewiesen, so schnell wie möglich für die Baugebiete zu Handen der Gemeinden behördenverbindliche Gewässerrauminventare zu erarbeiten, damit die Übergangsbestimmungen nicht mehr Anwendung finden. Bei drei Gemeinden wurden im Februar 2012 entsprechende Pilotprojekte gestartet. Es kann davon ausgegangen werden, dass diese bis Mai 2012 abgeschlossen sind. Anschliessend werden, entsprechend den vom Parlament zur Verfügung gestellten finanziellen Mitteln, die restlichen Inventare erarbeitet und den Gemeinden zur eigentümerverbind

5 lichen Umsetzung in deren Nutzungsplanungen zugestellt. Mit dieser vom Regierungsrat bereits in die Wege geleiteten Massnahme kann ein grosser Teil der in der Bauzone vorhandenen Rechtunsicherheit beseitigt werden. Die GSchV verlangt von den Kantonen bis am 31. Dezember 2014 die Verabschiedung der Revitalisierungsplanung, welche einen Zeitraum von 20 Jahren zu umfassen hat. Wie der Regierungsrat bereits in seiner Vernehmlassung zur GSchV ausdrücklich aufmerksam machte, ist diese Frist äusserst knapp. Es wird sich weisen, wie weit dieser Termin aufgrund der personellen Ressourcen der Verwaltung und der Experten in der Privatwirtschaft eingehalten werden kann. Gemäss der GSchV dürfen im Gewässerraum keine Dünger und Pflanzenschutzmittel ausgebracht werden. Der Bundesrat hat die im GSchG stipulierte, extensive Bewirtschaftung des Gewässerraums an die Anforderungen gemäss der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 (SR , DZV) gekoppelt. Damit wird der früheste Schnittzeitpunkt vorgegeben. Je nach Bewirtschaftung des Gewässerraums können daraus auch Einschränkungen in der Beweidung entstehen. In den Voralpen des Kantons Schwyz und den in weiten Teilen vorhandenen lehmigen Böden besteht ein ausserordentlich dichtes Gewässernetz. Es ist keine Seltenheit, dass durch ein Grundstück mehrere Bäche fliessen. Mit der Vorgabe des frühesten Schnittzeitpunkts und den Beweidungseinschränkungen werden die landwirtschaftlich genutzten Flächen teilweise stark zerstückelt und eine sinnvolle Bewirtschaftung wird massiv erschwert. Die Ausarbeitung der entsprechenden Nutzungsverträge, die Auszahlung der Entschädigungen aber auch die Kontrolle der Vorgaben ist ausserordentlich personal- und zeitintensiv. Deshalb hat die Konferenz der kantonalen Landwirtschaftsdirektoren (LDK) in der Anhörung zur Revision der GSchV ausdrücklich die Haltung vertreten, dass die in der Direktzahlungsverordnung vorgeschriebenen Pufferstreifen mit entsprechendem Düngeverbot vollständig ausreichen, um den Belangen des Gewässerschutzes ausreichend Rechnung zu tragen. Die Festlegung des frühesten Schnittzeitpunkts und Einschränkungen in der Beweidung bewirken keine Verbesserung im Gewässerschutz. 2.4 Petition Am 5. März 2012 reichte Kantonsrat Marcel Dettling die von über 2900 Petitionären unterschriebene Petition Keine Umsetzung des revidierten Gewässerschutzgesetzes ein. Die Petitionäre ersuchen das Parlament und den Regierungsrat eine Standesinitiative einzureichen, wie es die Motion M 2/12 ebenfalls verlangt. 2.5 Fazit Die im Rahmen der Revision des GSchG vorgenommenen Anpassungen sind grundsätzlich begrüssenswert, konnten doch verschiedene in der Fischereiinitiative enthaltenen Forderungen abgeschwächt oder sinnvollere Lösungen zugeführt werden. Die Revision des GSchG berücksichtigt die Erkenntnisse der Auswirkungen des Umgangs mit den Gewässern in den letzten Jahrzehnten. Die Problematik zeigt sich allerdings in der Interpretation des Begriffs extensive Bewirtschaftung sowie in den problematischen Übergangsbestimmungen. In Bezug auf die verschärften Übergangsbestimmungen hat der Regierungsrat bereits griffige Massnahmen getroffen, damit diese möglichst schnell nicht mehr angewendet werden müssen. Zudem hat er im Rahmen einer Anfrage der Bau-, Planungs- und Umweltdirektorenkonferenz (BPUK) den Antrag gestellt, sich beim Bundesrat für eine Aufhebung der Übergangsbestimmungen einzusetzen. Weiter ist der Regierungsrat gewillt, auch über die Landwirtschaftsdirektorenkonferenz (LDK) eine Anpassung der Auslegung des Begriffs extensive Bewirtschaftung in der GSchV in dem Sinne anzustossen, als im Gewässerraum lediglich ein Düngeverbot aufgenommen wird und auf die Festlegung eines frühesten Schnittzeitpunkts sowie Einschränkungen in der Beweidung verzichtet wird

6 Der Regierungsrat stimmt der allgemeinen Stossrichtung der Motion M 2/12 zu. Mit dem verlangten Vorgehen ist er aus oben dargelegten Gründen jedoch nicht einverstanden. Aus diesem Grunde wird die Umwandlung der Motion M 2/12 in ein Postulat und dessen Erheblicherklärung beantragt (vgl. Richtlinien für die Beantwortung von parlamentarischen Vorstössen RRB Nr. 1173/2003). Gleichzeitig werden andere Massnahmen bzw. Anpassungen als in der Motion M 2/12 gefordert vorgeschlagen und dem Kantonsrat wird die Standesinitiative Umsetzbares revidiertes Gewässerschutzgesetz eingereicht (vgl. RRB Nr. 345/2012). Beschluss des Regierungsrates 1. Dem Kantonsrat wird beantragt, die Motion M 2/12 in ein Postulat umzuwandeln und dieses Postulat für erheblich zu erklären. 2. Zustellung: Mitglieder des Kantons- und Regierungsrates; Umweltdepartement (unter Rückgabe der Akten); Staatskanzlei. Im Namen des Regierungsrates: Armin Hüppin, Landammann Dr. Mathias E. Brun, Staatsschreiber - 6 -