NEUE ARMUTSRISIKEN NEUE AUFGABEN FÜR DIE SOZIALHILFE 10 JAHRE SOZIALHILFESTATISTIK DER STADT WINTERTHUR

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1 NEUE ARMUTSRISIKEN NEUE AUFGABEN FÜR DIE SOZIALHILFE 10 JAHRE SOZIALHILFESTATISTIK DER STADT WINTERTHUR

2 NEUE ARMUTSRISIKEN NEUE AUFGABEN FÜR DIE SOZIALHILFE 10 JAHRE SOZIALHILFESTATISTIK DER STADT WINTERTHUR VORWORT 3 SOZIALHILFESTATISTIK: MIT FAKTEN GEGEN VORURTEILE 4 ARMUTSRISIKEN IM WANDEL 7 SOZIALHILFE UNTER DRUCK 15 SOZIALHILFE MORGEN: DER INTEGRATIONSAUFTRAG ALS MEHRFACHE HERAUSFORDERUNG 21 LITERATUR UND QUELLEN 24 ANMERKUNGEN 26

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4 VORWORT Seit zehn Jahren führt die Stadt Winterthur eine Sozialhilfestatistik. Dies eröffnet die Möglichkeit, die Sozialhilfe einmal umfassend ins Licht zu rücken. Als eine der ersten Städte hat die Stadt Winterthur mit der Einführung der Sozialhilfestatistik die Grundlage geschaffen, um Ursachen zu beleuchten, Zahlen zu hinterfragen, neue Trends frühzeitig zu erfassen und innovative Massnahmen zu ergreifen. Auch in Winterthur ist Armut kein Tabu mehr, sind immer mehr Familien und überdurchschnittlich viele Kinder und junge Erwachsene auf die Sozialhilfe angewiesen. In den letzten zehn Jahren sind die Fallzahlen ständig gestiegen ob der gebremste Fallzuwachs im Jahr 2005 eine Trendwende bedeutet, kann heute noch nicht gesagt werden. Steigende Fallzahlen bedeuten steigende Kosten und die Sozialhilfe kommt auch politisch mehr unter Druck. Aber: Die Sozialhilfe kann als letztes Netz der sozialen Sicherheit nur reagieren, sie funktioniert subsidiär. Erst wenn jemand über keine eigenen Mittel mehr verfügt oder vorgelagerte Sozialversicherungen wie Invaliden- oder Arbeitslosenversicherung kein Einkommen zum Auskommen gewährleisten, besteht Anspruch auf Sozialhilfe. Als letztes Netz muss sie tragen, was die vorgelagerten Systeme nicht auffangen können. Die neuen Armutsrisiken machen der Sozialhilfe zu schaffen: Schwierigkeiten beim Berufseinstieg, Langzeitarbeitslosigkeit, Armut trotz Erwerbsarbeit, Familien- und Kinderarmut für diese strukturellen Risiken war die Sozialhilfe als vorübergehende Unterstützung nicht gedacht. Seit die Arbeitslosenversicherung revidiert wurde und nun erneut die IV-Gesetzgebung geändert wird, findet eine Verschiebung zu Lasten der Sozialhilfe statt. Um Kosten zu sparen, wird zum Beispiel bei der 5. Revision des Invaliden-Versicherungsgesetzes (IVG) der Zugang zu Versicherungsleistungen erschwert. Und weil die Arbeitsplätze für Erwerbsbeeinträchtigte und Leistungsschwache fehlen, muss die Sozialhilfe einspringen. Gespart wird am Ende nichts, nur umgelagert von der nationalen auf die kommunale Ebene. Statt kurzfristige Notlagen zu überbrücken, wird die Sozialhilfe damit je länger je mehr zuständig für die andauernde Existenzsicherung. Mit den revidierten Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) ist die Arbeitsintegration als neue Kernaufgabe der Sozialhilfe verankert worden: Ziel ist somit nicht mehr nur die soziale, sondern auch die berufliche Integration, die Unterstützung und Befähigung zur Eigenständigkeit und damit der Ausstieg aus der Abhängigkeit von staatlicher Hilfe. Voraussetzung, dass dies gelingen kann, ist letztlich das Vorhandensein von geeigneten Arbeitsplätzen eine Herausforderung für Winterthur, wo die Arbeitslosenquote stets den kantonalen und den schweizerischen Durchschnitt übersteigt. Die Sozialhilfe kann aber selber weder Arbeitsplätze schaffen noch den Arbeitsmarkt steuern. Aber sie kann mit gezieltem Coaching und bedarfsorientierten Qualifikations- und Arbeitsintegrationsprogrammen die Integration fördern. Die Sozialhilfestatistik erlaubt die ständige Überprüfung und Anpassung der Instrumente angesichts des raschen Wandels der wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen. Die Standortbestimmung nach zehn Jahren Erhebung von wichtigen Kennzahlen bestätigt den richtigen Kurs. Die eingeleiteten Massnahmen können dazu beitragen, die negativen Folgen einer mangelhaften (Re)Integration zu verhindern. Einerseits volkswirtschaftlich, indem den steigenden Beträgen für die Unterstützung entgegengewirkt wird und anderseits gesellschaftlich, durch die Ermöglichung der sozialen Teilhabe und die Vermeidung von Randständigkeit und Vereinsamung. Integration ist indessen eine politische Querschnittsaufgabe und kann nicht alleine durch die Sozialhilfe erbracht werden. Ob Integration oder Ausschluss mit der Sozialhilfe werden Weichen gestellt, die für den Zusammenhalt der Gesellschaft und den sozialen Frieden von grosser Bedeutung sind, deshalb soll die Sozialhilfe weiterhin stark, kompetent und zielorientiert arbeiten können. Ich wünsche allen Mitarbeitenden für die kommende Dekade die innovativen Kräfte der ersten Etappe und den Mut, die stets neuen Hürden nicht zu scheuen, dem stetigen Wandel zu folgen und weiter im Brennpunkt der sozialen Sicherheit ihren konstruktiven Beitrag zu leisten. Maja Ingold, Stadträtin 3

5 NEUE ARMUTSRISIKEN NEUE AUFGABEN FÜR DIE SOZIALHILFE 10 JAHRE SOZIALHILFESTATISTIK DER STADT WINTERTHUR SOZIALHILFESTATISTIK: MIT FAKTEN GEGEN VORURTEILE FRAUKE SASSNICK SPOHN, SA.S. BÜRO FÜR SOZIALPOLITIK, WINTERTHUR In der Hochkonjunktur der 70er Jahre sind Wirtschaftswachstum und Vollbeschäftigung die Regel. Langzeitarbeitslosigkeit ist ein Fremdwort und Armut scheint in der Schweiz endgültig überwunden zu sein. Doch schon Mitte der 1980er Jahre wird Armut wieder vermehrt Realität, als solche auch wahrgenommen und Thema der Sozialpolitik. Anfang der 1990er Jahre zeigt sich, dass Armut nicht nur am Rande der Gesellschaft stattfindet, sondern zunehmend mitten drin. Fallzahlen steigen, Problemlagen ändern sich und damit auch die Aufgaben der Sozialhilfe. Mit steigendem Aufwand und zunehmender Finanzknappheit der öffentlichen Hand rückt die Sozialhilfe ins Visier der Politik und Öffentlichkeit. Die Debatte dreht sich einerseits um spezielle Einzelfälle und andererseits um Fragen der Finanzierung und des Missbrauchs von Sozialhilfe. Um die Diskussion auf eine solide und sachliche Basis zu bringen, führt das Departement Soziales 1996 eine Sozialhilfestatistik ein und tritt mit Fakten gegen Vorurteile an: «Vieles, was am Biertisch erzählt wird, hat mit der Realität der Sozialhilfe wenig zu tun. Dies zeigt eine Winterthurer Statistik, die erste ihrer Art im Kanton. Ihr Fazit: Die meisten Sozialhilfebezügerinnen und Sozialhilfebezüger leben bescheiden und bemühen sich um eigene Einkünfte». 1 Mehr Armut, steigende Kosten, knappe Finanzen Diese Tendenz ist seit Beginn der 1990er Jahre in den Geschäftsberichten der Stadt Winterthur nachzulesen. «1996 hat die lange Serie von Rechnungen, die jeweils besser abgeschlossen hatten als der Voranschlag, ein Ende gefunden. Zum ersten Mal seit vielen Jahren ist der Steuerertrag markant tiefer ausgefallen als die Budgetannahme. Der Rückgang betrifft ausschliesslich die natürlichen Personen und ist sicher wesentlich auf die schlechte Wirtschaftslage zurückzuführen.» 2 Die Arbeitslosigkeit steigt innert Jahresfrist um 20 Prozent an, Ende 1996 sind 5.8 Prozent der erwerbsfähigen Bevölkerung ohne Beschäftigung. 3 In Wirklichkeit sind es mehr, denn 1996 wird die Arbeitslosenstatistik geändert, indem stellensuchende Personen mit Zwischenverdienst oder solche in einem Umschulungs- oder Weiterbildungskurs sowie in einem Beschäftigungsprogramm teilweise nicht mehr als arbeitslos erfasst werden. 4 Auch das Sozialamt registriert anhaltend wachsende Fallzahlen. Die Probleme werden komplexer. «Wirtschaftliche Rezession, Arbeitslosigkeit, Krankheit und andere Ursachen gefährden nicht nur die materielle Sicherheit vieler Einwohnerinnen und Einwohner der Stadt Winterthur, sondern führen bei den Betroffenen auch häufig zu Hoffnungslosigkeit und sozialem Ausschluss. Diesen Feststellungen und Tendenzen mit qualitativ hochstehenden Hilfs- und Präventionsangeboten entgegenzuwirken ist und bleibt eine grosse Herausforderung für die privaten und städtischen Institutionen im Sozialbereich.» 5 Mit der Sozialhilfestatistik sollen die Wege in die Armut und aus der Sozialhilfe besser beleuchtet werden. Bisher ist bekannt, «wieviele Kühe in Winterthurer Ställen stehen und wieviel Quadratmeter Tennisplätze es gibt. Doch wieviel Menschen aus welchen Gründen auf Sozialhilfe angewiesen sind, war bis anhin unklar». 6 Die Statistik zeigt, dass die Sozialhilfe keine soziale Hängematte ist: Es leben die wenigsten Bezüger und Bezügerinnen einzig von der Sozialhilfe. Die meisten verfügen über selbst erwirtschaftete Einkünfte aus Erwerbsarbeit oder Einkommen aus den Sozialversicherungen, die aber nicht ausreichen, um den Lebensunterhalt zu bestreiten. 4

6 SOZIALHILFESTATISTIK: MIT FAKTEN GEGEN VORURTEILE Entwicklung in der Sozialhilfe: Kosten und Anzahl Fälle In den letzten 10 Jahren hat sich die Anzahl Fälle in der Sozialhilfe verdoppelt. Die Kosten sind überproportional gestiegen, der Anteil Rückerstattungen beträgt um 50 Prozent, schwankt jedoch stark von Jahr zu Jahr. Seit 2005 gelten im Kanton Zürich die neuen SKOS- Richtlinien mit tieferen Unterstützungsansätzen, gekoppelt mit einem Anreizsystem zur beruflichen und sozialen Integration. Die Zukunft wird zeigen, ob diese Massnahmen Kosten und Fallzahlen beeinflussen. I Fälle (Skala rechts) Rückerstattungen Nettoaufwand I Massgebend für die Entwicklung der Kosten pro Fall sind viele Faktoren: Fallstruktur (Anzahl Personen pro Fall), Mietzins-Zahlungen, Krankheitskosten, Unterstützungsdauer, Ansätze sowie Einnahmen der unterstützten Personen wie Erwerbslohn, Sozialversicherungsleistungen, familienrechtliche Ansprüche usw. Zusätzlich leistet der Kanton Kostenrückerstattungen für Ausländerinnen und Ausländer (in den ersten 10 Jahren der Wohnsitznahme in Winterthur) und für Bürgerinnen und Bürger anderer Kantone (in den ersten 2 Jahren der Wohnsitznahme in Winterthur). 5

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8 ARMUTSRISIKEN IM WANDEL ARMUTSRISIKEN IM WANDEL Armutsgefährdung: Kein Einkommen zum Auskommen Im Kanton Zürich ist rund ein Drittel der gesamten Bevölkerung mit Armut konfrontiert. 7 Entweder gehören diese Personen zur Armutsbevölkerung im engeren Sinne oder aber zur Gruppe der Armutsgefährdeten 8.Überdurchschnittlich armutsgefährdet sind Personen mit tiefem Bildungsstand sowie jüngere Haushalte, insbesondere solche mit Kindern. Junge Erwachsene, die den Einstieg ins Erwerbsleben noch nicht geschafft haben, Alleinerziehende mit Betreuungspflichten oder gering qualifizierte Personen haben grosse Schwierigkeiten, überhaupt im Arbeitsmarkt Tritt zu fassen. Mit tiefem (Teilzeit-)Lohn fehlendes oder nicht existenzsicherndes Einkommen zu kompensieren, ist oft nicht möglich. Die Lohnschere geht auseinander: Einfache Tätigkeiten haben in den 1990er Jahren einen Reallohnverlust zu verkraften, während für qualifizierte Tätigkeiten deutlich höhere Löhne bezahlt werden. 9 Diese Entwicklung bringt auch Personen, die (noch) nicht erwerbslos sind, näher an die Armutsgrenze. Die Armutsquote 10 steigt im Kanton Zürich zwischen 1991 und 2004 von 5.0 auf 8.9 Prozent. 11 Neben der eigentlichen Armutsbevölkerung steigt aber auch die Zahl der Armutsgefährdeten markant an: Waren 1991 noch 25 Prozent der Bevölkerung mit Armut konfrontiert, so sind es 1999 bereits 33 Prozent Tendenz steigend. 12 Die wachsende Armutsgefährdung lässt sich ablesen an steigenden Bezugsquoten von Leistungen der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung sowie der Sozialhilfe: Immer mehr Menschen können ihre Existenz nicht mehr aus eigenen Kräften sichern. Armutsrisiko strukturelle Arbeitslosigkeit Auf den Konjunktureinbruch anfangs der 1980er Jahre folgt eine Phase starken Wirtschaftswachstums. Im Kanton Zürich werden zwischen 1985 und 1991 über neue Arbeitsplätze geschaffen. Die Zahl der Erwerbslosen nimmt zwischen 1987 und 1990 um 28 Prozent ab, die Arbeitslosenquote 13 sinkt von 0.48 auf 0.34 Prozent. 14 Aber dann setzt die lang anhaltende Rezession ein. Der Zugang zum Arbeitsmarkt wird erschwert und zum Armutsrisiko. Ab 1991 beginnt ein rasanter Abbau von Arbeitsplätzen mit einem steilen Anstieg der Arbeitslosigkeit. Wirtschaftlicher Wandel in Winterthur: High Tech statt Fabrikarbeit Im wirtschaftlichen Strukturwandel bauen Banken und Versicherer zwischen 1995 und 2001 ihr Stellenangebot aus. Die Zahl der Beschäftigten im Finanzsektor steigt im Wirtschaftsraum Zürich um 20 Prozent und damit erheblich schneller als in der Schweiz insgesamt, wo sie um 9 Prozent zunimmt. In Winterthur wurden in diesem Zeitraum 275 Stellen im Kredit- und Versicherungsgewerbe geschaffen. Das Geschäft mit der Softwareentwicklung boomt: 1995 sind im Wirtschaftsraum Zürich noch 7000 Informatiker/innen beschäftigt, fünf Jahre später bereits In Winterthur ist die Anzahl Beschäftigten in diesem Sektor um 45 Prozent gewachsen. Negativ ist die Entwicklung der Beschäftigtenzahl im Maschinenbau. Während die Zahl gesamtschweizerisch im gleichen Zeitraum um 3 Prozent zurückgeht, verliert Winterthur 30 Prozent der Stellen im Maschinenbau. Rund 1200 Beschäftigte sind davon betroffen. Der Niedergang der alten Industrie kann teilweise durch die neue High-Tech-Industrie kompensiert werden. Im Wirtschaftsraum Zürich beschäftigen solche Firmen 2001 rund Personen, 55 Prozent mehr als Der Arbeitsmarkt wandelt sich in hohem Tempo, immer mehr Menschen können nicht Schritt halten. Schon längst gilt nicht mehr: Wer will, kann arbeiten die Zeiten der Vollbeschäftigung sind vorüber. Wer den Einstieg ins Berufsleben nicht schafft oder den neuen Anforderungen nicht entspricht, hat es schwer, die Existenz aus eigenen Kräften zu sichern. Kommen noch gesundheitliche, persönliche oder familiäre Schwierigkeiten hinzu, kann sich die prekäre Lage in Armut wenden. Dies ist die Situation der Menschen, deren Lebensunterhalt ohne Leistungen der Sozialhilfe nicht gesichert wäre. 7

9 Arbeitslosigkeit und Sozialhilfeabhängigkeit Der Sockel in der Sozialhilfe kann nur sehr schwer abgebaut werden. Hohe Arbeitslosigkeit führt zeitlich verzögert zu mehr Sozialhilfefällen, in Zeiten wirtschaftlichen Aufschwungs gehen die Fälle jedoch nicht in gewünschtem Mass zurück. Dazu kommt, dass die Ablösung aus der Sozialhilfe in den Arbeitsmarkt schwieriger wird, je länger die Unterstützung dauert. II Arbeitslose Sozialhilfefälle II Vor 1996 wurde die Anzahl behandelter Fälle inkl. persönlicher Hilfe (Beratungsfälle und Rentenverwaltungen) erhoben. Seit 1996 werden die Fälle nach folgender Definition ausgewertet: «Alle Fälle, welche eine Unterstützungsleistung im untersuchten Jahr erhalten haben, ohne Fälle, bei denen lediglich Einnahmen, Überschusszahlungen oder negative Ausgaben verbucht worden sind.» Ab 2003 wurde die Definition nach Bundesvorgaben erweitert: Fälle, welche nach einem unterstützungsfreien Intervall von mindestens 6 Monaten wieder unterstützt werden, werden nochmals gezählt waren dies 35 Fälle. Wenn die Wirtschaft wächst, bleibt ein Sockel struktureller Arbeitslosigkeit. Wirtschaftswachstum bringt nicht automatisch mehr Jobs für alle. Arbeitsplätze werden in Billiglohn-Länder ausgelagert. Die Stichworte heissen: jobless growth und offshoring. Das Ende der Vollbeschäftigung zeichnet sich ab eine Realität, die von der Politik bis heute weitgehend ausgeblendet bleibt. Atypische Arbeitsverhältnisse Teilzeitarbeit, Arbeit auf Abruf nehmen zu, unter ihnen auch die prekären, schlecht abgesicherten Arbeitsverhältnisse steigt im Kanton Zürich die Zahl der Arbeitslosen im Jahresdurchschnitt um 579 Prozent an, die Arbeitslosenquote erhöht sich beinahe um das Sechsfache. 16 Der strukturelle Wandel geht weiter, die Arbeitslosigkeit steigt in den folgenden Jahren zeitweise auf über 6 Prozent in der Stadt Winterthur. Im Februar 2006 beträgt die Arbeitslosenquote im Kanton Zürich noch 3.9 Prozent, in der Stadt Winterthur 4.6 Prozent. 17 Der Kanton Zürich spürt die Folgen der wirtschaftlichen Flaute überproportional stark. Die Strukturanpassungen als Folge der anhaltenden Wachstumsschwäche haben den Wirtschaftsraum Zürich stärker betroffen als andere Gebiete. 18 Innerhalb des Kantons Zürich weist Winterthur überdurchschnittlich hohe Quoten aus. Die Zahlen bilden nicht die ganze Wirklichkeit ab. Das Staatssekretariat für Wirtschaft, seco, erfasst lediglich die auf den Arbeitsämtern registrierte Erwerbslosigkeit. Damit wird das tatsächliche Ausmass der Erwerbslosigkeit unterschätzt. 19 Der Zugang zum Arbeitsmarkt wird für viele Menschen enger, die Hürden höher. Für viele, die (Erwerbs-)Arbeit haben, wird es schwieriger, bei zunehmendem Leistungs- und Qualifizierungsdruck ihre Stelle zu halten. 8

10 ARMUTSRISIKEN IM WANDEL Die Kosten von Stress am Arbeitsplatz Die gestiegenen Anforderungen am Arbeitsmarkt sind Thema der Geschäftsberichte der Stadt Winterthur. Der Stadtrat zeichnet den wirtschaftlichen Wandel mit seinen Chancen und Risiken nach, so zum Beispiel im Jahr 2000: «Der Arbeitsmarkt ist kurzlebiger und hektischer geworden. In Berufen mit hohen Anforderungen fehlten wieder qualifizierte Fachkräfte, was zu stärkerer Nachfrage nach ausländischen Arbeitskräften führte. Anderseits stieg die Zahl der Langzeitarbeitslosen. Nicht alle Stellensuchenden profitieren in gleichem Mass vom Aufschwung. Der aktuelle Strukturwandel, die Flexibilisierung und Segmentierung des Arbeitsmarktes, der technologische und demografische Wandel sowie der Wandel der Qualifikationsanforderungen bringt für verschiedene Wirtschaftssektoren, Firmen und Personengruppen zahlreiche Vorteile mit sich. Für andere bringt der Wandel jedoch vor allem Risiken. Der zunehmende Druck zur Leistungsgesellschaft eröffnet in erster Linie jungen, gut ausgebildeten und leistungsfähigen Bevölkerungsgruppen Entfaltungschancen. Demgegenüber stehen ungelernte Arbeitskräfte und Langzeitarbeitslose zunehmend vor dem Problem, dass sie dem allgemein anspruchsvoller werdenden Stellenprofil laufend weniger gut entsprechen.» 20 Das hohe Tempo des Wandels in der Wirtschaft erzeugt Stress und der kommt allen teuer zu stehen. Die volkswirtschaftlichen Kosten von Stress am Arbeitsplatz sind vom Staatssekretariat für Wirtschaft, seco, berechnet und belaufen sich auf mindestens 8 Milliarden Franken oder ungefähr 2.3 Prozent des Bruttoinlandprodukts BIP. 21 Im Strukturwandel der 1990er Jahre sinken die Beschäftigungschancen für wenig qualifizierte Personen. Die Nachfrage nach ihren Arbeitsleistungen geht zurück. Schlecht ausgebildete Personen werden besonders häufig und wiederholt arbeitslos. Ihre Erwerbslosigkeit dauert länger und sie werden häufiger ausgesteuert als besser Qualifizierte. Sie sind auch überdurchschnittlich häufig auf Sozialhilfe angewiesen. 22 Der Faktor Zeit stellt eine grosse Hürde für die berufliche Integration dar: Die Dauer der Erwerbslosigkeit wird für Arbeitgeber zum Selektionskriterium. Trotz einer grossen Anzahl offener Stellen bleibt die Sockelarbeitslosigkeit bestehen. Hierbei handelt es sich nicht um ein konjunkturelles Phänomen, sondern vielmehr um strukturelle Arbeitslosigkeit. Mit diesem Armutsrisiko sind wachsende Teile der Bevölkerung konfrontiert. 23 Langzeitarbeitslosigkeit, wiederholte Erwerbslosigkeit, vermehrte Teilzeit-Erwerbstätigkeit vor allem der Frauen im Niedriglohnsegment gefährden nicht nur die aktuelle Existenzsicherung der betroffenen Menschen. Deren Vorsorgefähigkeit für das Alter ist ebenfalls in Frage gestellt eine Tatsache, die in der sozialpolitischen Debatte noch kaum Beachtung findet. 9

11 Aussteuerung und Fallzugänge mit Unterstützungsmerkmal «Anspruch auf ALV ausgeschöpft» Wenn das Geld der Arbeitslosenkasse wegfällt, muss mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung ein Teil der Ausgesteuerten III die Sozialhilfe in Anspruch nehmen. Die Abschaffung der Arbeitslosenhilfe im Jahr 2000 sowie die Verschärfung des Arbeitslosenversicherungsgesetzes ab haben ihre Spuren in der Sozialhilfe hinterlassen. Seither macht der Anteil der Sozialhilfe-Fallzugänge mit dem Unterstützungsmerkmal «Anspruch auf ALV ausgeschöpft» etwa einen Drittel der ausgesteuerten Arbeitslosen aus Ausgesteuert aus ALV Sozialhilfe-Fallzugänge mit Anspruch auf ALV ausgeschöpft III Definition der Aussteuerung: Es handelt sich um Personen, die ihren Höchstanspruch auf Taggelder ausgeschöpft haben. Armutsrisiko Familie «Dass Kinder haben in der reichen Schweiz ein Armutsrisiko darstellt, ist ein Skandal!» 24 und Anlass für eine gemeinsame Tagung der Städte Zürich und Winterthur zum Thema Armutsrisiko Familie im Jahr Kinder und junge Erwachsene sind besonders von Armut betroffen: Im ersten Jahr der Sozialhilfestatistik, 1996, hat in Winterthur jedes 20. Kind und jede 35. Person Leistungen der Sozialhilfe bezogen ist es bereits jedes 10. Kind und jede 20. Person. 26 Die ausgeprägte Armutsbetroffenheit von Kindern und Jugendlichen unter 18 Jahren ist ein städtisches Phänomen. Der Kennzahlenvergleich der Städteinitiative Sozialpolitik zeigt für alle beteiligten Städte, dass die Sozialhilfequote bei den Kindern und Jugendlichen mit Abstand am höchsten und rund doppelt so hoch ist wie die Quote insgesamt. 27 In seinem Bericht zur Lage der Familien im Kanton Zürich weist der Regierungsrat für das Jahr 2002 hohe Armutsquoten aus: Im Kanton Zürich leben 7.5 Prozent aller verheirateten Eltern unter dem Existenzminimum, bei den Alleinerziehenden beträgt die Armutsquote 17.9 Prozent. 28 Der Regierungsrat sieht indessen keinen Handlungsbedarf, erachtet die Sozialhilfe auch für in Not geratene Familien als das geeignetste und kostengünstigste Instrument und verweist darauf, dass für Familien während der Kinderphase gewisse Einschränkungen zumutbar sind. 29 Damit werden die Gemeinden für zuständig erklärt, Familienarmut aufzufangen und junge Erwachsene bei ihren Schritten in die berufliche Integration zu unterstützen. Winterthur und Zürich intervenieren beim Kanton und fordern eine nachhaltige Familien- und Integrationspolitik Forderungen, die auch 2006 ihre Gültigkeit haben. 10

12 ARMUTSRISIKEN IM WANDEL Sozialhilfequote Kinder und junge Erwachsene Seit 1996 hat sich die Sozialhilfequote bei den Kindern beinahe verdoppelt. Heute ist jedes 10. Kind von den Leistungen der Sozialhilfe abhängig. Während sich bei den Kindern die Zuwachsrate zu stabilisieren scheint, steigt sie bei den jungen Erwachsenen (18- bis 25- Jährige) weiter an. Der wirtschaftliche Aufschwung in den Jahren 2000 und 2001 hat bei den jungen Erwachsenen nur eine vorübergehende Entlastung gebracht. Von der Sozialhilfe abgelöste Jugendliche finden Jobs, aber kaum Stellen, die eine nachhaltige Arbeitsintegration bieten. % Sozialhilfequote Gesamt in Prozent Minderjährige Junge Erwachsene (18 25-Jährige) Die Folgekosten von Familienarmut sind zu hoch «Wir (die Städte Zürich und Winterthur) stimmen mit dem Regierungsrat überein, dass während der Kinderphase gewisse Einschränkungen zumutbar sind. Wo hingegen working-poor-löhne, Langzeitarbeitslosigkeit, psychische Krankheiten und Probleme der beruflichen und sozialen Integration derart prekäre Verhältnisse schaffen, dass den Kindern nur schlechte Chancen für Bildung und Sozialisation bleiben, sollten die Dinge beim Namen genannt werden: Familien- und Kinderarmut ist unzumutbar und der Handlungsbedarf in der Familienpolitik ist dringend! Die sozialen und volkswirtschaftlichen Folgekosten des Armutsrisikos Familie sind zu hoch und es genügt nicht, arme Familien mit dem Hinweis auf die knappen Kantonsfinanzen an die kommunale Sozialhilfe zu verweisen. In der Tat wird die Familienarmut heute durch die Sozialhilfe aufgefangen. Dies, obwohl der gesetzliche Auftrag der Sozialhilfe als unterstes Netz der sozialen Sicherheit die vorübergehende, individuelle Hilfe ist. Die Sozialhilfe unterliegt zudem der Rückerstattungs- und der Verwandtenunterstützungspflicht. Sie wird subsidiär ausgerichtet, das heisst, dass praktisch alle eigenen Mittel ausgeschöpft sein müssen, bis ein Anspruch geltend gemacht werden kann. Dies bedeutet, dass betroffene Eltern und Kinder bereits eine Geschichte der Verarmung hinter sich haben, wenn die Sozialhilfe einsetzt. Sozialhilfe wird als stigmatisierend erlebt, die Nichtbezugsquote wird auf 50 Prozent geschätzt: Rund die Hälfte von anspruchsberechtigten Familien mit Kindern nehmen die Sozialhilfe nicht in Anspruch und verbleiben oft über längere Zeit in finanziell und sozial prekären Verhältnissen, was sich vor allem auf die Entwicklungschancen der Kinder problematisch auswirkt mit entprechenden Folgekosten für die ganze Gesellschaft. Die Sozialhilfe ist nicht das richtige Instrument, um die Folgen struktureller Risiken aufzufangen. Die Kosten der Sozialhilfe werden überwiegend von den Gemeinden getragen damit auch die finanzielle Last der Familienarmut. Daher wäre es zu begrüssen, wenn die Städte und Gemeinden auch bei der Formulierung der Familienpolitik auf Kantons- und Bundesebene einbezogen würden. Denn auch in den Kommunen wird der finanzielle Spielraum immer enger.» 30 11

13 Unterstützte Einzelpersonen und Familien im Fallbestand Unter den Sozialhilfe Beziehenden der Stadt Winterthur machen allein stehende Personen einen Anteil von rund 60% aus. Nebst Erwachsenen und Minderjährigen fallen auch die meisten jungen Erwachsenen in stationären Einrichtungen oder Pflegefamilien in diese Kategorie. Stark betroffen sind auch die Familien mit Kindern. In den letzten zehn Jahren haben sich die Fälle der Paare mit Kindern verdoppelt. Die Fälle der Paare ohne Kinder haben sich mehr als verdreifacht, bleiben aber die kleinste Gruppe Paare ohne Kinder Paare mit Kindern Alleinerziehende Alleinstehende Armutsrisiko Berufseinstieg Auch die jungen Erwachsenen weisen überdurchschnittlich hohe Sozialhilfequoten auf. 31 Hier gilt dasselbe wie für die Kinder- und Familienarmut: Junge Erwachsene ohne Ausbildung und ohne Arbeit sind nicht an die Sozialhilfe zu delegieren. 32 Nachhaltige Massnahmen haben früher anzusetzen, fordert die Städteinitiative Sozialpolitik und mit ihr die Stadt Winterthur, denn: Es gibt zu wenig Ausbildungsplätze und zu wenig Arbeitsplätze. Und es gibt zu wenig geeignete Brückenangebote für den Übergang von der Schule in die Ausbildung und von der Ausbildung in den Arbeitsmarkt. Die bestehenden Brückenangebote vor einigen Jahren vorwiegend von ausländischen Jugendlichen mit mangelhaften Sprachkenntnissen besucht werden zunehmend von Schweizer Jugendlichen mit psychosozialen Problemen in Anspruch genommen. Der Zugang zum Lehrstellen- und Arbeitsmarkt ist eng geworden, wer es nicht auf Anhieb schafft, erhält oft keine zweite Chance. Die offizielle Arbeitslosenstatistik zeigt nur die Hälfte der Wahrheit: 50 Prozent aller 15- bis 24-Jährigen ohne Arbeit sind nicht beim RAV gemeldet. 33 Die Wirtschaft stagniert, die Situation auf dem Arbeitsmarkt ist prekär und eine Besserung zumindest für leistungsschwächere Berufseinsteiger/innen ist für die nächste Zukunft nicht in Sicht. 12

14 ARMUTSRISIKEN IM WANDEL Chancen für junge Sozialhilfe Beziehende in Winterthur Hinter den steigenden Fallzahlen stehen junge Menschen im Alter von 16 bis 25 Jahren. Viele von ihnen haben nach ihrem Schulabschluss den Einstieg in eine Ausbildungs- oder Erwerbssituation verpasst. Das führt häufig zu negativen persönlichen Entwicklungen (Suchtgefährdung, delinquentes Verhalten, Aggression, Depression, Verwahrlosung). Mit drei neuen, sich im Aufbau befindlichen sozialpädagogisch ausgerichteten Integrationsangeboten für junge Erwachsene in der Sozialhilfe wird in Winterthur den speziellen Bedürfnissen der Zielgruppe nach enger Begleitung in allen Lebensbereichen und intensivem Coaching bei der Suche nach der geeigneten Ausbildung oder Arbeitsstelle Rechnung getragen. Ein Drittel der jungen Erwachsenen kommt aus Familien, die Sozialhilfe beziehen. 34 Einkommensschwäche und Armut: Nicht kurzfristige Notlage, oft Dauerzustand teilweise über Generationen hinweg. Seit einigen Jahren ist dieser Trend zur Verfestigung von Armut zu beobachten. Diese Entwicklung mit ihren Folgekosten nachhaltig zu stoppen, muss erstes Ziel der Sozialpolitik sein. Es gilt, die Rechnung über den Zeitraum des Sozialhilfebezugs hinaus zu machen. Der Spardruck verleiht der Forderung nach raschest möglicher Ablösung aus der Sozialhilfe grosses Gewicht. Bei jungen Erwachsenen, die im Erwerbsleben noch nicht Tritt fassen konnten, bietet die schnelle Ablösung aus der Sozialhilfe indessen keine Gewähr für nachhaltige Integration. Eine rasche Integration kann sogar kontraproduktiv sein, wenn deren Nachhaltigkeit nicht gegeben ist. Denn so wird soziale Ungleichheit zementiert, Armut im schlimmsten Fall «vererbt». Gemäss Bundesverfassung sollen sich Kinder und Jugendliche nach ihren Fähigkeiten bilden, ausund weiterbilden können und in ihrer Entwicklung zu selbstständigen und sozial verantwortlichen Personen gefördert und in ihrer sozialen, kulturellen und politischen Integration unterstützt werden. 35 Berufliche und soziale Integration als Verfassungsauftrag Die neue Zürcher Verfassung, 36 welche seit dem 1. Januar 2006 in Kraft ist, formuliert für die Sozialhilfe mit Artikel 111 einen klaren Integrationsauftrag: 1 Kanton und Gemeinden sorgen dafür, dass Menschen in einer Notlage, die sie nicht aus eigener Kraft bewältigen können, ein Obdach und existenzsichernde Mittel erhalten. 2 Sie fördern die berufliche Umschulung und Weiterbildung erwerbsloser Personen und ihre Wiedereingliederung in den Arbeitsprozess. 3 Sie fördern zur Bekämpfung von sozialer Not und Armut die Hilfe zur Selbsthilfe. Das kann die Sozialhilfe aber nicht alleine. Das Auffangen von Erziehungs-, Sozialisations- und Bildungslücken muss früher ansetzen und in vernetzter Zusammenarbeit getragen und finanziert werden. 13

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16 SOZIALHILFE UNTER DRUCK SOZIALHILFE UNTER DRUCK Strukturelle Armutsrisiken werden an die Sozialhilfe delegiert Die Sozialversicherungen sichern den Lohnausfall. Ihre Konstruktion geht von folgenden Voraussetzungen aus: 1. Vollbeschäftigung am Arbeitsmarkt, das heisst: Wer will, findet Arbeit. 2. Ein Ernährerlohn genügt, um eine Familienexistenz zu sichern, das heisst unter anderem: Die Frau bleibt zu Hause und familienergänzende Betreuung ist kein Thema. Beide Voraussetzungen sind heute nicht gegeben. Langzeitarbeitslosigkeit, Schwierigkeiten bei der beruflichen und sozialen Integration, Familienarmut sowie Armut trotz Erwerbsarbeit sind keine Einzelfälle, sondern strukturelle Armutsrisiken, welche von den Sozialversicherungen nicht aufgefangen werden. Hier übernimmt die Sozialhilfe in Ergänzung zu den Sozialversicherungen eine tragende Rolle im System der sozialen Sicherheit. Ursprünglich als vorübergehende, individuelle Nothilfe konzipiert, wird die Sozialhilfe in immer mehr Fällen dauerhaft für Existenzsicherung und Integration zuständig. Kinder haben, Arbeiten im Tieflohnbereich und Langzeitarbeitslosigkeit sind strukturelle Risiken, die heute an die Sozialhilfe delegiert sind. Entsprechend wachsen innerhalb der Sozialhilfe Beziehenden die Gruppen der Kinder und Jugendlichen, der working poor und der ausgesteuerten Erwerbslosen. Der Arbeitsmarkt grenzt aus: Längst nicht mehr alle können ihren Lebensunterhalt mit Erwerbsarbeit verdienen nicht existenzsichernde Löhne müssen zunehmend durch Sozialhilfe ergänzt werden. Unterstützungsdauer Vor allem die Anzahl Fälle mit einer Unterstützungsdauer von mehr als 5 Jahren ist kontinuierlich angestiegen. IV Je länger die Unterstützung andauert, desto schwieriger ist es, diese Personen wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Dies ist mit ein Grund, warum Integrations- und Präventionsmassnahmen so früh wie möglich einsetzen müssen bis 1 Jahr bis 2 Jahre bis 3 Jahre über 3 Jahre IVDie Unterstützung wird über die ganze Dauer berücksichtigt, also auch bei mehreren Unterstützungsperioden mit Unterbruch. 15

17 Sparen auf Kosten der Sozialhilfe Auch die Sozialversicherungen sind seit Beginn der 1990er Jahre mit wachsenden Fallzahlen und steigenden Kosten konfrontiert. Gesetzesrevisionen und Sparprogramme auf Ebene Bund und Kantonen führen zu einer Verschiebung von Lasten auf die Gemeinden und die Sozialhilfe. Durch Spezialisierung mehr Einnahmen aus Sozialversicherungen Die Sozialhilfe als ergänzendes und subsidiäres Sicherungssystem kommt erst dann zum Tragen, wenn die Leistungen der Sozialversicherungen nicht genügen, die Voraussetzungen zum Leistungsbezug nicht erfüllt oder Leistungen bereits ausgeschöpft sind. Im komplexen Regelwerk der Sozialversicherungen braucht es zunehmend Expertenwissen, um Sozialversicherungsansprüche aufzuspüren, geltend zu machen und teilweise auch gerichtlich durchzusetzen. Mitte 2003 wurde in Winterthur eine Sozialversicherungsfachstelle eingerichtet, um die Sozialarbeitenden in der Fallführung mit spezialisiertem Wissen zu unterstützen. Diese Investition zahlt sich in vermehrten Einnahmen und in der Folge einer verbesserten Netto-Rechnung in der Sozialhilfe aus. Markant ist diese Ertragssteigerung bei den Leistungen der beruflichen Vorsorge, wo im Jahr 2004 rund Franken eingenommen wurden anstelle von Franken im Jahre Fälle mit zusätzlichen Leistungen Wirtschaftliche Hilfe wird subsidiär zu Sozialversicherungs- und anderen Sozialleistungen ausgerichtet. Die Grafik zeigt, dass viele Sozialhilfe Beziehende über Teileinkommen aus einer oder mehreren dieser Leistungen verfügen und aus unterschiedlichen Gründen ergänzend unterstützt werden müssen AHV-Rente Leistungen der IV Zusatzleistungen der AHV/IV Arbeitslosenversicherung Alimentenbevorschussung Kleinkinder-Betreuungsbeiträge Leistungen aus beruflicher Vorsorge Leistungen aus Unfallversicherung, SUVA Krankenkassentaggelder andere Sozialleistungen 16

18 SOZIALHILFE UNTER DRUCK Arbeitslosenversicherung Mit der Revision des Arbeitslosenversicherungsgesetzes AVIG des Bundes von 1995 wird die maximale Bezugsdauer auf 520 Tage erhöht. Gleichzeitig wird die aktive Arbeitsvermittlung sowie die Verwaltung der Versicherung durch Regionale Arbeitsvermittlungszentren (RAV) eingeführt, später durch eine Steuerung über Wirkungsindikatoren ergänzt. 37 Die Wirksamkeit der RAV wird an der Anzahl Vermittlungen gemessen und der Wettbewerb um beste Erfolge führt zu einer Konzentration auf die Stellensuchenden mit guten Chancen. Jene, die intensivere und zeitaufwändigere Begleitung bräuchten, stehen hinten an und werden im schlechtesten Fall von der Sozialhilfe abhängig. Erfolgsfaktor Nummer eins ist das Tempo der Wiedereingliederung. «Das seco hat sich in diesem Zusammenhang dafür entschieden, denjenigen RAV einen Bonus auszuschütten, die überdurchschnittliche Leistungen erbringen, und gleichzeitig die andern RAV bestraft. Es wäre zweifellos besser gewesen, jene RAV zu belohnen, die ihre Performance im Laufe der Zeit verbessern.» 38 Eine schnelle Wiederanstellung wird gegenüber der Nachhaltigkeit Dauer der Integration stärker gewichtet. Die Stadt Winterthur stellt eine weitere Auswirkung der Revision fest: Die Zahl der Ausgesteuerten, «die wiederum mit einer gewissen zeitlichen Verzögerung von der Sozialhilfe abhängig werden» 39,steigt. Die Einführung der aktiven arbeitsmarktlichen Massnahmen per hat zur Folge, dass sich der Bund von nun an nicht mehr an der Finanzierung der Beschäftigungsprogramme beteiligt, die von Kantonen und Gemeinden ausserhalb des AVIG angeboten werden. 40 Im Januar 1997 tritt ein neues Taggeldregime in Kraft die Auswirkungen gehen zu Lasten der Sozialhilfe: «Die Leistungen der Arbeitslosenversicherung werden zeitlich abgestuft. Die Bezüger/innen sollen dadurch zur Teilnahme an so genannten arbeitsmarktlichen Massnahmen angehalten werden, welche ihnen den Weg zurück in die Arbeitswelt ebnen können. Die revidierte Arbeitslosenversicherung verspricht für Menschen mit guten Integrationschancen einen wirksamen Mitteleinsatz. Personen mit schwierigeren Voraussetzungen sind jedoch besonders gefährdet, nach lang andauernder Arbeitslosigkeit ausgesteuert zu werden.» 41 Der Bund verfügt 1999 eine Senkung der Bezugstage für bestimmte Personengruppen von 520 auf 260 Tage. 42 In der Folge steigt die Zahl der Aussteuerungen überdurchschnittlich und belastet Sozialhilfe sowie Arbeitslosenhilfe und damit die Stadt Winterthur. Die Arbeitslosenhilfe ist eine kantonal geregelte Bedarfsleistung in Ergänzung zur Arbeitslosenversicherung. Die Leistungen der Arbeitslosenhilfe werden von den Gemeinden ausgerichtet und vom Kanton subventioniert. 43 Die Arbeitslosenhilfe verlängert die Rahmenfrist des Bundes und setzt die Leistungen der Arbeitslosenversicherung fort an Arbeitslose, deren Anspruch auf Arbeitslosenentschädigung ausgeschöpft ist. 44 Aufgrund der starken Belastung der Arbeitslosenhilfe verfügt der Kanton die Aufhebung der 1976 eingeführten Arbeitslosenhilfe auf Anfang Die Abschaffung dieser Bedarfsleistung wirkt sich unmittelbar auf die Sozialhilfe aus auch in der Stadt Winterthur: «Der massive Fallzahlenanstieg ist teilweise mit Gesetzesänderungen zu erklären. Als Folge der Abschaffung der Arbeitslosenhilfe im Kanton Zürich wurde ein Teil der 250 dort gemeldeten Personen bei der Sozialhilfe anhängig. Wegen den stark rückläufigen Bevorschussungen vorrangiger Sozialversicherungsleistungen (Arbeitslosenversicherung, Invalidenversicherung), insbesondere dem vollständigen Wegfall der Arbeitslosenhilfe, wuchs im Jahr 2000 der Nettoaufwand um 31.7 Prozent.» 46 Die Arbeitslosigkeit dauert an, der Zugang zu den Versicherungsleistungen wird weiter eingeschränkt: Das Arbeitslosenversicherungsgesetz wird erneut revidiert und bringt auf den sowohl eine Verkürzung der Bezugsdauer als auch die Neuregelung der Voraussetzungen für den Bezug von Taggeldern. Diese Gesetzesrevision wird im Jahr 2000 im kurzen konjunkturellen Zwischenhoch in Angriff genommen: Die früher ausgebauten Leistungen der Arbeitslosenkasse sollen der vermeintlich absehbaren Besserung der Beschäftigungslage angepasst werden. «Da die erwartete Erholung des Arbeitsmarktes jedoch unverhofft ausgeblieben ist, hat 17

19 diese Gesetzesrevision nun die unerwünschte Folge, dass Erwerbslose vermehrt ausgesteuert werden, was sich unmittelbar in einem entsprechenden Anstieg der Sozialhilfe-Kosten der Stadt niederschlägt. Die Inkraftsetzung des revidierten Arbeitslosenversicherungsgesetzes auf den 1. Juli 2003 war insbesondere in der Sozialhilfe zu spüren. Die Zentrale Anlaufstelle verzeichnete eine noch nie da gewesene Zunahme von Personen, die auf Hilfe und Unterstützung angewiesen sind.» 47 Der reduzierte Taggeldanspruch führt dazu, dass Arbeitslose ohne Reserven schneller auf Sozialhilfe angewiesen sind. Die stärkere Belastung der Sozialhilfe dauert an, denn «auch die Erhöhung der Mindestbeitragszeit von sechs auf zwölf Monate hat eine fatale Auswirkung auf die Fallzahlenentwicklung in der Sozialhilfe. Immer mehr Menschen schaffen es nicht, die Beitragshürde von zwölf Monaten zu überwinden, um überhaupt wieder arbeitslosenversicherungsberechtigt zu werden. Es sind dies einerseits junge Menschen, die gar keinen Einstieg in die Arbeitswelt finden oder aber langzeitarbeitslose ausgesteuerte Menschen, die sich mit zeitlich befristeten Gelegenheitsjobs über Wasser halten. Gerade diese Menschen brauchen die beste professionelle Unterstützung, damit sie überhaupt je eine Chance auf eine geglückte Berufsintegration haben.» 48 Schrittweise (Re)Integration ins Berufsleben Voraussetzung für die Teilnahme in einem von der Arbeitslosenversicherung anerkannten und vom Kanton mitfinanzierten arbeitsmarktlichen Programm sind reelle Wiedereingliederungschancen auf dem Arbeitsmarkt. Häufig sind Sozialhilfebeziehende während drei oder mehr Jahren erwerbslos und leiden unter negativen Auswirkungen lange andauernder Arbeitslosigkeit: fehlende Tagesstruktur, gesundheitliche und psychosoziale Probleme. Der Zugang zu den Integrationsmassnahmen bleibt also verwehrt. Durch neue, im Rahmen der Sozialhilfe finanzierte Programmangebote der Koordinationsstelle für Arbeitsprojekte (KAP) werden diese Menschen schrittweise an die (Re)Integration herangeführt. Nach einer vierwöchigen individuellen Abklärung der sozialen und beruflichen Ressourcen und Defizite in einer Arbeitssituation (Programmschritt Kompass) werden Leistungsfähigkeit und Sozialkompetenzen gezielt im Hinblick auf eine Verbesserung der Wiedereingliederungschancen aufgebaut (Programmangebot Fabrikhalle Töss). Mit der Gesetzesrevision von 2003 werden gemäss Art. 59d des AVIG Bildungs- und Beschäftigungsprogramme unter bestimmten Voraussetzungen auch für nicht anspruchsberechtigte Personen geöffnet. Die Arbeitslosenversicherung beteiligt sich in diesen Fällen mit 80 Prozent an den Massnahmenkosten, weitere 20 Prozent entfallen auf den Kanton. Die Auslegung der revidierten Bestimmung durch das seco erfolgt jedoch restriktiv. Die Zielgruppe wird auf ehemals Selbständigerwerbende und auf Wiedereinsteiger/innen eingeschränkt und die Zuweisungsschwelle damit durch formale Voraussetzungen erhöht. Insbesondere der Nachweis der erfolglosen Stellensuche während fünf Monaten steht im Widerspruch zu der von der Sozialhilfe geforderten schnellen Reaktion bei der Berufsintegration von erwerbslosen Sozialhilfebeziehenden. Im Januar 2006 wird die Zielgruppe weiter eingeschränkt. Den Sozialhilfebeziehenden bleibt der Zugang zu Massnahmen, die ihre Vermittlungsfähigkeit verbessern könnten, weitgehend verschlossen

20 SOZIALHILFE UNTER DRUCK Unterstützungsmerkmal Erwerbslosigkeit bei den Fallzugängen Die Unterstützungsmerkmale widerspiegeln die Problemlage, in welcher sich die Anspruchsberechtigten befinden. In Zusammenhang mit der Arbeitslosenversicherung kann beobachtet werden, dass seit 2001 die Neuzugänge mit Unterstützungsgrund «nie ALVberechtigt» deutlich zugenommen haben. Ebenso verzeichnet das Merkmal «Anspruch auf ALV ausgeschöpft» einen starken Zuwachs seit der Verkürzung der Bezugsdauer der Arbeitslosenversicherung im Jahr nie ALV-berechtigt Anspruch auf ALV ausgeschöpft Anspruch auf ALV in Abklärung Bedarfsleistungen für Familien stagnieren, die Sozialhilfe muss einspringen Seit 1992 richtet die Gemeinde an einkommensschwache Familien, die ihre Kleinkinder selber betreuen möchten, dazu aber aus wirtschaftlichen Gründen nicht in der Lage sind, Kleinkinderbetreuungsbeiträge, KKBB, aus. Diese Leistung wird kantonal geregelt. Bis heute hat der Regierungsrat von seiner in der Verordnung festgehaltenen Möglichkeit zur Teuerungsanpassung keinen Gebrauch gemacht. Das Departement Soziales berechnet für die Zeit zwischen 1992 und 2000 einen teuerungsbedingten Anpassungsbedarf um 25 Prozent. 50 Weil aber die Leistungen stagnieren und im Gegensatz zur Sozialhilfe nie der Teuerung angepasst werden, sind im Jahr Prozent der Bezügerinnen und Bezüger von KKBB in Winterthur gleichzeitig auf Sozialhilfe angewiesen. Bei der Alimentenbevorschussung wurde die Einkommensgrenze zwar angehoben, aber bei weitem nicht ausreichend für einen Teuerungsausgleich. 51 Auch hier geht es in vielen Fällen nicht ohne ergänzende Sozialhilfe. Beide Bedarfsleistungen können eine zusätzliche Sozialhilfeabhängigkeit nicht verhindern. 52 Damit wird ein doppelter Verwaltungsaufwand generiert. Revision der Invalidenversicherung: Nicht auf Kosten der Sozialhilfe Die Erfahrungen mit der Revision der Arbeitslosenversicherung ALV, die unter anderem durch eine Verkürzung der Bezugsdauer der Taggelder und die Erhöhung der Beitragszeit auch auf Kosten der Sozialhilfe erreicht worden ist, drohen sich bei der Invalidenversicherung IV im Rahmen der 5. IVG-Revision zu wiederholen. Bereits die 4. IVG-Revision hat mit erhöhten Zugangshürden Auswirkungen im Sinne einer Lastenverschiebung auf die kommunale Ebene gezeitigt. Nebst ausgesteuerten Personen, die die Unterstützung durch die Arbeitslosenversicherung verloren haben, ist die Sozialhilfe zunehmend mit von der IV abgelehnten Menschen konfrontiert. Viele Kosten und Probleme werden so an die Sozialämter der Städte und Gemeinden verschoben

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22 SOZIALHILFE MORGEN: DER INTEGRATIONSAUFTRAG ALS MEHRFACHE HERAUSFORDERUNG ERNST SCHEDLER, LEITER SOZIALE DIENSTE DEPARTEMENT SOZIALES WINTERTHUR Sozialhilfe ist Existenzsicherung und Integration: Die Sozialhilfe versteht sich als unterstes Netz der sozialen Sicherheit, das verhindert, dass Personen oder Personengruppen von der Teilnahme und Teilhabe an der Gesellschaft ausgeschlossen werden. Sie trägt wesentlich dazu bei, die Grundlagen unseres demokratischen Staates zu erhalten und den sozialen Frieden zu sichern. V Die Sozialhilfe wird also dann aktiv, wenn alle anderen Möglichkeiten ausgeschöpft sind. Als unterstes Netz der sozialen Sicherheit kann sie die Entwicklung von Fallzahlen und Kosten praktisch nicht selber steuern. Wie die Ausführungen in diesem Bericht klar aufgezeigt haben, ist die Fall- und Kostenentwicklung abhängig von der Konjunktur und der Lage auf dem Arbeitsmarkt, abhängig von Veränderungen bei den Sozialversicherungen und als kommunale Aufgabe abhängig von Sparprogrammen bei Bund und Kantonen zu Lasten nachgeordneter Systeme. Mit der neuen Zürcher Kantonsverfassung und den per revidierten Richtlinien zur Bemessung der wirtschaftlichen Hilfe der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe SKOS wird die Sozialhilfe neben der Existenzsicherung und der sozialen Integration mit einem neuen Kerngeschäft beauftragt der beruflichen Integration. Dieser zusätzliche Integrationsauftrag stellt die Sozialhilfe vor eine mehrfache Herausforderung: Die strukturell bedingte Sockelarbeitslosigkeit wird nicht verschwinden. Erwerbsarbeit für alle ist und bleibt eine Illusion, selbst wenn die statistisch ausgewiesenen Arbeitslosenzahlen noch weiter sinken sollten. Das Anforderungsprofil der offenen Arbeitsplätze passt oft nicht zu den Fähigkeiten und Möglichkeiten der Klientinnen und Klienten der Sozialhilfe. Die Sozialhilfe verfügt (noch) nicht über institutionalisierte Kontakte zur Arbeitgeberschaft. Globale wirtschaftliche Interessen und Vernetzungen widersprechen zudem dem lokal ausgerichteten Arbeitsfeld der Sozialhilfe bzw. ihrer Klientinnen und Klienten. Eine immer grösser werdende Gruppe von jungen Erwachsenen schafft es gar nicht, eine Lebensperspektive mit die Existenz sichernder Arbeit aufzubauen. Die Sozialhilfe kann den Auftrag der beruflichen Integration nicht allein erfüllen. Dies muss in enger Zusammenarbeit mit den andern in diesem Bereich aktiven Organisationen geschehen. In diesem Sinne führen in der Stadt Winterthur das RAV, die KAP und die Sozialhilfe seit 2002 das gemeinsame Work-in. Diese Zusammenarbeit muss noch weiter ausgebaut werden bzw. weitere Akteure müssen in den Prozess einbezogen werden. Einen guten Ansatz dazu bietet das nationale IIZ/MAMAC-Projekt, VI welches vom Bundesamt für Sozialversicherung BSV, dem Staatssekretariat für Wirtschaft seco, der Konferenz kantonaler Volkswirtschaftsdirektoren und der Konferenz der kantonalen Sozialdirektoren und -direktorinnen initiiert worden ist. Im Rahmen der kantonalen Umsetzung dieses Projektes wird die Stadt Winterthur ihre bisherigen positiven Erfahrungen einbringen und eine aktive Rolle einnehmen. Es ist wichtig und richtig, dass die direkt betroffenen Organisationen die IV, das RAV, die Berufsberatung und die Sozialhilfe aufeinander abgestimmte Lösungen im Einzelfall suchen. V SKOS-Richtlinien 04/05, A.3-1 VI IIZ = Interinstitutionelle Zusammenarbeit/MAMAC = Medizinisch-arbeitsmarktliche Assessments im Rahmen des Case Managements. 21

23 SOZIALHILFE MORGEN Work-in: das interdisziplinäre Kompetenzzentrum für berufliche (Re)Integration Mit der Aufnahme einer Erwerbsarbeit gelingt häufig die Ablösung von der Sozialhilfe. Verbunden mit der wirtschaftlichen Selbständigkeit verbessert sich in der Regel auch die soziale Integration. Damit das langfristige Ziel der Eingliederung in den Arbeitsmarkt möglichst rasch und verbindlich erreicht wird, ist eine von den verschiedenen am Integrationsprozess beteiligten Institutionen (RAV, Programmträger und Sozialhilfe) auf den Einzelfall zugeschnittene Strategie erforderlich. Das interdisziplinär zusammengesetzte Team Work-in ist mit drei Dienstleistungsangeboten Fachberatung für Sozialberatende, Assessment für Sozialhilfebeziehende und spezialisierte Fallführung mit der Planung und Umsetzung der Integrationsprozesse betraut. Doch das genügt nicht. Die Sozialhilfe muss wachsam geplante Veränderungen von Sozialversicherungen (IV, ALV, KVG usw.) beobachten und überprüfen, ob diese nicht zu einer Verlagerung von Aufgaben und Kosten auf die Sozialhilfe führen. Dazu braucht es die weitere Förderung und Pflege der Vernetzung auf lokaler, kantonaler und nationaler Ebene. Es ist richtig, dass auch in Zukunft in die berufliche und soziale Integration investiert wird. Nur so können langfristig anfallende soziale und volkswirtschaftliche Folgekosten der Desintegration vermieden werden. Es kann und soll nicht sein, dass in unserem sozialen Wohlfahrtsstaat eine Gruppe Menschen in persönlichem Elend und Hoffnungslosigkeit verbleibt, nur weil sie mit der gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Entwicklung nicht Schritt halten kann. Die wachsende Anzahl von jungen Erwachsenen, welche auf Sozialhilfe angewiesen sind, muss beunruhigen. Für sie braucht es auf ihre Lebensumstände angepasste soziale und berufliche Integrationsmassnahmen. Die ergriffenen, oft teuren Massnahmen sind regelmässig auf ihre Wirksamkeit und den effektiv erzielten Nutzen zu überprüfen. Die Stadt Winterthur geht auch da mit dem Projekt «Messung des finanziellen Nutzens von Arbeitsintegrationsprojekten», welches im Rahmen des städtischen Sparprogramms «Haushaltsanierung 2007» umgesetzt wird, einen Schritt voraus. Dank den Erkenntnissen aus diesen Untersuchungen sollen die beschränkt vorhandenen Ressourcen noch besser eingesetzt werden können. Auch für die Menschen, welche keine Chance auf eine (Re)Integration in den ersten Arbeitsmarkt haben, braucht es ein gut abgesichertes System der finanziellen Grundsicherung. Die Sozialhilfe erfüllt diese Aufgabe in Zukunft weiterhin mit grosser Kompetenz und Wirksamkeit. Es ist davon auszugehen, dass weitergehende finanzielle Sicherungssysteme wie Ergänzungsleistungen für einkommensschwache Familien noch mehrere Anläufe benötigen, bis sie in unserem Land umgesetzt werden können. So bleibt die Sozialhilfe dort stark gefordert, wo unser Netz der sozialen Sicherung Lücken aufweist sei dies temporär oder aus strukturellen Gründen. Sozialhilfe ist nicht das Problem, sie ist nach wie vor die Lösung für viele. 22