Internetökonomie und Hybridität

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1 Prof. Dr. Dieter Ahlert, PD Dr. Detlef Aufderheide, Prof. Dr. Klaus Backhaus, Prof. Dr. Jörg Becker, Prof. Dr. Heinz Lothar Grob, Prof. Dr. Karl-Hans Hartwig, Prof. Dr. Thomas Hoeren, Prof. Dr. Heinz Holling, Prof. Dr. Bernd Holznagel, Prof. Dr. Stefan Klein, Prof. Dr. Thomas Langer, Prof. Dr. Andreas Pfingsten. Internetökonomie und Hybridität Nr. 31 BERND HOLZNAGEL, MAREIKE BONNEKOH Auswirkungen der TK-Regulierung auf die Internetmärkte dargestellt am Beispiel von Voice over IP

2 European Research Center for Information Systems Gefördert durch: Förderkennzeichen: 01 AK 704 Projektträger: Koordination Internetökonomie und Hybridität Dr. Jan vom Brocke

3 Voice over IP 1 Einleitung 1 2 Technischer Hintergrund Allgemeines Sprachcodierung Protokolle und Standards für VoIP Transportprotokolle Signalisierungsprotokolle Gateways 3 3 Anwendungsbereiche für VoIP 4 4 Geschäftsmodelle Anbieter von VoIP-Software Providerunabhängige Dienste Providerabhängige Dienste Carrier-interne Nutzung 6 5 Regulatorischer Handlungsbedarf VoIP-Dienste als Telekommunikationsdienste i. S. d. 3 Nr. 24 TKG Zuordnung zu den Märkten 3 bis 6 der Märkte-Empfehlung Entbündelung von Breitbandanschluss und Telefonanschluss Was ist Bitstrom-Zugang? Tatbestandsvoraussetzungen des 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze Marktbeherrschende Stellung Rechtsfolgen Fazit Nummerierung Rufnummerngasse Ortsnetznummern Öffentliche Sicherheit Notrufverpflichtungen Ist VoIP ein öffentlich zugänglicher Telefondienst? Realisierbarkeit der Notrufverpflichtung Telekommunikationsüberwachung Zusammenschaltung 20

4 Voice over IP Verhandlungspflicht aller Netzbetreiber Zusammenschaltungspflicht marktbeherrschender Netzbetreiber Zusammenschaltungspflicht nicht-marktbeherrschender Netzbetreiber Spit - Spam über Internet-Telefonie 23 6 Ausblick 23 Arbeitsberichte des Kompetenzzentrums Internetökonomie und Hybridität 25

5 Voice over IP 1 1 Einleitung 1 Voice over IP (VoIP) bedeutet Sprachübertragung mittels des Internet Protokolls (IP) und gilt als Zukunftstechnologie im Bereich der Telekommunikation. 2 Die Idee der IPbasierten Sprachübertragung ist nicht neu: Das Thema VoIP wurde bereits in den 90er-Jahren lebhaft diskutiert. Der Einsatz von VoIP-Technologie beschränkte sich in der Anfangsphase darauf, Telefongespräche über das Internet zu leiten, um insbesondere im Weitverkehrsbereich Kosten einzusparen. Im Privatbereich begannen Internet-Interessierte mit der Technologie zu experimentieren. Vor einigen Jahren ebbte die Hysterie um die VoIP jedoch wieder ab. Aufgrund der allgemein schlechten Wirtschaftslage war die Bereitschaft der Unternehmen, in die Informationstechnologie zu investieren, sehr zurückhaltend. Die verfügbaren Technologien entsprachen nicht den Erwartungen. Die schlechten Sprachübertragungseigenschaften des Internets machten sich durch Verzögerungszeiten im Sekundenbereich, hohe Übertragungszeitschwankungen und Paketverlustraten bemerkbar 3, sodass sich die Technik zunächst nicht auf dem Massenmarkt etablieren konnte. Die Kinderkrankheiten scheinen nun aber überwunden zu sein und VoIP ist wieder in aller Munde. Die zunehmende Verwendung der Technologie wird erhebliche Auswirkungen auf die Entwicklung innovativer Infrastrukturen und Dienste haben und den Telekommunikationsmarkt nachhaltig verändern. Während sich zunächst eher kleinere Akteure in Marktnischen mit dem Thema beschäftigten, bieten mittlerweile verschiedene Unternehmen VoIP- Produkte auch für den Massenmarkt an. Aus heutiger Sicht besteht sogar die Wahrscheinlichkeit, dass innerhalb der nächsten Jahre eine weitgehende Migration der Sprachtelefonie in die IP-Netzte erfolgen wird. 4 Die Vorteile dieser Technologie liegen zum einen in den relativ geringen Infrastrukturkosten und den entsprechend niedrigen Preisen. Zum anderen kann eine optimale Netzauslastung und eine flexible Ressourcenbelegung erreicht werden. Nach einer technischen Einführung (dazu 2) sollen die unterschiedlichen Anwendungsbereiche und Geschäftsmodelle für VoIP dargestellt werden (dazu 3 und 4). Im Anschluss werden die Hauptproblemfelder der regulatorischen Behandlung der Internet-Telefonie diskutiert (5). 1 Der Beitrag stellt eine aktualisierte und erweiterte Fassung der Publikation Holznagel/Bonnekoh, Voice over IP Regelungsbedarf und erste Lösungen, MMR 2005, 585 ff. dar. 2 Analysys, IP Voice and Associated Convergent Services, S Nölle, Voice over IP, Grundlagen, Protokolle, Migration, 2. Aufl. 2005, S Katko, CR 2005, 189, 193; vgl. auch unter < und unter < [Stand: ]

6 Voice over IP 2 2 Technischer Hintergrund 2.1 Allgemeines Die Internet-Telefonie basiert im Gegensatz zu der herkömmlichen Telefonie auf einer paketvermittelten Übertragung. Hierbei gibt es lediglich zwei feste Verbindungen, die zu den jeweiligen Servern führen, auf die sich Anrufer und Angerufener eingewählt haben. Die Daten werden zunächst in digitalisierte Pakete zerlegt. Die Vermittlung dieser Datenpakete zwischen den beiden Servern erfolgt dann mittels des Internet-Protokolls Sprachcodierung Bei der IP-Sprachübertragung wird die Sprache durch ein Mikrofon in elektrische Signale umgewandelt. Diese werden durch einen Analog-Digital-Wandler in einen digitalen Datenstrom übersetzt, danach aufgeteilt und in IP-Datenpakete verpackt, die über ein Netzwerk übertragen werden. Die ankommenden Pakete werden dann zu einem digitalen Datenstrom zusammengefasst, mittels Digital-Analog-Wandler wieder in ein analoges Signal überführt und von einem Lautsprecher in Sprache umgewandelt Protokolle und Standards für VoIP Transportprotokolle Telefonieren über das Internet bedeutet, dass die Sprache in Echtzeit übermittelt wird. Für die Sprachübermittlung muss ein weltweit einheitliches Verfahren benutzt werden. Hierfür wird das Protokoll RTP (Real-time Transport Protocol) verwendet. RTP übermittelt nicht nur Sprache, sondern eignet sich für alle Echtzeitmedien, also beispielsweise auch für Video. Nach diesem Protokoll werden Dateneinheiten aus einem Bitstrom mit der digitalisierten Sprache gebildet und in IP-Paketen transportiert. 7 5 Zur Funktionsweise des Internet-Protokolls Freyer, Nachrichtenübertragungstechnik, 5. Aufl. 2002, S. 297 f.; Georg, Telekommunikationstechnik, 2. Aufl. 2000, S. 317 ff.; Eberspächer in: Jung/Warnecke, Handbuch für die Telekommunikation, 2. Aufl. 2002, 1-79 ff.; Tanenbaum, Computernetzwerke, 4. Aufl. 2003, S. 443 ff. 6 Badach, Voice over IP, Die Technik, Grundlagen und Protokolle für Multimedia-Kommunikation, 2. Aufl. 2005, S. 132 ff. 7 Badach (o. Fn. 6), S. 86, Köhler, Voice over IP, 2002, S. 168.

7 Voice over IP Signalisierungsprotokolle Für den Rufauf- und -abbau von VoIP-Verbindungen werden die Signalisierungsprotokolle SIP und H.323 verwendet. H.323 ist ein ITU-T-Standard 8 und stellt ein Rahmenwerk (Framework) dar. Der Standard legt die Architektur und Funktionalitäten der Systeme und Endgeräte fest, um ein Kommunikationssystem für Audio-, Video- und Datenverbindungen zu ermöglichen. Das Session Initiation Protocol (SIP) wurde von einer Arbeitsgruppe der IETF 9 entwickelt. Das SIP-Protokoll ist textbasiert und ähnlich wie die Webseiten- Beschreibungssprache HTML aufgebaut. Auch die SIP-Adressen sind wie -Adressen strukturiert. Damit kann für die Ermittlung von IP-Adressen der VoIP-Telefone das DNS (Domain Name System) eingesetzt werden. Zunächst galt H.323 als bevorzugter Standard für VoIP. Als SIP im Jahr 1999 von der IETF veröffentlicht wurde, fand es jedoch schnell eine breite Akzeptanz und hat sich mittlerweile zu einer starken Alternative zu H.323 entwickelt. Das SIP-Protokoll bietet gegenüber H.323 einige Vorteile: Der textbasierte Aufbau ähnlich dem HTTP-Protokoll (Hypertext Transfer Protocol) erleichtert insbesondere die Entwicklung von Protokollsoftware, die sich an Internet-Browser-Technologie orientieren kann. Ein anderer Vorteil ist die unproblematische Implementierbarkeit aufgrund der leichten Lesbarkeit von Aufzeichnungen der Protokollabläufe. 10 Aufgrund dieser Vorzüge kann davon ausgegangen werden, dass der SIP-Standard sich mittelfristig gegen H.323 durchsetzen wird. 2.4 Gateways Wenn ein VoIP-Nutzer einen Nutzer mit einem klassischen Telefon am herkömmlichen Telefonnetz anrufen möchte, muss gewährleistet sein, dass sein Anruf vom einen ins andere Netz übergeht. Übergänge von einem VoIP-Netz in ein leitungsvermitteltes Telefonnetz werden von Gateways 11 realisiert. Dabei werden die digitalen Sprachdaten aus den IP-Paketen in die Übertragungssignale digitaler (ISDN) oder analoger Telefonnetze übersetzt. 12 Umgekehrt werden bei der Sprachübermittlung in Richtung des IP-Netzes die Sprachsignale in IP-Pakete umgewandelt. Gateways dienen somit als Brücken zwischen VoIP-Systemen und klassischen Sprachkommunikationsnetzen. 8 ITU-T steht für International Telecommunication Union, Telecommunication Standardization Sector. 9 Internet Engineering Task Force. 10 Nölle (o. Fn. 3), S Gateways dienen im Allgemeinen dazu, die Kommunikation verschiedener nicht kompatibler Netze zu übersetzen, so dass sich unterschiedliche Hard- und Software verständigen kann, vgl. Tanenbaum (Fn. 3), S. 32. Spezielle VoIP-Gateways sorgen dafür, dass IP-Netze und herkömmliche Telefonnetze miteinander kommunizieren können. 12 Badach (o. Fn. 6), S. 289.

8 Voice over IP 4 3 Anwendungsbereiche für VoIP VoIP wurde bislang hauptsächlich im Intranet von Firmen eingesetzt. Hier ermöglicht die Verwendung der IP-Technik erhebliche Kosteneinsparungen und die Realisierung von Mehrwertdiensten. Ein Beispiel hierfür sind Callcenter-Anwendungen. Bei den meisten herkömmlichen Telefonanlagen ist bereits jetzt die Computer-Telefonie-Integration (CTI) zu finden. Zusammen mit VoIP können vollständig integrierte Unified Messaging-Anwendungen realisiert werden, wobei die Sprachtelefonie mit den Anwendungsmöglichkeiten , Fax, SMS, Web- und weiteren Diensten verschmilzt. 13 VoIP eignet sich auch für Unternehmen, die an mehreren Standorten angesiedelt sind. Hier kann ein IP-Netz für eine standortübergreifende Vernetzung der Telekommunikationsanlagen des Unternehmens genutzt werden. Die Verwendung von VoIP bietet sich zudem im Home-Office-Bereich an, da Heimarbeitsplätze sinnvoll über DSL an Firmennetze angebunden werden können. IP-Netze können zudem als Backbone für das öffentliche Telefonnetz (Public Switched Telephone Network, PSTN) genutzt werden. Hierbei wird die IP-Technik vom Netzbetreiber intern angewandt. VoIP ermöglicht außerdem neue Webdienste, bei denen durch einen Mausklick auf eine spezielle Web-Adresse eine Sprachverbindung aufgebaut werden kann ( click to dial ). In den Bereichen automatischer Sprachverarbeitung ist es mittlerweile möglich, Anrufer mit vollautomatischen sprachgesteuerten Systemen zu bedienen. Diese bezeichnet man auch als Voice Controlled Assistents und eignen sich ebenfalls für die VoIP-Infrastruktur. Aber auch im Privatbereich ist die IP-Technik einsetzbar und gewinnt hier immer mehr an Bedeutung. VoIP bietet sich insbesondere für Auslandsgespräche an, da bei Verbindungen zwischen Teilnehmern, die den gleichen VoIP-Dienst benutzen, i. d. R. lediglich die üblichen Internetgebühren anfallen und darüber hinaus keine Kosten entstehen. Viele Anbieter ermöglichen zudem Gespräche in das bzw. aus dem öffentlichen Telekommunikationsnetz. Dabei offerieren die meisten Zugangsprovider VoIP in einem Paket mit anderen Diensten wie DSL- Zugang, -Konten und Unified Messaging Geschäftsmodelle Der VoIP-Markt ist von einer starken Dynamik geprägt und es werden mittlerweile unterschiedliche Dienste angeboten. Die folgende Kategorisierung stellt die derzeit verfügbaren Geschäftsmodelle dar, es ist aber davon auszugehen, dass zukünftig weitere hinzukommen werden. 13 Nölle (o. Fn. 3), S Nähere Informationen hierzu finden sich unter < [Stand: ].

9 Voice over IP Anbieter von VoIP-Software Bei diesem Geschäftsmodell gibt es keinen Diensteanbieter. Der Nutzer benötigt eine Internet-Verbindung und einen PC, auf dem eine bestimmte Anwendung (soft-phone, wie z. B. Skype ) installiert ist. Der Nutzer kann dann mit anderen Nutzern, die über die gleiche Ausstattung verfügen, über das Internet gratis (bis auf die anfallenden Internet-Verbindungs- Gebühren) telefonieren. Eingehende Anrufe erfordern, dass der PC des jeweiligen Nutzers eingeschaltet und mit dem Internet verbunden ist. Der Vorteil dieses Modells besteht darin, dass neben den Kosten für die Internet-Verbindung keine weiteren Kosten entstehen. Es ist aber kein Ersatz für herkömmliche Telefondienste, da Anschlüsse in das öffentlich vermittelte Telefonnetz (PSTN) nicht erreichbar sind. Die Anwendung eignet sich aber aus Gründen der Kostenersparnis insbesondere für Gespräche ins Ausland. 4.2 Providerunabhängige Dienste In diesem Modell geht der Nutzer eine Geschäftsverbindung mit einem VoIP-Anbieter ein, der unabhängig von einem Internet Service Provider (ISP) ist. Der Anbieter vermittelt Gespräche aus IP-Netzen zum PSTN und umgekehrt. 15 Er übernimmt somit die Aufgabe eines IP-Gateways. Mittels einer IP-basierten Verbindung können Gespräche zwischen VoIP- Benutzern untereinander als auch Verbindungen zum PSTN hergestellt werden. Der Vorteil für die Nutzer besteht zum einen in der Kostenreduktion, zum anderen im Zugang zu neuen Funktionen, wie z. B. zusätzliche virtuelle Nummern, die ausschließlich für eingehende Anrufe genutzt werden können. 4.3 Providerabhängige Dienste Bei diesem Geschäftsmodell geht der Anwender ebenfalls eine Geschäftsbeziehung mit einem VoIP-Anbieter ein, der für ihn ein Gateway für die Verbindung zum PSTN bereitstellt. Gleichzeitig ist der Anbieter für ihn aber auch Internet-Service-Provider. Der Nutzer kann Gespräche mit anderen VoIP-Benutzern und mit Teilnehmern des PSTN führen. Erforderlich sind hierfür eine IP-basierte Verbindung und ein VoIP-fähiges Endgerät. Dies kann eine Softphone-Anwendung i. V. m. einem PC oder einem Analogue Terminal Adapter (ATA) i. V. m. einem Telefon sein. Internet-Service-Provider bieten VoIP-Dienste entweder gebündelt mit einem Breitbandanschluss 16 und einem Internetzugang oder nur gebündelt mit einem Internetzugang an, wobei dann beim Anwender ein DSL-Anschluss der DTAG vorhanden sein muss. 15 Analysys, S. 20 ff. 16 Der Breitbandanschluss basiert dann auf einem T-DSL-Resale-Produkt.

10 Voice over IP 6 Vorteilhaft für den Kunden ist bei diesem Modell insbesondere, dass die Anbieter netzintern häufig kostenlose Gespräche anbieten. Gespräche zum PSTN oder zu anderen Netzen werden meist mit relativ niedrigen Minutenpreisen berechnet. 4.4 Carrier-interne Nutzung Die IP-Technik kann auch vom Carrier intern genutzt werden. Carrier ist der Netzbetreiber, der Telekommunikations-Dienstleistungen Dritten gegen Entgelt erbringt. Hierbei wird lediglich das PSTN-Backbone durch IP-Technologie ersetzt. Der Nutzer wird die Verwendung von VoIP in der Regel nicht bemerken und schließt auch keine gesonderten vertraglichen Vereinbarungen ab. Es ist zu erwarten, dass der Kostendruck die meisten Netzbetreiber früher oder später zur Umstellung auf IP-Technologie zwingen wird. Einige Unternehmen haben ihr Netz bereits umgestellt oder planen dies in absehbarer Zukunft. So plant auch die Deutsche Telekom AG eine vollständige Umstellung bis zum Jahre Regulatorischer Handlungsbedarf Aufgrund der schwierigen rechtlichen Einordnung startete die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA) 18 im April 2004 eine umfassende Anhörung zu diesem Thema. 19 Im Rahmen dieser Anhörung haben sich einige zentrale Themen herauskristallisiert, die in diesem Beitrag erörtert werden sollen. Es handelt sich hierbei um die Entbündelung von Breitbandanschluss und Telefonanschluss, Nummerierungsfragen, Aspekte des Verbraucherschutzes und Fragen der öffentlichen Sicherheit wie die Umsetzung von Notrufverpflichtungen und Überwachungsmaßnahmen. Diese Problemfelder wurden auch bei der am von der BNetzA durchgeführten Forumsveranstaltung diskutiert. 20 Die BNetzA hat am 9. September 2005 ein Eckpunkte-Papier veröffentlicht, in dem erste Rahmenbedingungen für die regulatorische Behandlung von VoIP bekannt gegeben wurden Vgl. < [Stand: ]. 18 Ehemals Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP). 19 < [Stand: ]. 20 Die Ergebnisse dieser Forumsveranstaltung sind in der MMR-Beilage 3/2005 umfassend zusammengefasst. 21 Eckpunkte der regulatorischen Behandlung von Voice over IP (VoIP), abrufbar unter < [Stand: ].

11 Voice over IP 7 Die BNetzA ist sich der wachsenden Bedeutung von VoIP und des damit einhergehenden Marktpotentials bewusst. Sie verfolgt in Bezug auf VoIP allgemein den Ansatz einer zurückhaltenden Regulierung, um die Marktentwicklung der Internet-Telefonie nicht zu hemmen. Damit entspricht sie u. a. den Forderungen des Verbands der deutschen Internetwirtschaft eco, der für eine möglichst geringe Regulierung der IP-Telefonie plädiert. Nur so könne neben den klassischen Telefongesellschaften möglichst vielen Anbietern der Marktzugang ermöglicht werden. 22 Auch die Internationale Handelskammer (ICCWBO) fordert Zurückhaltung bei der Regelsetzung. Der Grundsatz der Technologieneutralität dürfe nicht dazu führen, dass auch solche Märkte reguliert werden, auf denen keine Wettbewerbsbehinderungen bestehen VoIP-Dienste als Telekommunikationsdienste i. S. d. 3 Nr. 24 TKG An den Begriff des Telekommunikationsdienstes werden im TKG zahlreiche Rechtsfolgen geknüpft. Zu klären ist daher die Frage, ob und inwieweit es sich bei VoIP-Angeboten um solche handelt. Telekommunikationsdienste sind gem. 3 Nr. 24 TKG in der Regel gegen Entgelt erbrachte Dienste, die ganz oder überwiegend in der Übertragung von Signalen über Telekommunikationsnetze bestehen. Bei VoIP werden die digitalisierten, komprimierten und in Segmente zerlegen Datenpakete unter Nutzung des Internet-Protokolls übermittelt. Dienste von VoIP-Anbietern bestehen also in der Übertragung von Sprachdaten und somit von Signalen. Diese Daten werden über ein IP-Netz und folglich über ein Telekommunikationsnetz ü- bermittelt. Es wird lediglich eine andere Technik als bei der herkömmlichen leitungsvermittelten Telefonie verwendet. Die IP-Telfonie ist daher grundsätzlich als Telekommunikationsdienst einzustufen Zuordnung zu den Märkten 3 bis 6 der Märkte-Empfehlung Im ursprünglichen Entwurf der BNetzA zur Marktanalyse der Märkte 1 bis 6 vom wurde das Thema VoIP zunächst offen gelassen. 25 Mittlerweile ist die Regulierungsbehörde aber der Auffassung, dass über VoIP-Dienste an festen Standorten realisierte Verbindungen in nationale oder internationale Festnetze denselben sachlich relevanten Märkten wie traditionelle Verbindungen zuzuordnen sind. 26 Die Verbindungen sollen den Märkten 22 Vgl. < [Stand: ]. 23 < [Stand: ]. 24 So auch Eckpunkt 2 der BNetzA (o. Fn. 21), S. 5 f. 25 Entwurf der Marktanalyse der Märkte 1 bis 6 der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission, < [Stand: ]. 26 Eckpunkt 4 der BNetzA (o. Fn.21), S. 8.

12 Voice over IP 8 3 bis 6 zugerechnet werden, da hinreichende Substitutionsbeziehungen zwischen den unterschiedlichen Verbindungen bestünden, die eine Zugehörigkeit zu einem einheitlich sachlich relevanten Markt erfordern. Die entsprechenden Breitbandanschlussprodukte werden hingegen nicht diesen Märkten zugerechnet, sondern bilden einen eigenständigen Markt Entbündelung von Breitbandanschluss und Telefonanschluss VoIP-Verbindungen werden in aller Regel über Breitbandanschlüsse realisiert. Ein Kunde, der ausschließlich über VoIP-Dienste telefonieren möchte, benötigt daher genau genommen keinen herkömmlichen Telefonanschluss mehr, denn er könnte über seinen DSL- Anschluss sowohl Verbindungen zum Internet herstellen als auch telefonieren. VoIP-Produkte wären daher für den Endkunden besonders dann interessant, wenn der Anbieter ihm einen isolierten DSL-Anschluss zur Verfügung stellen könnte. Einen DSL-Anschluss können Wettbewerber nur auf der Grundlage eines entsprechenden Vorleistungsprodukts der Deutschen Telekom AG (DTAG) anbieten. Die DTAG koppelt diese Produkte aber nach wie vor an ihre Analog-/ISDN-Anschlüsse. Abhilfe kann nur der viel diskutierte, so genannte Bitstrom- Zugang schaffen, der den Wettbewerbern einen "Standalone"-DSL-Anschluss ermöglichen würde. Ein solches Vorleistungsprodukt wird von der DTAG jedoch nicht bereitgestellt. 28 Aufgrund dieser Umstände fordern die Wettbewerber die Entbündelung von Breitband- und Telefonanschluss Was ist Bitstrom-Zugang? Zu klären ist zunächst, was genau unter Bitstrom-Zugang zu verstehen ist. 30 Die Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betracht kommen 31 (im Folgenden: Märkte-Empfehlung), führt in Ziffer 12 den Markt "Breitbandzugang für Großkunden" auf. Im englischen Text der Märkte-Empfehlung lautet die Bezeichnung des Marktes "Wholesale broadband access". Die deutsche Übersetzung, die den Begriff "Wholesale" mit Großkunde wiedergibt, ist insoweit missverständlich, da unter dem Begriff "Wholesale" die 27 Dazu sogleich ausführlich unter Hierzu sogleich unter VATM Positionspapier Voice over IP, abrufbar unter < [Stand: ]. 30 Hierzu bereits Holznagel/Hombergs, MMR-Beilage 10/2003, 9 ff. 31 Empfehlung 2003/311/EG, ABl. EG Nr. L 114 v , S. 45 ff.

13 Voice over IP 9 Vorleistungsebene zu verstehen ist. 32 Der Markt umfasst Bitstrom-Zugang, der die Breitband- Datenübertragung in beiden Richtungen gestattet, und sonstigen Großkundenzugang, der über andere Infrastrukturen erbracht wird, wenn sie dem Bitstrom-Zugang gleichwertig sind. 33 Nach mittlerweile allgemeinem Verständnis ist Bitstrom-Zugang ein Vorleistungsprodukt, das dem Wettbewerber die direkte Kontrolle über die Endkundenbeziehung ermöglicht und das Angebot von Anschluss und Breitbanddienst aus einer Hand erlaubt. Außerdem muss der Anbieter auf Basis des Bitstrom-Zugangs eigene, mit individuellen Qualitätsparametern ausgestattete Dienste anbieten können. 34 Diese Definition deckt sich weitgehend mit der auf europäischer Ebene verwendeten Definition, die die European Regulators Group (ERG) in einem gemeinsamen Standpunkt vom 2. April festgelegt hat. Der Bitstromzugang kann auf ATM 36 - sowie auf IP-Ebene 37 realisiert werden. Die bislang von der DTAG offerierten IP-Vorleistungsprodukte T-DSL-ZiSP, ISP-Gate und Online- Connect 38 haben gemeinsam, dass lediglich der Internetverkehr übergeben wird und die Leistungen nicht die gesamte Verbindung bis zum endkundenseitigen Netzabschlusspunkt umfassen. Die Wettbewerber können auf Basis der angebotenen Vorleistungsprodukte der DTAG keine eigenen DSL-Produkte in den Markt bringen und auch keine Qualitätsdifferenzierungen vornehmen, so dass es sich nicht um die Gewährung von Bitstromzugang im hier zugrunde gelegten Sinne handelt. Ein Bitstromprodukt auf ATM-Ebene mit den erforderlichen Merkmalen Möglichkeit des Angebots eigener DSL-Produkte und der Vornahme von Qualitätsdifferenzierungen wird von der DTAG derzeit nicht angeboten. 32 Märkte-Empfehlung (o. Fn. 31), Erwägungsgrund Entwurf der Regulierungsbehörde zur Marktdefinition und Marktanalyse zu Markt Nr. 12 der Märkte- Empfehlung der EU-Kommission "Breitbandzugang für Großkunden" (Bitstrom-Zugang), abrufbar unter < [Stand: ]. 34 Vgl. Anhang 3 zum Entwurf der Regulierungsbehörde zu Markt Nr. 12 der Märkte-Empfehlung der EU- Kommission "Breitbandzugang für Großkunden"(o. Fn. 33): Ergebnisse der Anhörung zum Bitstrom- Zugang. 35 Bitstromzugang, Gemeinsamer Standpunkt der ERG vom 2. April 2004, abrufbar unter < [Stand: ]. 36 Asynchronous Transfer Mode; Bitstromzugang auf ATM-Ebene bedeutet, dass die Hochgeschwindigkeitsverbindung zum Endkunden mittels des Kupfer-Teilnehmeranschlusses und eine Übertragungsleitung vom DSLAM bis zu einem Netzknoten des ATM-Netzes des Incumbent geleistet werden. 37 Bei IP-Bitstromzugang wird zusätzlich zur Hochgeschwindigkeitsverbindung über den Kupfer- Teilnehmeranschluss die Übertragungsleistung bis zur IP-Ebene erbracht. 38 Die derzeit verfügbaren DTAG-Produkte werden vorgestellt von Schwarz-Schilling, Bitstream Access from a German Perspective, Vortrag bei der ETP v , Folie 12.

14 Voice over IP Tatbestandsvoraussetzungen des 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG Ein Unternehmen kann nach 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG verpflichtet werden, Bitstream Access bereit zu stellen. Diese Möglichkeit des Breitbandzugangs wurde als Resultat des Vermittlungsverfahrens ausdrücklich in das Gesetz aufgenommen. Danach kann die Regulierungsbehörde Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, die über beträchtliche Marktmacht verfügen, dazu verpflichten, Zugang zu bestimmten Netzkomponenten oder - einrichtungen einschließlich des entbündelten Breitbandzugangs zu gewähren. Dabei hat sie insbesondere zu prüfen, ob eine Zugangsverpflichtung gerechtfertigt ist und in angemessenem Verhältnis zu den Regulierungszielen nach 2 Abs. 2 TKG steht. 21 Abs. 2 TKG verlangt auf Tatbestandsebene als Adressaten einer Regulierungsverfügung einen Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze, der über beträchtliche Marktmacht verfügt Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze Der Adressat der Regulierungsverfügung muss Betreiber eines öffentlichen Telekommunikationsnetzes sein. Der Begriff des Telekommunikationsnetzes wird in 3 Nr. 27 TKG in Anlehnung an die europäischen Vorgaben sehr weit und technologieneutral gefasst. Er umschließt sämtliche Bestandteile der DSL-Infrastruktur wie Teilnehmeranschluss, Konzentratornetz und IP-Backbone. 39 Da die Nutzung von DSL nicht nur geschlossenen Benutzergruppen vorbehalten ist, handelt es sich bei der DSL-Infrastruktur der DTAG um ein öffentliches Telekommunikationsnetz Marktbeherrschende Stellung Zur Feststellung der beträchtlichen Marktmacht (significant market power, kurz SMP) eines Unternehmens hat die BNetzA zunächst ein Marktdefinitions- und -analyseverfahren durchzuführen. 40 Die Regulierungsbehörde legt bei der Marktdefinition diejenigen sachlich und räumlich relevanten Telekommunikationsmärkte fest, die für eine sektorspezifische Regulierung prinzipiell in Betracht kommen ( 10 Abs. 1 TKG). Im Entwurf der BNetzA zu Markt Nr. 12 Breitbandzugang für Großkunden kommt die Regulierungsbehörde im Rahmen der Marktdefinition zu dem Ergebnis, dass in sachlicher Hinsicht in Deutschland zwei Teilmärkte abzugrenzen sind: Ein Markt für ATM-Bitstrom-Zugang und ein Markt für IP- 39 Zu den Netzbestandteilen vgl. Holznagel/Hombergs, MMR-Beilage 10/2003, 9, Allgemein zur Marktdefinition und -analyse Koenig/Loetz/Neumann, Telekommunikationsrecht, 2004, S. 112 ff.; Schütz, Kommunikationsrecht, 2005, S. 136 ff.; Scherer, NJW 2004, 3001, 3002 f.; Spoerr/Sellmann N&R 2004, 98, 99 ff.

15 Voice over IP 11 Bitstrom-Zugang einschließlich HFC 41 -Breitbandzugang. 42 In räumlicher Hinsicht gelangt der Regulierer zu dem Schluss, dass es sich bei den oben genannten Märkten um nationale Märkte handelt. 43 Eine sektorspezifische Regulierung ist aber gem. 10 Abs. 2 TKG nur auf solchen Märkten erforderlich, die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutrittsschranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegenzuwirken. Aufgrund des strukturellen Ungleichgewichts zwischen dem etablierten Betreiber und den übrigen Wettbewerbern geht die Regulierungsbehörde davon aus, dass der Markt durch beträchtliche und anhaltende Marktzutrittsschranken gekennzeichnet ist und längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerb tendiert. 44 Diesem Marktversagen kann auch nicht durch Anwendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts entgegengewirkt werden, da dieses nur ein punktuelles Eingreifen ermöglichen würde. 45 Die Problematik des Bitstrom-Zugangs erfordert jedoch umfassende Befugnisse zur Vornahme positiver Regelungen. Die Voraussetzungen des 10 Abs. 2 Satz 1 TKG sind somit gegeben. Bei der Marktanalyse muss die Regulierungsbehörde für jeden der definierten Märkte untersuchen, ob auf diesem wirksamer Wettbewerb besteht ( 11 Abs. 1 Satz 1 TKG). Nach der gesetzlichen Definition besteht dann kein wirksamer Wettbewerb, wenn auf dem jeweiligen Markt ein oder mehrere Unternehmen über beträchtliche Marktmacht verfügen. Ein Unternehmen hat dann beträchtliche Marktmacht, wenn es allein oder gemeinsam mit anderen eine der Beherrschung gleichkommende Stellung einnimmt, d. h. eine wirtschaftlich starke Stellung, die es ihm gestattet, sich in beträchtlichem Umfang unabhängig von Wettbewerbern, Kunden und letztlich Verbrauchern zu verhalten. 46 Die gemäß den Leitlinien der EU- Kommission zur Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht anzuwendende Methodik wird aus dem allgemeinen Wettbewerbsrecht hergeleitet. Erforderlich ist eine wertende, zukunfts- 41 Hybrides Fibre Coxial Netz; das HFC-Netz wird in Deutschland überwiegend für die Rundfunk- und Fernsehübertragung genutzt. Es eignet sich für breitbandige Dienste wie Internetdienste im Allgemeinen und insbesondere für VoIP im Speziellen, wenn es bidirektional geschaltet ist. 42 Entwurf der Regulierungsbehörde zu Markt Nr. 12 der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission "Breitbandzugang für Großkunden" (o. Fn. 33), S Entwurf der Regulierungsbehörde zu Markt Nr. 12 der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission "Breitbandzugang für Großkunden" (o. Fn. 33), S Entwurf der Regulierungsbehörde zu Markt Nr. 12 der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission "Breitbandzugang für Großkunden" (o. Fn. 33), S Z. B. gem. 19 Abs. 4 Nr. 4 i. V. m. 32 GWB Abs. 1 Satz 3 TKG.

16 Voice over IP 12 gerichtete Betrachtung, wobei Anhaltspunkte wie Marktanteile, potentieller Wettbewerb, Kontrolle über Infrastruktur, vertikale Integration des Unternehmens und Größen- und Verbundvorteile heranzuziehen sind. 47 Das Vorliegen eines einzelnen Merkmals wird regelmäßig nicht ausreichen, um eine beträchtliche Marktmacht zu begründen. Es muss eine Bewertung aufgrund einer Gesamtbetrachtung erfolgen. 48 In diesem Kontext muss die zu erwartende Wettbewerbssituation ausschlaggebend sein, da Bitstrom-Vorleistungsprodukte bislang nicht angeboten werden. 49 Dabei kann die Analyse der Wettbewerbssituation auf den entsprechenden Endkundenmärkten Aufschluss über die zu erwartende Entwicklung auf dem Vorleistungsmarkt geben. Denn ein Unternehmen, das auf einem Endkundenmarkt eine marktmächtige Stellung innehat, wird bestrebt sein, seine Marktmacht auch auf den Vorleistungsmarkt zu übertragen. 50 Auf dem DSL-Markt betrug der Marktanteil der Wettbewerber im Jahr 2004 rund 20 %. 51 Der somit verbleibende überragende Marktanteil der DTAG von 80 % auf den Endkundenmärkten lässt darauf schließen, dass sie ihre dort bestehende Marktmacht auch auf den Vorleistungsmarkt übertragen wird. Als weitere Kriterien, die auf eine marktmächtige Stellung der DTAG hinweisen, sind ihre Kontrolle über die nicht leicht zu duplizierende Infrastruktur, bestehende Marktzutrittsschranken für Wettbewerber, ihre starke Finanzkraft sowie die vertikale Integration des Unternehmens zu nennen. Die Gesamtschau dieser Merkmale ergibt, dass eine beträchtliche Marktmacht der DTAG auf dem Bitstrom-Zugangsmarkt zu erwarten ist. 52 Festzuhalten bleibt daher, dass die Voraussetzungen von 21 Abs. 2 TKG erfüllt sind und die DTAG somit als Adressatin einer Regulierungsverfügung in Betracht kommt Rechtsfolgen Gem. 9 Abs. 2 TKG werden Unternehmen, die auf dem jeweiligen relevanten Markt über beträchtliche Marktmacht verfügen, Maßnahmen nach dem Zweiten Teil des TKG auferlegt. Die Regulierungsbehörde kann das SMP-Unternehmen verpflichten, anderen Unterneh- 47 Vgl. Ziff. 78 der Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, ABl. EG 2002/C 165/ Ziff. 75 und 79 der Marktanalyseleitlinien. 49 Vgl. oben unter Vgl. Ziff. 83 f. der Marktanalyseleitlinien; so auch zutreffend die Vorgehensweise der Regulierungsbehörde, Entwurf der Regulierungsbehörde zu Markt Nr. 12 der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission "Breitbandzugang für Großkunden" (o. Fn. 33), S Vgl. Jahresbericht der RegTP, abrufbar unter < [Stand: ]. 52 So auch der Entwurf der Regulierungsbehörde zu Markt Nr. 12 der Märkte-Empfehlung der EU-Kommission "Breitbandzugang für Großkunden (o. Fn. 33), S. 80, 91.

17 Voice over IP 13 men Zugang zu gewähren einschließlich einer nachfragegerechten Entbündelung ( 21 Abs. 1 Satz 1 TKG). Mögliche Zugangsverpflichtungen werden in den Abs. 2 und 3 des 21 TKG nicht abschließend aufgezählt. Einschlägig ist hier die Gewährung von Zugang zu bestimmten Netzkomponenten oder -einrichtungen einschließlich des entbündelten Breitbandzugangs ( 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG). Das Begehren der Wettbewerber besteht aber auch darin, den Endkunden die allgemein zugänglichen Hochgeschwindigkeitsdienste durch eine Verknüpfung entweder des eigenen IP- bzw. ATM-Netzes oder des Netzes eines Dritten mit dem der DTAG zu erbringen, 53 so dass außerdem eine Zusammenschaltungsanordnung nach 21 Abs. 3 Nr. 2 TKG erforderlich ist. Im Rahmen der Prüfung, ob eine Zugangsverpflichtung gerechtfertigt ist und ob diese in einem angemessenen Verhältnis zu den Regulierungszielen des 2 Abs. 2 TKG steht, sind die in 21 Abs. 1 TKG nicht abschließend genannten Kriterien zu berücksichtigen. Eine Entbündelungsverpflichtung ist insbesondere dann angezeigt, wenn ansonsten die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten nachgelagerten Endnutzermarktes behindert oder diese Entwicklung den Interessen der Endnutzer zuwiderlaufen würde. Die Gewährung von Bitstromzugang könnte gerade auch im Hinblick auf eine zukunftsorientierte Entwicklung von VoIP den Wettbewerb beleben und so zu einer größeren Produktvielfalt an unterschiedlichsten VoIP-Diensten führen. Dies entspricht den Vorgaben des 2 Abs. 2 TKG, da die Wahrung der Verbraucherinteressen erklärtes Regulierungsziel ist. 54 Außerdem würden die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs und die Förderung nachhaltig wettbewerbsorienterter Märkte begünstigt. 55 VoIP fördert zudem die Konvergenzentwicklung, indem es die Bereiche Internet und Telekommunikation miteinander verbindet Fazit Die Entbündelung von Breitband- und Telefonanschluss kann im Wege einer Regulierungsverfügung gem. 21 Abs. 2 Nr. 1 TKG angeordnet werden. Ob eine entsprechende Anordnung erfolgt, steht im pflichtgemäßen Ermessen der Regulierungsbehörde. Bei einer solchen Entscheidung sind neben den Belangen der Wettbewerber auch die Interessen der Verbraucher einzubeziehen. 5.4 Nummerierung Ein weiterer wichtiger Punkt in der Diskussion um VoIP ist die Frage der Nummerierung. Nummern kommt generell beim Zugang zu Telekommunikationsnetzen und -diensten 53 Mahler/Panienka, MMR-Beilage 10/2003, 31, Abs. 2 Nr. 1 TKG Abs. 2 Nr. 2 TKG.

18 Voice over IP 14 eine Schlüsselrolle zu. Nur wer die richtige Rufnummer kennt, kann mit der gewünschten Person ein Telefongespräch führen. Gerade bei der Nummernverwaltung in Bezug auf die neuen innovativen VoIP-Dienste ist darauf zu achten, dass keine unüberwindbaren Barrieren für VoIP-Anbieter geschaffen werden, die die Markteinführung in unangemessener Weise hemmen könnten. Die derzeitige Nummernstruktur in Deutschland beruht auf der Empfehlung ITU-T E Danach besteht eine internationale Rufnummer aus drei Elementen: der Landeskennzahl, der Bereichskennzahl (entweder eine Ortsnetzkennzahl, eine Netzkennzahl oder eine Dienstekennzahl) und der Teilnehmerrufnummer. Die Ortsnetznummern müssen einen geographischen Bezug zum jeweiligen Anschluss herstellen. Ein VoIP-Nutzer ist aber gerade nicht an einen bestimmten Anschluss gebunden, sondern kann sein (VoIP-fähiges) Telefon an jedem Ort der Welt an das Internet anschließen (sog. nomadische Nutzung). Einige Anbieter vergaben daher zunächst vom geographischen Ortsbezug losgelöste Rufnummern. 57 Aufgaben der Nummerierung nimmt gem. 66 Abs. 1 Satz 1 TKG die BNetzA wahr. Sie hat sich dazu entschlossen, in diesem Zusammenhang zwei Ansätze zu verfolgen: Die Bereitstellung eines eigenen Rufnummernkorridors und die Vergabe von klassischen Ortsnetzrufnummern Rufnummerngasse 032 Zum einen wird eine eigene Rufnummerngasse (032) bereitgestellt. Diese "Nationalen Teilnehmerrufnummern" weisen, ähnlich wie Mobilfunkrufnummern, keinen geographischen Bezug auf und eignen sich daher insbesondere für die nomadische Nutzung von VoIP- Angeboten. Die Zuteilungsregeln für den Rufnummernkorridor wurden im Amtsblatt der BNetzA Nr. 23/2004 aufgestellt. 58 Mit Bescheid vom hat die Regulierungsbehörde ca. 350 Rufnummernblöcke an 25 Antragsteller zugeteilt und damit das Eröffnungsverfahren der Rufnummerngasse abgeschlossen Ortsnetznummern Zum anderen besteht unter bestimmten Voraussetzungen auch die Möglichkeit, klassische Ortsnetznummern zu vergeben. Auch die European Regulators Group (ERG) spricht sich 56 International public telecommunication numbering plan, ITU-T Recommendation ITU-T E.164, Ziff. 6.2, S Näher dazu unter 5.4.2; zur Rufnummernnutzung für VoIP siehe auch Paschke, K&R 2005, 313 ff. 58 < [Stand: ]. 59 Schwarz-Schilling, MMR-Beilage 3/2005, 1, 2.

19 Voice over IP 15 dafür aus, dass VoIP-Anbieter geographische Nummern ebenso wie klassische Festnetzbetreiber anbieten dürfen sollen. 60 Im Hinblick auf die Vergabe von Ortsnetznummern hält die BNetzA am geographischen Bezug fest. Einige Unternehmen hatten zunächst bei ihren VoIP-Angeboten Ortsnetznummern vergeben, bei denen der geographische Bezug der Nummer jedoch nicht mit dem Anschlussort des Kunden übereinstimmte. So wäre es z. B. möglich gewesen, dass ein Kunde aus einem kleineren Ort in Süddeutschland eine VoIP-Nummer mit einer Hamburger Vorwahl bekommt. Nach einer entsprechenden Anhörung ordnete die BNetzA im August 2004 die Sicherstellung der ortsgebundenen Vergabe von Festnetzrufnummern an. 61 Regelwidrig vergebene Rufnummern dürfen noch bis zum 1. Februar 2007 genutzt werden 62 und sollen dann durch solche der speziellen Rufnummerngasse (032) ersetzt werden. Bei Beachtung des Ortsnetzbezugs dürfen aber auch weiterhin geographische Nummern vergeben werden. Dies begründet die BNetzA damit, dass Ortsnetzrufnummern aus Kundensicht eine größere Akzeptanz erführen. Außerdem komme dabei die Technologieneutralität der Regulierung zum Ausdruck. Durch wohnortunabhängige Ortsnetzrufnummern werde für den Verbraucher die geographische Information der Rufnummer verfälscht. Darüber hinaus werde auch der nationale Rufnummernhaushalt bei verstärkter Nachfrage in einzelnen Ortsnetzen gefährdet. 63 Durch einige Neuerungen soll die Nummerierungspraxis den Entwicklungen im VoIP- Bereich angepasst werden: Bei der Vergabe von Ortsnetznummern soll in Zukunft der Wohnoder Firmensitz ausschlaggebend sein und der so genannte Anschlussbezug bei der Vergabe ortsbezogener Rufnummern somit gelockert werden. 64 Die Rufnummern sollen die VoIP- Anbieter demnächst direkt bei der Regulierungsbehörde beantragen können. Bislang war dazu ein Umweg über eine Telefongesellschaft nötig. Außerdem sollen künftig auch 100er- Rufnummern-Blöcke vergeben werden. Bisher konnte für jedes der rund 5200 deutschen Ortsnetze nur ein mindestens 1000 Rufnummern umfassender Block vergeben werden. Die BNetzA will Rufnummern nun nicht mehr ausschließlich an Netzbetreiber, sondern auch an reine Diensteanbieter ohne eigenes Netz vergeben. 60 < [Stand: ]. 61 Pressemitteilung vom , abrufbar über die Homepage der BNetzA, < [Stand: ]. 62 Pressemitteilung vom , abrufbar über die Homepage der BNetzA, < [Stand: ]. 63 So der Präsident der Regulierungsbehörde auf der Forumsveranstaltung Voice over IP Revolution oder Evolution auf dem TK-Markt, abrufbar unter < [Stand: ]. 64 Dommermuth, N&R 2005, 29.

20 Voice over IP 16 Durch diese beiden Nummerierungsansätze gibt die BNetzA Anbietern die Möglichkeit, ihre VoIP-Angebote den Wünschen ihrer Kunden anzupassen. Für diejenigen, die VoIP als Substitut für ihren bisherigen Telefonanschluss an einem festen Standort verwenden wollen, bietet sich eine klassische Ortsnetznummer mit geographischem Bezug an. Kunden, die eine nomadische Nutzung bevorzugen, werden sich eher für eine Nummer aus der neuen Rufnummerngasse 032 entscheiden. Die neuen Vergaberegeln, insbesondere die Reduzierung der Rufnummernblöcke, ermöglichen es auch kleineren Anbietern, die Chancen des neuen Marktes für sich zu nutzen. Erforderlich ist hierfür aber eine möglichst rasche Umsetzung. 5.5 Öffentliche Sicherheit Notrufverpflichtungen In 108 Abs. 1 Satz 1 TKG ist geregelt, dass Erbringer öffentlich zugänglicher Telefondienste verpflichtet sind, für jeden Nutzer unentgeltlich Notrufmöglichkeiten unter der bekannten europaeinheitlichen Nummer 112 bereitzustellen. Netzbetreiber sind außerdem verpflichtet, Notrufe unverzüglich an die örtlich zuständige Notrufabfragestelle weiterzuleiten, 108 Abs. 1 Satz 2 TKG. Dabei muss grundsätzlich auch die Rufnummer des Anschlusses, von dem der Notruf ausgeht, übertragen werden. Dies soll das Aufspüren von Personen, die die Notrufmöglichkeit missbrauchen, ermöglichen. Außerdem sind auch die Daten mitzuteilen, die zur Ermittlung des Standortes erforderlich sind, von dem die Notrufverbindung ausgeht. So können Rettungsmaßnahmen auch dann eingeleitet werden, wenn der Notrufer entweder nicht weiß, wo genau er sich befindet (so z. B. bei Notrufen von Kindern), oder seinen Standort aus anderen Gründen nicht mitteilen kann (z. B. bei Anrufen von Schwerstverletzten). 65 Damit entsprechen die Bestimmungen den Vorgaben des Art. 26 der Universaldienstrichtlinie Ist VoIP ein öffentlich zugänglicher Telefondienst? Die Notrufverpflichtung des 108 TKG trifft die Erbringer von öffentlich zugänglichen Telefondiensten (Public Available Telephone Services = PATS). Ein öffentlich zugänglicher Telefondienst ist nach 3 Nr. 17 TKG ein der Öffentlichkeit zur Verfügung stehender Dienst für das Führen von Inlands- und Auslandsgesprächen einschließlich der Möglichkeit, Notrufe abzusetzen; der öffentlich zu- 65 Koenig/Loetz/Neumann (o. Fn. 40), S Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universaldienstrichtlinie), ABl. EG Nr. L 108 v ,

21 Voice over IP 17 gängliche Telefondienst schließt auch folgende Dienste ein: Unterstützung durch Vermittlungspersonal, Auskunftsdienste, Teilnehmerverzeichnisse, Bereitstellung öffentlicher Münzund Kartentelefone, Erbringung des Dienstes nach besonderen Bedingungen sowie Bereitstellung geografisch nicht gebundener Dienste. Die Definition setzt sich somit aus den folgenden Merkmalen zusammen: - die Möglichkeit des Führens von Inlands- und Auslandsgesprächen, - die Zugänglichkeit für die Öffentlichkeit und - die Möglichkeit, Notrufe abzusetzen. Das erste Merkmal stellt klar, dass Verbindungen in das bzw. aus dem öffentlichen Telefonnetz (PSTN) möglich sein müssen. Ein VoIP-Dienst, der lediglich IP-zu-IP-Gespräche und keine Verbindungen zum PSTN anbietet, ist daher nicht als öffentlich zugänglicher Telefondienst einzustufen. 67 Der Telefondienst muss außerdem für die Öffentlichkeit zugänglich sein, d.h. der Zugang darf sich nicht auf geschlossene Benutzergruppen beschränken. Wird VoIP also beispielsweise im firmeninternen Intranet benutzt, so liegt kein öffentlich zugänglicher Telefondienst i. S. d. TKG vor. Nach der Legaldefinition des 3 Nr. 17 TKG muss außerdem die Möglichkeit bestehen, Notrufe absetzen zu können. Das Element Notruf kann jedoch keine Voraussetzung für die Klassifizierung als öffentlich zugänglicher Telefondienst sein, sondern ist im Gegenteil die Rechtsfolge. 68 Die Definition ist insoweit missverständlich. Die wörtliche Auslegung würde zu einem Zirkelschluss führen und die Vorschrift des 108 TKG leer laufen. Jeder Anbieter könnte telekommunikationsrechtlichen Verpflichtungen dadurch entgehen, dass er schlicht keine Notrufmöglichkeit anbietet. 69 Auch zum Schutz der Verbraucherinteressen ist ein wortwörtliches Verständnis abzulehnen. Das nach altem Recht erforderliche Echtzeitkriterium hat im TKG vom keinen Eingang gefunden und ist somit - auch wenn es mittlerweile aufgrund des technischen Fortschritts überwiegend erfüllt sein dürfte keine Voraussetzung mehr So auch Katko, CR 2005, 1198, 192; Schütz (o. Fn. 40), Rn. 404a. 68 Zu der Frage, ob die Möglichkeit, Notrufe absetzen zu können, eine Voraussetzung von PATS ist, vgl. auch Analysys (o. Fn. 2), S. 91 ff. 69 Meinberg/Grabe, K&R 2004, 409, Vgl. zur damaligen Debatte Göckel in: Hoeren/Sieber, Handbuch Multimediarecht, Stand 9/04, Teil 23, Rn. 34 ff.; Mertens, MMR 2000, 77, 79; Moritz/Niebler, CR 1997, 697, 701; Müller-Terpitz, MMR 1998, 65, 67 f.; Schütz in: Beck scher TKG-Komm., 6 Rn. 59; Windhorst/Franke CR 1999, 14, 19.

22 Voice over IP 18 Festgehalten werden kann somit, dass lediglich VoIP-Dienste, die keine Verbindungen zum PSTN ermöglichen, sowie solche Dienste, die ausschließlich in geschlossenen Benutzergruppen genutzt werden, nicht der Notrufverpflichtung unterliegen Realisierbarkeit der Notrufverpflichtung Probleme ergeben sich speziell für VoIP bei der Lenkung von Notrufen zur örtlich zuständigen Notrufabfragestelle und bei der Standortbestimmung des Anrufers. Grundsätzlich realisierbar ist die Lenkung von Notrufen zur örtlich zuständigen Notrufabfragestelle bei der VoIP-Nutzung von einem festen Standort aus. Dazu ist zwar ein gewisser zusätzlicher technischer Aufwand erforderlich, viele Unternehmen haben hierzu aber ihre Bereitschaft signalisiert. 72 Schwieriger gestaltet sich die Identifizierung des Anruferstandorts bei der nomadischen Nutzung von VoIP, d. h. wenn Teilnehmer ein Telefonieangebot von verschiedenen Standorten aus nutzen. Durch die Übermittlung der Rufnummer des Notrufenden können zwar im Wege des automatisierten Auskunftsverfahren gem. 112 TKG dessen Bestandsdaten ermittelt werden. Wenn dieser sich jedoch an einem anderen Ort als der im Vertrag angegebenen Anschrift aufhält, lässt sich der Standort des Anrufers nicht ermitteln. Zu dieser Problematik sind bereits mehrere Lösungsansätze entwickelt worden: - Eine Möglichkeit besteht in der Einrichtung einer zentralen Notrufstelle. 73 Diese müsste dann die eingehenden Notrufe koordinieren und an die jeweils zuständige örtliche Notrufstelle weiterleiten. Allerdings würde das Problem der Nichtidentifizierbarkeit des Standortes dennoch bestehen bleiben, falls der Anrufer nicht in der Lage sein sollte, zu sprechen und seinen Standort durchzugeben. - Eine weitere Option wäre die Abfrage des Standortes bei jedem Login-Prozess. 74 Der Teilnehmer müsste dann jedes Mal, bevor er ein VoIP-Gespräch führt, seinen aktuellen Standort angeben. Problematisch ist hier jedoch, dass die Funktionsfähigkeit des Notrufsystems dann von der Verlässlichkeit des jeweiligen Nutzers abhinge und die Richtigkeit der Angaben nicht objektiv gewährleistet wäre. - Vorgeschlagen wurde auch ein Verbot der nomadischen Nutzung, d. h. dem Kunden würde untersagt, sein VoIP-Telefon an einem anderen als dem angemeldeten Standort 71 Ebenso Meinberg/Grabe, K&R 2004, 409, 414 f. 72 So ihre Stellungnahmen im Rahmen der Anhörung der BNetzA, abrufbar unter < [Stand: ]. 73 So die Stellungnahme der QSC AG, abrufbar unter < und von Telefónica Deutschland, abrufbar unter < [Stand: ]. 74 Stellungnahme der freenet AG, abrufbar unter < [Stand: ].

23 Voice over IP 19 zu gebrauchen. 75 Diese Idee erscheint allerdings wenig praktikabel, da diese Nutzungsmöglichkeit gerade einen der großen Vorteile von VoIP ausmacht. - Denkbar wäre auch ein Hinweis an den jeweiligen Kunden, dass bei Benutzung des VoIP-Telefons die Standortermittlung bei einem Notruf nicht gewährleistet werden kann. Der Teilnehmer wäre dann zwar ausreichend informiert, allerdings würde das Notrufkriterium des 108 TKG nach wie vor nicht erfüllt. Auf diesen kleinsten gemeinsamen Nenner einigte man sich auch im gemeinsamen Standpunkt der ERG. 76 Etwaige künftige Anforderungen an die Notrufmöglichkeiten sollen erneut auf die Agenda kommen, wenn Markt und Technologien weiter gereift sind. - Eine weitere Idee wäre eine Kooperation zwischen den Notrufabfragestellen. 77 Der Anruf könnte zunächst an die Abfragestelle geleitet werden, in dessen Bereich sich der Heimat-Anschluss des Nutzers befindet. Dieser teilt dann seinen Aufenthaltsort mit und die Notrufabfragestelle sorgt intern für die korrekte Weitervermittlung. Ungelöst bleibt aber auch hier die Problematik der sog. Röchelanrufe. Zu beachten ist hierbei aber auch, dass diese Art von Notrufen nur ca. 5 % der in Deutschland getätigten Notrufe ausmacht. 78 Eine verlässliche Standortermittlung wie bei der herkömmlichen leitungsvermittelten Telefonie wird sich bei Notrufen von nomadisierenden VoIP-Nutzern nicht in gleichem Maße realisieren lassen. Es gilt daher, die dennoch hierfür bestmöglichen Voraussetzungen zu schaffen. Eine entsprechend umfassende Information der VoIP-Nutzer ist demzufolge unerlässlich. Es bietet sich eine Kombination aus mehreren Optionen an. Neben dem Hinweis, dass bei nomadischer Nutzung das Notrufkriterium nicht in vollem Umfang gewährleistet werden kann, sollten die einzelnen Notrufstellen derart zusammenarbeiten, dass die jeweils örtlich zuständige Notrufstelle schnellstmöglich ermittelt und informiert wird Telekommunikationsüberwachung Die Überwachung der Telekommunikation ist für die Ermittlungstätigkeit von Strafverfolgungs- und Sicherheitsbehörden von großer Bedeutung. Die Verbreitung von VoIP bringt in diesem Zusammenhang aufgrund der Anonymität und der Möglichkeit der starken Ver- 75 Stellungnahme der Telefónica Deutschland, abrufbar unter < [Stand: ]. 76 < [Stand: ]. 77 So z.b. die Stellungnahme der QSC AG, abrufbar unter < [Stand: ]. 78 Meinberg/Grabe, K&R 2004, 409, 415.