Wettbewerb baut auf eine klare Linie der Politik

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1 66 9. Juni 2008 Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung Wettbewerb baut auf eine klare Linie der Politik Digitale Ökonomie und struktureller Wandel Mit der Einführung der sektorspezifischen Regulierung in der EU nahm die Wettbewerbsintensität in der Telekommunikation spürbar zu. Dies spiegelt sich in fallenden Endkundenpreisen, dem sinkenden Anteil des ehemaligen Monopolisten am gesamten Marktvolumen und zahlreichen von neuen Marktteilnehmern geschalteten Kommunikationsleitungen. Wettbewerb bei den Diensten ohne regulatorische Eingriffe ist nur über Wettbewerb bei der Infrastruktur möglich. Der Wettbewerb bei den Diensten hängt unmittelbar vom Preis für den Zugang zur Kommunikationsinfrastruktur ab. Solange es hier keine Alternativen gibt, bleiben regelmäßige regulatorische Eingriffe bei der Infrastruktur aber auch bei den Diensten erforderlich. Die Politik muss daher die Förderung des Wettbewerbs bei den Diensten mit der Förderung des Wettbewerbs bei der Infrastruktur verknüpfen, um tatsächlich einen liberalisierten Telekommunikationsmarkt zu erreichen. Die supranational abgestimmte Regulierung fördert den Wettbewerb und die Innovation in der europäischen Telekommunikationsbranche. Wegen der grenzüberschreitenden Effekte des Telekommunikationsgeschäfts greift eine allein an nationalen Grenzen orientierende Regulierung zu kurz. Die Regulierung sollte daher supranational koordiniert vorgehen. Allerdings braucht es hierfür keine neue zentrale Behörde. Stattdessen könnten bereits existierende koordinierende Gremien mehr Verantwortung übernehmen. Nur bei einer verlässlichen Telekommunikationspolitik kann das enorme Potenzial der Branche ausgeschöpft werden. Der Wettbewerb in der Telekommunikationsbranche baut auf eine Regulierung, die sowohl institutionell (zentral oder dezentral) als auch zeitlich (ex post oder ex ante) eine klare Linie verfolgt. Durch die Politik veranlasste Zeitverzögerungen und Unsicherheiten im Markt müssen vermieden werden, wenn Innovation vorankommen soll. Autor Stefan Heng Editor Antje Stobbe Publikationsassistenz Sabine Kaiser Deutsche Bank Research Frankfurt am Main Deutschland Internet: Fax: DB Research Management Norbert Walter Telefonieren wird immer billiger Indices der Konsumentenpreise, 2000= Telefon insgesamt Festnetz Mobilfunk Quelle: Statistisches Bundesamt, 2008

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3 Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung Deutschland und Frankreich liegen jetzt gleichauf Breitbandpenetration, % der Haushalte DK FI UK DE FR ø EU-27 AT ES IT Stand: Januar 2008 Quelle: Communications Committee EU, Regulierung als vieldimensionale Frage Dimensionen der Regulierung ex post zentral Ort dezentral ex ante Zeit Quelle: DB Research, 2008 Neue Lösungen im Kommen Preis für ein 10-minütiges Telefonat aus dem deutschen Festnetz, EUR Inlandstelefonat zur Hauptzeit Telefonat nach Frankreich Telefonat in die USA ,07 4,91 7, ,12 0,10 0,10 Differ. -96% -98% -99% 2 Bis 2010 will die Europäische Union, wie in der Lissabon-Agenda von 2000 formuliert, der wettbewerbsintensivste wissensbasierte Wirtschaftsraum sein. Die Frage, ob dieses ambitionierte Ziel erreicht wird, entscheidet sich auch an der Leistungsfähigkeit der Querschnittstechnologie Telekommunikation. Denn diese wirkt über eine Vielzahl direkter und indirekter Mechanismen auf die Innovationsfreudigkeit, die Produktivität und die Attraktivität eines Landes im internationalen Standortwettbewerb. Den breitbandigen 1 Kommunikationstechnologien fällt somit eine wichtige Rolle zu. Mit einer verbesserten Breitbandversorgung steigt die Effizienz zahlreicher Produktionsprozesse. Darüber hinaus ebnet ein flächendeckendes Breitbandnetz den Unternehmen den Zugang zu neuen Märkten (Grafik 1). Seit Einführung der speziell auf den Telekommunikationssektor ausgerichteten Regulierung (sektorspezifische Regulierung) sollen die Telefonkunden in der EU die Möglichkeit haben, aus einer Vielzahl alternativer Anbieter, Zugangstechnologien und Dienste zu wählen. Tatsächlich verbreiten sich in vielen Ländern die Alternativen zum Dienste- und Infrastrukturangebot des ehemaligen Monopolisten aber langsamer als zunächst erwartet. Die ehemaligen Monopolisten spielen in der Telekommunikation immer noch eine herausragende Rolle. Die sektorspezifische Regulierung hat bislang also keineswegs zu dem bei der Marktöffnung 1998 avisierten Grad an Wettbewerb zwischen den Telekommunikationsanbietern geführt. Regelmäßige regulatorische Eingriffe in der Telekommunikation sind deshalb heute immer noch notwendig. Diese Studie beschäftigt sich mit der Frage nach der institutionell und zeitlich besten Regulierung. Hierzu beschreiben wir die Entwicklung des deutschen Telekommunikationsmarktes anhand einiger Parameter. Der Vergleich mit Ländern, die einen anderen Regulierungsansatz verfolgen, ist hierbei von besonderem Interesse. Im Anschluss diskutieren wir die aktuellen Vorschläge einer besseren Regulierung. Dabei hinterfragen wir die Argumente, die für eine zentralisierte Regulierung in der EU und für das Instrument der Vorabregulierung (Ex-ante-Regulierung) 2 sprechen (Grafik 2). Steiniger, aber dennoch beeindruckender Weg Nach den Worten des Präsidenten der Bundesnetzagentur, Matthias Kurth, war der Weg hin zu mehr Wettbewerb lang und holprig. 3 Aktuelle Statistiken zeigen, dass seit der Einführung der sektorspezifischen Regulierung die Wettbewerbsintensität in der europäischen Telekommunikation spürbar zunahm. Endkundenpreise und Marktaufteilung dokumentieren die Wettbewerbsintensität. Mit dem intensiveren Wettbewerb fielen seit 1998 die Endkundenpreise insgesamt um 28%; allein bei Telefondienstleistungen im Festnetz um 22%. Dabei verbilligten sich in diesem Zeitraum die Ortsgespräche im Festnetz um 2%, die Ferngespräche im inländischen Festnetz um 55%, die Auslandsgespräche im Festnetz um Quellen: Statistisches Bundesamt, 2007, DB Research Gemäß der derzeit gültigen Konvention meint Breitbandigkeit alle Übertragungstechnologien mit einer Datenrate von mehr als 128 kbit/s. Allerdings wird diese Konvention zunehmend kritisiert. Denn Breitbandigkeit ist immer relativ zum Stand der Technik zu sehen. Demnach verändert sich mit höheren technischen Übertragungsraten auch die grundsätzliche Erwartung an eine breitbandige Technologie. Bei der Ex-ante-Regulierung legt die zuständige Behörde die konkreten Werte der relevanten Marktparameter (insbesondere Preise) vorab fest. Bei der Ex-post- Regulierung dagegen verzichtet die zuständige Behörde auf solche Vorgaben und verlässt sich stattdessen auf die nachträgliche Missbrauchsaufsicht. Matthias Kurth ( ). Im Gespräch mit Matthias Kurth: Der Weg zu mehr Wettbewerb ist lang und holprig. FAZ.Net. 9. Juni

4 66 Zwei Märkte mit unterschiedlichen Bildern Umsätze in der deutschen Telekommunikation, 2007 Wettbewerber 38% Festnetz EUR 37,0 Mrd. Deutsche Telekom AG 62% 60% und die nationalen Mobilfunkverbindungen insgesamt um 37%. Im wenig kompetitiven Markt für Endkundenanschlüsse dagegen stiegen die Preise seit 1998 um 19%. Diese Unterschiede bei der Entwicklung der verschiedenen Marktsegmente zeichnen sich im längeren Vergleich noch deutlicher ab. Von 1995 bis heute fiel der Endkundenpreis für Ferngespräche im inländischen Festnetz um 61%, für Auslandsgespräche im Festnetz um 68% und für nationale Mobilfunkverbindungen insgesamt um 61%. Demgegenüber stieg der Preis für einen Endkundenanschluss um 31%, aber auch der Preis für ein Ortsgespräch um 15% (vgl. auch Tabelle 3, Seite 3). Wettbewerber 72% Mobilfunk EUR 26,4 Mrd. Deutsche Telekom AG 28% Quelle: VATM, Liberalisierung startete in Übersee Nachdem die USA, Großbritannien und Japan bei der Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes bereits Mitte der 1980er Jahre vorpreschten, wagte Deutschland 1989 die erste Reform. Die entscheidenden Schritte wurden dann in Deutschland jedoch erst in den folgenden drei Reformen zur Mitte der 1990er Jahre vollzogen. Die Postreform I 1989 trennte die unternehmerischen von den hoheitlichen Aufgaben. Die Nachfolgeunternehmen der Deutschen Bundespost (DBP) übernahmen die drei Bereiche Postdienst, Postbank und Telekommunikation. Diese Maßnahmen stellten jedoch nur den Anfang eines Reformprozesses dar. Der unmittelbare staatliche Einfluss sowie das Monopol bei Netz und Diensten bestanden weiter. Die Postreform II 1994 zielte auf die Privatisierung der Unternehmen. Im Zuge einer Grundgesetzänderung traten die Art. 87 f und 143 b GG im Januar 1995 in Kraft. Die Telekommunikation zählte nun nicht mehr zum Bereich der hoheitlichen Aufgaben. Die Reform ebnete den Weg zur Umwandlung der zuvor aufgespalteten drei Unternehmensbereiche in die Aktiengesellschaften Deutsche Telekom AG, Deutsche Post AG sowie Deutsche Postbank AG. Die Postreform III 1996 reagierte mit dem Telekommunikationsgesetz (TKG) auf die Vorgaben der EU. Mit dem TKG entfiel 1998 das mehr als ein Jahrhundert rechtlich garantierte Monopol bei Netzbetrieb und Diensten. Zum Start der Liberalisierung 1998 gründete die Bundesregierung die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (RegTP). Diese Behörde übernahm die neue Aufgabe der sektorspezifischen Regulierung. Im Zuge der Erweiterung des Aufgabenbereichs auf die Netzindustrien Elektrizität, Gas und Eisenbahnen firmiert die RegTP seit Juli 2005 als Bundesnetzagentur (BNetzA). Abschied vom starken Wachstum Umsätze in der deutschen Telekommunikation, Mrd. EUR Gesamtmarkt Festnetz gesamt Mobilfunk gesamt Festnetz ohne DTAG Quelle: VATM, Wettbewerber machen Boden gut Nicht minder beeindruckend als bei den Preisen zeigt sich der Wettbewerb bei den Umsätzen, den geschalteten Kommunikationsleitungen (z.b. Telefonkanäle, Teilnehmeranschlussleitungen) und den Verbindungszeiten. Mit der sektorspezifischen Regulierung konnten die neuen Diensteanbieter dem ehemaligen Monopolisten erhebliche Marktanteile abnehmen. So erwirtschafteten 2007 die rund 100 Wettbewerber zusammen EUR 33 Mrd. und damit mehr als die Deutsche Telekom AG (EUR 30 Mrd.) (Grafiken 4 und 5). Bei den geschalteten Telefonkanälen (analoger Anschluss, ISDN- Anschluss) entfielen 2002 rund 96% auf die Deutsche Telekom AG; 2007 waren es nur noch 76%. Daneben schaltete die Deutsche Telekom AG für ihre Wettbewerber 2002 lediglich Teilnehmeranschlussleitungen, 2007 waren es dann über 6 Mio. und damit 5,5-mal mehr. Darüber hinaus hat sich seit 1998 das Volumen der Verbindungszeiten im Festnetz um 27% erhöht. Dabei entfiel ein Großteil dieser Steigerung auf die Wettbewerber der Deutschen Telekom AG. So entfällt heute auf die Deutsche Telekom AG nur noch ein Anteil von 45% an den gesamten Verbindungszeiten im 4 9. Juni 2008

5 Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung Mobil bleibt im Aufschwung Verbindungen in Deutschland, Mio. Minuten pro Tag Festnetz Mobilfunk Quelle: VATM, Längst mehr Verträge als Einwohner Mobilfunkverträge pro Einwohner, Deutschland* USA: Kabel bevorzugt Anschlüsse pro 100 Haushalte, USA, 2006 Koax- Kabel ADSL Breitband insg Quellen: EITO, 2007, DB Research 1,2 1,0 0,8 0,6 0,4 0,2 0,0 * Bis 2000 inkl. C-Netz, ab 2005 inkl. UMTS Quelle: Bundesnetzagentur, Festnetz. Bei den Auslandsverbindungen hält die Deutsche Telekom AG einen Anteil von 25%, bei den Inlandsverbindungen 55%. 4 Anders als im Festnetz war die Deutsche Telekom AG im Mobilfunk nur über eine kurze Zeit alleiniger Anbieter. Bereits 1990, also immerhin 8 Jahre vor dem Festnetz, zog in diesem jungen Telekommunikationsbereich mit der Vergabe der D2-Lizenz im digitalen Mobilfunkstandard Global System for Mobile Communication (GSM) der Wettbewerb ein. Heute halten vier Unternehmen die Übertragungslizenzen. Die Newcomer konnten schnell Marktanteile gewinnen. Ende 2007 betrieb die Deutsche Telekom AG mit ihrer Tochter T-Mobile lediglich 38% der gut 96 Mio. Mobilfunkanschlüsse. Die Statistik dokumentiert den zunehmenden Wettbewerb in der Telekommunikation, doch der Weg zum Wettbewerb ohne den Bedarf regelmäßiger regulatorischer Eingriffe ist noch weit. Bei den betrachteten Daten ist allerdings zu bedenken, dass es sich um Durchschnittswerte für Deutschland insgesamt handelt. Die starken regionalen Unterschiede des Telekommunikationsmarktes spiegeln sich hier nicht wider. Tatsächlich ist der Wettbewerb in einzelnen Ballungsräumen schon deutlich weiter. So laufen in Hamburg, Köln, München oder Oldenburg regional verwurzelte Unternehmen bereits heute der Deutschen Telekom AG den Rang ab. Auch andere Regulierungsansätze bergen Risiken Auf internationaler Ebene werden die USA oder auch die Schweiz, die einen grundsätzlich anderen Regulierungsansatz verfolgen, immer wieder als Vorbilder herangezogen (siehe Grafiken 8 und 10). Anders als die EU, die Ex-ante-Regulierung fokussiert, verlegen sich diese beiden Staaten verstärkt auf die Ex-post-Regulierung. Der Vergleich zeigt, dass die USA und die Schweiz einerseits auf der Infrastrukturebene einen intensiven Wettbewerb zwischen xdsl und dem TV-Koaxialkabel erreicht haben. Andererseits ist auf der Ebene der Dienste der Wettbewerb in diesen beiden Ländern aber weniger ausgeprägt als in der EU. Die Regulierer in den USA und in der Schweiz stellen den EU-Ansatz der Investitionsleiter (siehe Box zum Investitionsleitermodell, S. 6) auf den Kopf und erwarten, dass der Wettbewerb bei der Infrastruktur letztlich immer auch den Wettbewerb bei den Diensten treiben wird. Wegen der starken Betonung von Ex-post-Regulierung und Infrastrukturwettbewerb riskiert der Ansatz der USA und der Schweiz, dass sich die vorhandene Marktmacht bei den Diensten weiter verfestigt und damit im Vergleich zur Wettbewerbssituation mittelfristig weniger investiert werden könnte. 5 Auch der Ansatz der USA und der Schweiz ist somit nicht der Prototyp einer optimalen Regulierung. Im Vergleich zum Ansatz der EU fehlen dem Ansatz dieser beiden Länder beispielsweise die expliziten Kriterien, die die Notwendigkeit eines regulatorischen Eingriffs überprüfbar machen. Der internationale Vergleich verdeutlicht, dass die Ansätze aller Länder mit Schwächen behaftet sind. Die Vergleiche sollten daher nicht als internationale Meisterschaft mit einem Gewinner und vielen Verlierern verstanden werden. Stattdessen kommt es darauf an, aus den Erfahrungen anderer Länder zu lernen. Die optimale Regulierung setzt zunächst den ständig lernenden Regulierer voraus. 4 5 Diese Statistik berücksichtigt allein die zeitabhängig abgerechneten Verbindungen nicht aber Verbindungen, die mit einer Flat-Rate abgegolten waren. Falls diese Verbindungen per Flat-Rate ebenfalls berücksichtigt würden, sollte sich der Anteil der Deutschen Telekom AG verbessern. Marcus, Scott J. (2005). Is the U.S. Dancing to a Different Drummer? In Communications & Strategies No Juni

6 66 Deutschland ist DSL-Land Anschlüsse pro 100 Haushalte, Deutschland, 2006 Besteht die Gefahr, dass sich die ungleichen Marktbedingungen langfristig verfestigen, sind regulatorische Eingriffe also auch nach der Novelle des 9a TKG geboten. Koax- Kabel ADSL Breitband insg. Investitionsleitermodell beschreibt den Weg vom Wettbewerb bei den Diensten zum Wettbewerb bei der Infrastruktur Das Investitionsleitermodell, das die EU-Regulierung maßgeblich prägt, skizziert die zeitliche Dimension der Regulierung. Das Modell beschreibt, wie über die Zeit hinweg ein Diensteanbieter fast zwangsläufig zum Infrastrukturanbieter werden muss. Das Investitionsleitermodell geht davon aus, dass der neue Diensteanbieter zunächst die bestehende Infrastruktur des ehemaligen Monopolisten nutzt. Um seine Produktpalette besser auf die eigene Klientel zuschneiden zu können, wird sich der Diensteanbieter dann im Zeitablauf von den (technischen und betriebswirtschaftlichen) Vorgaben des etablierten Infrastrukturanbieters lösen wollen. Daher wird der Diensteanbieter einen Teil seiner Erlöse in den Aufbau eigener Infrastruktur investieren, sein Geschäftsmodell um den Infrastrukturbetrieb erweitern und somit auch in diesem neuen Feld mit dem ehemaligen Monopolisten in Wettbewerb treten Quellen: EITO, 2007, DB Research Schweiz ist aufgeschlossen Anschlüsse pro 100 Einwohner, Schweiz, 2006 Koax- Kabel ADSL Breitband insg Quellen: EITO, 2007, DB Research Mit VDSL ins Zeitalter der Kommunikation über Glasfaser In vielen Ländern ist VDSL (Very High Bitrate Digital Subscriber Line) das große Investitions- und Innovationsprojekt der Telekommunikation. Die bislang gängigen Technologien von ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) und SDSL (Symmetric Digital Subscriber Line) basieren auf Kupferleitungen, die Downstream-Bandbreiten von maximal 24 MBit/s erlauben. Bei VDSL ersetzen nun Glasfaserleitungen die Kupferleitungen zwischen Hauptverteiler (HVT) und Kabelverzweigern (KVZ). Mit diesem weitgehend glasfaserbasierten Breitbandnetz werden nun Übertragungsraten von bis zu 50 Mbit/s möglich Förderung von Diensten und Infrastruktur gefragt Nach dem Investitionsleitermodell der EU führt der Wettbewerb bei den Diensten (in den Bereichen Sprach- oder Datenübertragung) mittelfristig auch zu Wettbewerb bei der Telekommunikationsinfrastruktur (z.b. bei der Wahl zwischen einem xdsl- oder TV-Koaxialkabel-Anschluss). Die Regulierung sollte daher eine Strategie verfolgen, die sowohl den Wettbewerb bei den Diensten aber gleichzeitig auch den Wettbewerb bei der Infrastruktur fördert. Wie schwer dieser Balanceakt fällt, zeigt der immer noch schwelende Konflikt zwischen der EU-Kommission und der Bundesregierung. Der Konflikt rankt sich insbesondere um den 9a des novellierten deutschen Telekommunikationsgesetzes (TKG). Ist der Wettbewerb nicht langfristig bedroht, sieht 9a TKG vor, neue oder neu entstehende Märkte für einen beschränkten Zeitraum von der sektorspezifischen Ex-ante-Regulierung auszunehmen. 6 Die deutsche Bundesregierung hofft, durch eine solche Konditionierung der Regulierung die Innovationsanreize in der Telekommunikation zu stärken. Konflikt wurzelt tiefer Doch der Streit um die im deutschen TKG verankerte Konditionierung der Regulierung neuer Märkte wurzelt wesentlich tiefer. Er dreht sich im Kern um die Frage, ob durch eine neue Übertragungstechnologie auch zwangsläufig ein neuer Markt entsteht. Dabei vertritt die EU-Kommission den Standpunkt, VDSL sei eine Technologie, die lediglich einen schnelleren Zugang zu längst existierenden Diensten ermögliche. Auf das Angebot grundlegend neuer Dienste und die Eröffnung grundlegend neuer Märkte ließe VDSL nicht hoffen. Wegen der Substitutionsbeziehungen mit den bisher bereits bestehenden Diensten sieht die EU-Kommission keinen Anlass dafür, VDSL auch nur temporär aus der Ex-ante-Regulierung zu entlassen. Die Ex-ante-Regulierung soll dafür sorgen, dass die Diensteanbieter einen Zugang zum neu aufzubauenden VDSL-Netz erhalten. In der Hoffnung, den Wettbewerb und die Innovation in der Telekommunikation zu fördern, setzt die EU insbesondere auf den Wettbewerb bei den Diensten Juni 2008

7 Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung EU setzt auf drei Instrumente Die EU-Kommission setzt in der praktischen Umsetzung auf die folgenden drei Instrumente: 1. Das Vetorecht der EU-Kommission gegenüber dem nationalen Regulierer: Durch dieses Vetorecht kann die EU-Kommission die Maßnahmen der nationalen Regulierer bei der Festlegung relevanter Märkte oder bei der Feststellung einer marktbeherrschenden Stellung zurück nehmen. 2. Regelmäßige Prüfung der Maßnahmen: Der nationale Regulierer soll in den verschiedenen Märkten regelmäßig prüfen, ob die Ex-ante-Regulierung dort noch tatsächlich notwendig ist. 3. Verschärfung des Strafmaßes bei Missbrauch: Das Bußgeld bei festgestelltem Missbrauch von Marktmacht soll sich an der Höhe der erwirtschafteten Gewinne orientieren. EU-Kommission stellt ambitionierte Forderungen Mitgliedsstaaten wollen sich auf vorhandene Institutionen verlassen Effizienz der Zentralisierung fraglich EU-Richtlinien eröffnen Interpretationsspielräume Die gesetzliche Verankerung der Förderung von Wettbewerb und Innovation ist in der EU schon lange ein großes Anliegen. So verabschiedete das EU-Parlament 2002 auf Vorschlag der EU-Kommission das Richtlinienpaket Über den Wettbewerb auf den Märkten für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste. Das Richtlinienpaket umfasst die Rahmen-, Genehmigungs-, Zugangs-, Universal- und Datenschutz-Richtlinie und die Frequenzentscheidung. Mit diesem Paket wollte die EU-Kommission den Rechtsrahmen im Binnenmarkt weiter harmonisieren, EU-weit tätige Diensteanbieter fördern und den Wettbewerb im Telekommunikationsmarkt intensivieren. Dazu definiert das Rahmenregelwerk die Grundsätze der Regulierung innerhalb der EU. Auf dieser Grundlage sollen die nationalen Regulierer beispielsweise die inländischen Märkte abgrenzen und auf Marktmacht analysieren. Das Rahmenregelwerk verpflichtet die nationalen Regulierer, der EU-Kommission im Rahmen des Konsultations- und Konsolidierungsverfahrens ( 12 TKG) über das Ergebnis der Analyse und die geplanten Regulierungsmaßnahmen zu berichten. EU wirft Idee des zentralen Regulierers in den Ring Nach der 2006 durchgeführten Anhörung zur Überarbeitung des geltenden europäischen Regulierungsrahmens und den im November 2007 veröffentlichten Vorschlägen beabsichtigt die EU-Kommission das eigene Vetorecht auf die operativen nationalen Regulierungsmaßnahmen auszudehnen. Dieser Schritt würde einen erheblichen Eingriff in die bisherige Entscheidungsbefugnis der nationalen Regulierer darstellen. Zwischenzeitlich ging die EU-Kommission sogar über diese Forderung eines erweiterten Vetorechts hinaus und verlangte eine supranationale Regulierungsbehörde. Die EU-Mitgliedsstaaten lehnen die mit dem Verlangen nach einem zentralen europäischen Regulierer verbundene Forderung einer deutlichen Ausdehnung des Vetorechts der EU-Kommission auf die Abhilfemaßnahmen der nationalen Regulierer (Veto on Remedies) ab. Sie verweisen auf die Möglichkeiten der bereits bestehenden Institutionen. Insbesondere sind dies die European Regulators Group (ERG) und die Independent Regulators Group (IRG). 7 Die nationalen Regulierer wünschen sich, dass die ERG bzw. die IRG die Regulierung in der EU koordiniert. Statt des Aufbaus einer neuen zentralen Regulierungsbehörde fordern sie daher, die Ressourcen und Kapazitäten dieser beiden bereits existierenden Instanzen auszubauen. Über die intensivere Kooperation der Regulierer soll die konsistente Anwendung des Rechtsrahmens in der EU gewährleistet werden. Europa braucht super Regulierer, keinen Super- Regulierer Bei der Bewertung der verschiedenen Regulierungsansätze ist zu bedenken, dass tatsächlich erst das EU-Rahmenregelwerk den grenzüberschreitenden Blickwinkel in das Kalkül der nationalen Regulierer rückte. Trotz dieses Erfolgs kann allerdings bezweifelt werden, dass die Erfolge der Vergangenheit auch auf die von der EU-Kommission präferierte Zentralisierung der Regulierung über- 7 Die ERG ist die Vertretung der nationalen Regulierer der EU. Dagegen ist die IRG die Vertretung der nationalen Regulierer der EU und der European Free Trade Association (EFTA). 9. Juni

8 66 Zentraler Regulierer hat mehr diskretionäre Spielräume Zentralisierung verzichtet auf Wettbewerb als Entdeckungsverfahren Voraussetzungen für supranationale Regulierung klären Bereits existierende Gremien nutzen tragbar sind. So ist durchaus fraglich, ob bei den großen Unterschieden der nationalen (und sogar der regionalen) Teilmärkte ein zentraler Regulierer die umfassenden Aufgaben der aktuell 27 nationalen Regulierer überhaupt stemmen kann. Zusätzlich lassen die grundsätzlichen Überlegungen zur Subsidiarität 8 daran zweifeln, dass ein zentraler Regulierer die regionalen Spezifika hinreichend berücksichtigt. Darüber hinaus erwächst ein zentraler Konflikt des sektorspezifischen Regulierers aus dem von der Politik formulierten Auftrag an die Regulierung. Auftragsgemäß sollte nämlich der sektorspezifische Regulierer mit all seinen Aktionen darauf abzielen, dass sich Wettbewerb dergestalt entwickelt, dass regelmäßige regulatorische Eingriffe unnötig werden. Der sektorspezifische Regulierer hat somit den Auftrag, sich selbst überflüssig zu machen. Das kollektivrationale Ziel, die Regulierungsaktivität zu minimieren, steht also im Widerspruch zum individuell-rationalen Interesse des Regulierers, seine Position zu erhalten. Der Regulierer könnte die diskretionären Spielräume des komplexen Marktes dergestalt interpretieren, dass er die sektorspezifische Ex-ante-Regulierung länger als eigentlich notwendig aufrecht hält. Ein solches Vorgehen sollte einem zentralen Regulierer wegen der zunehmenden Komplexität der Verflechtungen leichter fallen als einem nationalen Regulierer, der sehr viel unmittelbarer mit den Folgen seiner Entscheidungen durch die Marktteilnehmer konfrontiert wird. 9 Letztlich verzichtet die zentralisierte Regulierung auf die Option, im Wettbewerb unterschiedlicher nationaler Ansätze bei begrenztem Risiko die beste Strategie zu identifizieren. Koordination braucht nicht zwangsläufig neue Bürokratie Diese nachteiligen Aspekte des zentralen Regulierers sollten nicht dazu verleiten, jegliche supranational koordinierte Regulierung in der EU prinzipiell abzulehnen. Tatsächlich kann koordinierte Regulierung abhängig von den Marktkonstellationen durchaus aussichtsreich sein. Marktkonstellationen, die eine koordinierte Regulierung nahe legen, sind beispielsweise im internationalen Roaming des Mobilfunks gegeben (siehe Box zum internationalen Roaming). Die Effekte dieses Geschäftsbereichs beschränken sich nicht auf einen einzelnen nationalen Markt. Die sich nur an nationalen Grenzen orientierende Regulierung greift hier zu kurz. Gleichwohl braucht es für eine solche koordinierende Aufgabe keine zentrale Regulierungsbehörde. Dagegen könnte es von Vorteil sein, dass bereits existierende koordinierende Gremien wie die European Regulators Group (ERG) hier mehr Verantwortung übernehmen. 8 9 Das Subsidiaritätsprinzip ist ein Grundprinzip der EU. Nach diesem Prinzip sollen im vielgliedrigen Staatenverbund die Entscheidungen so dezentral wie nur möglich und so zentral wie eben nötig getroffen werden. Haucap, Justus und Kühling, Jürgen (2006). Eine effiziente vertikale Verteilung der Exekutivkompetenzen bei der Regulierung von Telekommunikationsmärkten in Europa. In Zeitschrift für Wirtschaftspolitik. Jg. 55. Heft Juni 2008

9 Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung Wie internationales Roaming aussieht Schema eines internationalen Anrufs im Mobilfunk Heimatland Ausland Heimatnetzbetreiber seiner Frau Terminierungsgebühren im Mobilfunk in EUR Cent Quelle: EU-Kommission, O2 und E-Plus T-Mobile und Vodafone Sein Gastnetzbetreiber Andere Netzbetreiber Internationaler Transfer 11 Quelle: Reuters, Statischer Ansatz weist auf Nachteil paralleler Infrastrukturen hin Internationales Roaming als lang umstrittene Herausforderung Ein weiterer Konflikt neben dem unzureichenden Zugang zum innovativen Festnetz wurde inzwischen bereinigt. Über Jahre hinweg rügten Politik und Verbraucher die hohen Entgelte beim Weiterleiten von Mobilfunkverbindungen durch die Netze ausländischer Anbieter (internationales Roaming). Für diese Mobilfunkverbindungen aus dem Ausland fielen lange wesentlich höhere Entgelte als bei rein inländischen Verbindungen an. Diese Situation war ökonomisch bedenklich, da diese höheren Entgelte nicht auf der Innovationstätigkeit, sondern auf der Marktmacht des Netzbetreibers basierten. Obgleich die Herausforderung lange erkannt war, fehlte den nationalen Regulierern der Anreiz, die inländischen Mobilfunkanbieter hier im Alleingang einseitig zu beschneiden. Bei solchen Alleingängen würden nur die Kunden der ausländischen Mobilfunkanbieter besser gestellt, nicht aber die Kunden der inländischen Anbieter. Zur Lösung dieses Dilemmas der nationalen Regulierung beschloss die EU-Kommission eine konzertierte Aktion für den Gemeinschaftsraum und führte Mitte 2007 den Euro-Tarif ein. Dieser Tarif senkt die Roaming-Gebühren im EU-weiten Mobilfunk deutlich und stellt so alle Mobilfunkkunden in der EU besser (siehe Grafiken 11 und 12). Ex ante, wenn nötig, ex post, wenn möglich Neben der Frage nach der institutionell am besten angesiedelten Regulierung, also der Aufteilung von Kompetenzen zwischen der nationalen und der supranationaler Ebene, diskutieren die mit Regulierung befassten Institutionen die zentrale Frage, wann Regulierung eingreifen sollte, also ex post oder ex ante. Richtigerweise wird die Ex-ante-Regulierung als starker Eingriff des Regulierers in den Markt verstanden. Um die Marktkräfte nicht unnötig einzuschränken, bestimmt die EU in ihrem Rahmenregelwerk explizit die Voraussetzungen der Ex-ante-Regulierung. Nach diesem EU-Rahmenregelwerk ist die Ex-ante-Regulierung nur dann notwendig, wenn folgende drei Voraussetzungen erfüllt sind (Drei-Kriterien- Test): 1. Der Markt weist erhebliche Eintrittsbarrieren auf. 2. Es ist keine Tendenz in Richtung Wettbewerb erkennbar. 3. Die im allgemeinen Wettbewerbsrecht vorgesehenen Ex-post- Eingriffe können den Wettbewerb nicht gewährleisten. Der Drei-Kriterien-Test soll dem Regulierer helfen, zum richtigen Zeitpunkt in der richtigen Intensität in das Marktgeschehen einzugreifen. Sind die Kriterien dieses Drei-Kriterien-Tests nicht alle zugleich erfüllt, wird der Markt im Rahmen des TKG ex post reguliert. 10 Effizienz wird dynamisch Zur Bewertung von Regulierungsansätzen nutzt die Volkswirtschaftslehre das Kriterium der Effizienz. Doch dieses Kriterium wurde über die Zeit hinweg erheblich modifiziert. So waren die Volkswirte zunächst ganz dem Konzept der statischen Effizienz verpflichtet. Sie gingen davon aus, dass der Wettbewerb in kapitalintensiven Netzindustrien mit parallelen Infrastrukturen grundsätzlich nicht effizient sein kann. Mit identischen parallelen Netzen würden die Infrastrukturkosten unnötig steigen. Folglich sollte nur eine einzige Infrastruktur aufgebaut werden. In dieser Situation bedarf es dann eines Regulierers, der mit Eingriffen ex ante dafür sorgt, dass alle Diensteanbieter der Netzindustrie zu einem angemessenen Preis einen Infrastrukturzugang erhalten. 10 Kirchner, Christian (2006). Die Regulierung neuer Netze im Kontext europäischer Regulierung. In Protokoll zu Konferenz Regulierung neuer Netze. Berlin Juni

10 66 Zweifel am statischen Ansatz werden laut Regulierungsmodell sollte Dynamik des Markts berücksichtigen Kniffelige Entscheidung über den angemessenen Preis Förderung des Wettbewerbs ausbalancieren Heute wird der statische Ansatz vielerorts als zu stark vereinfachend kritisiert. Etliche Ökonomen bezweifeln, dass sich Wettbewerb überhaupt mit einem statischen Ansatz beschreiben lässt. So fragt die statische Effizienz allein nach der Existenz hoher Gewinne. Nach dem statischen Ansatz sollte es keinem Marktteilnehmer zu keiner Zeit gelingen, hohe Gewinne abzuschöpfen. Die Kritiker stellen diesem Ansatz das dynamische Modell mit der zeitlichen Dimension gegenüber. Der Ansatz der dynamischen Effizienz geht von einem durch die fortwährende Produkt- und Prozessinnovation getriebenen andauernden Prozess der Schumpeter schen kreativen Zerstörung aus. In diesem Ansatz kann ein Markt (dynamisch) effizient sein, obwohl ein Marktteilnehmer hohe Gewinne erzielt. Bedingung für die dynamisch effiziente Situation ist zum einen, dass hohe Gewinne aus Innovationsführerschaft resultieren und zum anderen, dass die Gewinne in absehbarer Zeit über neu entstehende Wettbewerbsbeziehungen wieder abgebaut werden. In der Praxis besteht die Herausforderung allerdings darin, sicherzustellen, dass hohe Gewinne zeitnah abgebaut werden. Angemessener Preis muss festgesetzt werden Gibt es im Markt hohe Gewinne, muss der Regulierer deren Ursachen ergründen. Gehen die hohen Gewinne nicht auf temporäre Innovationsführerschaft, sondern auf anhaltende Marktmacht zurück, sieht auch der dynamische Ansatz eine Notwendigkeit für Exante-Regulierung. Hat sich der Regulierer für Ex-ante-Regulierung entschieden, muss er eine Antwort auf die komplexe Frage nach dem angemessenen Preis finden. Ist der Preis zu hoch oder zu niedrig, belastet dies die verschiedenen Segmente der Telekommunikationsbranche. Setzt der Regulierer den Preis zu hoch, belastet dies die Diensteanbieter. Ein allzu hoher Preis für die Infrastrukturnutzung senkt die Attraktivität der Entwicklung neuer Dienste und bremst somit die Dynamik des Marktes für Telekommunikationsdienste. Setzt dagegen der Regulierer den Preis der Infrastrukturnutzung zu niedrig, belastet dies die konkurrierenden Infrastrukturanbieter. Mit dem Preis sinkt die Attraktivität von Infrastrukturinvestitionen. Ein zu niedriger Preis für die Infrastrukturnutzung gefährdet somit die Erweiterung und die technische Fortentwicklung der Infrastruktur. Versäumt die Ex-ante-Regulierung, das Investitionsrisiko beispielsweise durch risikoadjustierte Entgelte angemessen zu honorieren und fokussiert sie stattdessen einseitig auf niedrige Endkundenpreise, kann dies die Innovationstätigkeit in der Telekommunikationsbranche gefährden. 11 Im Spannungsfeld zwischen der Förderung des Wettbewerbs bei den Diensten und der Förderung des Wettbewerbs bei der Infrastruktur durchläuft der Regulierer einen andauernden Lernprozess, der umsichtiges Handeln mit einer klaren grundsätzlichen Linie verlangt. 12 Fazit: Regulierung braucht eine klare Linie Seit Einführung der sektorspezifischen Regulierung konnte die Telekommunikationsbranche in der EU erhebliche Fortschritte verzeichnen. Allerdings ist der Prozess der Liberalisierung der Telekommunikation noch lange nicht am Ziel. Der Wettbewerb muss sich in der EU weiterentwickeln. Da der Wettbewerb bei den Diensten unmittel- 11 Heimeshoff, Ulrich (2006). Investitionen und ihre Determinanten in Telekommunikationsmärkten. Bochum. 12 Die aktuelle Entscheidung über die Entgelte beim IP-Bitstrom-Zugang kommentiert Matthias Kurth mit folgenden Worten: Entgelte stellen einen fairen Kompromiss dar und erhalten Anreize zum weiteren Infrastrukturausbau (Bundesnetzagentur, ) Juni 2008

11 Telekom-Regulierung in der EU vor neuer Weichenstellung Erfolge der Vergangenheit nicht falsch interpretieren Wettbewerb durch Zuverlässigkeit bar vom Preis für den Zugang zur Infrastruktur abhängt, setzt Wettbewerb ohne regelmäßige regulatorische Eingriffe bei den Diensten auch den Wettbewerb bei der Kommunikationsinfrastruktur voraus. Ohne alternative Kommunikationsinfrastrukturen bleiben regelmäßige regulatorische Eingriffe der Politik weiter erforderlich. Daher muss die Politik die Förderung des Wettbewerbs bei den Diensten mit der Förderung des Wettbewerbs bei der Infrastruktur verbinden, um den liberalisierten Telekommunikationsmarkt tatsächlich zu erreichen. Beim aktuellen Konflikt zwischen der EU-Kommission und der deutschen Bundesregierung geht es um die Frage, inwieweit die Regulierung zentral koordiniert werden sollte. Dabei erweitert die supranational koordinierte Regulierung zweifelsohne die nationalen Regulierungsansätze um den grenzüberschreitenden Blickwinkel. Dies ist umso wichtiger, als mit der technologischen Konvergenz und der Integration der internationalen Märkte ehemals klare Grenzen in der Telekommunikation verschwimmen. Tatsächlich konnte das EU- Rahmenregelwerk spürbar zum Fortschritt der europäischen Telekommunikation beitragen. Es ist allerdings vorschnell, daraus die Notwendigkeit einer weiteren Zentralisierung der Regulierung hin zur EU-Kommission abzuleiten. So beinhaltet der Vorschlag, einen zentralen europäischen Regulierer einzurichten, zwei wesentliche Nachteile: (1) Das drohende Gerangel der verschiedenen regulierenden Instanzen würde Zeitverzögerungen und Unsicherheiten im Markt verursachen; (2) Die geografische und inhaltliche Distanz des zentralen Regulierers zu den nationalen Teilmärkten könnte die Qualität der Entscheidung verschlechtern. Die Diskussion um die Weichenstellung bei der europäischen Telekom-Regulierung zeigt, dass hinsichtlich der institutionellen (zentral oder dezentral) und zeitlichen (ex post oder ex ante) Ausrichtung eine klare Linie erforderlich ist. Durch politische Prozesse veranlasste Zeitverzögerungen und Unsicherheiten im Markt müssen unbedingt vermieden werden. Nur so wird Innovation vorankommen und damit Wettbewerb ohne regelmäßige regulatorische Eingriffe in der Telekommunikationsbranche erreicht. Stefan Heng ( , Ich danke Dr. Annegret Groebel, Manuel Kallies, Dr. Peter Knauth, Frank Krüger und Dr. Klaus Winkler für ihre wertvollen Kommentare und Hinweise. 9. Juni

12 ISSN Venture Capital: Brücke zwischen Idee und Innovation? Nr Februar 2008 Nur integriertes Wissensmanagement ist nachhaltig! Nr September 2007 Taten statt warten Auswirkungen des Web 2.0 auf Finanzdienstleister, Nr Oktober 2007 E-Commerce mit etablierten Bezahlsystemen arrangiert Marktpotenzial innovativer Bezahlsysteme beschränkt, Nr April 2007 Offshoring ist kein Jobkiller, Nr März 2007 Venture Capital in Europa Mehr Pep für Europas Wirtschaft, Nr November 2006 Medienwirtschaft vor größtem Umbruch seit Gutenberg Der Medienkonsument auf dem Weg zum Medienmacher, Nr September 2006 Offshoring an neuen Ufern Nearshoring nach Mittel- und Osteuropa, Nr Juli 2006 Entgegen vielen Erwartungen! Breitbandige Mobilfunktechnologie UMTS ist Realität, Nr April 2006 Unsere Publikationen finden Sie kostenfrei auf unserer Internetseite Dort können Sie sich auch als regelmäßiger Empfänger unserer Publikationen per eintragen. Für die Print-Version wenden Sie sich bitte an: Deutsche Bank Research Marketing Frankfurt am Main Fax: Copyright Deutsche Bank AG, DB Research, D Frankfurt am Main, Deutschland. Alle Rechte vorbehalten. Bei Zitaten wird um Quellenangabe Deutsche Bank Research gebeten. Die vorstehenden Angaben stellen keine Anlage-, Rechts- oder Steuerberatung dar. Alle Meinungsaussagen geben die aktuelle Einschätzung des Verfassers wieder, die nicht notwendigerweise der Meinung der Deutsche Bank AG oder ihrer assoziierten Unternehmen entspricht. Alle Meinungen können ohne vorherige Ankündigung geändert werden. Die Meinungen können von Einschätzungen abweichen, die in anderen von der Deutsche Bank veröffentlichten Dokumenten, einschließlich Research-Veröffentlichungen, vertreten werden. Die vorstehenden Angaben werden nur zu Informationszwecken und ohne vertragliche oder sonstige Verpflichtung zur Verfügung gestellt. Für die Richtigkeit, Vollständigkeit oder Angemessenheit der vorstehenden Angaben oder Einschätzungen wird keine Gewähr übernommen. In Deutschland wird dieser Bericht von Deutsche Bank AG Frankfurt genehmigt und/oder verbreitet, die über eine Erlaubnis der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht verfügt. Im Vereinigten Königreich wird dieser Bericht durch Deutsche Bank AG London, Mitglied der London Stock Exchange, genehmigt und/oder verbreitet, die in Bezug auf Anlagegeschäfte im Vereinigten Königreich der Aufsicht der Financial Services Authority unterliegt. In Hongkong wird dieser Bericht durch Deutsche Bank AG, Hong Kong Branch, in Korea durch Deutsche Securities Korea Co. und in Singapur durch Deutsche Bank AG, Singapore Branch, verbreitet. In Japan wird dieser Bericht durch Deutsche Securities Limited, Tokyo Branch, genehmigt und/oder verbreitet. In Australien sollten Privatkunden eine Kopie der betreffenden Produktinformation (Product Disclosure Statement oder PDS) zu jeglichem in diesem Bericht erwähnten Finanzinstrument beziehen und dieses PDS berücksichtigen, bevor sie eine Anlageentscheidung treffen. Druck: Druckerei Otto Lembeck GmbH & Co. KG, Frankfurt Print ISSN / Internet ISSN / ISSN