HOCHSCHULE FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG UND FINANZEN LUDWIGSBURG. Bachelorarbeit

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1 HOCHSCHULE FÜR ÖFFENTLICHE VERWALTUNG UND FINANZEN LUDWIGSBURG Baurechtliche Instrumente zur Kontrolle der weiteren Ausbreitung von Glücksspiel in Kommunen Bachelorarbeit zur Erlangung des Grades einer Bachelor of Arts (B.A.) im Studiengang gehobener Verwaltungsdienst Public Management vorgelegt von Karolin Kress Öhrwiesenweg Deizisau Studienjahr 2012/2013 Erstgutachter: Prof. Dr. Gerald Sander Zweitgutachter: Rainer Grund

2 Inhalt Abbildungsverzeichnis... IV Anlagenverzeichnis... V 1. Einleitung Erklärungen zum Glücksspiel Spielbank/Spielcasino Spielhalle kerngebietstypisch nicht kerngebietstypisch oder mischgebietsverträglich Wettbüro Toto-Lotto-Annahmestelle und Wettannahmestelle Spielautomaten in Gaststätten Probleme mit Spielhallen und Wettbüros Zulässigkeit im Planungsrecht Zulässigkeit nach der BauNVO Kleinsiedlungsgebiete, reine und allgemeine Wohngebiete besonderes Wohngebiet und Dorfgebiet Mischgebiet Kerngebiet Gewerbegebiet Industriegebiete Einzelfallregelung Zulässigkeit im Zusammenhang bebauter Ortsteile Zulässigkeit im Außenbereich Baurechtliche Instrumente Spezielle Festsetzungen im Bebauungsplan Horizontale Gliederung Ausschluss und Umwandlung allgemein zulässiger Nutzungen Ausschluss und Umwandlung ausnahmsweise zulässiger Nutzungen II

3 4.1.4 Vertikale Gliederung Gliederung in Teilgebiete Gliederung in Unterarten von Nutzungen Veränderungssperre Erlassvoraussetzungen Verfahren und Rechtswirkung Geltungsdauer Entschädigung Zurückstellung Erlassvoraussetzungen Verfahren und Rechtswirkung Vorläufige Untersagung Vergnügungsstättenkonzeption am Beispiel der Landeshauptstadt Stuttgart Ausgangslage Strategien Empfehlung des Planungsbüros für die Stadt Stuttgart Umsetzung Beispielfall Spielhalle im 1. Obergeschoss Zwei Spielotheken im Erdgeschoss Wettbüro Neues Instrument Landesglücksspielgesetz Fazit Literaturverzeichnis Erklärung III

4 Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Übersicht der Zulässigkeit der Vergnügungsstätten S. 12 Abbildung 2: Spezielle Festsetzungsmöglichkeiten S. 22 IV

5 Anlagenverzeichnis (alle Anlagen auf CD) Anlage 1 Spielhallen wachsen gebremst, Land arbeitet an neuem Glücksspielgesetz, in Stuttgarter Zeitung vom Anlage 2 Zur Geschichte des Glücksspiels. Anlage 3 Erste Ergebnisse der Untersuchung für den Arbeitskreis Spielsucht e.v. Anlage 4 Präsentation zu den Ergebnissen der Untersuchung für den Arbeitskreis Spielsucht e.v. Anlage 5 Internetseite Stadt Stuttgart, Text zur Vergnügungsstättenkonzeption. Anlage 6 Gemeinderatsdrucksache Stadt Stuttgart zur Vergnügungsstättenkonzeption. Anlage 7 Die Forschungsstelle Glücksspiel informiert... Erster Glücksspieländerungsstaatsvertrag. Anlage 8 Entwurf Landesglücksspielgesetz Baden-Württemberg. Anlage 9 Kommunalverbände warnen vor Klagewelle, Konzessionsregeln für Spielhallen, in Staatsanzeiger für Baden-Württemberg, Jahrgang 162, Nr. 31, vom V

6 1. Einleitung Spielhallen wachsen gebremst 1. Mit dieser Überschrift berichtet die Stuttgarter Zeitung am über die Ergebnisse der Arbeiten am neuen Glücksspielgesetz von Baden-Württemberg. Durch den ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrag, der am 1. Juli 2012 in Kraft getreten ist, wurde die Problematik der Spielhallen in Deutschland wieder in den Medien bekannt gemacht. Wieder, denn eigentlich ist diese Problematik ein Dauerthema. Bereits im Mittelalter hegten die Kommunen ordnungspolitische und moralische Bedenken gegenüber dem Glücksspiel. Seit dem 13. Jahrhundert gibt es in Europa konzessionierte Spielhäuser und wenn ein Spielhaus ohne Konzession betreiben wurde mussten Geldstrafen bezahlt werden. Zum Glücksspiel gehören neben Würfel- und Kartenspielen auch Roulette und Lotterien. Alle diese Spielarten haben gemein, dass um Geld gespielt wird und über Gewinn und Verlust allein das Glück entscheidet. Natürlich zählen bei den Wetten auch Erfahrungswerte und Berechnungen, aber trotzdem spielt der Zufall eine große Rolle. Das Glücksspiel hat sich im Laufe der Zeit oft verändert, alte Spiele sind in Vergessenheit geraten, neue Spiele kamen hinzu. Eine große Neuerung war Ende des 19. Jahrhunderts das Automatenspiel, das im Zuge der Industrialisierung und Technisierung entwickelt wurde. Das wohl bekannteste Automatenspiel, den einarmigen Banditen, gibt es seit 1899, seither wurde er ständig weiterentwickelt. 2 Der Arbeitskreis gegen Spielsucht ev. sammelt in unregelmäßigen Abständen Daten zu Spielhallen, um die Angebotsstruktur der Spielhallen 1 Breining, Spielhallen wachsen gebremst, Land arbeitet an neuem Glücksspielgesetz, in Stuttgarter Zeitung, (Anlage 1) 2 Näther, Zur Geschichte des Glücksspiels, , S. 2, 4, 15 (Anlage 2). 1

7 und Geldspielgeräte in Deutschland darstellen zu können. Für eine Umfrage im Jahr 2012 wurden die Daten von 1632 Kommunen ausgewertet, davon hatten die meisten mehr als Einwohner. Auch wenn bei dieser Umfrage nur die größeren Kommunen befragt wurden, sind die Zahlen aussagekräftig, denn 74,1% der Bevölkerung Deutschlands wohnen dort. Außerdem kann davon ausgegangen werden, dass die meisten Spielhallen in den einwohnerstärkeren Gemeinden und Städten angesiedelt sind. 3 Zum waren in diesen Kommunen Konzessionen für Spielhallen vergeben, insgesamt gab es dort Geldspielgeräte. Bei einem Vergleich mit den Daten von 2006 ergab sich eine Steigerung von 41,9 % bei den Spielhallen und 77,2 % bei den Spielgeräten. 4 Die Umfrage macht deutlich, dass das oft genannte Problem der starken Zunahme von Spielhallen nicht aus der Luft gegriffen ist. Auch wenn sich viele Kommunen und vor allem die Anwohner wünschen, dass Vergnügungsstätten komplett aus den Kommunen ausgeschlossen werden, ist dies nicht möglich. Die Gemeinden dürfen keine eigene Spielhallenpolitik betreiben und müssen sich bei der Behandlung der Anträge an Recht und Gesetz halten. Aus diesem Grund befasst sich meine Bachelorarbeit mit den baurechtlichen Möglichkeiten zur Kontrolle der weiteren Ausbreitung von Glücksspiel in Kommunen. Der Schwerpunkt der Arbeit liegt auf der baulichen Nutzung, die darüber hinausgehenden Vorschriften, z.b. das Gewerbe- und Steuerrecht, 3 Trümper/Heimann, Erste Ergebnisse Arbeitskreis Spielsucht e.v., , S.4 (Anlage 3). 4 Trümper/Heimann, Präsentation Arbeitskreis Spielsucht e.v., , Folien 1 u 21 (Anlage 4). 2

8 werden nicht behandelt. Auch auf die Problematiken die im Zusammenhang mit dem Jugendschutz und der Spielsucht auftreten können, werde ich nicht weiter eingehen. Im zweiten Kapitel wird auf die verschiedenen Untergruppen der Vergnügungsstätten eingegangen. Kapitel drei beschreibt die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten in den verschiedenen Baugebieten nach der BauNVO Außerdem wird auch auf die unbeplanten Gebiete eingegangen. Das vierte Kapitel nimmt den größten Teil der Bachelorarbeit ein. Hier werden die rechtlichen Instrumente genannt, die zur Verhinderung der weiteren Ausbreitung eingesetzt werden können. Neben den Festsetzungsmöglichkeiten die der 1 Abs. 4-9 BauNVO bietet, wird auch auf die Sicherungsinstrumente Veränderungssperre und Zurückstellung eingegangen. Außerdem wird am Beispiel der Stadt Stuttgart auf die Möglichkeiten der Vergnügungsstättenkonzeption eingegangen. Ein Bezug zur Praxis wird vor allem durch den Beispielsfall im fünften Kapitel hergestellt. Ein neues Instrument mit vielen Regelungen zum Thema Glücksspiel wird das Landesglücksspielgesetz sein, das noch Ende des Jahres 2012 in Kraft treten soll. Im sechsten Kapitel wird auf die im Entwurf enthaltenen Regelungen eingegangen. Die Bachelorarbeit endet mit einem Fazit im siebten Kapitel. 2. Erklärungen zum Glücksspiel Das Glücksspiel mit seinen verschiedenen Ausprägungen wird im Baurecht allgemein unter dem Sammelbegriff Vergnügungsstätten behandelt. Eine offizielle Definition der Vergnügungsstätten im bauplanungsrechtlichen Sinn gibt es nicht, durch die Rechtsprechung lässt sich diese aber ableiten. Fickert und Fieseler treffen in ihrer Publikation folgende Definition: 3

9 Unter Vergnügungsstätten sind gewerbliche Nutzungsarten zu verstehen, die sich in unterschiedlicher Ausprägung und Ansprache des Sexual-, Spiel- und/ oder Geselligkeitstriebs einer bestimmten gewinnbringenden Freizeit Unterhaltung widmen. 5 Wichtig ist bei der baurechtlichen Definition, die sich von den gewerberechtlichen und steuerrechtlichen Regelungen abgrenzt, dass diese auch auf die städtebauliche Ordnung Rücksicht nimmt. Bei der Zulassung von Vergnügungsstätten in den einzelnen Baugebieten muss daher geprüft werden, ob sich diese mit den anderen Nutzungsarten wie zum Beispiel dem Wohnen vertragen. 6 Die Vergnügungsstätten werden von Fickert und Fieseler in fünf Unterarten unterteilt. In Nachtlokale und Vorführ- u. Geschäftsräume mit Darstellungen von sexuellem Charakter; in Diskotheken; in Spiel- und Automatenhallen; in Wettbüros sowie in Swinger-Clubs. 7 Diese Unterteilungen variieren bei anderen Autoren 8 und Quellen. Es gibt auch einige Nutzungen, die nicht eindeutig den Vergnügungsstätten zugeordnet werden können, zum Beispiel die Bordelle. Obwohl sich diese Arbeit schwerpunktmäßig mit dem Glücksspiel als einem Teil der Vergnügungsstätten befasst, wird im Folgenden oft von den Vergnügungsstätten und ihrer Zulässigkeit im Ganzen gesprochen. Dies liegt daran, dass im Bauplanungsrecht nicht zwischen den verschiedenen Unterarten der Vergnügungsstätten unterschieden wird. Erst durch die Rechtsprechung sind spezielle Regelungen z.b. für die Spielhallen und Wettbüros entstanden. Durch verschiedene Beispiele und vor allem durch den Fall wird auf diese Spezialregelungen Bezug genommen. 5 Fickert/Fieseler, Rn. 22 zu 4a, Z Fickert/Fieseler, Rn zu 4a. 7 Fickert/Fieseler, Rn zu 4a. 8 Aus Gründen der Vereinfachung und besseren Lesbarkeit wird die männliche oder die weibliche Form verwendet. Darin ist das jeweils andere Geschlecht mit einbezogen. 4

10 Im Weiteren wird nur auf die verschiedenen Betriebe eingegangen, die unter die Unterarten Spiel-und Automatenhallen und Wettbüros fallen. 2.1 Spielbank/Spielcasino Spielbanken, auch Spielcasinos genannt, sind stattlich konzessionierte Einrichtungen, die öffentlich überwacht und seitens der Steuerbehörde kontrolliert werden. Die Glücksspiele wie Roulette, Black Jack und Poker werden mit Spielmarken, den sogenannten Jetons gespielt. Der Zutritt wird in den Spielbanken deutlich stärker kontrolliert als in Spielhallen, so gibt es neben einem Mindestalter und einer Kleiderordnung auch eine Datenbank in der die Personen aufgeführt sind, die unter Spielsucht leiden. Die Gewinne in einer Spielhalle sind für die Spieler bis zu einem bestimmten Betrag steuerfrei. Trotzdem sind die Spielbanken für die Länder sehr lukrativ, da sie hohe Steuern bezahlen müssen. Da es in Deutschland nur eine begrenzte Anzahl an Spielbanken gibt, wird dieser Sonderfall im Weiteren nicht behandelt. Es ist wichtig, zwischen den staatlich betriebenen Spielbanken und den von natürlichen Personen betriebenen Spielhallen zu unterscheiden. Viele Bürger kennen hier den Unterschied nicht, vor allem wegen der gemeinsamen Verwendung des Begriffes Casino. 2.2 Spielhalle Die bekannteste Art von Vergnügungsstätten sind die Spielhallen. In einer Spielhalle gibt es verschiedenartige Spielgeräte teilweise mit Gewinnmöglichkeit, teilweise ohne. Im Gegensatz zu anderen Vergnügungsstätten wie zum Beispiel Diskotheken, hat die Spielhalle zu den üblichen Geschäftszeiten geöffnet und schließt meist noch vor Mitternacht. Es muss somit während der Nacht nicht mit Belästigungen gerechnet werden. Auch muss bei einer Spielhalle nicht unbedingt von einer erhöhten Lärmbelästigung ausgegangen werden muss, da 5

11 Spielhallen in der Regel von Einzelspielern besucht werden. Zudem sind die Besucherkapazitäten der Spielhallen durch die begrenzte Anzahl an Spielautomaten nicht sehr groß. 9 Die häufig genannten Mehrfachspielhallen sind gewerberechtlich nicht erlaubt. Die Spielhallenbetreiber versuchen deshalb mehrere kleine Spielhallen nebeneinander zu betreiben. Für diese ist es einfacher eine Genehmigung zu bekommen und den Besuchern stehen aber trotzdem viele Automaten zur Verfügung. Durch Verbindungstüren zwischen den Räumen sparen sich die Betreiber außerdem Aufsichtspersonal, Rettungswege und eventuell Sanitärräume. Für die planungsrechtliche Beurteilung eines Vorhabens ist die gewerberechtliche Zulässigkeit aber keine Voraussetzung. 10 Bei Spielhallen wird, wie auch bei anderen Vergnügungsstätten, in kerngebietstypische und nicht kerngebietstypische bzw. mischgebietsverträgliche Anlagen unterschieden kerngebietstypisch Als kerngebietstypisch wird eine Spielhalle dann bezeichnet, wenn es sich um einen zentralen Dienstleistungsbetrieb handelt der über ein Einzugsgebiet verfügt, das über das Stadtviertel hinaus geht. Somit ist die Spielhalle für ein größeres Publikum erreichbar. 11 Die von den kerngebietstypischen Vergnügungsstätten ausgehenden Störungen, wie zum Beispiel Lärmbelästigung, müssen im Kerngebiet hingenommen werden, da das Wohnen hinter anderen Nutzungen zurücktritt. Auch von der Größenordnung lässt sich ableiten, ob eine Spielhalle kerngebietstypisch ist. Man geht bei einer kerngebietstypischen Spielhalle 9 Jeromin, S Stüer, Rn Stüer, Rn

12 von einer Grundfläche von mehr als 100 m² und mindestens acht Geld oder Warenspielgeräten aus nicht kerngebietstypisch oder mischgebietsverträglich Die nicht kerngebietstypischen Spielhallen haben einen geringeren Einzugsbereich und eine geringere Größe. Da sie auch in Gebieten zugelassen sind in denen es einen hohen Anteil an Wohnnutzung gibt, müssen sie besonders bei den Lärmimmissionen Rücksicht auf die Nachbarschaft nehmen. Meistens schließen diese Spielhallen schon gegen 22 Uhr oder spätestens 23 Uhr 2.3 Wettbüro In den meisten Wettbüros ist neben dem Einreichen der Wette und ggf. dem Abkassieren des Gewinnes, auch die Geselligkeit ein wichtig Bestandteil. Die Besucher treffen sich dort um sich über ihre Wetten auszutauschen und das Ergebnis ihrer Wette abzuwarten, meist geht es um Sport- oder Pferdewetten. Dabei sind die Räume mit bequemen Stühlen, Bildschirmen, Computern und oft auch Getränke- und Snackautomaten ausgestattet. 14 Wenn ein Wettbüro über diese Aufenthaltsqualität verfügt wird es bauplanungsrechtlich als Vergnügungsstätte gesehen. 15 Die Zahl der Wettbüros hat in den letzen Jahren stark zugenommen. Sie unterscheiden sich von den staatlichen Toto-Lotto-Annahmestellen und bieten in der Regel keine staatlichen Lotterien oder Sportwetten an. 16 Die Probleme die bei den Spielhallen auftreten, können in der Regel auch auf die Wettbüros übertragen werden. 12 vgl. VGH BW, Urt. v S 2255/ Fickert/Fieseler, Rn zu 4a. 14 Acocella, S VGH BW, Beschl. v S 2606/ Fickert/Fieseler, Rn zu 4a. 7

13 2.4 Toto-Lotto-Annahmestelle und Wettannahmestelle In Deutschland gibt es ein Lotteriemonopol, die Länder betreiben gemeinsam den Toto Lotto Block, der verschiedene Lotterien anbietet. Am bekanntesten sind die Spiele 6 aus 49, bei dem gegen einen finanziellen Einsatz auf die Ziehung vorher angegebener Zahlen getippt wird, und Lotterien mit Losen. Die Spielscheine und Lose werden in den Toto-Lotto- Annahmestellen verkauft. Diese sind meistens an ein Ladengeschäft angegliedert, das überwiegend Zeitungen, Zeitschriften sowie Schreibund Tabakwaren verkauft. Das Wetten ist hier nur ein untergeordneter Bestandteil des Verkaufsangebotes, und spricht ein anders Publikum an als die Wettbüros. Deshalb wird der Betrieb als Einzelhandel genehmigt. Ein Grenzfall sind die Wettannahmestellen. Sie sind wie die Toto-Lotto- Annahmestellen einem Ladengeschäft untergeordnet, bieten aber keine staatlichen Wetten an. Wenn eine Wettannahmestelle nicht über Sitzgelegenheiten und Bildschirme verfügt, an denen die Wetten live mit verfolgt werden können, handelt es sich nicht um eine Vergnügungsstätte sondern um einen Gewerbebetrieb. Das muss für jeden Einzelfall genau geprüft werden. 2.5 Spielautomaten in Gaststätten In vielen Gaststätten, Restaurants oder Hotels stehen einzelne Geldspielautomaten. Laut 3 Abs. 1 Spielverordnung (SpielVO) sind dort bis zu 3 Geldspiel- oder Warenautomaten erlaubt, wenn durch eine ständige Aufsicht der Jugendschutz gewahrt ist. Wichtig ist, dass der Schwerpunkt beim Gaststättenbetrieb also der Ausgabe von Speisen und Getränken liegt und die Anlage keinen Spielhallencharakter hat. Wenn diese Voraussetzungen vorliegen sind die Spielautomaten 8

14 wohngebietsverträglich und können in einem Wohngebiet zugelassen werden Probleme mit Spielhallen und Wettbüros Aus städtebaulicher Sicht gibt es verschiedene Probleme bei der Ansiedlung von Vergnügungsstätten wie Spielhallen und Wettbüros. Das größte Problem ist die Beeinträchtigung des Stadt- und Straßenbildes. Bei Spielhallen, die meistens im Erdgeschoss liegen, werden die Schaufenster oft beklebt oder verdunkelt, was zu einem Bruch in der Ladenzeile führt. Die oft auffällige und aggressive Werbung, teilweise in Verbindung mit Leuchtreklame, beeinflusst die Außendarstellung zusätzlich und das Image des gesamten Straßenzugs wird dadurch negativ beeinträchtigt. Diese Störung des Ortsbilds wird Trading-Down-Effekt genannt. 18 Ob es für eine bessere Integration genügt, die Außengestaltung der Vergnügungsstätten zu ändern, ist aber fraglich. Der Einzelhandel hat sich in den letzten Jahren strukturell verändert, der Trend geht zu großen Fachmärkten oder Einkaufszentren mit vielen kleinen Geschäften unter einem Dach. Dies hat vermehrt zu leer stehenden Geschäftsräumen in den Innenstädten geführt, in die nun unter anderem auch Spielhallen und Wettbüros einziehen. 19 Die Verdrängung der traditionellen Einzelhandelsbetriebe kann also nur zu einem kleinen Teil auf die Vergnügungsstätten geschoben werden. Einzelne Vergnügungsstätten sind in der Regel kein Problem für die Gebiete, aber eine Häufung von Spielhallen und Wettbüros kann durchaus zu einer Verstärkung der Tendenz und Verdrängung weiterer Gewerbe führen. 17 Fickert/Fieseler, Rn zu 4a. 18 Acocella, S Wank, S

15 So erhöhen sich beispielsweise in solchen Gebieten die Boden- und Pachtpreise, da die Wettbüros und vor allem die ertragsstarken Spielhallen deutlich höhere Mietpreise bezahlen können. Auch die Angebotsvielfalt leidet in diesen Gebieten, denn neue Interessenten suchen sich andere, attraktivere Standorte und auch die bestehenden Geschäfte versuchen ihre Gewerbe in andere Gebiete zu verlegen. 20 Dabei sind die Auswirkungen in den als 1 a Lagen bezeichneten besseren Standorten nicht so gravierend wie in bereits vorgeschädigten oder schwächeren 1 b Lagen. Denn die dort angesiedelten Geschäfte sind umsatzstärker und lassen sich nicht so stark von den Vergnügungsstätten beeinflussen. Ein weiterer Vorteil war, dass zu Beginn der Anwendung der Steuerungsinstrumente zuerst die stark frequentierten Fußgängerzonen in 1 a Lagen geschützt wurden und die Vergnügungsstättenbetreiber dann auf die weniger beplanten Bereiche in den 1 b Lagen ausgewichen sind Zulässigkeit im Planungsrecht In den meisten Kommunen gibt es sowohl Gebiete, für die ein Bebauungsplan aufgestellt wurde, als auch solche für die es keinen, oder keinen gültigen gibt. In älteren Plänen finden sich zudem meist nur zeichnerische Festsetzungen. Bei Gebieten mit Bebauungsplan wurde die Zulässigkeit der Vergnügungsstätten bereits durch die Festsetzung eines Baugebiets nach der BauNVO vorgegeben. Für die anderen Gebiete wird auf die Umgebungsbebauung verwiesen. Da diese Beurteilung immer wieder zu Diskussionen führt ist es besonders wichtig dort klare Regelungen zu treffen. 20 Acocella, S Wank, S. 61 f. 10

16 3.1 Zulässigkeit nach der BauNVO Erst mit der Änderung der BauNVO im Jahr 1990 wurde die Zulässigkeit der Vergnügungsstätten in den jeweiligen Baugebieten konkret geregelt. Davor wurde bei den Planungen davon ausgegangen, dass sie überall dort zulässig sind, wo auch Gewerbebetriebe zulässig sind. Da sich die Vergnügungsstätten mit all ihren Auswirkungen auf die Umgebung aber doch deutlich von den Gewerbebetrieben unterscheiden, war diese Neuregelung dringend erforderlich. 22 In 1 Abs. 2 BauNVO werden die verschiedenen Baugebietstypen genannt, die im Bebauungsplan festgesetzt werden können. Durch die Festsetzung werden die Gebietsbeschreibungen aus den 2-9 BauNVO Bestandteil des Bebauungsplans. Die Gebietsbeschreibungen der in den 2-9 BauNVO genannten Gebiete sind immer gleich aufgebaut. Der Abs. 1 enthält eine kurze Umschreibung des jeweiligen Gebietscharakters, diese entspricht der allgemeinen Zweckbestimmung des Gebietes. Der Zweite Absatz ist der Zulässigkeitskatalog, die hier genannten Anlagen und Nutzungen sind in diesem Gebiet allgemein zulässig. Im dritten Absatz werden die nur ausnahmsweise zulässigen Anlagen und Nutzungen genannt. Teilweise gibt es noch einen vierten Absatz der Sonderregelungen enthält. Durch die Feinsteuerungsinstrumente des 1 Abs. 4-9 BauNVO können die Baugebietstypen variiert werden. Die Absätze Zwei und Drei enthalten typisierende Nutzungsbegriffe wie Wohngebäude, Geschäfts- und Bürogebäude, Einzelhandelbetriebe und Tankstellen. Die Begriffe Spielhallen oder Wettbüros kommen hier nicht vor, sie sind unter dem Oberbegriff Vergnügungsstätten zusammengefasst. 22 Fickert/Fieseler, Rn. 4.5 zu Vorbem 2-9,

17 Abbildung 1: Übersicht der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten: Baugebiet nach BauNVO nicht kerngebietstypisch kerngebietstypisch 2 Kleinsiedlung reines Wohngebiet allgemeines Wohngebiet - - 4a besonderes Wohngebiet ausnahmsweise - zulässig 5 Dorfgebiet ausnahmsweise - zulässig 6 Mischgebiet (Wohnumfeld) 6 Mischgebiet (gwerbl.geprägt) ausnahmsweise zulässig zulässig Kerngebiet zulässig zulässig 8 Gewerbegebiet ausnahmsweise zulässig 9 Industriegebiet - - Quelle: Acocella, Vergnügungsstättenkonzeption für die Landeshauptstadt Stuttgart, eigene Darstellung. ausnahmsweise zulässig Kleinsiedlungsgebiete, reine und allgemeine Wohngebiete In den Kleinsiedlungsgebieten nach 2 BauNVO gibt es vorwiegend Wohngebäude mit Nutzgärten und landwirtschaftlichem Nebenerwerb. Vergnügungsstätten sind hier, auch als Ausnahmen nicht vorgesehen. Dieses Gebiet mit großen Grundstücken, geringer Bebauung und der typischen intensiven Gartenbaunutzung mit Kleintierzucht ist ein Auslaufmodell. Vielerorts fordern die Grundstückseigentümer deshalb neue Bebauungspläne um das Gebiet nachverdichten zu können. 23 Das reine Wohngebiet nach 3 BauNVO dient, wie der Name es schon sagt, dem Wohnen. Planungsrechtlich ist das Wohnen nicht definiert. Nach einem Leitsatz des Bundesverwaltungsgerichts ergibt sich, dass das Wohnen auf Dauer angelegt sein muss, außerdem ist eine gewisse Eigengestaltung und Freiwilligkeit erforderlich Stüer, Rn. 226 f. 24 BVerwG, Beschl. v B

18 Das reine Wohngebiet zeichnet sich vor allem auch durch eine besondere Wohnruhe aus, deshalb gibt es auch nur wenige Ausnahmen. Die Vergnügungsstätten zählen nicht dazu. 25 In 4 BauNVO ist das allgemeine Wohngebiet geregelt. In diesem Gebiet muss die Wohnnutzung vorwiegen. Anders als beim reinen Wohngebiet sind aber zahlreiche weitere Nutzungen und Anlagen allgemein oder ausnahmsweise zulässig. Diese Nutzungen müssen sich aber mit dem Wohnzweck gut vereinbaren. 26 Vergnügungsstätten sind im allgemeinen Wohngebiet seit einer Gesetzesänderung im Jahr 1990 nicht mehr, auch nicht ausnahmsweise, zulässig besonderes Wohngebiet und Dorfgebiet Das besondere Wohngebiet wurde erst mit der Änderung der BauNVO im Jahr 1977 eingeführt. Um die Abgrenzung zum allgemeinen Wohngebiet und zum Mischgebiet deutlich zu machen ist die Erklärung des Gebietes in 4a Abs. 1 BauNVO ausführlicher formuliert. 28 Das Gebiet dient, wie auch das allgemeine Wohngebiet, vorwiegend dem Wohnen, weist aber eine besondere Eigenart auf. Dadurch dass sich dort mit der Zeit viele Dienstleistungs- und Gewerbebetriebe angesiedelt haben, wurde die Wohnnutzung oft verdrängt. Die noch vorhandenen Wohnungen werden oft von den sozial schwächeren Bevölkerungsschichten bewohnt. 29 Diese Gebietsart kann nur für Gebiete mit schon bestehender Bebauung festgesetzt werden. Es soll erreicht werden, dass die Wohnnutzung wieder zunimmt. Im besonderen Wohngebiet sind über die Zulässigkeit des 4 BauNVO weitere Nutzungen und Anlagen zulässig, so unter der ausnahmsweisen Zulässigkeit auch die Vergnügungsstätten. 25 Fickert/Fieseler, Rn. 3 zu Jäde/Dirnberger/Weiss, 1 Rn Fickert/Fieseler, Rn zu Fickert/Fieseler, Rn. 1 zu 4a. 29 Fickert/Fieseler, Rn. 2 zu 4a. 13

19 Allerdings sind nicht alle Arten von Vergnügungsstätten zulässig, sondern nur die nicht kerngebietstypischen. Wie im besonderen Wohngebiet sind auch im Dorfgebiet nur die nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten ausnahmsweise zulässig. Das Dorfgebiet nach 5 BauNVO kennzeichnet sich besonders durch die Zulässigkeit von land- und forstwirtschaftlichen Betrieben und nicht wesentlich störenden Gewerbe- und Handwerksbetrieben neben dem Wohnen. Durch die Veränderungen in der Landwirtschaft nehmen die Dorfgebiete aber immer mehr die Züge der städtischen Mischgebiete an. 30 Deshalb sollten nun auch hier die Vergnügungsstätten offiziell geregelt werden. Vor der Neuerung der BauNVO im Jahr 1990 wurde davon ausgegangen, dass im Dorfgebiet angesichts der Zulässigkeit von nicht wesentlich störenden Gewerbebetrieben, die nicht kerngebietstypischen Vergnügungsstätten allgemein zulässig sind. Mit der Neuregelung sind sie jetzt nur noch ausnahmsweise zulässig, auf die Regelung im 4a Abs. 3 Nr.2 BauNVO wird verwiesen. 31 Für beide Gebiete ist es wichtig, dass für jeden Einzelfall konkret geprüft wird, ob es sich von der Art und Größe um eine nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt. Gerade beim besonderen Wohngebiet, das sich sehr an der vorhandenen Bebauung orientiert, ist diese Prüfung entscheidend. Je größer die Störung ist, die von den bereits bestehenden Anlagen ausgeht, desto störungsintensiver darf die potentielle neue Vergnügungsstätte sein. 32 Wenn das betreffenden Gebiet bereits durch Gaststätten und Vergnügungsstätten vorbelastet ist, spricht in der Regel nicht gegen eine weitere Ansiedlung. 33 Trotzdem darf der 30 Wank, S Wank, S Wank, S Jeromin, S. 57/58. 14

20 Gebietscharakter nicht kippen, im Zweifelsfall wäre das eine Begründen dafür eine Vergnügungsstätte nach 15 (1) BauNVO nicht zuzulassen. 34 Bei der Prüfung der Wohnnutzungskonformität ist zudem zu beachten, dass die Planungsziele, die die Kommune bei einem besonderen Wohngebiet, hat nicht beeinträchtigt werden. Wenn die Wohnnutzung auf einem sehr niedrigen Stand ist oder sie weiter ausgebaut werden soll, dann sind sonstige Nutzungen, auch die Vergnügungsstätten, auszuschließen Mischgebiet Eine Besonderheit bietet das Mischgebiet nach 6 BauNVO. Es dient der Unterbringung von Wohnen und Gewerbebetrieben, die das Wohnen nicht wesentlich stören. Das Mischgebiet kann, je nachdem wie die verschiedenen allgemein zulässigen Nutzungen miteinander kombiniert sind, unterschiedliche Prägungen haben. 36 Deshalb gelten auch bezüglich der Zulässigkeit von Vergnügungsstätten unterschiedliche Regelungen. In den eher gewerblich geprägten Bereichen des Mischgebietes sind nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten allgemein zulässig. In 6 Abs. 3 BauNVO wird geregelt, dass in den anderen, also den eher durch Wohnnutzung geprägten Bereichen, nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten ausnahmsweise zugelassen werden können. Eigentlich wiederspricht diese Aufteilung der Systematik der BauNVO, nach der immer alle allgemein zulässigen Nutzungen im ganzen Baugebiet zulässig sind. Die unterschiedlichen Prägungen innerhalb der Mischgebiet die sich im Laufe der Jahre ergeben haben, haben diese Unterscheidung aber notwendig gemacht Wank, S Jeromin, S Jäde/Dirnberger/Weiss, 1 Rn Wank, S

21 Diese Regelung führt natürlich zu großen Abgrenzungsproblemen. Zuerst muss geprüft werden ob es sich bei der beantragten Vergnügungsstätte um eine nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätte handelt. 38 Anschließend geht es um die Prägung des Gebietes. Bei jeder Vergnügungsstätte die beantragt wird muss geprüft werden, ob sie in dem Teil des Mischgebietes liegt, der gewerblich geprägt ist oder nicht. Dazu müssen die Begriffe Teil des Gebiets und gewerblich geprägt genauer betrachtet werden. Bei der Definition des Teils des Gebiets, oder auch Umkreis genannt, wird in der Regel wie bei der Bewertung nach 34 BauGB die nähere Umgebung betrachtet. Zu dieser zählen alle Grundstücke auf die das neue Vorhaben einen Einfluss nehmen kann. Es ist eine Prüfung des Einzelfalls erforderlich. 39 Die gewerbliche Prägung kann durch mehrere Werte geprüft werden. 40 Zum einen dadurch, zu welchem Prozentsatz die Fläche mit gewerblicher Nutzung belegt ist, auch das Verhältnis der Geschossfläche kann zur Prüfung benutzt werde. Eine weitere Möglichkeit ist, zu zählen, wie viele eigenständige gewerbliche Betriebe es im Verhältnis zu den Wohngebäuden gibt. 41 Das deutlichste Ergebnis erhält man, wenn man alle Werte gemeinsam betrachtet, aber nicht nur rechnerisch sollte verglichen werden. Wichtig ist, auch die Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen. Bei der Prüfung, ob in einem Gebiet mit überwiegender Wohnnutzung Vergnügungsstätten ausnahmsweise zugelassen werden können, gelten die gleichen Regeln wie bei den besonderen Wohngebieten und Dorfgebieten. Der Schutz des Wohnens vor Störungen steht an erster Stelle Kerngebiet 38 Wank, S Wank, S BVerwG, Urt. v C Wank, S

22 Das Kerngebiet nach 7 BauNVO ist oft der innerstädtische Teil einer Stadt, in dem eine Vielzahl von Nutzungen möglich sind. Die Wohnnutzung hat in diesem Gebiet nur eine untergeordnete Rolle, es gibt vor allem viele Geschäfte oder öffentliche Gebäude die auch von Besucher aus einem größeren Umfeld genutzt werden. Außerdem ist das Kerngebiet das einzige der Baugebiete, in dem alle Arten von Vergnügungsstätten, egal welcher Größe, allgemein zulässig sind. Die Vergnügungsstätten machen den Gebietscharakter des Kerngebiets aus und sind, soweit im Bebauungsplan nichts anderes festgesetzt wurde, im ganzen Plangebiet zulässig. Durch diese allgemeine Zulässigkeit ist es in vielen Kommunen zu einer Häufung der Vergnügungsstätten im Kerngebiet gekommen. Im Gegensatz zu anderen Gebieten ist hier aber nicht die Störung der Wohnnutzung das Problem, sondern die Beeinträchtigung der umliegenden Geschäfte. 42 Im Kerngebiet sind alle Arten von Vergnügungsstätten zulässig, soweit sie nicht der Eigenart des Bereiches wiedersprechen in dem sie angesiedelt werden sollen. Die zumutbaren Störungen und Belästigungen sind im Kerngebiet besonders hoch, trotzdem muss auf die Umgebung Rücksicht genommen werden. 43 Die unverhältnismäßig starke Zunahme von Vergnügungsstätten im Kerngebiet führt oft zu einer negativen Bild in den Einkaufsstraßen. Deshalb greifen viele Kommunen auf die Instrumente des 1 Abs. 4-9 BauNVO zurück um die weitere Ansiedlung einzuschränken. Das BVerwG hat mit seiner Entscheidung vom den Ausschluss bestimmter Unterarten von Vergnügungsstätten bejaht. 44 Auch die geschossweise Festsetzung oder die Veränderung zu einer ausnahmsweisen Zulässigkeit sind im Kerngebiet möglich. 42 Wank, S Fickert/Fieseler, Rn. 7.3.zu BVerwG, Entsch. v N

23 3.1.5 Gewerbegebiet Das Gewerbegebiet nach 8 BauNVO dient vorwiegen der Unterbringung nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe. Wohnungen, allerdings nur für bestimmte Personen und begrenzter Anzahl und Größe, sind ebenso wie Vergnügungsstätten nur ausnahmsweise zulässig. Im Gegensatz zum Mischgebiet sind im Gewerbegebiet alle Arten von Vergnügungsstätten zulässig, nicht nur die nicht kerngebietstypischen. Bevor die Zulässigkeit der Vergnügungsstätten in den Baugebieten durch die BauNVO geregelt wurde, wurde davon ausgegangen, dass in Gewerbegebieten Vergnügungsstätten allgemein zulässig seien. 45 Bei der Novellierung wurde aber beschlossen, dass die Vergnügungsstätten nicht mit der allgemeinen Zweckbestimmung eines Gewerbegebiets übereinstimmen. Es wurde befürchtet, dass sich dort Vergnügungsviertel bilden. Das verwundert viele, denn eigentlich sollte man meinen, dass gerade in Gewerbegebieten, die ja schon an sich einen hohen Störungsgrad haben, eine weitere Störung durch die Vergnügungsstätten nicht weiter auffällt. Ein großer Vorteil des Gewerbegebietes ist, dass auch die kerngebietstypischen Vergnügungsstätten ausnahmsweise zugelassen werden können. Oft ist in den Kerngebieten nicht genügend Platz für großflächige Spielhallen oder Diskotheken. Auch die Umweltbelastung die von diesen ausgeht verträgt sich oft besser mit dem Gewerbegebiet, wo nicht so sehr auf Wohnungen Rücksicht genommen werden muss. 46 Durch die Feinsteuerungsinstrumente des 1 Abs. 4-9 BauNVO haben die Gemeinden, wenn gewünscht, trotzdem die Möglichkeit die Vergnügungsstätten für allgemein zulässig zu erklären Industriegebiete 45 Wank, S Wank, S. 96 f. 18

24 Industriegebiete nach 9 BauNVO dienen ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben und zwar vor allem derer, die sonst nirgends zulässig sind. Es ist das Gebiet mit dem höchsten Störungsgrad durch Lärm- und Luftverschmutzung. 47 Dies lässt vermuten, dass die Ansiedlung von Vergnügungsstätten keine Probleme bereitet. Vor der Novellierung der BauNVO 1990 wurden nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätten im Industriegebiet zugelassen. Jetzt sind Vergnügungsstätten komplett ausgeschlossen. Eine Abweichung von der Regelung durch die Ausnahmen in 31 Abs. 2 BauGB ist städtebaulich nicht vertretbar und würde den Gebietscharakter zu stark verändern Einzelfallregelung Der 15 BauNVO ist die Einzelfallregelung für alle allgemein und ausnahmsweise zulässigen Anlagen und Nutzungen. Wenn ansonsten alle Voraussetzungen vorliegen, kann ein Vorhaben durch diese Regelung trotzdem noch verhindert werden. Manchmal passten Vorhaben wegen ihrer Anzahl, Lage, ihres Umfangs oder der Zweckbestimmung trotzdem nicht zur allgemeinen Zweckbestimmung des Baugebiets. Auch wenn durch die Ansiedlung von Vergnügungsstätten Belästigungen und Störungen entstehen die für die Umgebung nicht tragbar sind, kann die Zulassung verhindert werden. Gerade bei Vergnügungsstätten wird der 15 BauNVO oft angewendet, vor allem wenn die Gefahr besteht, dass durch eine Häufung von Spielhallen das Gebiet in seinem Charakter kippt. 3.2 Zulässigkeit im Zusammenhang bebauter Ortsteile Es gibt viele Gebiete die zwar bebaut sind, für die es aber keine gültigen Bebauungspläne gibt. So wurden beispielsweise in Stuttgart viele Jahre lang Bebauungspläne in nicht öffentlicher Sitzung beschlossen. Diese 47 Fickert/Fieseler, Rn. 2 zu Fickert/Fieseler, Rn. 7.2 zu 9. 19

25 wurden somit rechtswidrig erlassen und sind deshalb nichtig. Falls es für das Gebiet bereits davor einen Bebauungsplan gab gilt dieser weiter, wenn nicht, wird die Regelung des 34 Abs. 1 BauGB angewendet. Demnach sind im Zusammenhang bebauter Ortsteile Vorhaben dann zulässig, wenn sie nach Art und Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der Grundstücksfläche die überbaut werden soll, der Eigenart der näheren Umgebung entsprechen. Außerdem darf das Ortsbild nicht beeinträchtigt werden. Wenn die Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete der BauNVO entspricht, beurteilen sich die Vorhaben nach den dort gültigen Regelungen. ( 34 Abs 2 BauGB) Für die Gebiete nach 34 Abs. 1 BauGB muss vor der Zulassung von Vergnügungsstätten geprüft werden ob es in den betreffenden Gebiet bereits solche gibt. Dabei ist es nicht relevant welche Arten von Vergnügungsstätten vorhanden sind. Allerdings muss, um eine kerngebietstypische Vergnügungsstätte zulassen zu können, auch bereits eine solche vorhanden sein, eine nicht kerngebietstypische Vergnügungsstätte reicht nicht aus. Wenn es in dem ganzen Gebiet keine Vergnügungsstätte gibt muss geprüft werden ob sich das Vorhaben trotzdem in den vorgegebenen Rahmen einfügt. Wenn zu befürchten ist, dass durch das Vorhaben bodenrechtliche Spannungen begründet oder erhöht würden, ist es unzulässig. Dies ist zum Beispiel dann der Fall wenn in einem Gebiet mit überwiegender Wohnnutzung und nur teilweiser Büro- und Gewerbenutzung, plötzlich abends Lärmimmissionen entstehen würden. Hier wird das Gebot der Rücksichtnahme verletzt. 49 Für die Gebiete die nach 34 Abs. 2 BauGB einem Gebiet in der BauNVO entsprechen, gelten für die Regelung der Vergnügungsstätten die dort genannten Voraussetzungen. Die einzige Schwierigkeit ist hier die genaue Zuordnung zu einem Gebiet, da die Grenzen oft sehr nahe beieinander liegen. 49 Wank, S. 114 f. 20

26 3.3 Zulässigkeit im Außenbereich Bei 35 BauGB handelt es sich wie auch bei 34 BauGB um ein Gebiet, dass eventuell schon bebaut ist, für das es aber keinen Bebauungsplan gibt. Allerdings liegt das Gebiet nicht innerhalb bebauter Ortsteile, sondern am Rand der Kommune, im Außenbereich. Grundsätzlich soll der Außenbereich komplett von Bebauungen freigehalten werden. Unter bestimmten Voraussetzungen ist aber ein Vorhaben im Außenbereich zulässig. Es dürfen dem Vorhaben keine öffentlichen Belange entgegenstehen und eine der Voraussetzungen des 35 Abs. 1 Nr. 1 8 BauGB muss vorliegt. Dass Vergnügungsstätten im Außenbereich zugelassen werden ist sehr unwahrscheinlich. Wenn überhaupt könnte der Privilegierungstatbestand 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB auf sie zutreffen. Aber es gibt keine zwingende Erfordernis Vergnügungsstätten im Außengebiet zu haben. 4. Baurechtliche Instrumente Das Baurecht bietet verschiedenen Möglichkeiten um auf die Ansiedlung der Vergnügungsstätten Einfluss zu nehmen. Durch die Festsetzungsmöglichkeiten des 1 Abs. 4-9 BauNVO kann schon bei der Planaufstellung näheres zur Ansiedlung geregelt werden. Falls ein Gebiet schon bebaut ist und eine neue Vergnügungsstätte beantragt wird kann die Zeit bis zur Aufstellung eines neuen Bebauungsplans durch die Steuerungsinstrumente Veränderungssperre und Zurückstellung überbrückt werden. Eine ganzheitliche Lösung kann durch eine Vergnügungsstättenkonzeption erreicht werden. 4.1 Spezielle Festsetzungen im Bebauungsplan 21

27 Mit den Festsetzungsmöglichkeiten des 1 Abs. 4 9 BauNVO gibt es die Möglichkeit, schon bei der Aufstellung des Bebauungsplans die Ansiedlung von Vergnügungsstätten zu steuern. Nach 1 Abs. 3 BauNVO werden durch die Festsetzung eines Baugebiets die Vorschriften der 2-14 BauNVO Bestandteil des Bebauungsplans. Die planungsrechtliche Zulässigkeit von Vorhaben beurteilt sich daher nach den Regelungen die für den jeweiligen Gebietstyp festgesetzt sind. Um die Gebietstypen besser den örtlichen Begebenheiten und städtebaulichen Planungen anpassen zu können, kann die Art der Nutzung durch spezielle Festsetzungen des 1 Abs. 4 9 BauNVO verfeinert dargestellt werden. Abbildung 2: Spezielle Festsetzungsmöglichkeiten Quelle: Stüer, Der Bebauungsplan, eigene Darstellung. 22

28 Trotzdem muss die allgemeine Zweckbestimmung des jeweiligen Baugebiets gewahrt bleiben. Die Festsetzungen müssen sich auf bestimmte Arten der im Baugebiet allgemein und ausnahmsweise zulässigen Arten und Nutzungen beziehen. Es ist nicht erlaubt einzelne konkrete Vorhaben zu planen. 50 Die Differenzierungsmöglichkeiten des 1 Abs. 4 9 BauNVO können auch miteinander kombiniert werden. 51 Da die Gliederungs-, Umwandlungs- und Ausschlussmöglichkeiten weitgehende Eingriffe in die Baufreiheit der Grundstückseigentümer bedeuten, sind sie nur möglich, wenn dies aus städtebaulichen Gründen gerechtfertigt und erforderlich ist. Für alle Absätze gilt, dass die allgemeine Zweckbestimmung des Baugebiets durch die planerischen Festsetzungen nicht verloren gehen darf. Bei einer Gesamtbetrachtung muss der in den 2-9 BauNVO festgelegte Gebietscharakter gewahrt sein. 52 Dabei geht es nicht um die tatsächliche Bebauung, die bei Überplanungen durchaus von den Festsetzungen abweichen kann, sondern darum, dass theoretisch die Zweckbestimmung erreicht werden kann. 53 Eine Regel, die für alle Differenzierungsmöglichkeiten gilt, ist ein Beschluss des BVerwG vom Demnach können im Bebauungsplan auch einzelne der unter einer Nummer in den Baugebietskatalogen zusammengefassten Nutzungen ausgeschlossen werden. 54 Für die Kerngebiete bedeutet das zum Beispiel, dass von den unter 7 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO zulässigen Nutzungen auch nur die Vergnügungsstätten ausgeschlossen werden können Horizontale Gliederung 50 BVerwG, Urt. v C 16/ Fickert/Fieseler, Rn. 83 zu BVerwG, Beschl. v NB 16/ Fickert/Fieseler, Rn. 102 zu BVerwG, Beschl. v N 4/86. 23

29 Der 1 Abs. 4 BauNVO ermöglicht eine räumliche Verteilung der verschiedenen in einem Baugebiet zulässigen Anlagen innerhalb des Baugebiets, das Baugebiet wird dadurch in sich gegliedert. In der Praxis wird dies vor allem unter den Gesichtspunkten des Immissionsschutzes genutzt, um wenig harmonisierende Anlagen und Betriebe voneinander zu trennen. 55 Dazu werden in einem Teilbereich des Baugebiets bestimmte Nutzungen, Betriebe und Anlagen zusammengefasst, die übrigen im Baugebietskatalog aufgeführten Nutzungen sind dort unzulässig. Für das gesamte Baugebiet gesehen müssen trotzdem alle aufgeführten Nutzungen an irgendeiner Stelle allgemein oder ausnahmsweise zulässig sein. 56 Die horizontale Gliederung findet keine Anwendung auf Kleinsiedlungsgebiete (WS) und reine Wohngebiete (WR). 1 Abs. 4 Satz 2 BauNVO bietet für Gewerbegebiete (GE) und Industriegebiete (GI) die Möglichkeit, neben einer Gliederung in sich auch noch eine Gliederung im Verhältnis zueinander zu treffen. Dabei werden die Arten der allgemein und ausnahmsweise zulässigen Nutzung auf verschiedene Gebiete im Gemeindegebiet verteilt. Dadurch können die jeweiligen Gebiete individueller gestaltet werden, die Nutzungsarten können sich dabei überschneiden Ausschluss und Umwandlung allgemein zulässiger Nutzungen Manchmal kann es städtebaulich geboten sein, verschiedene allgemein zulässige Arten von Nutzungen, in einem Gebiet auszuschließen oder in eine Ausnahme umzuwandeln ( 1 Abs.5 BauNVO). Dies kann zum Beispiel dann der Fall sein, wenn die Nutzung sich aufgrund der bestehenden Bebauung nicht in die Eigenart des Gebiets einfügen würde. 55 Wank, S Fickert/Fieseler, Rn. 83 zu Fickert/Fieseler, Rn. 99 zu 1. 24

30 Auch die unterschiedlichen Größen der Gemeinden und die örtlichen Begebenheiten erfordern eine Differenzierungsmöglichkeit. 58 Für die reinen Wohngebiete (WR) und die Sondergebiete (SO) gibt es diese Ausschluss- und Umwandlungsmöglichkeit nicht. Wichtig ist, dass nicht die Hauptnutzung ausgeschlossen wird, sonst entspricht das Gebiet nicht mehr seiner festgesetzten Eigenart. Bezogen auf die Zulässigkeit von Vergnügungsstätten ist diese Festsetzung für die Kerngebiete und Teile von Mischgebieten möglich und sinnvoll. Wenn die Vergnügungsstätten dort ausgeschlossen oder in eine ausnahmsweise Zulässigkeit umgewandelt werden sollen, muss dies aus städtebaulichen Gründen erforderlich sein. Diese Gründe dürfen nicht nur vorgeschoben werden, weil zum Beispiel die Gemeinde dort keine Vergnügungsstätten haben möchte. 59 Der Jugendschutz und die Vorsorge gegen Spielsucht zählen nicht zu den städtebaulichen Gründen. 60 Ein kompletter Ausschluss von Vergnügungsstätten ist nur dann möglich, wenn negative städtebauliche Auswirkungen vorliegen. Das ist zum Beispiel dann der Fall, wenn es in einem Gebiet überdurchschnittlich viele Spielhallen gibt, und sich eine weitere Zunahme andeutet. Eine bloße Befürchtung reicht hier als Begründung nicht aus Ausschluss und Umwandlung ausnahmsweise zulässiger Nutzungen Der 1 Abs. 6 BauNVO bietet eine sinnvolle Ergänzung zu 1 Abs. 5 BauNVO, denn gemeinsam ermöglichen sie eine Variierung des gesamten Baugebietskatalogs Fickert/Fieseler, Rn. 100 zu Fickert/Fieseler, Rn. 101 zu BVerwG, Urt. V N 4/ Wank, S Fickert/Fieseler Rn. 104 zu 1. 25

31 1 Abs. 6 BauNVO bietet die Möglichkeit, ausnahmsweise zulässige Arten von Nutzungen auszuschließen, oder sie für allgemein zulässig zu erklären. Dabei können entweder einzelne oder alle Nutzungen umgewandelt oder ausgeschlossen werden. Die städtebauliche Begründung für den Ausschluss ist hier deutlich einfacher, da es sich nicht um einen Hauptzweck handelt und der Bürger keinen Anspruch auf die Genehmigung hat. Werden aber eine oder gar alle Ausnahmen für allgemein zulässig erklärt, kann der Baugebietskatalog sich erheblich verändern 63. Gerade bei einer Kombination beider Absätze muss darauf geachtet werden, dass die allgemeine Zweckbestimmung des Gebietes noch gewahrt bleibt. In einigen Gebieten sollte 1 Abs. 6 BauNVO deshalb nicht angewandt werden. Hier ist beispielsweise das besondere Wohngebiet (WB) zu nennen, es wäre sehr bedenklich, die in 4a Abs. 3 Nr. 2 BauNVO genannten Vergnügungsstätten für allgemein zulässig zu erklären Vertikale Gliederung Der 1 Abs. 7 BauNVO ermöglicht eine schichtenweise Festsetzung von Gliederungs- und Ausschlussmöglichkeiten für Geschosse, Ebenen oder sonstige Teile baulicher Anlagen. Dabei gibt es drei mögliche Fallgruppen. Die erste Fallgruppe regelt, dass nur einzelne oder mehrere der im Baugebiet allgemein zulässigen Nutzungen zulässig sind, dies bedeutet gelichzeitig, dass die nicht genannten Nutzungen ausgeschlossen sind. Bei der zweiten Fallgruppe können Regelnutzungen ausgeschlossen, oder in Ausnahmen umgewandelt werden, dies entspricht dem 1 Abs. 5 BauNVO. Die nicht genannten Nutzungen sind bei dieser Negativ- Festsetzung zulässig. Die dritte Fallgruppe kann Ausnahmen ausschließen oder in allgemein zulässige Nutzungen umwandeln, diese 63 Fickert/Fieseler Rn. 107 f zu Fickert/Fieseler Rn. 109 zu 1. 26

32 Gruppe entspricht 1 Abs. 6 BauNVO. Die verschiedenen Fallgruppen können in einem einzelnen Geschoss und auch bezogen auf verschiedene Geschosse, sowohl alternativ als auch kumulativ verwendet werden. Die Regelung nach 1 Abs. 7 BauNVO gilt nicht für Kleinsiedlungsgebiete (WS), reine Wohngebiete (WR) und Sondergebiete (SO). Für das besondere Wohngebiet (WB) und das Kerngebiet (MK) gibt es jeweils im Abs.4 eine spezielle Regelung für die vertikale Gliederung. Demnach kann dort festgesetzt werden, dass oberhalb eines bestimmten Geschosses nur Wohnungen zulässig sind oder dass ein bestimmter Anteil der Geschossfläche für Wohnungen zu verwenden ist. Diese Regelung kann zusätzlich zu 1 Abs. 7 BauNVO angewandt werden. Die Festsetzungen des 1 Abs. 7 BauNVO stellen eine starke Einschränkung der Baufreiheit und einen großen Eingriff in das Eigentum dar und sind deshalb nur sehr vorsichtig anzuwenden. Es ist unbedingt zu vermeiden, dass es zu einer unerlaubten Einzelfallregelung kommt, sonst drohen Entschädigungsansprüche gegen die Gemeinde.Es ist darauf zu achten, dass die Hauptnutzungen nicht insgesamt ausgeschlossen werden, dabei müssen aber nicht unbedingt auf allen Geschossen alle im Baugebietskatalog festgelegten Nutzungen noch allgemein oder ausnahmsweise zulässig sein. Bei der Anwendung der vertikalen Gliederung ist es wichtig, besondere städtebauliche Gründe dies rechtfertigen. Diese liegen dann vor, wenn sie mit Argumenten begründet werden, die sich aus der jeweiligen konkreten Plansituation oder aus der örtlichen Situation ergeben. 65 Im Bezug auf die Vergnügungsstätten bietet es sich an, die Vergnügungsstätten aus den Erdgeschossen auszuschließen. Die ablehnende Haltung gegenüber Vergnügungsstätten wird oft damit begründet, dass die Attraktivität der Einkaufsstraßen verloren geht. Wenn sie nur noch in Unter- und Obergeschossen zulässig sind, treten Sie im Schaufensterbereich für die Passanten nicht so deutlich in Erscheinung Fickert/Fieseler, Rn zu Wank, S

33 4.1.5 Gliederung in Teilgebiete Um 1 Abs. 4-7 BauNVO noch zu vertiefen bietet sich mit 1 Abs. 8 BauNVO die Möglichkeit, die jeweiligen Festsetzungen nur auf einen bestimmten Teil eines Baugebiets zu beschränken. Eine Beschränkung auf ein einzelnes Grundstück oder Grundstücksteile ist möglich, aber in der Regel nicht vorgesehen Gliederung in Unterarten von Nutzungen Eine feingliedrigere Differenzierung bietet 1 Abs. 9. BauNVO. Hier können die im Baugebietskatalog oft sehr allgemein formulierten Nutzungen in feinere Unterarten gegliedert werden. Dies ist nur im Zusammenhang mit der Anwendung des 1 Abs. 5-8 BauNVO möglich. 68 So können bezogen auf die Vergnügungsstätten im Kerngebiet beispielsweise Wettbüros und Spielhallen für allgemein zulässig erklärt werden, während alle anderen Vergnügungsstätten ausgeschlossen werden. 4.2 Veränderungssperre Ein weiteres Instrument um die Ausbreitung von Glücksspiel zu verhindern, ist die Veränderungssperre nach 14 BauGB ff. Es kommt oft vor, dass in einem Gebiet, für das es eine gültige Bauleitplanung gibt, ein Vorhaben beantragt wird, das dort, zum Beispiel aus politischer Sicht, nicht gewollt ist. Wenn dieses Vorhaben laut Bebauungsplan in diesem Gebiet zulässig ist und alle bauordnungsrechtlichen Vorgaben erfüllt sind, ist es schwer die Ansiedlung zu verhindern. Bis das Planungsrecht entsprechend geändert werden kann braucht es einige Zeit. Hier hilft, zumindest vorübergehend, 67 Fickert/Fieseler, Rn. 125 zu Stüer, Rn