Jobmotor Mittelstand? Mittelstandsförderung auf dem Prüfstand*

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1 Jobmotor Mittelstand? Mittelstandsförderung auf dem Prüfstand* Ein wichtiger Bestandteil der Mittelstandspolitik ist neben der Verbesserung der Rahmenbedingungen für kleine und mittlere Unternehmen die Mittelstandsförderung, die in den siebziger Jahren, als die ersten Gesetze zur Mittelstandsförderung auf Landesebene erlassen wurden, Einzug in die Mittelstandspolitik gefunden hat. Im Rahmen der Mittelstandsförderung werden Subventionen in Form von zinsvergünstigten Krediten, Zuschüssen, Bürgschaften etc. an Unternehmen vergeben, wenn sie definierte Größenkriterien einhalten. Diese Größenkriterien sind in der Regel der Umsatz bzw. die Beschäftigtenzahl und orientieren sich zumeist an der Mittelstandsdefinition der Europäischen Union 1. Begründet wird die Förderung mit der besonderen Bedeutung des Mittelstands für die Volkswirtschaft. Legt man die im Anhang dargestellte Mittelstandsdefinition des IfM Bonn zugrunde, gab es in Deutschland 2006 ca. 3,6 Millionen mittelständische Unternehmen. Das entspricht 99,7 % aller umsatzsteuerpflichtigen Unternehmen in Deutschland. In den mittelständischen Unternehmen sind knapp 16 Millionen sozialversicherungspflichtig Beschäftigte angestellt, knapp 66 % aller Arbeitnehmer in Deutschland 2. Der Mittelstand erwirtschaftet darüber hinaus mehr als 38 % aller steuerpflichtigen Umsätze, bildet knapp 83 % aller Lehrlinge aus und trägt einen Anteil von über 47 % 3 an der Nettowertschöpfung. Aufgrund dieser Fakten wird der Mittelstand gerne als das Rückgrat der deutschen Wirtschaft bezeichnet wird. Der Hauptgrund für die Subventionen, die kleinen und mittleren Unternehmen zuteil werden, sind allerdings nicht diese Zahlen sondern die besondere Bedeutung, die dem Mittelstand für den Erhalt und die Schaffung von Arbeitsplätzen beigemessen wird. Zurückgeführt wird dies auf die persönliche Beziehung zwischen Mitarbeitern und Unternehmensleitung, die für Beschäftigungsverhältnisse im Mittelstand typisch ist und dazu beiträgt, dass auch in Zeiten von Nachfrageschwächen der Personalstand gehalten und in Aufschwungphasen moderat, aber kontinuierlich aufgestockt wird. Dies unterscheidet kleine und mittlere Unternehmen grundsätzlich von Großunternehmen, in denen die Zahl der Mitarbeiter eine strategische Größe darstellt. Im Mittelstand ist sie zwar auch eine ökonomische Kennzahl, darüber hinaus aber auch Ausdruck einer gesellschaftspolitischen Verantwortung.So bekannten sich im Rahmen der MIND-Studie (Mittelstand in Deutschland) befragte Unternehmen zu knapp 60 % zu einer gegenüber anderen Gruppen herausgehobe * erstellt vom Institut für Wirtschafts- und Politikforschung (IWP), Richter & Schorn, Köln Eine kurze Gegenüberstellung der quantitativen Definitionen des IfM Bonn sowie der Europäischen Union findet sich im Anhang. Basis ist die Zahl der Beschäftigten in Betrieben der Beschäftigtenstatistik und der Selbstständigen des Mikrozensus. Die Zahlen basieren auf den Schlüsselzahlen des Mittelstands in Deutschland 2006 des IfM Bonn. 1

2 nen, gesellschaftlichen Verantwortung. Für weit mehr als 70 % besteht diese Verantwortung vor allem im Erhalt und der Schaffung von Arbeitsplätzen. Diese Grundeinstellung hat über Jahrzehnte hinweg dazu beigetragen, dass die Gesamtbeschäftigung jährlich gesteigert werden konnte und Extremsituationen am Arbeitsmarkt vermieden wurden. Die soziale und wirtschaftliche Pufferfunktion des Mittelstands galt stets als verlässlicher Garant für ein Mindestmaß an Stabilität auf dem Arbeitsmarkt. Diese Annahme gilt in der öffentlichen Diskussion als allgemein akzeptiert. Allerdings hat die Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer in einer Studie zur Mittelstandsförderung bereits 2003 starke Zweifel an der hervorgehobenen Stellung des Mittelstands für die Beschäftigungsentwicklung in Deutschland geäußert und aufgrund fehlender Wirkungsabschätzungen sowie Kosten-Nutzen-Analysen die Rationalität der Mittelstandsförderung in Zweifel gestellt 4. Um die beiden kontroversen Sichtweisen besser verstehen und einschätzen zu können, sollen sie im Folgenden kurz dargestellt werden. Die klassische Sichtweise: Der Mittelstand als Jobmotor Zu den Vertretern der klassischen Sichtweise, die den Mittelstand als Jobmotor der deutschen Volkswirtschaft sehen, gehört mit der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) einer der wichtigsten Akteure der Mittelstandsförderung in Deutschland. Die KfW begründet ihre Sichtweise u.a. mit den Ergebnissen des KfW- Mittelstandspanels, in dessen Rahmen seit 2003 in regelmäßigen Abständen Unternehmen zu verschiedenen Themen (Beschäftigungs- und Unternehmensentwicklung, Investitionen, Unternehmensfinanzierung etc.) befragt werden. Die Ergebnisse zeigen beispielsweise, dass zwischen den Jahren 2003 und 2005 die Zahl der Erwerbstätigen in Deutschland um mehr als zugenommen hat, nachdem sich, hervorgerufen durch eine anhaltende Wachstumsschwäche, die Zahl der Erwerbstätigen zwischen den Jahren 2001 und 2003 um über (1,5%) reduzierte. Die Auswertungen auf Basis des KfW-Mittelstandspanels ergeben, dass der Beschäftigungszuwachs in Deutschland in den letzten drei Jahren ausschließlich von den kleinen und mittleren Unternehmen getragen wurde und sich die Zahl der Erwerbstätigen im Mittelstand zwischen 2003 und 2005 von 24,4 Mio. auf 24,8 Mio. erhöht hat. Während große Unternehmen und der öffentliche Sektor somit Arbeitsplätze abbauen, schaffen die mittelständischen Unternehmen neue Beschäftigung und gleichen damit gesamtwirtschaftlich gesehen die negativen Salden aus bzw. bewirken sogar einen Beschäftigungszuwachs. Diese Zahlen werden als Beweis für die sowohl in der Öffentlichkeit als auch von der Wirtschaftspolitik vertretene Annahme einer hervorgehobenen Bedeutung des Mit- 4 Vgl. Mühlenkamp

3 telstands gesehen. Diese These ist zwar nicht neu, allerdings lagen bislang laut KfW keine zuverlässigen Zahlen über die Struktur der Beschäftigung und die Beschäftigungsentwicklung für den gesamten Mittelstand vor. Auf Grundlage dieser Zahlen werden die zahlreichen Fördermaßnahmen gerechtfertigt, die mittelständischen Unternehmen zuteil werden und die zur Schaffung und zum Erhalt von Arbeitsplätzen in mittelständischen Unternehmen beitragen sollen. Die konträre Sichtweise: Der Jobmotor Mittelstand ist wissenschaftlich nicht belegbar Neben den Vertretern aus Speyer, die wie angedeutet bereits 2003 ihre Kritik an der Mittelstandsförderung geäußert haben, gehört das Institut für Volkswirtschaft an der Leuphana Unversität Lüneburg zu den Vertretern dieser Sichtweise. Sie beklagen, dass die These vom Jobmotor Mittelstand nicht durch empirische Grundlagen gestützt wird sondern lediglich durch das permanente Wiederholen der These in der Presse sowie von Seiten der Politik. Im Gegensatz zu früheren Kritikern verfügen sie allerdings über eine empirische Datengrundlage, anhand der sie zu dem Schluss kommen, dass die Annahme vom Jobmotor Mittelstand nicht zutrifft. Bei dieser Datenbasis handelt es sich um das seit Anfang 2007 zur Verfügung stehende Betriebs-Historik-Panel (BHP) der Bundesagentur für Arbeit. Mit diesem Panel ist es möglich, ein methodisches Problem zu lösen, mit dem bisherige Untersuchungen konfrontiert waren. Untersucht man die Entwicklung der Beschäftigung in verschiedenen Betriebsgrößenklassen zwischen zwei Jahren t0 und t1 und greift dafür auf publizierte Angaben aus der amtlichen Statistik zurück, werden die Betriebe hierfür nach ihrer Größe in der Basisperiode t0 einer Größenklasse zugeordnet. Betrachtet man mehr als einen Zwei-Jahres-Zeitraum, also z.b. zusätzlich auch noch den Zeitraum t1 bis t2, werden die Betriebe für die Untersuchung dieses weiteren Zeitraums neu nach ihrer Größe in t1 sortiert. Und genau dies kann zu einer positiveren Darstellung der Beschäftigungsentwicklung in kleinen Betrieben führen, wenn Veränderungen der Anzahl der Arbeitsplätze lediglich vorübergehend sind und sich daher in der Folgeperiode umkehren. Um dies zu illustrieren betrachten wir eine Ökonomie, die nur aus zwei Betrieben A und B besteht, und wir nehmen an, dass folgende Beschäftigtenzahlen in den drei Jahren t0, t1 und t2 zu beobachten sind: t0 t1 t2 Betrieb A Betrieb B Definiert man nun Kleinbetriebe als Betriebe mit 1 bis 19 Beschäftigten und Großbetriebe als solche mit 20 und mehr Beschäftigten und betrachtet den ersten Zwei- Jahres-Zeitraum, dann ist Betrieb A ein Kleinbetrieb mit einer positiven Wachstumsrate von +31,25 Prozent und Betrieb B ein Großbetrieb mit einer negativen Wachstums- 3

4 rate von 33,33 Prozent. Für den zweiten Zwei-Jahres-Zeitraum ist jetzt der Betrieb B ein Kleinbetrieb und hat eine Wachstumsrate von +50 Prozent, während Betrieb A nun als Großbetrieb zählt und eine Wachstumsrate von 23,81 Prozent aufweist. Für beide Zwei-Jahres-Zeiträume ergibt sich das gleiche Ergebnis: Kleinbetriebe wachsen und Großbetriebe schrumpfen obwohl jeder Betrieb am Ende der Betrachtungsperiode in t2 exakt so viele Personen beschäftigt wie zu Beginn in t0! Die Stärke dieses Effekts hängt von der relativen Bedeutung transitorischer Änderungen der Beschäftigtenzahlen verglichen mit sonstigen Beschäftigungsänderungen und von der Abgrenzung der Größenklassen ab. Auf Basis der Paneldaten wurde Ende 2007 eine Studie veröffentlicht, die auf Grundlage einer empirischen Überprüfung für den Zeitraum 1999 bis 2005 mit Daten aller west- und ostdeutschen Betriebe, die mindestens einen sozialversicherungspflichtig Beschäftigten haben, zu dem Schluss kommt, dass die These vom alleinigen Jobmotor Mittelstand viel zu undifferenziert ist. In mittelständischen Unternehmen werden zwar überproportional viele Arbeitsplätze geschaffen, aber auch überproportional viele abgebaut. Großbetriebe mit 250 und mehr Beschäftigten weisen dagegen sowohl bei der Schaffung als auch beim Abbau von Arbeitsplätzen geringere Werte auf als es ihrem Beschäftigungsanteil entspräche. Wirtschaftspolitische Maßnahmen, die sich an der Zuordnung eines Unternehmens zum Mittelstand orientieren, lassen sich somit nicht mit einem besonders ausgeprägten Beitrag des Mittelstands zum Beschäftigungswachstum rechtfertigen. Konsequenzen? Die Kritik ist deutlich und zugleich auch wissenschaftlich fundiert. Aber was sind die Konsequenzen für die Mittelstandsförderung, die sich aus dieser Kritik ableiten lassen? Sollte die Mittelstandsförderung eingestellt werden und die alleine aus ERP- Mitteln knapp 4 Milliarden Euro, die für 2008 hierfür eingeplant sind, anderweitig genutzt werden? Und wenn ja wofür? Oder lassen sich nachvollziehbare Gründe finden, die bisherige Förderpraxis fortzuführen? Zahlreiche Fragen, die Bestandteil einer fachlichen Diskussion zwischen Mittelstandspolitikern, -förderern sowie -forschern sein sollten. Hierfür bietet sich der Arbeitskreis Mittelstand der Friedrich-Ebert-Stiftung an, der sich seit 2002 der intensiven Diskussion und Suche nach Lösungen für den Mittelstand verschrieben hat. Aus diesem Grund plant der Arbeitskreis Mittelstand im Rahmen einer Arbeitsgruppe, die Kritik sowie ihre möglichen Auswirkungen auf die Mittelstandsförderung zu diskutieren. Die Autoren, die den Jobmotor Mittelstand anzweifeln, äußern am Ende ihrer Studie die Befürchtung, dass ihre Ergebnisse bei den politischen Entscheidungsträgern kein Gehör finden werden, da sie der bisherigen Praxis zuwiderlaufen. Eine Annahme, die es zu widerlegen gilt. 4

5 Anhang Mittelstandsdefinition Aus quantitativer Sicht umfasst der Mittelstandsbegriff über alle Wirtschaftszweige hinweg jene Unternehmen, die eine bestimmte Größe nicht überschreiten. Von zunehmender Bedeutung ist allerdings auch, der zunehmende Verflechtungsgrad der Wirtschaft. Durch Abspaltungen, Übernahmen bzw. Kauf und Verkauf von Unternehmen oder Unternehmensteilen tauchen in der amtlichen Statistik neue mittelständische Unternehmen auf. Ob sie sich allerdings weisungsungebunden am Markt verhalten, lässt sich durch die reine quantitative Betrachtung nicht feststellen. Aufgrund der nationalen Besonderheiten der Mittelstandsdefinition existieren in Deutschland parallel zwei quantitative Mittelstandsdefinitionen. Quantitative Mittelstandsdefinition des IfM Bonn Unternehmensgröße Zahl der Beschäftigten Umsatz pro Jahr Kleine Unternehmen 0 bis 9 bis zu 1 Mio. Mittlere Unternehmen 10 bis Mio. bis 50 Mio. Großunternehmen 500 und mehr 50 Mio. und mehr Quelle: BMWi 2007 Neben dieser nationalen Definition findet in Deutschland auch die Mittelstandsdefinition der Europäischen Union Anwendung. Bei ihrer Größenklassenbildung orientiert sich die EU an der Definition der Mehrzahl der Mitgliedsstaaten, die unterhalb der in Deutschland gebräuchlichen Definition liegt. Quantitative Mittelstandsdefinition der EU Unternehmensgröße Zahl der Beschäftigten Umsatz pro Jahr Kleinstunternehmen 0 bis 9 bis zu 2 Mio. Kleine Unternehmen 10 bis 49 2 Mio. bis 10 Mio. Mittlere Unternehmen 50 bis Mio. bis 50 Mio. Quelle: Europäische Union Aufgrund aktueller Empfehlung sind europäische KMU-Förderprogramme nur noch für diejenigen Unternehmen zugänglich, die die Merkmale für KMU laut dieser EU- Definition aufweisen. Aus diesem Grund findet die Definition der EU auch in Deutschland immer mehr Verbreitung. In den KMU-Förderprogrammen vieler Bundesländer wird als definitorische Obergrenze für ein Mittelstandsunternehmen mittlerweile die Zahl von 249 Beschäftigten angegeben. 5

6 Quellen: Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (Hrsg.) (2007): Der Mittelstand in der Bundesrepublik Deutschland: Eine volkswirtschaftliche Bestandsaufnahme, BMWi Dokumentation Nr. 561, Berlin. KfW Bankengruppe (Hrsg.) (2006): Mittelstand: Jobmotor der deutschen Wirtschaft, KfW-Mittelstandspanel 2006, Frankfurt/ M. Mühlenkamp, H. (2003): Zur Förderung der mittelständischen Wirtschaft durch Privatisierungsmaßnahmen und öffentliche Aufträge, in: Bouncken, R. (2003): Management von kleinen und mittleren Unternehmen und Gründungsunternehmen, S , Wiesbaden. Spengler, A. (2007): Das Betriebs-Historik-Panel Handbuch-Version 2.0.0, FDZ Datenreport Nr. 4/2007, Nürnberg. Wagner, J.; Koller L.; Schnabel, C. (2007): Sind mittelständische Betriebe der Jobmotor der deutschen Wirtschaft?, Wirtschaftsdienst 88 (2008), 2, S