Strukturen energiewirtschaftlicher Akteurnetzwerke in den deutsch-russischen Gasbeziehungen

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1 OSTEUROPA-WIRTSCHAFT, 53. Jhg., 2/2008 Michael Sander Strukturen energiewirtschaftlicher Akteurnetzwerke in den deutsch-russischen Gasbeziehungen Zusammenfassung Unter Bedingungen komplexer Gesellschaften und transnationaler Verflechtungen prägen informelle Akteurnetzwerke zunehmend die politische Steuerung wesentlicher Politikfelder und Wirtschaftssektoren. Die Positionierung eines Akteurs in den Beziehungsnetzen eines Politikfeldes beeinflusst seine Möglichkeit, seine Interessen erfolgreich in der politischen Prozess einzubringen. Der folgende Aufsatz untersucht die Strukturen nationaler und transnationaler Akteurnetzwerke in den deutsch-russischen Gasbeziehungen. Anhand netzwerkanalytischer Maßzahlen werde dabei Aussagen über die Durchsetzungsfähigkeit einzelner Akteure sowie ganzer Teilgruppen erarbeitet. Die so ermittelten Daten deuten auf eine überlegene Position russischer Akteure hin, die auch gegenüber den zentralsten deutschen Akteuren höhere Werte aufweisen. Für die transnationalen Energiebeziehungen im Gassektor lässt sich eine Clique aus zentralen politischen und staatswirtschaftlichen russischen Akteuren sowie peripheren deutschen Gasunternehmen als Steuerungszentrum definieren. Will der deutsche Energiesektor diese doppelte russische Überlegenheit überwinden, so muss er vor allem seine hohe latente Koordinationsfähigkeit aktivieren. Abstract Due to complex societies and transnational interdependencies, informal actor networks are increasingly important when it comes to governing important policy fields and economic sectors. The position an actor has in the web of relationships constituting a policy field influences his possibilities to successfully pursue his interests. The following essay analyses national and transnational networks in the bilateral energy relationships between Russia and Germany. Using methodical measures derived from network analysis, statements about the social strength of individual actors and subgroups are developed. The results indicate that Russian actors play a superior role in the field of bilateral gas exchange. A subgroup consisting of central Russian political actors and state-owned companies as well as peripheral German gas companies can be defined as the centre of governance for transnational energy relations. To balance this two-sided Russian advantage, the German energy sector needs to activate its strong potential of coordination. Michael SANDER, Wampachstraße 16, D Trier. sand3301@uni-trier.de. Der Autor bedankt sich bei der BASF Wintershall Holding AG für die Zusendung ihres Geschäftsberichts für das Jahr 2005.

2 Deutsch-russische Gasbeziehungen 137 In den Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland mit der Russischen Föderation spielen energiepolitische Problemstellungen eine prominente Rolle. In diesem Aufsatz werden die Beziehungszusammenhänge zwischen den Akteuren analysiert, die den Sachbereich Energiepolitik konstituieren. Die Analyse bezieht dabei sowohl das russische als auch das deutsche Politikfeldnetz ein und berücksichtigt zudem die transnationalen Beziehungen, die die beiden nationalen Netzwerke miteinander verbinden. Nationale Politikprozesse können damit auch in ihrer Modifizierung unter der Bedingung transnationalen Handelns untersucht werden. 1. Mögliche Auswirkungen transnationaler Netzwerkbeziehungen Politiknetzwerke wirken als Filter, die definieren, welche Akteure zueinander Zugang haben. Sie konstituieren damit die Möglichkeiten des Tausches von Ressourcen und Informationen in einem bestimmten Politikfeldnetz 1. Gerade in Bereichen, in denen die für sinnvolles Handeln notwendigen Handlungsressourcen unter verschiedenen Akteuren aus unterschiedlichen, nationalen oder sachlichen, Teilsystemen verteilt sind, sind sie damit relevant. Diese Verteilung trifft auf den Sachbereich Energiepolitik mit seiner Untergliederung in wirtschaftliche Akteure, politische Akteure und intermediäre Verbände in unterschiedlich positionierten Volkswirtschaften in besonderem Maße zu. Energiepolitische Netzwerke können dabei auf zwei Ebenen Auswirkungen haben. Erstens können sie die Möglichkeit einer Gesellschaft beeinflussen, wohlfahrtseffiziente Entscheidungen zu treffen. Während nationale Politikfeldnetze bei gegebener Einbettung in staatlich garantierte Strukturen einen Gemeinwohlgewinn realisieren können, unterlaufen transnationale Beziehungen gerade diese Einbettung, indem sie die Kosten für ein Ausweichen in andere Staaten deutlich reduzieren 2. Zweitens beeinflussen Netzwerkstrukturen die Möglichkeit einzelner Akteure, ihre Präferenzen in Politikergebnisse umzusetzen. Mit dieser Dimension beschäftigt sich der vorliegende Aufsatz. Wenn die Position eines Akteurs innerhalb eines Politikfeldnetzes eine soziale Machtressource ist, so beeinflussen spezifische Beziehungskonfigurationen die Möglichkeit eines Akteurs, seine Präferenzen in Politikergebnisse umzusetzen. Positive Wirkung für die Macht eines Akteurs haben dabei insbesondere solche Positionen, die es dem Akteur erlauben, den Fluss von Ressourcen und Informationen innerhalb des Politikfeldnetzes zu kontrollieren. Zur Definition solcher Positionen bietet die Netzwerkanalyse unterschiedliche Instrumente an. Zentralitätskonzepte beschreiben, wie oft ein Akteur Teil einer sozialen Beziehung ist. Dabei werden verschiedene Maßzahlen der Zentralität unterschieden. Die Degree- Zentralität (Cd) beschriebt, wie viele direkte Beziehungen ein Akteur hat. Die Betweenness-Zentralität (Cb) beschreibt die Möglichkeit eines Akteurs, die 1 D. JANSEN/ K. SCHUBERT: Netzwerkanalyse, Netzwerkforschung und Politikproduktion, in: D. JANSEN/ K. SCHUBERT: (Hrsg.): Netzwerke und Politikproduktion. Konzepte, Methoden, Perspektiven, Marburg 1995, S F. W. SCHARPF: Interaktionsformen. Akteurzentrierter Institutionalismus in der Politikforschung; Opladen 2000, S. 336

3 138 Michael Sander Tauschprozesse zwischen zwei anderen Akteuren, die direkt miteinander unverbunden sind, kontrollieren zu können. Als Maßzahl gibt sie die Wahrscheinlichkeit an, zu der die beiden unverbundenen Akteure für ihren Tausch auf den untersuchten Akteur zurückgreifen müssen. Die Closeness-Zentralität (Cc) gibt schließlich an, wie weit ein Akteur von allen anderen Akteuren des Netzwerks entfernt ist, wie viele Vermittler er also braucht, um die anderen Akteure seines Politikfeldnetzes zu erreichen 3. Für alle beschriebenen Zentralitätsmaße gilt, dass die soziale Machtressource eines Akteurs umso größer ist, je größer sein jeweiliger Zentralitätswert ist. Wegen seiner unmittelbaren Interpretierbarkeit in Hinblick auf Kontrolle wird der Wert Cb in diesem Artikel als der Richtwert verwendet werden. Komplexere Maßzahlen für soziale Macht bieten die verschiedenen Konzeptionen des brokerages. Broker sind dabei solche Akteure, die Beziehungen zwischen zwei direkt unverbundenen Akteuren herstellen. Anders als die betweenness-zentralität berücksichtigen brokerage-konzepte jedoch auch die Gruppenzugehörigkeit der untersuchten Akteure. Dabei wird angenommen, dass insbesondere solche Broker soziale Macht haben, die Beziehungen zwischen Akteuren aus zwei verschiedenen Teilnetzwerken herstellen. In dem von Ronald S. Burt entwickelten Modell der strukturellen Löcher 4 wird dabei unterstellt, dass sich die Informationen, die innerhalb eines Netzwerkclusters getauscht werden, einander schnell angleichen, sodass mehrere Kontakte innerhalb derselben Akteursgruppe immer redundant sein werden. Vermittlungsgewinne lassen sich demnach nur durch die Verbindung von Akteuren aus unterschiedlichen Netzwerkgruppen realisieren 5. Wird nun unterstellt, dass die Politikfeldnetze unterschiedlicher politischer oder wirtschaftlicher Entscheidungseinheiten Untergruppen eines funktionalen transnationalen Gesamtnetzwerks bilden, so folgt daraus, dass solche Akteure, die Verbindungen zwischen den nationalen Netzwerken herstellen, ihre Interessen in den transnationalen Beziehungen besonders gut durchsetzen können. Die Definition derartiger broker soll einen Schwerpunkt der Untersuchung bilden. 2. Vorgehen der Untersuchung In einem ersten Schritt wurden die untersuchten Netzwerke abgegrenzt. Dazu wurden zunächst die jeweils zentralen korporativen Akteure des politischen und des wirtschaftlichen Subsystems als Netzwerkknoten aufgenommen. Neben diesen institutionellen Akteuren wurden auch die sie konstituierenden Individualakteure definiert. Auf dieser Basis konnten 180 institutionelle Akteure und über Individualakteure definiert und in einer einheitlichen Datenbank zusammen geführt werden. In einem zweiten Schritt wurden die Beziehungen des gesamten Politikfeldnetzes erhoben. Als Beziehung wurde dabei jede Verbindung zwischen institutio- 3 L. C. FREEMAN,: Centrality in Social Networks. Conceptual Clarification, in: Social Networks; 1/1979, S R. S. BURT: Structural holes. The social structure of competition, Cambridge R. S. BURT: Structural holes. The social structure of competition, Cambridge 1992, 16 f.

4 Deutsch-russische Gasbeziehungen 139 nellen Akteuren verstanden, die über institutionelle Zugehörigkeiten - beispielsweise Unternehmensbeteiligungen - oder über die Anwesenheit eines gemeinsamen Individualakteurs - beispielsweise die Mitgliedschaft eines einzelnen Akteurs in verschiedenen Aufsichtsräten - hergestellt wurde 6. In einem dritten Schritt wurden die nationalen Politikfeldnetze in Hinblick auf die vorgestellten Untersuchungsfragen hin untersucht. Außerdem wurden Netzwerkregionen mit einer besonders hohen Beziehungsdichte, so genannte Cliquen, definiert 7. Die Auswertung der Daten erfolgte dabei über das netzwerkanalytische Programm UCINET 8, während für die Visualisierung das angeschlossenen Programm Netdraw verwendet wurde. In einem vierten Schritt wurden die nationalen Politikfeldnetze zu einem funktionalen transnationalen Netzwerk zusammengeführt. Auch das Gesamtnetzwerk wurde mit UCINET analysiert, wobei hier insbesondere nach transnationalen brokern gesucht wurde. Darüber hinaus waren in diesem Arbeitsschritt die Modifizierungen interessant, die für die nationalen Politikfeldnetze aus der Einführung transnationaler Beziehungen resultierten. 3. Die nationalen energiepolitischen Politikfeldnetze in Deutschland und Russland. Strukturen und Vergleich Für das deutsche Politikfeldnetz lässt sich zunächst feststellen, dass sich die netzwerkanalytisch definierten Subgruppen eng an den formalen Grenzen zwischen den Subsystemen orientieren. Von den 46 definierten Cliquen sind insgesamt 12 mit formellen Gruppenzuordnungen identisch, bilden also zusammenhängende Bürokratien, Unternehmensgruppen oder parteiinterne Kommissionsbeziehungen ab. Da dieses Ergebnis teilweise als Artefakt der auf formale Beziehungen konzentrierten Datenerhebung gedeutet werden kann, sind gerade solche Cliquen interessant, die von Akteuren aus unterschiedlichen Subsystemen konstituiert werden. Insgesamt 15 Cliquen beinhalten sowohl ökonomische Akteure als auch intermediäre Verbände. Es gibt lediglich ein Clique, in der sowohl politische als auch ökonomische Akteure direkt, also ohne Repräsentation durch intermediäre Verbände, vertreten sind. Insgesamt sind die Subsysteme Wirtschaft und Politik in dem deutschen Politikfeldnetz also deutlich unterscheidbar und lassen sich als Teilgruppen innerhalb des Gesamtnetzwerks auffassen. Zusammengeführt werden diese beiden Teilnetzwerke durch einige Brückenakteure. Dies ist zunächst die KfW, in deren Verwaltungsrat Vertreter von Regierungen, Parteien, Verbänden und von Energieunternehmen sitzen. Ein weiterer Brückenakteur ist der Ostausschuss der Deutschen Wirtschaft, in dessen Mitgliedschaft sich Vertreter des Parteivorstandes der CSU u.a. mit Aufsichtsratsmitgliedern von E.ON Ruhrgas und BASF Win- 6 Informelle und zeitlich versetzte Beziehungen sollen im weiteren Verlauf der Untersuchung, aus der dieser Aufsatz entstanden ist, ergänzt werden. 7 P. KAPPELHOFF, Cliquenanalyse, in: F. U. PAPPI, (Hrsg.): Methoden der Netzwerkanalyse, München 1987; S S.P. BORGATTI, M.G EVERETT und L.C. FREEMAN, Ucinet for Windows: Software for Social Network Analysis, Harvard, MA 2002

5 140 Michael Sander tershall treffen. Institutionelles Mitglied im Ostausschuss ist die Deutsche Energieagentur (DENA), die als Tochter der KfW ihrerseits eng an das politische Subsystem angeschlossen ist Tabelle 1: Zentralitätswerte Deutschland Stärkster Akteur/ Degree Betweenness Closeness Wert Wirtschaft E.ON Ruhrgas/ Vattenfall Europe/ RAG/ 29, ,577 Politik Bundesvorstand CSU/ 7,778 Bundesvorstand CDU/ 6,063 Bundesvorstand CDU/ 26,866 Gesamt E.ON Ruhrgas/ Kreditanstalt für KfW/ 30, Wiederaufbau (KfW)/ 36,594 N.C.I. 9 12,38% 34,43% N.A. 10 Tabelle 2: Broker Deutschland KfW E.ON Ruhrgas Wirtschaftsausschuss Bundestag Effektive 15,118 10,111 7,25 Netzwerkgröße Constraint 0,15 0,17 0,235 Die strukturellen Löcher, die die Möglichkeiten für brokerage eröffnen, lassen sich nur indirekt durch die Untersuchung des Egonetzwerks eines Akteurs ermitteln. Merkmale struktureller Löcher sind erstens eine hohe Effizienz, definiert als eine hohe Anzahl an Kontakten, zweitens eine hohe Effektivität, definiert als eine geringe Anzahl von Kontakten innerhalb derselben Teilgruppe und drittens ein niedriger constraint, definiert als das Fehlen von Beziehungen zwischen den Kontakten des untersuchten Akteurs 11. Zentralster Akteur im deutschen Politikfeldnetz Energiepolitik ist in fast allen Maßzahlen die KfW. Allerdings verfolgen die KfW und die ihr zugeordnete DENA keine eigenständigen energiepolitischen Ziele. Vielmehr fungieren beide Institutionen in erster Linie als Instrumente für die Durchsetzung energiepolitischer Vorstellungen, die durch Dritte definiert wurden. Von einer wirksamen Koordinierung oder Beeinflussung der deutschen Energiepolitik durch die KfW kann daher gar nicht bzw. nur eingeschränkt ausgegangen werden. Der Verwaltungsrat der Bank fungiert eher als Plattform, in deren Rahmen energiepolitische Entscheidungen diskutiert werden können, aber nicht immer eine zentrale Bedeutung haben werden. 9 Network Centralization Index 10 Der Network Centralization Index kann für Netzwerke mit mehr als einer Komponente nicht errechnet werden. 11 R. S. BURT: Structural holes. The social structure of competition, Cambridge 1992, 44

6 Deutsch-russische Gasbeziehungen 141 In der netzwerkanalytischen Perspektive ist eine koordinierende Rolle für das Energieunternehmen E.ON Ruhrgas wahrscheinlicher. Dieses verfügt zwar auch nur über eine relativ geringe nbetweenness von 10,380. Allerdings lassen die Strukturen seines Egonetzwerks auf eine hohe Wahrscheinlichkeit struktureller Löcher schließen. Das bietet dem Unternehmen die Möglichkeit, Tauschprozesse innerhalb des Politikfeldnetzes zu kontrollieren und seine Interessen damit in einem besonders hohen Maße umzusetzen. Auffallend ist schließlich, dass politische Akteure in dem deutschen Politikfeldnetz netzwerkanalytisch nur schwaches Koordinierungspotential aufweisen. Insbesondere Institutionen der Exekutive o- der der Legislative haben eine nur untergeordnete Rolle. Dieses Ergebnis wird auch durch die relativ hohe Wahrscheinlichkeit struktureller Löcher im Umfeld des Bundestagsausschusses für Wirtschaft und Technologie nur eingeschränkt relativiert, da sich auch hier eine verhandelnde Rolle des Gremiums stärker vermuten lässt als eine aktive Durchsetzung eigenständig definierter Politikziele. Abb. 1: Das deutsche energiepolitische Politikfeldnetz Für Russland ergibt sich bereits bei der Untersuchung der Cliquen ein deutlich anderes Bild. So kann eine zentrale Clique definiert werden, die aus den Akteuren Gazprom, Rosneft, EES Rossij, dem Unternehmerverband RSPP, der Regierungskommission für den Treibstoff- Energiekomplex (TEK) und den Ministerien für Wirtschaftliche Entwicklung und Handel sowie für Energie und Industrie besteht. Von den insgesamt 63 definierten Cliquen beinhalten 27 sowohl politische als auch wirtschaftliche Akteure, wobei intermediäre Akteure unberücksichtigt bleiben. Eine wesentliche Rolle spielt dabei die Regierungskommission zum TEK, der auch formal eine koordinierende Rolle innerhalb der russischen Energiewirtschaft zukommt.

7 142 Michael Sander Tabelle 4: Broker Russland Kommission zum TEK Gazprom Energieministerium Effektive Netzwerkgröße 25,581 15,667 9,588 Constraint 0,113 0,158 0,212 Tabelle 4: Zentralitätswerte Russland Stärkster Akteur/ Degree Betweenness Closeness Wert Wirtschaft Gazprom/ 25,61 Gazprom/ 18,171 Gazprom/ 31,932 Politik Energieministerium/ 20,732 Bevollm. Vertreter des Präsidenten/ Energieministerium/ 32,411 10,892 Gesamt Kommission zum Kommission zum Kommission zum TEK/ 37,805 TEK/ 25,675 TEK/ 34,310 N.C.I. 31,09% 23,58% N.A. Abb. 2: Das russische energiepolitische Politikfeldnetz Für das russische Politikfeldnetz lässt sich festhalten, dass die wesentliche Bruchlinie nicht zwischen wirtschaftlichen und politischen Subsystemen verläuft, sondern zwischen einer zentralen Clique, die sich aus politischen und semistaatlichen Wirtschaftsakteuren zusammensetzt, und den peripher angebundenen Randakteuren, die nicht Teil dieser Clique sind. Hierzu gehören insbesondere die

8 Deutsch-russische Gasbeziehungen 143 parlamentarischen Institutionen Duma und Föderationsrat, die Parteien, die Gewerkschaften und die meisten Unternehmerverbände 12. Koordinationspotential hat insbesondere die Regierungskommission zum TEK. Sie erreicht dieses Potential durch die umfassende Integration beinahe aller relevanten politischen und ökonomischen Akteure des russischen Energiesektors. Anders als dies bei der KfW der Fall ist, verbindet sich bei der Kommission ihre hohe soziale Koordinationsfähigkeit mit ihrem formalen Auftrag, der eben die Koordination des russischen Energiesektors umfasst. Daher lässt sich für das russische Politikfeldnetz eine starke Koordination vermuten. Im Vergleich der nationalen Politikfeldnetze fällt auf, dass politische Akteure im russischen Politikfeldnetz auch denn wesentlich zentraler sind, als dies für den deutschen Fall gilt, wenn die Regierungskommission zum TEK nicht als eigenständiger Akteur, sondern als Koordinationsplattform interpretiert wird. Die höchsten Werte für russische politische Akteure sind, in der Abfolge ndegree/ ncloseness/ nbetweenness: / / Dabei beziehen sich die ersten beiden Werte auf das Ministerium für Energie und Industrie, der letzte Wert auf die bevollmächtigten Vertreter des Präsidenten bei den Staatsorganen der Russischen Föderation. Die entsprechenden deutschen Werte sind: 7,778/ 26,866/ 6,063. Zudem ist, wieder bei der Interpretation der Regierungskommission zum TEK als Verhandlungsrahmen, der Abstand zwischen den Zentralitätswerten politischer und wirtschaftlicher Akteure für das russische Politikfeldnetz deutlich geringer als für das deutsche. Wird die Regierungskommission hingegen als eigenständiger Akteur aufgefasst, ergibt sich für das russische Politikfeldnetz eine Dominanz politischer Akteure. 4. Modifizierungen durch transnationale Netzwerkbeziehungen In der Zusammenführung der beiden nationalen Netzwerke zu einem transnationalen Gesamtnetzwerk bestätig sich zunächst die Behandlung der nationalen Politikfeldnetze als zwei unabhängige Netzwerkcluster. Auf politischer Seite werden die Beziehungen zwischen diesen nationalen Teilclustern insbesondere über die Kooperation der Ministerien und zugeordneten Bürokratien sowie der Parlamente hergestellt. Auf ökonomischer Seite werden die Beziehungen über zwei Ebenen hergestellt. Einerseits gibt es die verbandsähnlich organisierte Interessenvertretung der deutschen Wirtschaft in Russland, die sich insbesondere im Ostausschuss der deutschen Wirtschaft, in der Außenhandelskammer der DIHK sowie im Verein der Deutschen Wirtschaft in der Russischen Föderation niederschlägt. Andererseits werden die transnationalen Wirtschaftsbeziehungen insbesondere durch grenzüberschreitende Unternehmensbeteiligungen realisiert. Gegenwärtig sind zwei deutsche Energieunternehmen an russischen Firmen beteiligt. Die Firma 12 Die bisher erhobenen Daten schreiben auch der Präsidialverwaltung eine periphere Rolle zu. Gerade hier lässt sich aber eine Neuberwertung erwarten, wenn im weiteren Untersuchungsverlauf auch informelle und chronologische Beziehungsdaten berücksichtigt werden.

9 144 Michael Sander E.ON Ruhrgas ist als einzige nicht-russische Firma mit 6,4% an Gazprom beteiligt. Sie ist zudem gemeinsam mit der Gazprom-Tochter Gazprom Export an dem Unternehmen Gerosgaz beteiligt 13. Der zweite Akteur ist die BASF-Tochter Wintershall. Gemeinsam mit Gazprom betreibt Wintershall das Unternehmen WIN- GAS sowie das Explorationsunternehmen Achimgaz, an dem Gazprom über seine Tochter Urengoigazprom beteiligt ist. Daneben betreibt Wintershall gemeinsam mit dem russischen Ölproduzenten Lukoil die Firma Wolgodeminoil und hält 70% des Explorationsunternehmens Megatron NVK. Wintershall kooperiert zudem mit dem unabhängigen Öl- und Gasproduzenten Tatneft 14. Abb. 3: Das transnationale Gesamtnetzwerk Gazprom, E.ON Ruhrgas und Wintershall sind gemeinsam an dem Unternehmen Nord Stream beteiligt, das den Bau der gleichnamigen Pipeline durch die Ostsee leitet. Dabei halten die beiden deutschen Unternehmen jeweils 24,5%, Gazprom 51%. In dem transnationalen Netzwerk lassen sich 202 Cliquen definieren, von denen der weit überwiegende Teil rein national ist. BASF Wintershall ist in zwei Cliquen vertreten ist, zu denen jeweils auch Gazprom gehört. Der dritte Akteur in diesen Cliquen ist in einem Fall das Gemeinschaftsunternehmen WINGAS, in dem anderen Fall das ebenfalls gemeinsam geführte Unternehmen Nord Stream. E.ON Ruhrgas gehört ebenfalls zu zwei gemeinsamen Cliquen mit Gazprom, wobei einmal das Mutterunternehmen E.ON, einmal das joint venture Nord Stream der dritte Akteur ist. Es gibt keine Clique, in der sowohl BASF Wintershall als auch E.ON Ruhrgas Mitglied sind. 13 E.ON RUHRGAS AG: Jahresbericht 2006; Essen BASF WINTERSHALL HOLDING AG: Wintershall im Fokus 2006, Kassel 2007, S / Dies.: Wir fördern Zukunft. Jahresbericht 2005, Kassel 2006

10 Deutsch-russische Gasbeziehungen 145 Tabelle 5: Zentralitätswerte transnationales Netzwerk: Tabelle 6: Broker im transnationalen Netzwerk Stärkster Akteur/ Degree Betweenness Closeness Wert Wirtschaft (R) Gazprom/ 15,642 Gazprom/ 24,756 Gazprom/ 28,7278 Politik (R) Wirtschaftsministerium/ 20,112 Wirtschaftsministerium/ 18,435 Wirtschaftsministerium/ 28,145 Wirtschaft (D) E.ON Ruhrgas/ E.ON/ 10,568 E.ON Ruhrgas/ 11,173 26,677 Politik (D) BMWI/ 6,145 BMWI/ 4,748 BMWI/ 26,170 Gesamt Wirtschaftsministerium Gazprom/ 24,756 Gazprom/ 28,7278 (R)/ 20,112 N.C.I % 23,39% N.A. Wirtschaftsministerium Gazprom KfW E.ON Ruhrgas (R) Effektive ,700 Netzwerkgröße Constraint ,159 Unter der Bedingung transnationaler Einbindung verschieben sich die für die binnenstaatlichen Politikfeldnetze ermittelten Zentralitätswerte. Für die deutsche Seite lässt sich dies insbesondere für das politische Subsystem feststellen, während im wirtschaftlichen Subsystem die Dominanz des korporativen Einzelakteurs E.ON Ruhrgas bestätigt wird. Die deutlichste Veränderung ist dabei die Verlagerung der maximalen Zentralitätswerte für politische Akteure weg von Parteien und hin zu staatlichen Institutionen, insbesondere dem BMWI. Für die russische Seite erhält Gazprom in allen Konzepten die maximalen Zentralitätswerte. Damit unterscheidet sich der transnationale Befund von den Ergebnissen für das nationale Politikfeldnetz, in dem die Regierungskommission zum TEK der eindeutig zentrale Akteur war. Jedenfalls kann auf der Grundlage der vorliegenden Daten festgestellt werden, dass Gazprom in allen Zentralitätskonzeptionen den höchsten Wert für das transnationale Gesamtnetzwerk erhält. Damit besetzt der russische Gasmonopolist eine Position im transnationalen energiepolitischen Beziehungsnetzwerk, die ihm im besonderen Maße die Kontrolle und Koordinierung der Ressourcen- und Tauschprozesse der bilateralen Energiebeziehungen ermöglicht. Allerdings wird diese dominante Position durch die e- benfalls hohen Werte anderer russischer Akteure relativiert. Insbesondere das Ministerium für Wirtschaftsentwicklung und Handel verfügt nicht nur über eine zentrale Position im transnationalen Gesamtnetzwerk, sondern kann aufgrund der hohen Wahrscheinlichkeit struktureller Löcher in seinem Egonetzwerk wahrscheinlich auch brokerage-strategien anwenden, die ihm eine weitgehende Kontrolle und Koordinierung der Tauschprozesse in dem transnationalen Gesamtnetzwerk ermöglichen. Die enge institutionelle und personelle Verbindung der

11 146 Michael Sander beiden Institutionen legt die Vermutung nahe, dass sie ein Koordinationszentrum bilden, das die bilateralen Beziehungen im Sinne einer zwischen ihnen ausgehandelten Präferenzdefinition gestalten kann. Nur unter der Bedingung, dass beide Akteure in ihren Außenbeziehungen in erster Linie als Vertreter eines innerrussischen Politikkompromisses agieren, wie er beispielsweise in der national dominanten Regierungskommission zum TEK ausgehandelt werden kann, kann daraus eine Dominanz russischer Interessen in den bilateralen Energiebeziehungen abgeleitet werden. Zumindest ist wahrscheinlich, dass sowohl Gazprom als auch das Ministerium für Wirtschaftsentwicklung und Handel solche Politikergebnisse mittragen und umsetzen werden, die innerhalb der auf russischer Seite dominierenden Clique aus Regierungsakteuren und Staatsunternehmen ausgehandelt werden. Allerdings kann auf der Basis der vorliegenden Daten noch nicht geklärt werden, wie stark innerrussische Entscheidungsprozesse ihrerseits durch die potentiellen transnationalen Koordinationsakteure beeinflusst werden. Auf deutscher Seite hat lediglich die KfW eine mit den russischen Akteuren vergleichbare nbetweenness von Auch die Wahrscheinlichkeit struktureller Löcher im Egonetzwerk der öffentlich-rechtlichen Bank ist mit einer effektiven Netzwerkgröße von und einem constraint von relativ hoch. Auffallend ist dabei, dass die zentrale Rolle der KfW im nationalen Politikfeldnetz auch durch die Berücksichtigung transnationaler Beziehungen nicht verändert wird. Unter der Einschränkung einer nur begrenzten energiepolitischen Aktivität der KfW kann damit festgestellt werden, dass das potentielle Koordinationszentrum des deutschen energiepolitischen Politikfeldnetzes, anders als dies für das entsprechende russische Zentrum gilt, seine Funktion auch unter der Bedingung transnationaler Einbindung beibehält. Ursache hierfür kann sein, dass die KfW im Unterschied zur Regierungskommission zum TEK über ihre Mitgliedschaft im Verein der deutschen Wirtschaft in der Russischen Föderation über direkte transnationale Beziehungen verfügt, während die entsprechenden Beziehungen für die russische Regierungskommission nur indirekt über ihre Mitglieder vermittelt werden. Dies führt in der Betrachtung des Gesamtnetzwerks zu einer reduzierten Rolle der Kommission zugunsten eben dieser vermittelnden Akteure. In einer näheren Betrachtung des Egonetzwerks der KfW fällt auf, dass die Bank über keine direkten Beziehungen zu den transnationalen Koordinationsakteuren Gazprom und Ministerium für Wirtschaftsentwicklung und Handel verfügt und auch mit den zentralen ökonomischen Akteuren auf deutscher Seite, E.ON und E.ON Ruhrgas, nur indirekt verbunden ist. Dasselbe gilt für die Beziehungen der KfW mit der BASF-Tochter Wintershall. Damit sind die ökonomischen Akteure, die auf der deutschen Seite die gaswirtschaftlichen Beziehungen zum russischen Politikfeldnetz herstellen, nicht unmittelbar an das potentielle deutsche Koordinationszentrum angebunden. Andererseits lässt sich eine solche direkte Anbindung der genannten Akteure an das russische Koordinationszentrum, insbesondere Gazprom, unproblematisch nachweisen und ergibt sich unmittelbar aus den erhobenen Primärdaten. Auch die Cliquenanalyse des transnationalen Gesamtnetzwerks bestätigt die Annahme einer solchen Anbindung. Sowohl E.ON und E.ON Ruhrgas als auch BASF Wintershall sind Mitglieder von jeweils zwei Cliquen, zu denen auch Gazprom ge-

12 Deutsch-russische Gasbeziehungen 147 hört, ohne dass eine dieser Cliquen beide Akteure zugleich beinhalten würde. Eine gemeinsame Cliquenmitgliedschaft der KfW liegt weder mit den russischen Koordinationsakteuren noch mit den deutschen gatekeepern vor. Damit kann festgehalten werden, dass die Akteure, die die gaspolitischen Beziehungen Deutschlands zu Russland maßgeblich gestalten, deutlich enger an das russische Koordinationszentrum angebunden sind, als an das potentielle deutsche Zentrum. Die nahe liegende Annahme, dass dies mit einer stärkeren Durchsetzung russischer Interessen in den bilateralen Energiebeziehungen einhergeht, muss allerdings über eine eingehende policy-analyse überprüft werden. Eine umgekehrte Einflussnahme der deutschen Unternehmen auf die russischen Akteure ist in der netzwerkanalytischen Betrachtung allerdings aus zwei Gründen unwahrscheinlich. Erstens haben sowohl E.ON und E.ON Ruhrgas als auch BASF Wintershall deutlich niedrigere Zentralitätswerte innerhalb des transnationalen Gesamtnetzwerks, verfügen also über ein deutlich geringeres Koordinations- und Kontrollpotential als die russischen Koordinationsakteure. Zweitens verfügen insbesondere E.ON Ruhrgas und BASF Wintershall über keinerlei direkten Kontakte zueinander 15. Bestehende Kontakte werden durchgehend über dritte Akteure hergestellt, insbesondere über das Unternehmen Nord Stream, an dem auch Gazprom beteiligt ist. Dieses Fehlen direkter Kontakte zueinander, die durch das Fehlen gemeinsamer Cliquenmitgliedschaften der beiden Unternehmen bestätigt wird, ermöglicht Gazprom die Anwendung von tertius gaudens Strategien 16. Damit ist es dem russischen Gasmonopolisten theoretisch möglich, seine deutschen Geschäftspartner gegeneinander auszuspielen, um seine spezifischen Akteurinteressen durchzusetzen. In Verbindung mit der Binnenstruktur des russischen energiepolitischen Politikfeldnetzes liegt zugleich die Vermutung nahe, dass die Position des lachenden Dritten von Gazprom auch genutzt wird, um die in der zentralen energiepolitischen Clique erarbeiteten Politikergebnisse gegenüber dem deutschen Politikfeldnetz durchzusetzen. Diese Konstellation ist eine der Hauptursachen für die hohe Wahrscheinlichkeit struktureller Löcher im Egonetzwerk von Gazprom. Die Etablierung alternativer Kontakte in den russischen Energiesektor ist aufgrund der rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen schwierig. Wo alternative Akteure in Form unabhängiger Gasproduzenten und gasproduzierender Ölgesellschaften existieren, verringert das staatlich garantierte Exportmonopol für Gazprom die möglichen Gewinne einer Kooperation mit diesen Akteuren für transnationale Unternehmen auf Null. Daher wird Gazprom auch mittelfristig der einzige ökonomische Kontaktpartner in den transnationalen Gasbeziehungen 15 Hiermit sind solche Kontakte gemeint, die sich aufgrund der erhobenen Beziehungsdaten institutionelle Beziehungen und gemeinsame Individualakteure erheben lassen. Dass Individualakteure als Repräsentanten der beiden Unternehmen miteinander in Beziehung stehen, ergibt sich bereits aus den gemeinsam geführten Unternehmen und den Mitgliedschaften in den Verbänden der Gaswirtschaft. Dennoch kann vermutet werden, dass diese Beziehungen schwächer und schlechter zur Koordination geeignet sind, als dies für direkte institutionelle Beziehungen gilt. 16 R. S. BURT: Structural holes. The social structure of competition, Cambridge 1992, 32 f.

13 148 Michael Sander bleiben. In der aktuellen Situation hat lediglich das Unternehmen BASF Wintershall, das auch auf dem Ölmarkt tätig ist, Kontakt zu von Gazprom unabhängigen ökonomischen Akteuren. Damit bindet das Unternehmen solche Akteure in sein Egonetzwerk ein, die, wie Lukoil oder Tatneft, nicht Mitglieder der im russischen Politikfeldnetz zentralen Clique sind. Wie von der Theorie der strukturellen Löcher vorhergesagt, resultiert diese Strategie in einer deutlichen Steigerung der Zentralitäts- und Broker-Werte von BASF Wintershall gegenüber den nationalen Ausgangswerten. Tabelle 7: Betweenness deutscher und russischer Gasunternehmen Nationales Politikfeldnetz Transnationales Gesamtnetzwerk E.ON Ruhrgas BASF Wintershall Gazprom Tabelle 8: Brokerage-Potentiale deutscher und russischer Gasunternehmen Effektive Netzwerkgröße/ Constraint Nationales Politikfeldnetz Transnationales Gesamtnetzwerk E.ON Ruhrgas / / BASF Wintershall 5.571/ / Gazprom / / E.ON Ruhrgas gelingt es hingegen nicht, seine zentrale Positionierung im deutschen Politikfeldnetz auf das transnationale Gesamtnetzwerk zu übertragen. Die Ursache für diesen Befund ist mit großer Wahrscheinlichkeit die Konzentration der Kooperationsstrukturen des Unternehmens auf den Exportmonopolisten Gazprom. Diese ist wiederum ein Ergebnis der vorherrschenden institutionellen Rahmenbedingungen des russischen Gassektors. 5. Zusammenfassende Bewertung und Handlungsempfehlungen Zunächst lässt sich innerhalb des transnationalen Gesamtnetzwerks ein Koordinationskern definieren, der in erster Linie aus Gazprom und dem russischen Ministerium für Wirtschaftsentwicklung und Handel besteht. Diesem Koordinationskern sind die deutschen Gasunternehmen E.ON Ruhrgas und BASF Wintershall als schwächere Mitglieder angeschlossen. Auf der russischen Seite ist dieser Kooperationskern wiederum in eine größere Clique eingebunden, die sich aus Mitgliedern der Föderationsregierung sowie der teilstaatlichen Energieunternehmen zusammensetzt. Auf deutscher Seite besteht mit der KfW ein potentieller Koordinationsakteur, der aber nicht an den dominanten Kern angebunden ist. Politische Akteure aus dem deutschen Politikfeldnetz sind insgesamt peripher und können wohl keine wirksame Koordinierung vornehmen. Aufgrund der vorliegenden Datenlage kann eine relative Dominanz russischer Akteure bei der Gestaltung der bilateralen Energiebeziehungen angenommen werden. Dabei beruht diese Einschätzung primär auf der Struktur der transnatio-

14 Deutsch-russische Gasbeziehungen 149 nalen Beziehungen. Hier ist es Gazprom möglich, seine broker-position zur Koordinierung und Kontrolle von Tauschprozessen auszunutzen. Zu untersuchen ist dabei allerdings noch, ob Gazprom dabei primär eigene Interessen vertritt, oder solche Präferenzen, die zuvor innerhalb der zentralen Clique des russischen Politikfeldnetzes als Politikergebnisse ausgehandelt wurden. Relativiert wird dieses Ergebnis durch die Zentralitätswerte. Auch hier hat zwar ein russischer Akteur, Gazprom, den höchsten Wert und auch das Ministerium für Wirtschaftsentwicklung und Handel steht immer noch an dritter Stelle. Insgesamt sind jedoch unter den 10 zentralsten Akteuren nur vier russische und sechs deutsche. Tabelle 10: Die zehn zentralsten Akteure der deutsch-russischen Gasbeziehungen Unternehmen nbetweenness Gazprom KfW Wirtschaftsministerium (R) E.ON Vattenfall Europe E.ON Ruhrgas Verein der Deutschen Wirtschaft in Russland BASF Wintershall Vnesheconombank RSPP Um der vermuteten Dominanz russischer Interessen in den bilateralen Energiebeziehungen entgegenzuwirken, ist es auf deutscher Seite sinnvoll, ein Koordinationsgremium ähnlich der russischen Regierungskommission zum TEK zu schaffen. Hierzu bieten sich verschiedene Optionen. Erstens besteht die Möglichkeit, das bereits bestehende potentielle Koordinationszentrum zu aktivieren, indem der Verwaltungsrat der KfW ein Mandat zur Koordinierung energiepolitischer Prozesse erhält. Dies scheint vor dem Hintergrund der anders gelegenen Aufgabenschwerpunkte der Bank allerdings nur eingeschränkt realisierbar zu sein. Zweitens hat die deutsche Politik die Möglichkeit, ein neues Koordinationsgremium zu schaffen, das politische und ökonomische Akteure ebenso einbezieht wie die intermediären Verbände. Ein solcher Weg wäre beispielsweise die dauerhafte Institutionalisierung der so genannten Energiegipfel, die bereits als eine Verstetigung in Form regelmäßiger Treffen stattfinden kann. Ergänzend zu einer verbesserten Koordinierung des deutschen Energiesektors sollte die Liberalisierung des russischen Gasmarktes, insbesondere des Gasexports weiter unterstützt werden. Neben den ökonomischen Vorteilen eines funktionierenden Marktes würde dies die Position deutscher Unternehmen auf dem russischen Gassektor deutlich verbessern. 17 Die russische Vnesheconombank ist die Außenhandelsbank der Russischen Föderation. Im Energiesektor kooperiert sie in mehreren Projekten mit der KfW.

15 150 Michael Sander Beide Wege stehen nicht im Widerspruch zu den bewährten ordnungspolitischen Grundsätzen deutscher Energiepolitik 18. Im Gegenteil: Die Möglichkeit, alternative Geschäftspartner zu kontaktieren würde die wirtschaftlichen Machtverhältnisse deutscher und russischer Unternehmen angleichen und damit den Weg für einen nach ökonomischen Kriterien funktionierenden Wettbewerb auf dem paneuropäischen Gasmarkt überhaupt erst frei machen. 18 Bspw.: R. GÖTZ: Deutsch-russische Energiebeziehungen auf einem Sonderweg oder auf europäischer Spur? Berlin 2006, S. 3f.