Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch?

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1 Matthias Sauer * Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? Versuch eines Überblicks zum Stand der Diskussion AUFSÄTZE Das deutsche Verwaltungsprozessrecht, das traditionell auf der Schutznormtheorie basiert, ist seit Jahren einem zunehmenden Rechtfertigungs- und Veränderungsdruck ausgesetzt. Grund hierfür ist die so genannte Aarhus-Konvention und ihre Umsetzung im Unionsrecht. An diesen Maßstäben muss sich das deutsche Recht regelmäßig messen lassen und in der Folge Entscheidungen der Europäischen Kommission und des Europäischen Gerichtshofs sowie des Compliance Committee und der Vertragsstaatenkonferenz der Aarhus-Konvention ebenso Rechnung tragen wie den Tendenzen in der Rechtsprechung deutscher Verwaltungsgerichte. Der Aufsatz versucht einen Überblick über die aktuellen Diskussionsschwerpunkte zu geben. A. Einleitung Durch das umweltrechtliche Völker- und Unionsrecht werden das deutsche Verwaltungsprozessrecht und vor allem die Berufung auf die Schutznormtheorie seit Jahren in Frage gestellt. Ausgangspunkt für den zunehmenden Rechtfertigungs- und Veränderungsdruck ist Artikel 9 Zugang zu Gerichten des UN ECE-Übereinkommens vom über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten (Aarhus-Konvention). 1 Während der Absatz 1 dieser Vorschrift, der die Durchsetzung des Anspruchs auf den Zugang zu Umweltinformationen betrifft, in der Umsetzung und in der Praxis wenig Probleme verursacht hat, stand in den letzten Jahren vor allem Artikel 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention im Fokus. Dieser regelt den Gerichtszugang von Privatpersonen und Umweltvereinigungen in Bezug auf konkrete umweltrechtliche Entscheidungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung bzw. das Unterlassen solcher Verfahren. Vereinfacht ausgedrückt umfasst der Anwendungsbereich Vorhaben nach den EU-Richtlinien über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) 2 und über Industrieemissionen. 3 Überprüft werden können die materiellrechtliche und die verfahrensmäßige Rechtmäßigkeit einer getroffenen Entscheidung. Spätestens mit dem so genannten Braunbären-Urteil des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) vom steht aber ebenso Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention auf der Tagesordnung, der mit einer sehr vagen und interpretationsfähigen Formulierung den Gerichtszugang im Übrigen regelt. Auch die in den Absätzen 4 und 5 des Artikels 9 der Aarhus-Konvention vorgegeben Verfahrensgrundsätze für den Zugang zu Gerichten werden zunehmend Ausgangspunkt von Überprüfungsverfahren, bislang aber nicht mit Bezug zu Deutschland. 5 Da die Aarhus-Konvention Kompetenzbereiche sowohl der Europäischen Union als auch ihrer Mitgliedstaaten berührt, handelt es sich um ein gemischtes völkerrechtliches Übereinkommen. Konsequenterweise gehören daher sowohl Deutschland als auch die Europäische Union selbst zu den Vertragsparteien 6 und müssen eigenständig ihre völkerrechtlichen Umsetzungsverpflichtungen erfüllen. Dies verdeutlicht zugleich die besondere Komplexität. Die Union hat neben dem völkerrechtlichen Beitrittsakt Regelungen zur Umsetzung der Aarhus-Konvention in Bezug auf EU-Organe 7 und parallel in Bezug auf die Mitgliedstaaten 8 erlassen. Der deutsche Gesetzgeber muss nicht nur die Vorgaben der Aarhus-Konvention, sondern zugleich die im Einzelfall interpretierenden bzw. konkretisierenden Vorgaben des Unionsrechts erfüllen. Die deutsche Umsetzung ist primär durch das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz von 2006 (UmwRG) 9 erfolgt, das neben die Bestimmungen der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) getreten ist. Im Verhältnis zur Naturschutzklage nach dem Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) ist das UmwRG seit seiner Novelle im Jahre 2013 * Der Autor ist Referatsleiter im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit. Der Beitrag erfolgt nicht im dienstlichen Auftrag und gibt ausschließlich die persönliche Auffassung des Autors wieder. Das Manuskript wurde am abgeschlossen. 1 Vgl. das Ratifikationsgesetz vom , BGBl. II, S Vgl. Richtlinie 2011/92/EU des Europäischen Parlamentes und des Rates vom über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (Kodifizierter Text), ABl. EU vom , Nr. L 26, S Vgl. Richtlinie 2010/75/EU des Europäischen Parlamentes und des Rates vom über Industrieemissionen (integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) (Neufassung), ABl. EU vom , Nr. L 334, S Vgl. Urteil des EuGH vom , Rechtssache C-240/09 Slowakischer Braunbär (ZUR 2011, 317). 5 Vgl. hierzu die Hinweise unter Abschnitt B. VII Stand der Ratifikation am : 46 Vertragsparteien, darunter alle EU-Mitgliedstaaten, siehe unter: Details.aspx?src=TREATY&mtdsg_no=XXVII-13&chapter=27&lang=en. 7 Vgl. vor allem die Verordnung (EG) Nr des Europäischen Parlamentes und des Rates vom über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft, ABl. EG vom , Nr. L 264, S. 13; teilweise im Zusammenhang mit der Verordnung (EG) Nr des Europäischen Parlamentes und des Rates vom über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlamentes, des Rates und der Kommission, ABl. EG vom , Nr. L 145, S Vgl. zum Gerichtszugang vor allem die Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/ EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten, ABl. EU vom , Nr. L 156, S Vgl. Gesetz vom , BGBl. Teil I, S. 2816; zum aktuellen Stand siehe Fn. 29. ZUR 4/

2 AU FSÄTZE Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? bei Überschneidungen mit dem BNatSchG sogar vorrangig anzuwenden. 10 Diese nationale Umsetzung in deutsches Recht muss sich stets an den Maßstäben des Unions- als auch des Völkerrechts messen lassen. Die zuständigen Gremien auf den verschiedenen Ebenen sind einerseits die Europäische Kommission und der Europäische Gerichtshof sowie andererseits das Compliance Committee und die Vertragsstaatenkonferenz der Aarhus-Konvention. Diese Gremien beurteilen die deutsche Umsetzung zunehmend kritisch. Hinzu kommen die nationalen Verwaltungsgerichte, die das deutsche Umsetzungsrecht anwenden, auslegen und erforderlichenfalls ihrerseits dem Europäischen Gerichtshof vorlegen können oder müssen. 11 Im Folgenden wird der Versuch unternommen, die aktuellen Diskussionsschwerpunkte im Überblick darzustellen. B. Thematische Baustellen I. Anwendungsbereich des umweltrechtlichen Rechtsschutzes 1. Der Anwendungsbereich des UmwRG 1 Abs. 1 Satz 1 UmwRG enthält einen abschließenden Katalog, der den Anwendungsbereich beschreibt. Dieser umfasst zunächst alle Zulassungsentscheidungen für UVP-Vorhaben im Sinne von 2 Abs. 3 des Gesetzes über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG), unabhängig davon, ob sich die UVP- Pflicht aus bundesrechtlichen Vorschriften oder aus dem Landesrecht ergeben kann. Des Weiteren gehören dazu Genehmigungen für Anlagen, die in der Spalte c des Anhangs 1 der 4. BImSchV mit dem Buchstaben G 12 gekennzeichnet sind, Aufsichtsmaßnahmen nach Maßgabe von 17 Abs. 1a des Bundes- Immissionsschutzgesetzes (BImSchG), wasserrechtliche Erlaubnisse, die mit einer Anlage im Sinne der Industrieemissionsrichtlinie verbunden sind, und abfallrechtliche Planfeststellungsbeschlüsse für Deponien. Seit der Novelle 2013 sind auch Entscheidungen nach dem Umweltschadensgesetz unmittelbar in diesem Katalog aufgeführt. Ebenso erfasst der Anwendungsbereich ein Unterlassen aller vorgenannten Entscheidungen Mögliche Erweiterung durch Rechtsetzung der EU Eine indirekte oder ausdrückliche Erweiterung des Anwendungsbereiches ist durch die Umsetzung der Richtlinie 2012/18/ EU 14 die so genannte Seveso III-Richtlinie zu erwarten, die der Gesetzgeber in der 18. Legislaturperiode umsetzen muss. Aus dem Zusammenspiel des Artikels 23 Buchstabe b zum Zugang zu Gerichten mit Artikel 15 Abs. 1, Artikel 13 und Artikel 11 dieser Richtlinie können sich Anpassungen des nationalen Rechts bei der Ansiedelung neuer Betriebe, bei der Änderung bestehender Betriebe oder bei Entwicklungen in der Nachbarschaft ergeben, für die dann spiegelbildlich Vorgaben für Rechtsbehelfe vorzusehen sind. Hier bleibt abzuwarten, welche Konzeption der Gesetzgeber bei der Umsetzung der Artikel 11, 13 und 15 verfolgen wird. Demgegenüber scheint sich nach dem aktuellen Stand der Verhandlungen über eine Änderung der UVP-Richtlinie der EU 15 keine Modifikation der Anhänge I und II dieser Richtlinie zu ergeben, welche ansonsten indirekt nach der Umsetzung in deutsches UVP-Recht auch zu einer Erweiterung des Anwendungsbereichs des UmwRG geführt hätte. 3. Mögliche Erweiterung durch Rechtsprechung des EuGH Bekanntlich hat der EuGH in seinem Urteil zum Slowakischen Braunbär 16 entschieden, dass die Gerichte der Mitgliedstaaten verpflichtet sind, ihr nationales Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht so weit wie möglich im Einklang sowohl mit den Zielen von Artikel 9 Absatz 3 [der UN ECE Aarhus-Konvention] als auch mit dem Ziel eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes für die durch das Unionsrecht verliehenen Rechte auszulegen, um es einer Umweltschutzvereinigung [ ] zu ermöglichen, eine Entscheidung, die am Ende eines Verwaltungsverfahrens ergangen ist, das möglicherweise im Widerspruch zum Umweltrecht der Union steht, vor einem Gericht anzufechten. Bedeutung und Folgen dieser in sich nicht sehr schlüssigen EuGH-Entscheidung werden auf EU-Ebene aber auch national durch Gerichte, Wissenschaft, Behörden, Verbände und Politik sehr kontrovers beurteilt. 17 Sicher scheint allein, dass die Bedeutung der Entscheidung weit über den Bereich des Artenschutzes hinausgeht. 10 Vgl. 1 Abs. 3 UmwRG. 11 Ebenso ist der Themenkreis in Deutschland inzwischen ein Schwerpunkt der rechtswissenschaftlichen Diskussion: neben zahlreichen Fachveröffentlichungen sind hierfür beispielsweise die 37. Umweltrechtliche Fachtagung der Gesellschaft für Umweltrecht e.v. im November 2013, die Tagung des Forschungszentrums Umweltrecht e.v. der Humboldt-Universität Berlin im Februar 2014 und ebenso die punktuellen Einzelvorträge bei den Speyerer Planungstagen 2013 und 2014 Beleg. 12 Der Buchstabe G ist nach der Legende des Anhangs 1 der Verordnung über genehmigungsbedürftige Anlagen (4. BImSchV) für alle Anlagen vergeben, die eines Genehmigungsverfahrens gemäß 10 BImSchG, also mit Öffentlichkeitsbeteiligung, bedürfen; im Kern umfasst diese Gruppe alle Anlagen nach der Industrieemissionsrichtlinie sowie alle nach Anhang I der UVP-Richtlinie oder nach der Anlage 1 zum UVPG zwingend UVP-pflichtigen Vorhaben. 13 Dies ist vor allem dann von praktischer Relevanz, wenn statt einem Zulassungsverfahren mit Öffentlichkeitsbeteiligung (z.b. Planfeststellungs- oder Genehmigungsverfahren nach 10 BImSchG) im Einzelfall unzulässig ein vereinfachtes Zulassungsverfahren ohne Öffentlichkeitsbeteiligung (also demgegenüber z.b. Plangenehmigung oder vereinfachtes Verfahren nach 19 BImSchG) durchgeführt worden ist; vgl. zu dieser Fallkonstellation unter anderem: OVG Koblenz, Beschluss vom , 7 E 12117/04, NVwZ 2005, 1208ff.; VG Düsseldorf, Beschluss vom , 3 L 316/12, BeckRS 2012, 53178; BVerwG, Urteil vom , 4 C 16/04, BeckRS 2007, Vgl. Richtlinie 2012/18/EU des Europäischen Parlamentes und des Rates vom zur Beherrschung der Gefahren schwerer Unfälle mit gefährlichen Stoffen, zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinie 96/82/EG des Rates, ABl. EU vom , Nr. L 197, S Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates zur Änderung der Richtlinie 2011/92/EU über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, COM(2012) 628 final vom Vgl. Urteil des EuGH vom , Rechtssache C-240/09 Slowakischer Braunbär (ZUR 2011, 317). 17 Sehr kritisch hierzu Gärditz, Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz im Umweltrecht, NVwZ 2014, S. 1, 5f. mit weiteren Nachweisen. 196 ZUR 4/2014

3 Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? AU FSÄTZE 4. Mögliche Erweiterung durch die nationale Rechtsprechung Nach der Grundsatzentscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes (BVerwG) vom , 18 mit dem eine umweltrechtliche Verbandsklage in Bezug auf Luftreinehaltepläne zugelassen worden ist, steht die Diskussion über die Auswirkungen dieses Urteils und seine Übertragbarkeit auf andere Bereiche des Umweltrechts noch am Beginn. Im konkreten Fall hat das BVerwG die Klagebefugnis der Umweltschutzvereinigung und damit die Zulässigkeit der Klage aus 42 Abs. 2, 2. Halbsatz VwGO in Verbindung mit 47 Abs. 1 BImSchG und 27 der 39. Verordnung zur Durchführung des BImSchG abgeleitet. Damit ist der Rechtsbegriff der Verletzung in eigenen Rechten für den Anspruch auf die Aufstellung eines den zwingenden Vorschriften des Luftqualitätsrechts entsprechenden Luftreinhalteplans neben unmittelbar betroffenen natürlichen Personen auch auf nach 3 UmwRG anerkannte Umweltschutzvereinigungen erweitert worden. Natürlich erkennt auch das BVerwG, dass Umweltverbände als juristische Personen nicht in ihrer Gesundheit betroffen sein können. Auf Grund der Rechtsprechung des EuGH im Janecek-Fall 19 sei aber der Begriff der Verletzung in eigenen Rechten dahingehend zu erweitern, dass unmittelbar betroffene juristische Personen natürlichen Personen gleichzustellen seien und auch ihnen daher ein Klagerecht zusteht. Zu diesen unmittelbar betroffenen juristischen Personen, denen das Luftqualitätsrecht ein Klagerecht einräumt, gehören zumindest die nach 3 UmwRG anerkannten Umweltschutzvereinigungen. Um dies zu untermauern, stützt das BVerwG sich auf das europarechtliche Effektivitätsgebot, das Braunbären-Urteil des EuGH und die Spruchpraxis des Compliance Committee der Aarhus-Konvention. 20 Die Reaktionen der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung auf diese Aussagen des BVerwG in anderen vergleichbaren Fällen, bei denen ebenso Unionsrecht zum Gesundheitsschutz von EU-Bürgern und -Bürgerinnen entscheidungsrelevant sein kann, sind mit Spannung zu erwarten. Der Anwendungsbereich der umweltrechtlichen Verbandsklage wird ebenso durch das neuere Urteil des BVerwG vom erweitert. Danach scheinen anerkannte Naturschutzvereine nunmehr vorbehaltlich der Prüfung der noch nicht vorliegenden Entscheidungsgründe die Unterlassung von naturschutzrechtlichen Ausnahmeentscheidungen gerichtlich überprüfen zu können. Beachtenswert ist auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom in Bezug auf die verfassungsrechtliche Gewährleistung eines effektiven Rechtsschutzes. Inwieweit daraus Schlussfolgerungen zu ziehen sind für solche verwaltungsrechtlichen Verfahrensgestaltungen mit gestuften Entscheidungen, bei denen Rechtsschutz erst gegen den ein Verfahren abschließenden Hoheitsakt eröffnet ist, 23 bedarf der weiteren Prüfung. Das Gericht bezieht sich auf Fälle, in denen auf Grund von Vorfestlegungen oder den weitgehenden tatsächlichen Vollzug des zugrunde liegenden Vorhabens eine grundsätzlich ergebnisoffene Überprüfung aller Enteignungsvoraussetzungen nicht mehr erwartet werden kann. 24 Diese Überlegungen könnten auch auf Verfahrensgestaltungen jenseits einer Enteignungsbetroffenheit übertragbar sein. II. Klagebefugnis Die Möglichkeit, Rechtsbehelfe von Privatpersonen von der Geltendmachung einer Rechtsverletzung abhängig zu machen, ist in Artikel 9 Abs. 2 Satz 1 Buchstabe b der Aarhus-Konvention ausdrücklich verankert und wurde insofern auch von der Rechtsprechung des EuGH bestätigt. 25 Dennoch sind auch bei der Klagebefugnis von Bürgerinnen und Bürgern im Sinne von 42 Abs. 2 VwGO weiterhin dynamische Entwicklungen zu erwarten. 26 Grund hierfür ist primär das Janecek-Urteil des EuGH vom Wenn danach das deutsche Recht einem Kläger kein möglicherweise verletztes subjektiv-öffentliches Recht einräumt, könnte sich ein solches Recht aber direkt aus dem Umweltrecht der Union ergeben. Im Ausgangsfall war dies der Anspruch auf Erlass eines Aktionsplans zur Luftreinhaltung. Die Basis hierfür bot der vom Unionsrecht bezweckte Gesundheitsschutz des Einzelnen. Im Ergebnis führte dies zu einer Erweiterung des Kreises der subjektiv-öffentlichen Rechte, für die eine Klagebefugnis eröffnet ist. Zur Frage, inwieweit dieses Prinzip Unionsumweltrecht dient dem Gesundheitsschutz der Bürgerinnen und Bürger und muss daher gerichtlich durchsetzbar sein über das Luftqualitätsrecht hinaus zum Tragen kommen kann, erscheint die Diskussion noch nicht abgeschlossen. III. Rügebefugnis Die Reichweite der Rügebefugnis für umweltrechtliche Verbandsklagen im Sinne von 2 Abs. 1 UmwRG ist durch das Trianel-Urteil des EuGH vom grundsätzlich geklärt worden. Danach folgt aus den Gerichtszugangsvorschriften des Unionsrechts, mit denen Artikel 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention auf EU-Ebene umgesetzt worden ist, dass Umweltverbände 18 Vgl. BVerwG, Urteil vom , 7 C (NVwZ 2014, 64); vorlaufend siehe zudem VG Wiesbaden, Urteil vom , 4 K 165/12.WI, und Urteil vom , 4 K 757/11.WI, sowie VG München, Urteil vom , M 1 K ; siehe auch Bunge, Zur Klagebefugnis anerkannter Umweltverbände Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 5. September 2013, ZUR 2014, 3ff. sowie Schlacke, Zur fortschreitenden Europäisierung des (Umwelt-)Rechtsschutzes, NVwZ 2014, 11ff. 19 Vgl. EuGH, Urteil vom , Rechtssache C-237/07 Janecek. 20 Vgl. zu den vorstehenden Passagen: BVerwG, Urteil vom , 7 C 21.12, Rn. 38 bis 50; die Beachtung der Feststellungen und Empfehlungen des Compliance Committee der Aarhus-Konvention durch das BVerwG in diesem Fall ist äußerst ungewöhnlich und betritt auch in dieser Deutlichkeit Neuland. 21 Vgl. BVerwG, Urteil vom , 4 C 14.12, die Urteilsgründe lagen zum Zeitpunkt der Drucklegung noch nicht vor, siehe auch Presseerklärung Nr. 91/2013 vom ; zur Vorinstanz siehe OVG Bautzen, Urteil vom , 1 C 20/08, BeckRS 2012, Vgl. BVerfG, Urteil vom , 1 BvR 3139/08, Absatz-Nr. 191ff. (Garzweiler). 23 Siehe hierzu 44a VwGO, 15 Abs. 5 UVPG, 16 Abs. 3 UVPG und 1 Abs. 1 Satz 3 UmwRG. 24 Vgl. BVerfG, Urteil vom , 1 BvR 3139/08, Absatz-Nr. 195 (Garzweiler). 25 Vgl. insofern EuGH, Urteil vom , Rechtssache C-115/09 Trianel, Rn. 45: Was Rechtsvorschriften wie die im Ausgangsverfahren fraglichen betrifft, steht es dem nationalen Gesetzgeber zwar frei, die Rechte, deren Verletzung ein Einzelner im Rahmen eines gerichtlichen Rechtsbehelfs gegen eine Entscheidung, Handlung oder Unterlassung im Sinne von Art. 10a der Richtlinie 85/337 geltend machen kann, auf subjektiv-öffentliche Rechte zu beschränken,. 26 Vgl. eher grundlegend hierzu Gärditz, NVwZ 2014, 1ff. 27 Vgl. EuGH, Urteil vom , Rechtssache C-237/07 Janecek. 28 Vgl. EuGH, Urteil vom Mai 2011, Rechtssache C-115/09 Trianel. ZUR 4/

4 AU FSÄTZE Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? zwingend die Verletzung aller für die Zulassung von Vorhaben maßgeblichen Umweltvorschriften geltend machen können, die auf dem Unionsrecht basieren. Dies schließt auch solche Vorschriften ein, die allein den Interessen der Allgemeinheit dienen und keinen drittschützenden Charakter haben. Damit war die frühere Umsetzung im UmwRG nicht europarechtskonform. Der Bundesgesetzgeber hat mit dem Änderungsgesetz zum UmwRG vom Januar 2013 hierauf reagiert und das deutsche Recht entsprechend an das Unionsrecht, aber auch zugleich an die Aarhus-Konvention angepasst. 29 Dennoch verbleiben offene Fragen: In dem seit 2008 laufenden Compliance-Verfahren gegen Deutschland vor dem Compliance Committee der Aarhus-Konvention 30 wird unter anderem die Völkerrechtskonformität der weiteren Kriterien von 2 Abs. 1 Nummer 1 UmwRG hinterfragt. Während das Compliance Committee Zweifel am Kriterium der Entscheidungserheblichkeit gerügter Rechtsnormen zurückzustellen scheint, bestehen in Bezug auf das Kriterium der Rüge nur von Vorschriften, die dem Umweltschutz dienen, Bedenken. 31 Nach dem im November 2013 veröffentlichten Entwurfsvorschlag des Committee enge dieses Kriterium den von der Konvention vorgegebenen Zugang zu Gerichten zu stark ein. Dem ist die Bundesregierung in ihrer Stellungnahme vom Dezember 2013 entgegengetreten. Dieses Verfahren wird voraussichtlich auf der kommenden Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention im Sommer 2014 abgeschlossen werden. Sollte die Vertragsstaatenkonferenz dann zu einem der verbliebenen Vorwürfe in Bezug auf die deutsche Umsetzung der Aarhus-Konvention einen Compliance- Verstoß und damit eine Verletzung völkerrechtlicher Verpflichtungen feststellen, wäre in rechtlicher Hinsicht der Gesetzgeber aufgerufen, für ein völkerrechtskonformes Verhalten zu sorgen. Über die in der Folge von Deutschland getroffenen Maßnahmen müsste die nachfolgende Vertragsstaatenkonferenz, voraussichtlich im Jahre 2017, im Rahmen der Berichterstattung zur nationalen Umsetzung der Konvention explizit unterrichtet werden. IV. Präklusion von Einwendungen 2 Abs. 3 UmwRG normiert für die umweltrechtliche Verbandsklage eine im deutschen Recht übliche Präklusionsregelung. Eine klagende Umweltvereinigung ist danach vor Gericht mit allen Einwendungen ausgeschlossen, die sie im Beteiligungsverfahren der angegriffenen Zulassungsentscheidung nicht geltend gemacht hat, obwohl sie diese Einwendungen zu diesem Zeitpunkt hätten geltend machen können. Diese Regelung soll grundsätzlich sicherstellen, dass kein überraschender neuer Vortrag in einem verwaltungsgerichtlichen Prozess erfolgt, wodurch sich unter anderem das Verfahren verzögern könnte. Es ist also ein Instrument des effektiven Rechtsschutzes zur Begrenzung des Streitstoffes. Zudem dient die Präklusion dazu, dass alle Beteiligten im Rahmen des Zulassungsverfahrens daran mitwirken, dass eine materiell-rechtlich richtige Verwaltungsentscheidung auf Basis aller Argumente und aller berührten Belange getroffen wird. Dennoch wird die unions- und die völkerrechtliche Zulässigkeit der Präklusion seit längerem kritisch hinterfragt. 32 Hierzu hat sicherlich die Rechtsprechung der deutschen Verwaltungsgerichte beigetragen, nach der die Anforderungen an den Vortrag von anerkannten Umweltvereinigungen erheblich verschärft worden sind, weil von diesen auf Grund ihrer höheren Sach- und Fachkunde ein wesentlich höherer Detaillierungsgrad der Einwendungen verlangt werden könne. 33 Demgegenüber sind die Anforderungen der Rechtsprechung für ein Verneinen der Präklusion bei Einwendungen von Bürgerinnen und Bürgern, nicht zuletzt auf Grund der Rechtsweggarantie des Artikels 19 Abs. 4 des Grundgesetzes, deutlich niedriger. Schon im deutschen Recht erscheint diese Tendenz fraglich, wenn die weitgehend identischen Formulierungen der verschiedenen Präklusionsvorschriften im Bundesrecht 34 keine tragfähige Grundlage für eine solche differenzierende Auslegung bieten. Unter dem Blickwinkel des Unions- und Völkerrechts bedürfte es zudem einer Ermächtigung, um diese verschiedenen Mitgliedergruppen der betroffenen Öffentlichkeit im Sinne von Artikel 2 Abs. 5 der Aarhus-Konvention (ebenso im Sinne der UVP- Richtlinie und der Industrieemissionsrichtlinie) unterschiedlich zu behandeln. 35 Eine solche Ermächtigung ist nicht erkennbar. Aus dem Unionsrecht resultieren aber inzwischen weitere Bedenken gegen die Präklusion. In der Rechtssache C-263/08 Djurgaarden vor dem EuGH hat sich eine Betrachtung angedeutet, nach der die Beteiligung an einem umweltrechtlichen Entscheidungsverfahren und die Einleitung eines gerichtlichen Überprüfungsverfahrens gegen die getroffene Entscheidung nicht zwingend aufeinander aufbauen. Vielmehr müsse der Zugang zu Gerichten eröffnet sein, auch wenn der Kläger vorher nicht am Beteiligungsverfahren teilgenommen hat. 36 Diese überraschende Sichtweise ist mit den Grundprinzipien der Aarhus- Konvention schwerlich in Einklang zu bringen. Inzwischen hat aber die Europäische Kommission gegen Deutschland ein Vertragsverletzungsverfahren zum UmwRG eingeleitet, mit dem unter anderem die Präklusion nach dem deutschen Recht als nicht-europarechtskonform gerügt und daher dem EuGH zur Überprüfung vorgelegt wird. 37 Hierbei mag 29 Vgl. Gesetz vom , BGBl. Teil I, S. 95; Neufassung des UmwRG vom , BGBl. Teil I, S. 753; erneut geändert durch Artikel 2 Abs. 52 des Gesetzes vom zur Strukturreform des Gebührenrechts des Bundes, BGBl. Teil I, S Vgl. Communication ACCC/C/2008/31, siehe auch die Dokumentation des Verfahrens unter: Compliancecommittee/31TableGermany.html. 31 Vgl. ebenso Bunge, UmwRG Kommentar, Berlin 2013, 2 Rn Vgl. für eine EU-Rechtkonformität: BVerwG, Beschluss vom B 57.09, in: BeckRS 2009, 42259; skeptisch hingegen: Bunge, UmwRG - Kommentar, a.a.o. (Fn. 31), 2 Rn. 17f.; siehe auch die Stellungnahme deutscher Umweltverbände zum nationalen Fortschrittsbericht Umsetzung Aarhus-Konvention 2013 vom , zu Art. 9 AK, abrufbar unter: PDF/Umweltinformation/aarhus_umsetzungsbericht_2013_ stellungnahmen_bf.pdf. 33 Vgl. exemplarisch dafür z.b.: BVerwG, Urteil vom , 7 C 21.09, in: BeckRS 2011, Vgl. z.b. 2 Abs. 3 UmwRG und 74 Abs. 4 Satz 3 bis 6 VwVfG. 35 Vgl. hierzu Sauer, Die Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes in der 17. Legislaturperiode, in: Tagungsband zu den Speyerer Planungstagen 2013, Erscheinen 2014 in Vorbereitung, Abschnitt VI Deutlicher insofern die Schlussanträge der Generalanwältin Eleanor Sharpston vom , Rechtssache C-263/08 Djurgaarden, Rn. 52, aber auch der EuGH in seinem Urteil vom , Rechtssache C- 263/08 Djurgaarden, Rn. 38f. 37 Vgl. Presseerklärung der Europäischen Kommission vom , IP/ 13/ ZUR 4/2014

5 Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? AU FSÄTZE die von der Europäischen Kommission im Rahmen des Trianel- Verfahrens vertretene Rechtsauffassung maßgeblich sein, wonach ein EU-Mitgliedstaat zwar im Rahmen der Zulässigkeit eines Rechtsbehelfs im nationalen Recht Einschränkungen vorsehen kann, bei der Begründetheit das nationale Gericht aber frei sein müsse, den Rechtsbehelf umfassend zu prüfen. Nach der üblichen Verfahrensdauer vor dem EuGH ist mit einer Entscheidung in diesem Vertragsverletzungsverfahren nicht vor dem Jahre 2015 zu rechnen, je nach Ausgang wird das Urteil aber große Bedeutung für das deutsche Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht haben. V. Prüfmaßstab Die Frage des vom nationalen Gericht anzuwendenden Prüfmaßstabes hat bislang in der juristischen Diskussion zum Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten geringere Bedeutung erlangt. Ungeklärt ist, inwieweit die Aarhus-Konvention oder das umsetzende Unionsrecht hierzu Vorgaben machen. Der keinen offiziellen Status beanspruchende Implementation Guide der Aarhus-Konvention 38 enthält hierzu keine klare Aussage. Die Rechtsprechung des EuGH prüft bislang nur regelmäßig, ob das nationale Gerichtsverfahrensrecht mit den Prinzipien der Adäquanz und der Effektivität im Einklang steht. National sah erstmals 43 des Entwurfs der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch eine Verknüpfung des Rechtsschutzes in Umweltangelegenheiten mit einer Einschränkung der gerichtlichen Kontrolldichte vor. 39 Der Bundesgesetzgeber hat diesen Gedanken 2006 aufgegriffen, als parallel zur Einführung des 4 UmwRG die Vorschrift des 3a Satz 4 UVPG geschaffen wurde Abs. 1 UmwRG ermöglicht unter anderem die gerichtliche Überprüfung einer durchgeführten Vorprüfung der UVP-Pflicht im Einzelfall gemäß 3c UVPG, wenn nach deren Ergebnis ein konkretes Vorhaben keine erheblichen nachteiligen Umweltauswirkungen haben kann und daher keiner UVP bedarf. Für diese Fälle beschränkt 3a Satz 4 UVPG die gerichtliche Kontrolle darauf, ob eine Vorprüfung durchgeführt und dokumentiert worden ist sowie auf die Nachvollziehbarkeit der getroffenen Feststellung. 41 Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Novelle des UmwRG im Jahre 2013 wurde die Frage des Prüfmaßstabes erneut aufgeworfen. Ausgangspunkt hier war unter anderem die Forderung der deutschen Wirtschaft, nach der im Kontext der Umsetzung des Trianel-Urteils des EuGH verbesserte Rahmenbedingungen für Investitionsvorhaben bei Industrieanlagen und Infrastrukturmaßnahmen notwendig seien. Exemplarisch für diese Forderung ist das Positionspapier des BDI vom Oktober zu nennen. Im Ergebnis hat der Gesetzgeber den neuen 4a UmwRG geschaffen, der nach der durchgeführten Prüfung der Bundesregierung unter verfassungsrechtlichen wie unter völker- und europarechtlichen Gesichtspunkten als zulässig bewertet worden ist. 43 4a UmwRG enthält drei Maßgaben für die Anwendung der VwGO bei Rechtsbehelfen gegen Entscheidungen im Sinne von 1 UmwRG. Neben einer Klagebegründungsfrist ( 4a Abs. 1 UmwRG) und einer Erhöhung der Anforderungen an die An- ordnung der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen ( 4a Abs. 3 UmwRG), interessiert hier im Zusammenhang vor allem 4a Abs. 2 UmwRG. Diese Vorschrift normiert eine eingeschränkte gerichtliche Überprüfbarkeit der Anwendung umweltrechtlicher Vorschriften mit Beurteilungsermächtigung, also bei Beurteilungsspielräumen. Damit soll die ständige Rechtsprechung der deutschen Gerichte zur Tatbestandsseite einer Norm festgeschrieben werden. Die Schaffung von 4a UmwRG war während des gesamten Gesetzgebungsverfahrens hoch umstritten. Beispielsweise hat sich der Bundesrat im ersten Durchgang für eine ersatzlose Streichung ausgesprochen 44 und im zweiten Bundesratsdurchgang hat der zuständige Ausschuss hierzu eine Anrufung des Vermittlungsausschusses empfohlen. 45 Im Gesetzgebungsverfahren konnte sich diese Forderung nicht durchsetzen. Ein zutreffender Kritikpunkt ist sicherlich, dass die Normierung der ständigen Rechtsprechung zur eingeschränkten Überprüfbarkeit zugleich eine dynamische Fortentwicklung ausschließt. 46 Nach dem ersten Eindruck scheint die Praxis bei der Anwendung der Vorschrift pragmatisch vorzugehen. 47 Dennoch ist zu erwarten, dass 4a UmwRG am Maßstab des Völker- und Europarechts überprüft werden wird, wenn ein geeignetes Rechtsbehelfsverfahren dafür Anlass bietet. 48 Das Ziel der Rechtsbefriedung könnte insofern verfehlt werden. VI. Verfahrensrechtliche Rechtmäßigkeit Artikel 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention und die entsprechenden Vorschriften des Unionsrechts stellen sicher, dass beim Zugang zu Gerichten nicht nur die materiell-rechtliche Rechtmäßigkeit überprüft wird, sondern auch die verfahrensmäßige Rechtmäßigkeit einer Entscheidung. Diese Vorgaben setzen im deutschen Recht allgemein 46 VwVfG sowie speziell bezogen auf den Gerichtszugang in Umweltangelegenheiten 4 UmwRG um. Im Verhältnis der beiden Vorschriften geht 4 UmwRG für die dort beschriebenen Verfahrensfehler vor Vgl. The Aarhus Convention: An Implementation Guide, Second Edition 2013, abrufbar unter: env/pp/ppdm/aarhus_implementation_guide_second_edition_-_ text_only.pdf. 39 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (Hrsg.), Umweltgesetzbuch (UGB-KomE), Entwurf der Unabhängigen Sachverständigenkommission zum Umweltgesetzbuch beim Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, Vgl. Artikel 1 Nummer 4 Buchstabe b des Öffentlichkeitbeteiligungsgesetzes vom , BGBl. Teil I, S Vgl. dazu beispielsweise aktuell OVG Münster, Urteil vom , 20 D 7/09.AK, in: BeckRS 2013, 57519; ebenso BT-Drs. 16/2429 vom , S. 21, und BT-Drs. 16/2495 vom , S Vgl. Positionspapier des Bundesverbandes der Deutschen Industrie e.v. vom zur Änderung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes. 43 Vgl. BT-Drs. 17/10957 vom , S. 17f. 44 Vgl. BR-Drs. 469/12 Beschluss vom , Nummer Vgl. BR-Drs. 707/1/12 vom , Nummer Andere Stimmen beurteilen die Vorschrift als deklaratorisch und ohne konstitutive Relevanz: vgl. Bunge (Fn. 31), 4a Rn. 38, oder auch als inhaltlich überwiegend belanglos und als prozessuale Feigenblattlösung: vgl. Gärditz, NVwZ 2014, 1, Vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom , 4 ME 76/13, NuR 2013, 745, Beispielsweise haben die Beschwerdeführer im Kontext des laufenden Compliance-Verfahrens ACCC/C/2008/31 gegen Deutschland (siehe Fn. 30) bereits angedeutet, eventuell ein Folgeverfahren zu 4a UmwRG anzustrengen. 49 Vgl. BT-Drs. 16/2495 vom , S. 14. ZUR 4/

6 AU FSÄTZE Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? Das Altrip-Urteil des EuGH vom , das auf einem Vorlageersuchen des BVerwG 50 beruht, hat einige Fragen in Bezug auf die Überprüfung der verfahrensrechtlichen Rechtmäßigkeit geklärt. Im Vergleich zu den vorausgegangenen Schlussanträgen des Generalanwalts vom bestätigt das Urteil die bestehende deutsche Rechtslage weitgehend. Die im konkreten Fall erhobene Rüge einer zwar durchgeführten, aber aus Sicht der Kläger fehlerhaften Umweltverträglichkeitsprüfung ist danach vom Unionsrecht erfasst. Nach dem deutschen Recht ist diese Fallkonstellation aber nicht nach 4 UmwRG, sondern nach 46 VwVfG zu beurteilen. Hierzu hat der EuGH im Altrip-Urteil klargestellt, dass das nach 46 VwVfG anzuwendende Kausalitätskriterium, wonach Verfahrensfehler nur dann beachtlich sind, wenn die Entscheidung ohne diesen Fehler anders ausgefallen wäre, grundsätzlich europarechtlich zulässig sein kann. 52 Der EuGH hat zugleich aber auch Schranken dieser Zulässigkeit vorgegeben. Wichtigste Schranke dürfte sein, dass der Nachweis dafür, dass die Entscheidung ohne den geltend gemachten Verfahrensfehler anders bzw. nicht anders ausgefallen wäre, nicht vom Kläger geführt werden muss. Dies darzulegen und festzustellen, muss vielmehr der entscheidenden Behörde oder dem entscheidenden Gericht obliegen. 53 Ferner ist auch die Schwere des geltend gemachten Fehlers zu beachten. Insbesondere darf dieser Fehler nicht dazu führen, dass dem Kläger die Verfahrensgarantien des Zugangs zu Informationen und zur Beteiligung am Entscheidungsverfahren übermäßig erschwert oder vereitelt worden sind. Letzteres dürfte im deutschen Recht regelmäßig keine größeren Probleme aufwerfen. Die erstgenannte Schranke dürfte aber dazu führen, dass die von der Rechtsprechungspraxis der deutschen Verwaltungsgerichte teilweise verlangte Forderung nach einem Nachweis des Klägers zur Kausalität des gerügten Verfahrensfehlers wieder auf den Wortlaut von 46 VwVfG zurückgeführt wird, der dieses Erfordernis für einen Kläger nicht vorsieht. 54 Eine offenbar weiterhin ungeklärte Frage stellt die Rechtsqualität des 4 UmwRG dar. 4 UmwRG verlangt eine Beseitigung des geltend gemachten Verfahrensfehlers oder, wo dies nicht möglich ist, eine Aufhebung der mit dem Rechtsbehelf angegriffenen Behördenentscheidung. Der Gesetzgeber hat diesen Anspruch zutreffend bereits bei der Schaffung des UmwRG im Jahre 2006 als eigenständiges subjektiv-öffentliches Recht von anerkannten Umweltvereinigungen sowie von natürlichen oder juristischen Personen ausgestaltet. 55 Die Praxis ist dem weitgehend nicht gefolgt und hat zumindest von natürlichen oder juristischen Personen zusätzlich die Rüge eines anderen möglicherweise verletzten subjektiv-öffentlichen Rechts verlangt. 56 Daher hat der Gesetzgeber in der amtlichen Begründung zur Novelle 2013 dies nochmals klarstellend aufgegriffen, 57 bislang aber ohne Beachtung durch die Gerichte. 58 VII. Weitere Fragestellungen zum UmwRG 1. Die Übergangs- und Überleitungsvorschrift des 5 UmwRG Folge des bereits genannten Altrip-Urteils des EuGH vom ist auf jeden Fall, dass der Bundesgesetzgeber 5 Abs. 1 UmwRG novellieren muss. Mit diesem Urteil hat der EuGH ebenfalls entschieden, dass der Zugang zu Gerichten nach dem Unionsrecht auch für solche Zulassungsverfahren im Anwendungsbereich des UmwRG eröffnet sein muss, die vor dem dem Stichtag für die Umsetzung der Richtlinie 2003/35/EG, mit der seinerzeit die Gerichtszugangsregelung von Artikel 9 Abs. 2 der Aarhus-Konvention im Unionsrecht eingeführt worden ist eingeleitet worden sind und zu diesem Stichtag noch anhängig waren. Auf Grund des zwischenzeitlichen Zeitablaufs dürften die praktischen Auswirkungen dieser Rechtsänderung auf noch anhängige Verfahren aber begrenzt sein. 60 Nach dem Altrip-Urteil des EuGH dürfte sich der parallele Vorwurf der Europäischen Kommission gegen Deutschland zu 5 Abs. 1 UmwRG im laufenden Vertragsverletzungsverfahren 61 erledigt haben. Verwundern muss hingegen der weitere Vorwurf der Europäischen Kommission, wonach auch gegen 5 Abs. 3 UmwRG, der erst mit der Novelle 2013 eingeführt worden ist, europarechtliche Bedenken bestehen. Konkret geht es um Verwaltungsverfahren, die nach dem Stichtag eingeleitet worden sind und deren Entscheidungen vor dem Stichtag dem Tag der Trianel-Entscheidung des EuGH Rechtskraft erlangt haben. Hier scheint die Europäische Kommission zu übersehen, dass die Vorschrift des 5 Abs. 3 Satz 1 UmwRG insofern ausschließlich deklaratorischen Charakter hat und lediglich feststellt, dass die Rechtskraft von Entscheidungen durch die Rechtsänderung der Novelle 2013 nicht berührt wird Vgl. Urteil des EuGH vom , Rechtssache C-72/12 Altrip; Vorlagebeschluss des BVerwG vom , BVerwG 7 C 20/11; siehe dazu auch Meitz, Anmerkung zum Urteil des EuGH vom 7. November 2013 C-72/12, ZUR 2014, 40 sowie Schlacke, NVwZ 2014, 11ff. 51 Vgl. Schlussanträge des Generalanwalts Pedro Cruz Villalón vom , Rechtssache C-72/12 Altrip. 52 Der EuGH erörtert diese Rechtslage im Altrip-Urteil selbst nur abstrakt, obwohl noch die Schlussanträge 46 VwVfG explizit angeführt haben. 53 Angesichts des den verwaltungsgerichtlichen Prozess gemäß 86 Abs. 1 VwGO prägenden Untersuchungsgrundsatzes von Amts wegen sollte dies eigentlich selbstverständlich sein; insbesondere auf Grund der früheren Rechtsprechung des BVerwG vor der Schaffung von 4 UmwRG (siehe dazu die Nachweise zur Rechtsprechung in BT-Drs. 16/ 2495 vom , S. 14) erscheint diese Klarstellung allerdings durchaus geboten. 54 Ähnlich trotz Eintreten für eine Gesetzesänderung die Bewertung bei Meitz, ZUR 2014, 40, 44 mit weiteren Nachweisen zur bisherigen Rechtsprechung; weitergehend Schlacke, NVwZ 2014, 11ff., die gesetzgeberische Korrekturen beim Katalog bzw. bei der Ausgestaltung von 4 Abs. 1 UmwRG als auch zur Bedeutung und Konsequenz von Verfahrensfehlern insgesamt für notwendig erachtet. 55 Vgl. hierzu BT-Drs. 16/2495 vom , S. 13f.; ebenso OVG Sachsen- Anhalt, Beschluss vom , 2 M 146/08, ZUR 2009, 36ff.; siehe auch Sauer, Auswirkungen des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes, in: Mitschang (Hrsg.): Innenentwicklung Fach- und Rechtsfragen, 2008, S. 131, Vgl. hierzu exemplarisch: BVerwG, Urteil vom , 9 A 30.10, BeckRS 2012, 48061, Rn. 19ff. 57 Vgl. BT-Drs. 17/10957 vom , S OVG Münster, Urteil vom , 20 D 7/09.AK, BeckRS 2013, 57519, S. 7; BVerwG, Beschluss vom , 4 B , IBRRS 95353, Rn. 10; für eine eigenständige Rechtsbehelfsbefugnis Schlacke, NVwZ 2014, 11ff.; siehe zudem das Plädoyer von Gärditz, NVwZ 2014, 1, 2ff. 59 Vgl. Urteil des EuGH vom , Rechtssache C-72/ Ebenso Meitz, ZUR 2014, 40, Siehe auch insofern die Presseerklärung vom , IP/13/ Vgl. BT-Drs. 17/10957 vom , S ZUR 4/2014

7 Sauer, Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten im Umbruch? AU FSÄTZE 2. Die Kosten des Zugangs zu Gerichten Artikel 9 Abs. 4 der Aarhus-Konvention sieht unter anderem vor, dass der Zugang zu Gerichten für Rechtsbehelfsverfahren in Umweltangelegenheiten nicht übermäßig teuer sein darf. Hierzu hat sich der EuGH in einer Entscheidung vom geäußert, ein weiteres Verfahren zu diesem Thema ist anhängig. 64 Beide Fälle betreffen das britische Gerichtskostenrecht. Für das deutsche Recht scheinen diese Verfahren bislang keine Auswirkungen zu haben. Die weitere Diskussion auf EU-Ebene zu diesem Komplex ist aber noch nicht abgeschlossen. VIII. Umsetzung von Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus- Konvention Seit dem genannten Braunbären-Urteil des EuGH steht Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention im Fokus der rechtspolitischen Diskussion. Der Bundesgesetzgeber hat 2006 bei der Ratifikation der Aarhus-Konvention einen Umsetzungsbedarf verneint, weil die Vorgaben bereits vollständig durch bestehendes europäisches und innerstaatliches Recht umgesetzt seien. 65 Dem ist das BVerwG in seinem bereits angeführten Grundsatzurteil zur Luftreinhalteplanung vom entgegengetreten. Es vertritt die Ansicht, dass der Bundesgesetzgeber bei der Ratifikation der Aarhus-Konvention unzutreffend von einer fehlenden Notwendigkeit zur Anpassung des deutschen Rechts an Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention ausgegangen sei. Das BVerwG macht sich insofern die aus seiner Sicht gefestigte Spruchpraxis des Compliance Committee der Aarhus-Konvention zu Eigen. Danach bestehe kein Zweifel, dass den Umweltverbänden grundsätzlich eine Möglichkeit eingeräumt werden muss, die Anwendung des Umweltrechts gerichtlich überprüfen zu lassen. Die Vertragsparteien müssen zwar kein System der Popularklage einführen. Sie dürfen im innerstaatlichen Recht aber auch nicht so strikte Kriterien aufstellen, die im Ergebnis alle oder fast alle Umweltverbände an der Anfechtung von Handlungen hindern, die im Widerspruch zum nationalen Umweltrecht stehen. Das BVerwG führt weiter aus, dass nach Artikel 9 Abs. 3 der Konvention über das Ob einer umweltrechtlichen Verbandsklage entschieden ist, der nationale Gesetzgeber behalte aber eingeschränkten Gestaltungsspielraum hinsichtlich des Wie. Die fehlende Umsetzung stelle einen völkervertragsrechtlichen Verstoß des Bundesgesetzgebers dar. 67 Deutlicher kann ein oberstes Bundesgericht kaum an den Gesetzgeber appellieren. Parallel ist die Umsetzung von Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus- Konvention in das deutsche Recht auch Gegenstand des seit 2008 laufenden Compliance-Verfahren gegen Deutschland vor dem Compliance Committee der Aarhus-Konvention. 68 Nach dem im November 2013 veröffentlichten Entwurfsvorschlag des Committee steht eine Umsetzung von Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention, die einen Zugang zu Gerichten in allen Fällen von der Schutznormtheorie abhängig macht, im Widerspruch zu den Vorgaben der Konvention. Die Stellungnahme der Bundesregierung von Dezember 2013 weist unter anderem auf das Grundsatzurteil des BVerwG zur Luftreinhalteplanung vom hin, mit dem die traditionelle Schutznormtheorie fort- entwickelt wird. Im Sommer 2014 wird Deutschland durch Beschluss der Vertragsstaatenkonferenz zur Aarhus-Konvention hierzu weitere Klärung erhalten. 69 IX. Angekündigte neue Gerichtszugangsrichtlinie der Europäischen Kommission Im Jahre 2003 hatte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Gerichtszugangsrichtlinie zur Aarhus-Konvention vorgelegt, der seitdem im Rat blockiert ist. 70 Seit einiger Zeit deutet sich jedoch an, dass die Europäische Kommission in diesem Bereich wieder aktiv werden will: Bereits in einer Mitteilung der Europäischen Kommission vom , 71 aber ebenso im aktuellen 7. Umweltaktionsprogramm 72 hat die Europäische Kommission angekündigt, den zwischenzeitlichen Entwicklungen, vor allem auf Grund der Spruchpraxis des EuGH, Rechnung tragen zu wollen. Ferner hat die Europäische Kommission von Ende Juni bis Ende September 2013 eine fragenbogenbasierte EU-weite öffentliche Konsultation durchgeführt, 73 mit der die Subsidiarität und die Verhältnismäßigkeit eines neuen Vorschlags für einen verbindlichen Rechtsakt untersucht werden sollte. 74 Eine Auswertung der Ergebnisse dieser Konsultation wurde bislang noch nicht veröffentlicht. Am hat die Europäische Kommission im Rahmen einer Mitteilung zum Bürokratieabbau-Programm REFIT 75 überraschend angekündigt, dass sie den Vorschlag aus dem Jahre 2003 zurückziehen wird. Zugleich wird aber in zwei Fuß- 63 Vgl. EuGH, Urteil vom , Rechtsache C-260/11 Edwards. 64 Vgl. Schlussanträge der Generalanwältin Juliane Kokott vom , Rechtssache C-530/11 Europäische Kommission. /. Vereinigtes Königreich Großbritannien und Nordirland. 65 Vgl. BT-Drs. 16/2497 vom , S Vgl. Urteil des BVerwG vom , 7 C 21.12, Rn. 32ff.; unterstützt von Gärditz, NVwZ 2014, 1, 6f. 67 Vgl. zu den vorstehenden Passagen Urteil des BVerwG vom , 7 C 21.12, Rn. 32 bis Vgl. Communication ACCC/C/2008/31, siehe auch die Dokumentation des Verfahrens unter: Compliancecommittee/31TableGermany.html. 69 Zu den möglichen Folgen eines eventuellen von der Vertragsstaatenkonferenz festgestellten Compliance-Verstoßes Deutschlands vgl. oben unter Abschnitt B. III. 70 Vgl. Vorschlag für eine Richtlinie des Europäischen Parlamentes und des Rates über den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten, KOM(2003) 624 endgültig vom Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Konkrete Vorteile aus den Umweltmaßnahmen der EU: Schaffung von Vertrauen durch mehr Informationen und größere Reaktionsbereitschaft der Behörden, COM(2012) 95 final vom Vgl. Beschluss Nr. 1386/2013/EU des Europäischen Parlamentes und des Rats über ein allgemeines Umweltaktionsprogramm der EU für die Zeit bis 2020 Gut leben innerhalb der Belastbarkeitsgrenze unseres Planeten, ABl. EU vom , Nr. L 354, S. 171, dort unter anderem Rn Siehe Details unter: access_justice_en.htm. 74 Siehe das Hintergrundpapier der Europäischen Kommission zu dieser Konsultation unter: pdf/access.pdf. 75 Vgl. Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen, Effizienz und Leistungsfähigkeit der Rechtsetzung (REFIT): Ergebnisse und Ausblick, COM(2013) 685 final vom , dort S. 9 und dort Fn. 15 sowie im Anhang zu dieser Mitteilung S. 9 und dort Fn. 35. ZUR 4/

8 AU FSÄTZE Krappel, Ausgangszustandsbericht und Rückführungspflicht nach dem neuen Recht der Industrieemissionen noten erläutert, dass die Europäische Kommission ihren Verpflichtungen nach der Aarhus-Konvention auf andere Weise nachkommen will und dafür aktuell eine interne Gesetzesfolgenabschätzung durchführt. Ob die Veröffentlichung eines solchen Vorschlags noch vor der Wahl zum Europäischen Parlament im Mai 2014 und dem Beginn der neuen Amtsperiode der Europäischen Kommission im Herbst 2014 erfolgen wird, bleibt abzuwarten. Diese Initiative bietet die Chance, die bisherige Rechtsprechung des EuGH zum Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten EU-weit einheitlich zu interpretieren. C. Ausblick Der Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten wird die Praxis auch weiterhin vor Herausforderungen stellen. Ob der Bundesgesetzgeber in der jetzt begonnenen 18. Legislaturperiode bei einigen der aufgeworfenen Fragestellungen für Klarheit sorgen wird, bleibt abzuwarten, zumindest eine Anpassung von 5 Abs. 1 UmwRG ist nach dem Altrip-Urteil des EuGH zwingend. Wichtig wäre eine Rechtsänderung darüber hinaus aber insbesondere in Bezug auf die vom BVerwG angemahnte Umsetzung von Artikel 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention im deutschen Recht: Allein eine Reaktion des Gesetzgebers zum Grundsatzurteil des BVerwG vom bietet die Chance, hier in absehbarer Zeit ein gewisses Maß an Rechtssicherheit zu erreichen. Ansonsten ist zu erwarten, dass die Übertragbarkeit der Darlegungen des BVerwG auf andere Bereiche des Umweltrechts in verschiedenen Musterverfahren mit gegebenenfalls auch wider- sprüchlichen Voten erprobt wird. Demgegenüber wird dem angekündigten neuen Vorschlag der Europäischen Kommission vor allem für die weitere Diskussion große Bedeutung zukommen. In zeitlicher Hinsicht empfiehlt es sich wegen der Dauer eines europäischen Rechtsetzungsverfahrens nebst anschließender Umsetzungsfrist für die Mitgliedstaaten aber nicht, auf das Inkrafttreten eines solchen eventuellen neuen Rechtsaktes zu warten, bevor der nationale Gesetzgeber agiert. Denn dies würde Lösungen insgesamt auf die 19. Legislaturperiode des deutschen Bundestages verschieben, womit der Praxis nicht gedient ist. Ungeachtet dessen werden voraussichtlich auch zukünftige Verfahren und Entscheidungen des EuGH, des Compliance Committee der Aarhus-Konvention sowie der nationalen Gerichte die Harmonisierung beim Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten zumindest auf europäischer Ebene weiter vorantreiben. Wenn hier die deutsche Umsetzung mittelfristig als Zukunftsmodell dienen könnte und nicht mehr kontinuierlich unter Reformdruck stände, würde damit der Rechtssicherheit in Deutschland am besten gedient. Matthias Sauer Referatsleiter im Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit, Berlin Tätigkeitsschwerpunkte: Fachübergreifendes Umweltrecht, Europarecht, Völkerrecht Aktuelle Veröffentlichung: Die Novellierung des Umwelt- Rechtsbehelfsgesetzes in der 17. Legislaturperiode, in: Tagungsband zu den Speyerer Planungstagen 2013, Erscheinen 2014 in Vorbereitung Thomas Krappel Ausgangszustandsbericht und Rückführungspflicht nach dem neuen Recht der Industrieemissionen Betreiber von Anlagen nach der Industrieemissions-Richtlinie (2010/75/EU) sind verpflichtet, mit den Genehmigungsunterlagen einen Bericht über den Ausgangszustand von Boden und Grundwasser vorzulegen und das Anlagengrundstück nach Betriebseinstellung in jenen Zustand zurückzuführen. Die Pflichten betreffen nicht nur Neuanlagen, sondern im Falle von Änderungsanträgen auch die rund Bestandsanlagen in Deutschland. Die Erstellung des Ausgangszustandsberichts und die Rückführung des Anlagengrundstücks in den ursprünglichen Zustand können für die Anlagenbetreiber mit erheblichen Kosten und ggf. Projektverzögerungen verbunden sein. Deshalb lohnt ein Blick auf Inhalt und Reichweite der neuen Rechtsinstitute. A. Entwicklung und Systematik Im Kern geht es um ein verändertes Verständnis vom zufriedenstellenden Zustand des Betriebsgeländes, dessen Wiederher- stellung Art. 3 UAbs. 1 lit. f IVU-RL 96/61/EG, 1 später Art. 3 Abs. 1 lit. f IVU-RL 2008/1/EG, 2 bei endgültiger Stilllegung des Betriebs vorsah. Der deutsche Gesetzgeber setzte diese Grundpflicht der Betreiber mit sog. Artikelgesetz im neuen 5 Abs. 3 Nr. 3 BImSchG um. Er verstand sie als Pflicht zur Wiederherstellung eines ordnungsgemäßen Zustandes des Betriebsgeländes, wobei nach den Gesetzesverfassern ein Zustand ordnungsgemäß ist, wenn er alle Vorschriften, die auf den Stilllegungsvorgang anwendbar sind, einhält. 4 1 ABl. EG L 257/26. 2 ABl. EU L 24/8; Maßnahmen um jegliche Gefahr einer Umweltverschmutzung zu vermeiden und um einen zufriedenstellenden Zustand des Betriebsgeländes wiederherzustellen. 3 BGBl. I, S (1974); RegE, BT-Drs. 14/4599, S Fn. 3, S ZUR 4/2014