Angebote für erwachsene Menschen mit Behinderung im Kanton St.Gallen: Bedarfsanalyse und Planungsbericht für die Periode 2015 bis 2017

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1 Kanton St.Gallen Departement des Innern Angebote für erwachsene Menschen mit Behinderung im Kanton St.Gallen: Bedarfsanalyse und Planungsbericht für die Periode 2015 bis 2017 Bericht des Departementes des Innern vom 12. September 2014 durch die Regierung genehmigt am 23. September /56

2 Inhaltsverzeichnis Zusammenfassung 3 1 Auftrag und Ausgangslage Auftrag und Ziel Planungsverständnis 5 2 Planungsgegenstand Konzeptionelle Grundlagen Datengrundlagen Erarbeitungsprozess Zielgruppe Angebotsformen 11 3 Das Angebot und dessen Nutzung Entwicklung des Platzangebots Entwicklung der Auslastung Entwicklung der interkantonalen Nutzungsverflechtung Aktuelles Gesamtangebot Leistungsnutzende in beitragsanerkannten Einrichtungen Nutzung der Angebote nicht beitragsanerkannter Einrichtungen Ambulante Angebote 29 4 Künftige Entwicklung der Nachfrage Demographie: Höhere Lebenserwartung von Menschen mit Behinderung Wirtschaft und Arbeitsmarkt Invalidenversicherung Psychische Behinderung Entwicklungen in der Medizin Gesellschaft, Familie, Wohnformen Sonderschulen Ambulante Unterstützung für selbständiges Wohnen Entwicklung des Angebots in anderen Kantonen 40 5 Angebotsplanung für die Periode 2015 bis Zusammenfassung: Folgerungen aufgrund des aktuellen Angebots und dessen Nutzung Zusammenfassung: Folgerungen aufgrund der künftigen Entwicklung der Nachfrage 42 2/56

3 5.3 Ziel 1: Wohn- und Beschäftigungsmöglichkeiten für ältere Menschen mit Behinderung Ziel 2: Tagesstrukturangebote für Menschen mit psychischer Behinderung Ziel 3: Betreuungskonzepte für Menschen mit besonderem Betreuungsbedarf Ziel 4: Durchlässigkeit der Werkstätten Ziel 5: Vielfältigkeit des Wohnangebots Ziel 6: Entlastungsmöglichkeiten für betreuende Angehörige 47 6 Umsetzung der Angebotsplanung 2015 bis 2017 und Kostenfolgen Umsetzung Kosten 48 7 Ausblick Nächster Planungsbericht im Jahr Wirkungsbericht zur St.Galler Politik für Menschen mit Behinderung 52 8 Anhang Mitwirkende Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 56 Zusammenfassung Der Kanton hat nach dem Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (SR ; abgekürzt IFEG) für ein bedarfsgerechtes Wohn- und Tagesstrukturangebot für erwachsene Menschen mit Behinderung zu sorgen, die auf spezialisierte Betreuung angewiesen sind. Dazu erstellt das zuständige Departement des Innern in einem Rhythmus von drei Jahren eine Bedarfsanalyse und Angebotsplanung. Ein solcher Planungsbericht wird nun erstmals seit dem Inkrafttreten des Gesetzes über die soziale Sicherung und Integration von Menschen mit Behinderung (sgs 381.4; abgekürzt BehG) im Jahr 2013 der Regierung des Kantons St.Gallen zur Genehmigung vorgelegt. Vorliegender Bericht zeigt auf, welches Angebot aktuell besteht, wie es bisher genutzt wurde und welche Entwicklungen für die Zukunft zu berücksichtigen sind. Das Planungsverständnis leitet sich aus den behinderungspolitischen Leitsätzen und Entwicklungszielen ab, wie sie die Regierung in der Botschaft zum BehG festgelegt und erläutert hat. Ohnehin wurden mit den Systemanpassungen in den letzten Jahren, insbesondere bei der Finanzierung der Einrichtungen, wesentliche Weichenstellungen vorgenommen. Das neue Finanzierungsmodell legt den Fokus bereits auf höhere Bedarfsgerechtigkeit und balanciert die Risiken für die Angebotsentwicklung aufgrund der neuen Pauschalen und der neu bestehenden Schwankungsfonds angemessen zwischen dem Kanton und den privaten Trägerschaften der Angebote aus. Für die künftige Ausgestaltung des Angebots ist nicht allein die quantitative Optik (Anzahl Plätze) massgebend. Deshalb werden auch Aussagen darüber gemacht, welche Menschen mit Behinderung künftig besonders oder vermehrt auf spezialisierte Angebote angewiesen sind (qualitative 3/56

4 Aspekte). Es kann für den Kanton St.Gallen generell festgestellt werden, dass die massgebenden Einflussfaktoren dieselben sind wie in anderen Kantonen: Menschen mit Behinderung haben wie Menschen ohne Behinderung heute eine höhere Lebenserwartung, wobei der Alterungsprozess bei ihnen früher eintritt. Die Aufenthaltsdauer in den spezialisierten Einrichtungen ist deshalb länger. Die Aufnahmefähigkeit der Wirtschaft von Arbeitnehmenden mit Behinderung ist unverändert gering. Die verstärkten Massnahmen der Invalidenversicherung (abgekürzt IV) zur Wiedereingliederung von Menschen mit Behinderung verringern die Nachfrage nach Plätzen in Tagesstätten/Beschäftigung und Werkstätten nicht. Die Hauptnutzenden der Einrichtungen sind heute schon Menschen mit stärkeren Beeinträchtigungen, bei denen der Ansatz «Eingliederung vor Rente» nicht greift. Menschen mit psychischer Behinderung werden heute aufgrund der Arbeitsmarktstruktur häufiger aus dem ersten Arbeitsmarkt ausgegliedert. Aufgrund veränderter Familienmodelle nehmen die Betreuungsmöglichkeiten von Angehörigen ab. Die Ablösungsprozesse von jungen Menschen mit Behinderung von der Familie erfolgen früher. Basierend auf der Situationsanalyse und der Einschätzung der Entwicklungstrends werden folgende Angebotsziele festgelegt: Die Einrichtungen müssen in Zukunft vermehrt ältere Menschen mit Behinderung betreuen. Die Durchlässigkeit der Wohn- und Arbeitsangebote ist zu erhöhen. Für Menschen mit psychischen Behinderungen müssen genügend Angebote (wie Tagesstätten und geschützte Arbeitsplätze) zur Verfügung stehen. Die Einrichtungen müssen Angebote zur Entlastung von betreuenden Angehörigen bereitstellen (Entlastungsangebote, genügend Plätze in Tagesstätten und in der Beschäftigung). Der geplante Ausbau des gesamten Angebots für die Planungsperiode beträgt rund fünf Prozent, wobei die Zunahme der Plätze nicht im gleichen Mass eine Zunahme der Kosten zur Folge hat. Die Planung berücksichtigt aber auch die vorgegebenen Ziele des kantonalen Entlastungsprogramms für die Jahre 2015 und Im Rahmen der Zusammenarbeit mit den Trägerschaften werden bei der Anpassung der Leistungsvereinbarungen diejenigen Vorhaben priorisiert, die zur Erreichung der Angebotsziele den besten Beitrag leisten. Der Planungsbericht bietet deshalb insbesondere für die Trägerschaften eine verbindliche und gute Basis, die Auswirkungen des prognostizierten Bedarfs auf die eigenen Einrichtungen zu beurteilen. 1 Auftrag und Ausgangslage 1.1 Auftrag und Ziel Das Departement des Innern hat in einem Rhythmus von drei Jahren die Planung eines bedarfsgerechten und wirtschaftlichen Wohn- und Tagesstrukturangebots für erwachsene Menschen mit Behinderung nach Art. 13 des Gesetzes über die soziale Sicherung und Integration von Menschen mit Behinderung (sgs 381.4; abgekürzt BehG) der Regierung des Kantons St.Gallen zur Genehmigung vorzulegen. Ein solcher Planungsbericht wird nun erstmals seit dem Inkrafttreten des BehG vorgelegt. Er ist die Basis dafür, damit der Kanton seiner Pflicht gemäss Bundesgesetz über die Institutionen zur Förderung der Eingliederung von invaliden Personen (SR ; abgekürzt IFEG) nachkommen kann, für ein bedarfsgerechtes Angebot für erwachsene Menschen mit Behinderung zu sorgen. Dazu ist der Bedarf unter Berücksichtigung der bisherigen Entwicklung des Angebots und dessen Inanspruchnahme zu analysieren, und mit Blick auf die zu erwartenden Entwicklungen und 4/56

5 Trends ist das künftig erforderliche Angebot zu planen. Dabei ist nicht nur massgebend, wo wie viele Plätze voraussichtlich benötigt werden (quantitative Aspekte), sondern insbesondere auch, für welche Zielgruppe in welcher Art ein Angebot bestehen muss (qualitative Aspekte). Die quantitative und qualitative Nachfrage nach Wohn- und Tagesstrukturangeboten für erwachsene Menschen mit Behinderung hängt dabei von vielen exogenen Faktoren ab. Der Planungsbericht ist nach BehG unter Einbezug von Leistungsnutzenden, Verbänden, Einrichtungen, Organisationen und anderen Kantonen zu erstellen. Demgemäss hat eine gemischte Arbeitsgruppe an der Erstellung des vorliegenden Berichts mitgewirkt (vgl. Ziff. 8 Anhang). Er dient als Grundlage für die Ausgestaltung des Angebots für erwachsene Menschen mit Behinderung im Kanton St.Gallen für die Jahre 2015 bis Dieses wird von privaten gemeinnützigen Trägerschaften bereitgestellt. Die privaten Anbietenden übernehmen damit eine wichtige kantonale Aufgabe und benötigen dafür vom Kanton verlässliche Anhaltspunkte und Impulse für die Weiterentwicklung des Angebots. 1.2 Planungsverständnis Leitsätze und Entwicklungsziele der St.Galler Behindertenpolitik Die Regierung des Kantons St.Gallen hat in der Botschaft zum BehG einerseits behindertenpolitische Leitsätze sowie Entwicklungsziele aufgestellt, die es nun zu konkretisieren gilt. Andererseits erfolgten durch das BehG massgebliche Systemumstellungen, insbesondere bei der Angebotsfinanzierung, die auf die Angebotsnutzung Einfluss haben werden. Diese sind nach kurzer Umsetzungszeit allerdings statistisch noch kaum nachzuweisen. Zur schrittweisen Umsetzung des Gesetzes wurden folgende Schwerpunkte der Behindertenpolitik im Kanton St.Gallen definiert: Wohnen mit spezialisierten Unterstützungsleistungen; Arbeit und Integration in den ersten Arbeitsmarkt; Mobilität und Kommunikation; Koordination der Leistungen; Selbstbestimmung und Partizipation. Diese Entwicklungsziele können im Hinblick auf die Angebotspolitik aufgrund der Schwerpunktplanung der Regierung vom Mai 2013 wie folgt konkretisiert werden: Unter Vielfalt als Stärke versteht der Kanton St.Gallen auch ein breites, wirtschaftliches und diversifiziertes Angebot für Menschen mit Behinderung. Er will dabei sowohl eine hohe Professionalität wie auch eine gute Flexibilität erreichen. Der Kanton St.Gallen will ein bedarfsgerechtes Angebot, das auf die Bedürfnisse einzelner Zielgruppen Rücksicht nimmt. Je grösser die Abhängigkeit und Hilflosigkeit durch eine Behinderung ist, umso grösser ist die Verantwortung aller Akteurinnen und Akteure und der Anspruch auf staatliche Unterstützung. Im Zentrum steht die Selbstbestimmung der Menschen mit Behinderung. Dazu zählt auch die Freiheit nach BehG, das für die jeweilige Situation passende Angebot auszuwählen, unabhängig von dessen Standort. Die Angebote sind durchlässig. Der Kanton St.Gallen entwickelt das Angebot zusammen mit den Akteurinnen und Akteuren weiter, namentlich den mit den Anbietenden von spezialisierten ambulanten, teilstationären und stationären Leistungen Planungsziele Die zentrale Planungsfrage ist, ob für Personen, die auf spezialisierte Betreuung angewiesen sind, aktuell und in Zukunft ein geeignetes Angebot, in der Regel innerhalb des Kantons, zur Ver- 5/56

6 fügung steht. Dabei ist selbstverständlich auch zu beurteilen, ob die Nutzung des bestehenden Angebots im Sinn des Kantons erfolgt. Die Angebote werden nach den Regeln der Interkantonalen Vereinbarung für Soziale Einrichtungen (sgs ; abgekürzt IVSE) finanziert. Diese lässt zwei Finanzierungsarten zu: Defizitoder Pauschalmethode. Mit der Defizitmethode lag das Risiko für die Schaffung neuer Plätze allein bei den Kantonen, da sie bei Unterauslastungen das daraus entstehende Defizit voll trugen. Im Kanton St.Gallen erfolgte die Umstellung der Finanzierung von der Defizit- zur Pauschalmethode ab dem Betriebsjahr Mit der Pauschalmethode tragen die privaten Trägerschaften das Risiko für die Schaffung neuer Angebote, wobei der Kanton St.Gallen Schwankungsfonds vorgesehen hat. Damit werden die Risiken abgefedert. Dennoch kommt der Planung heute nicht mehr nur für den Kanton hohe Bedeutung zu. Sie ist auch für die privaten Trägerschaften eine unverzichtbare Grundlage für die Angebotsentwicklung und die Einschätzung von Chancen und Risiken. Plätze an sich haben in der Regel keine direkten Kostenfolgen für den Kanton. Dieser finanziert nicht die Strukturen, sondern deren Nutzung durch St.Gallerinnen und St.Galler. Die massgebenden Einheiten sind also nicht Plätze, sondern Betreuungstage und damit die erbrachten Leistungen zugunsten von St.Gallerinnen und St.Gallern. Die klassische Kapazitätsplanung in Form einer Planung von reinen Platzzahlen, die im Kanton St.Gallen zur Verfügung stehen sollen, würde damit zu kurz greifen. Die Planung muss eine Leistungs- und Personenperspektive einnehmen. Ziel des Kantons St.Gallen muss es sein, dass ein gutes Betreuungsnetz besteht, das auch unterschiedliche Betreuungskombinationen je nach Betreuungsbedarf zulässt (z.b. selbständiges Wohnen und Arbeit in einer Werkstätte). Entsprechend ist den Schnittstellen zur teilstationären und ambulanten Betreuung sowie zu anderen Staatsaufgaben eine hohe Bedeutung beizumessen Bedeutung der interkantonalen Zusammenarbeit und Angebotsnutzung Für Menschen mit Behinderung bestehen aufgrund der Niederlassungsfreiheit keine geographischen Grenzen bei der Wahl der für sie geeigneten Angebote. Entscheidend sind der Betreuungsbedarf und die Verfügbarkeit von geeigneten Angeboten. Die interkantonale Nutzungsverflechtung nach IVSE ist deshalb ein wichtiges Thema. Ziel ist es, dass ausserkantonale Aufenthalte möglich sind, aber keine zu grossen Abhängigkeiten von Angeboten in anderen Kantonen entstehen. Schliesslich kann der Kanton nur Angebote, deren Qualität und Kosten im eigenen Hoheitsgebiet steuern. Dass auch Personen aus anderen Kantonen das St.Galler Angebot nutzen, ist gerade in Grenzregionen des Kantons wichtig und erwünscht. Um genügend Auslastung zu erreichen, ist es wichtig, dass bei hochspezialisierten Angeboten eine interkantonale Abstimmung vorgenommen wird (z.b. Wiedereingliederungsangebote für Menschen mit Hirnverletzungen). Es ist nicht notwendig, dass jeder Kanton alle spezialisierten Angebote selbst bereitstellt. Die folgenden Grundsätze und Ziele bei der interkantonalen Angebotsnutzung liegen dieser Planung zugrunde: Steuerung: Der Kanton steuert die interkantonale Nutzung nicht im Einzelfall, sondern über das Angebot. Das Angebot besteht im Wesentlichen im Kanton, sodass dieser das Angebot hinsichtlich Qualität und Finanzen mehrheitlich direkt beeinflussen kann. Standortattraktivität: Ein gutes Betreuungsangebot im Kanton schafft Arbeitsplätze, geringe Distanzen von Angehörigen und Leistungsnutzenden sowie direkte Kooperationsmöglichkeiten zwischen Werkstätten für Menschen mit Behinderung und der St.Galler Wirtschaft. 6/56

7 Interkantonale Zusammenarbeit: Der Kanton stellt die interkantonale Abstimmung insbesondere bei hoch spezialisierten Angeboten sicher. Er setzt sich dafür ein, dass die Konzepte zur Finanzierung und Qualität der Ostschweizer Kantone und des Kantons Zürich interkantonal umgesetzt und gepflegt werden. Nutzungsverflechtung: Das innerkantonale Angebot ist so ausgestaltet, dass der Anteil an St.Gallerinnen und St.Gallern in ausserkantonalen Einrichtungen stabil bleibt oder abnimmt Schnittstellen zu anderen Staatsaufgaben Behinderung ist ein gesellschaftliches Thema, das in unterschiedlicher Intensität bei vielen anderen Staatsaufgaben von Bedeutung ist und nicht isoliert betrachtet werden kann. Sowohl aus Kosten- wie auch aus Angebotssicht bestehen relevante Abhängigkeiten mit anderen Staatsbereichen. Besonders gross ist der Einfluss der Invalidenversicherung (abgekürzt IV), bei der insbesondere auf Bundesstufe immer wieder wegweisende Beschlüsse erfolgen. Die Praxis der IV (z.b. Eingliederungsbemühungen, Renten, Umschulungen) bestimmt massgeblich, wer Anspruch auf ein spezialisiertes Wohn- und/oder Tagesstrukturangebot hat. Auf kantonaler Stufe sind die Wechselwirkungen mit den Ergänzungsleistungen (abgekürzt EL) insbesondere aus Kostensicht bei den Wohnangeboten bedeutungsvoll. Ausserdem bilden diese einen wichtigen Baustein für eine selbständige Lebensführung und Existenzsicherung. Einen grossen Einfluss haben selbstredend die Arbeitgebenden, die sich mit Fragen, wie der Erhaltung der Leistungsfähigkeit ihrer Mitarbeitenden oder dem gesundheitsbedingten Austritt aus dem Arbeitsmarkt, auseinanderzusetzen haben. Es bestehen viele Berührungspunkte mit dem Gesundheitswesen, insbesondere zur Psychiatrie und zur Langzeitpflege. Die Wohn- und Tagesstrukturangebote sind der medizinischen Behandlungskette nachgelagert und schaffen Anschlüsse und längerfristige Betreuungssicherheit. Menschen mit Geburtsgebrechen oder einer Behinderung ab Kindesalter verbrachten in der Regel bereits mehrere Jahre in einer Sonderschule. Die Schnittstellen zur Sonderpädagogik sind deshalb prägend für die Angebote im Erwachsenenbereich. Bereits im Vorschulalter werden wichtige Weichen für den weiteren Lebensverlauf gestellt. Bedeutungsvoll ist die Erhaltung der familiären und weiteren sozialen Unterstützungsformen. Viele Menschen mit Behinderung werden durch Angehörige betreut. Dieser eigenverantwortlichen Form gilt es, besonders Sorge zu tragen. Es stellen sich Fragen der Familienpolitik sowie der Freiwilligenarbeit. Nicht zu unterschätzen ist die Mobilität als Grundvoraussetzung für die Teilhabe von Menschen mit Behinderung, weshalb sowohl bauliche wie auch kommunikative Aspekte (z.b. einfache Sprache) zu berücksichtigen sind. 7/56

8 2 Planungsgegenstand 2.1 Konzeptionelle Grundlagen Bis Ende des Jahres 2007 lag die Verantwortung für Bau- und Betriebsbeiträge an Einrichtungen für Menschen mit Behinderung beim Bundesamt für Sozialversicherungen (abgekürzt BSV). Im Rahmen der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung (abgekürzt NFA) ging die Verantwortung bekanntlich an die Kantone über. Die beiden Grundlagenberichte der Konferenz der Sozialdirektorinnen und Sozialdirektoren der Ostschweizer Kantone und des Kantons Zürich (abgekürzt SODK Ost+) «Konzept für die Bedarfsanalyse und Angebotsplanung» vom 9. Mai 2011und «Finanzierungsmodell für den stationären Behindertenbereich der SODK Ost+» vom 25. Februar 2010 sind für die Ostschweizer Kantone und den Kanton Zürich massgebend bei der Ausgestaltung ihrer Angebote. Ziel der gemeinsamen Konzepte ist, dass die kantonale Aufgabenerfüllung interkantonal vergleichbar wird. Dies betrifft sowohl die Kosten wie auch die Qualität und die Frage, ob genügend Angebote bestehen. Der Kanton Zürich hat das Konzept SODK Ost+ für die Bedarfsanalyse und Angebotsplanung spezifiziert und diese Arbeit dem Kanton St.Gallen zur Erstellung des vorliegenden Berichts zur Verfügung gestellt. Während sich der Kanton Zürich in seiner Planung weitgehend auf eine Platzplanung konzentriert, geht der vorliegende Bericht, bewusst weiter und schliesst weitere Angebotsbereiche und die Leistungsoptik stärker mit ein. 2.2 Datengrundlagen In den Jahren 2008 und 2011 haben die Ostschweizer Kantone und der Kanton Zürich in Zusammenarbeit mit dem Institut Soziale Arbeit der Hochschule Luzern (HSLU) eine koordinierte und damit interkantonal vergleichbare Angebotserhebung (Angebotsinventar) durchgeführt. Diese erste Arbeit fokussierte auf die Erfassung des bestehenden Platzangebots in den einzelnen Kantonen und gab noch keine Antwort auf die künftige Bedarfsentwicklung. Seit der NFA haben die Kantone verschiedene Anpassungen im Leistungskatalog und bei der Finanzierung der Angebote umgesetzt. Diese Systemumstellungen und Angleichungen in den Ostschweizer Kantonen und im Kanton Zürich wurden angestrebt, damit gerade auch für die planerische Aufgabe interkantonale Vergleiche möglich werden. In den Kantonen sind die Umstellungen noch nicht abgeschlossen. Auch in den kommenden Jahren werden weitere Implementierungsschritte erfolgen, weshalb die interkantonale Vergleichbarkeit momentan noch sehr gering ausfällt. Aufgrund der Systemumstellungen, beispielsweise auch bezüglich Registerkonzeptionen und IT- Lösungen, bestehen innerhalb des Kantons St.Gallen keine konsistenten Datenreihen. Das schmälert die Aussagekraft erheblich, hängt doch die Prognose der künftigen Nutzung massgebend davon ab, welches Nutzungsverhalten in den vergangenen Jahren beobachtet wurde. Der vorliegende Bericht basiert damit noch nicht auf einer konsistenten Datengrundlage. Nebst verschiedenen öffentlich publizierten Statistiken, z.b. des BSV, wurden Daten aus den Registern des Amtes für Soziales einerseits auf Nutzerebene und andererseits auf Einrichtungsebene beigezogen. 8/56

9 2.3 Erarbeitungsprozess Eine breit abgestützte Arbeitsgruppe begleitete die Erarbeitung des vorliegenden Berichts (vgl. Ziff. 8 Anhang). Nebst Einrichtungen für erwachsene Menschen mit Behinderung und ambulanten Organisationen wirkten auch Menschen mit Behinderung mit. Der Einbezug von Betroffenen ist angesichts der Vielfalt der Behinderungsarten und der daraus entstehenden Bedürfnisse anspruchsvoll, weshalb auch verbandlich organisierte Akteurinnen und Akteure einbezogen wurden. Der Prozess-Support erfolgte durch die HSLU. 2.4 Zielgruppe Der Kanton ist nach Art. 2 IFEG verpflichtet, anspruchsberechtigten Menschen mit Behinderung mit Wohnsitz im Kanton ein adäquates Angebot an Einrichtungen zur Verfügung zu stellen. Für den vorliegenden Bericht musste deshalb die Frage geklärt werden, wer anspruchsberechtigt ist bzw. für welche Zielgruppe ein Angebot zu planen ist. Behinderung hat viele Facetten, die Vielschichtigkeit ihrer Realität spiegelt sich auch in ihrer Definition. Das Verständnis von Behinderung und der gesellschaftliche Umgang damit haben sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Gemäss aktuellem Verständnis von Behinderung wird davon ausgegangen, dass Behinderung nicht ausschliesslich ein persönliches Merkmal eines Menschen ist, sondern im Kontakt mit der Umwelt entsteht aufgrund der Einschränkung bei der Verrichtung von Aktivitäten. Im Unterschied dazu erfasst «Invalidität» nach Art. 8 des Bundesgesetzes über den allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (SR 830.1; abgekürzt ATSG) lediglich eine bleibende oder voraussichtlich längerdauernde, behinderungsbedingte Erwerbsunfähigkeit. Je nach Definition von «Behinderung» ist die Zielgruppe der vorliegenden Planung weiter oder enger gefasst. Für den Kanton St.Gallen sieht die Verteilung nach den unterschiedlichen Behinderungsbegriffen wie folgt aus: Gemäss der Weltgesundheitsorganisation (abgekürzt WHO) leben rund zehn Prozent der Bevölkerung mit einer Behinderung aufgrund von Krankheit, Unfall oder eines Geburtsgebrechens. Im Kanton St.Gallen entspräche das rund 50'000 Personen. Diese Schätzung orientiert sich an den allgemeinen Grundlagen der WHO, da für die Schweiz keine spezifischen Zahlen vorliegen. Gesichert ist hingegen, dass im Kanton St.Gallen 16'000 Personen eine IV-Rente beziehen und damit als invalid nach Art. 8 ATSG gelten. Rund 3'100 dieser 16'000 Personen nutzen die Angebote der St.Galler Einrichtungen für erwachsene Menschen mit Behinderung (sogenannte Leistungsnutzende). 9/56

10 Quantifizierung Zielgruppe nach Bundesrecht und aktuelle Leistungsnutzende des Angebots Die Mehrheit der St.Gallerinnen und St.Galler mit einer Behinderung nehmen demnach keine spezialisierten Wohn- und Tagesstrukturangebote in Anspruch. Allerdings liegen keine konkretisierenden Daten zu den Personen mit IV-Rente vor, die nicht in einer Einrichtung wohnen oder arbeiten. Nach IFEG besteht theoretisch für alle IV-Rentnerinnen und IV-Rentner der Anspruch auf ein spezialisiertes Wohn- und/oder Tagesstrukturangebot. In der Realität werden diese Angebote aber nur von 19,5 Prozent der IV-Rentnerinnen und IV-Rentnern beansprucht. Das ist durchaus im Sinn des Kantons, da das spezialisierte Angebot nicht für alle IV-Rentnerinnen und IV-Rentner geeignet oder notwendig ist. Auch wenn sich das IFEG klar an der Invalidität nach Bundesrecht orientiert, ist die IV-Rente allein nicht bedarfsentscheidend. Entscheidend sind Schwere und Art einer Behinderung, die Tragfähigkeit des Umfelds sowie die Motivation und die Fähigkeit einer Person, sich ausserhalb des ersten Arbeitsmarkts eine Tagesstruktur zu schaffen und zu erhalten. Zu Schwere und Art der Behinderung von IV-Rentnerinnen und IV-Rentnern sind keine Daten verfügbar. Die IV hält lediglich Daten zum Grad der Erwerbsfähigkeit bzw. -unfähigkeit. Dennoch macht die hohe Zahl potentieller Nutzerinnen und Nutzer, die nach IFEG einen Anspruch auf ein Angebot geltend machen könnten, deutlich, dass ein latenter Mehrbedarf nicht von der Hand zu weisen ist. Dieser Blick auf die Zahlen zeigt deutlich, dass Menschen mit Behinderung sich durch ganz unterschiedliche individuelle Merkmale auszeichnen, welche die Gestaltung des Unterstützungsangebots bestimmen. In Bezug auf die agogische Förderung der Menschen mit Behinderung ist die Unterscheidung zwischen verschiedenen Behinderungsarten erforderlich. Behinderungen können bei den Betroffenen vor oder während der Geburt, in früher Kindheit oder im Lebensverlauf durch Krankheit oder Unfall entstehen. 10/56

11 Im Konzept für die Bedarfsanalyse und Angebotsplanung der SODK Ost+ werden folgende Behinderungsarten unterschieden: Menschen mit geistiger Behinderung (www.insieme.ch geistige Behinderung Definitionen); Menschen mit psychischer Behinderung (www.wikipedia.org psychische Behinderung); Menschen mit körperlicher Behinderung (www.med.de Krankheiten Behinderungen körperliche Behinderung); Menschen mit Sinnesbehinderung (www.med.de Krankheiten Behinderungen Sinnesbehinderung); Menschen mit Hirnverletzung (www.fragile.ch Hirnverletzung); Menschen mit Autismus (www.autismushilfe.ch Autismus). In verschiedenen Fällen zieht eine Behinderung eine Folgebehinderung nach sich. Generell kann das Zusammentreffen von zwei oder mehr Behinderungen bei einer Person als Mehrfachbehinderung bezeichnet werden. 2.5 Angebotsformen Für Menschen mit Behinderung besteht ein Angebot an staatlichen Leistungen, das sich am Grundsatz der Gleichstellung orientiert. Menschen mit Behinderung sollen ihr Leben wie Menschen ohne Behinderung gestalten und die Angebote entsprechend ihres persönlichen Bedarfs nutzen können. Die folgende Darstellung der Handlungskaskade der St.Galler Politik für Menschen mit Behinderung zeigt die verschiedenen Ebenen, in denen Leistungen selbstbestimmt in Anspruch genommen werden können und die Selbstverantwortung wahrgenommen werden kann. Handlungskaskade der St.Galler Politik für Menschen mit Behinderung 11/56

12 Der Kanton ist nach Art. 2 IFEG verpflichtet, anspruchsberechtigten Menschen mit Behinderung mit Wohnsitz im Kanton ein adäquates Angebot an Wohn- und Arbeitsplätzen in Einrichtungen zur Verfügung zu stellen. Welche Angebotsformen im Kanton bereitstehen sollen, ist in Art. 3 IFEG geregelt: a. Werkstätten, die dauernd intern oder an dezentral ausgelagerten Arbeitsplätzen Menschen mit Behinderung beschäftigen, die unter üblichen Bedingungen keine Erwerbstätigkeit ausüben können; b. Wohnheime und andere betreute kollektive Wohnformen für Menschen mit Behinderung; c. Tagesstätten, in denen Menschen mit Behinderung Gemeinschaft pflegen und an Freizeit- und Beschäftigungsprogrammen teilnehmen können. Die folgende Darstellung zeigt die Angebote für Menschen mit Behinderung in den beiden Dimensionen Wohnen und Arbeiten. Anzahl Personen mit IV-Rente und ihre Wohn- und Beschäftigungssituation nach dem Grad der Betreuung Im ersten Quadranten (links unten) der Darstellung sind Personen abgebildet, die mit Unterstützung selbständig wohnen und im ersten Arbeitsmarkt arbeiten. Sie nutzen in der Regel ambulante Leistungen. Im dritten Quadranten (rechts oben) findet sich die Hauptgruppe der Leistungsnutzenden in den Einrichtungen, die in beiden Bereichen einen spezialisierten Betreuungsbedarf haben. 12/56

13 Die nachfolgende Tabelle stellt die Begrifflichkeiten der verschiedenen gesetzlichen und konzeptionellen Grundlagen im Vergleich dar. Im vorliegenden Bericht werden die Begriffe gemäss IFEG und Konzept SODK Ost+ verwendet. In den Auswertungen werden die Daten nach Leistungsdifferenzierung dargestellt, die eine vertiefte Analyse des Angebots ermöglicht. Die Tabelle beschreibt, was unter den verschiedenen Begriffen zu verstehen ist. Kategorisierung der spezialisierten Leistungen nach IFEG und SODK Ost+ Leistungskategorie gemäss Konzept SODK Ost+ Leistungsdifferenzierung gemäss Konzept SODK Ost+ Beschreibung Begriffsentsprechung nach Art. 3 IFEG Wohnen Wohnheime und andere betreute kollektive Wohnformen Tagesstruktur ohne Lohn Tagesstätten/Beschäftigung Tagesstruktur mit Lohn Werkstätten Wohnheim / Wohngruppe mit ständiger Betreuung betreutes Wohnen mit zeitweiser Betreuung Wohnschule / Wohntraining Tagesstätte / Beschäftigung Beschäftigungsplatz Arbeitsplatz in Einrichtung, externe Leistungen Arbeitsplatz in Einrichtung, interne Leistungen externer Integrationsarbeitsplatz In der Regel werden die Bewohnenden ständig betreut Es erfolgt zeitweise eine Betreuung der Bewohnenden in Räumlichkeiten, die von der Einrichtung zur Verfügung gestellt werden (nicht nach Art. 74 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung). Es ist ein zentrales deklariertes Ziel, dass die Bewohnenden lernen, mit einer bestimmten Wohnsituation umzugehen. Die tagesstrukturierende Aktivität oder Beschäftigung erfolgt ohne Leistungsdruck, ohne Arbeitsvertrag und ohne Lohn. Taschengeld wird nicht als Lohn verstanden. Die Beschäftigung weist keinen Leistungsdruck, aber einen Arbeitsvertrag und eine geringe Entschädigung auf. Die Arbeitstätigkeit enthält Produktions- bzw. Leistungsdruck mit Arbeitsvertrag und Lohn. Der Fokus liegt auf der Herstellung von Produkten und Dienstleistungen, die extern verkauft werden können. Die Arbeitstätigkeit enthält Produktions- bzw. Leistungsdruck mit Arbeitsvertrag und Lohn. Der Fokus liegt auf der Herstellung von Produkten und Dienstleistungen, die in der Einrichtung verwendet werden. (Wäscherei, Küche, technischer Dienst usw.) Die Arbeitstätigkeit findet mit Produktions- bzw. Leistungsdruck im ersten Arbeitsmarkt statt (keine Einrichtung für Menschen mit Behinderung). Seit dem Jahr 2009 bis heute erfolgt eine stufenweise Anpassung der Bezeichnungen der Leistungen und der Zuordnung in den Ostschweizer Kantonen und im Kanton Zürich (vgl. Ziff. 2.2 Datengrundlagen). 13/56

14 3 Das Angebot und dessen Nutzung 3.1 Entwicklung des Platzangebots Die Zahl der insgesamt angebotenen Plätze im Kanton St.Gallen hat in den letzten fünf Jahren im Bereich Wohnen um 8,2 Prozent sowie im Bereich Beschäftigung und Arbeit um 14,5 Prozent zugenommen. Die Systemumstellungen in den vergangenen Jahren bei den Leistungskategorien lassen keine differenziertere Analyse zu. So kann nicht unterschieden werden zwischen der Entwicklung der Beschäftigungsplätze und der Entwicklung der Arbeitsplätze. Entwicklung des Angebots im Kanton St.Gallen (Platzzahlen 2008 bis 2013) Plätze 4'500 4'000 3'669 Entwicklung Platzzahlen 3'930 4'118 3'500 3'000 2'500 2'000 1'500 1' '651 2'499 2'314 1'355 1'430 1'467 Wohnen Beschäftigung und Arbeit Total Jahr Quelle: Registerdaten Amt für Soziales für das Jahr 2013 sowie Angebotserhebungen 2008 und 2011 der SODK-Ost+ (beitrags- und nicht beitragsanerkannte Plätze). Während die Zuwachsraten im Bereich Beschäftigung und Arbeit immer etwa gleich hoch sind, wächst der Bereich Wohnen zwar, aber weniger stark. Die Zuwachsrate im Bereich Wohnen nahm in den letzten beiden Jahren ab. 3.2 Entwicklung der Auslastung Die Platzoptik alleine ist für die Beurteilung der Nachfrageentwicklung nicht entscheidend (z.b. aufgrund der Mehrfachnutzung von Tagesstättenplätzen). Vielmehr ist die Nutzung des Angebots, wie beispielsweise die Auslastung, zu analysieren. 14/56

15 Entwicklung der durchschnittlichen Auslastung des St.Galler Angebots in den Betriebsjahren 2011 bis 2013 Auslastung 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 94.8% 95.3% 96.2% 97.7% 96.5% 94.8% 99.5% 91.8% % Wohnen Tagesstätten / Beschäftigung Werkstätten Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. Mit der Umstellung der Finanzierungsmethode bzw. der Pauschalisierung der Betriebsbeiträge (vormals Defizitfinanzierung) ab dem Betriebsjahr 2011 ist die Auslastung der St.Galler Plätze gestiegen. Durch die individuellen Leistungsvereinbarungen je Einrichtung können die Angebote bedarfsgerechter gestaltet werden. Es besteht eine höhere Flexibilität, was zu besseren Auslastungen führt. Trotz Ausbau der Angebote ist die Auslastung gestiegen. In den letzten Jahren ist der Spielraum kleiner geworden und es bestehen weniger freie Kapazitäten. Der Wahlfreiheit einzelner Menschen mit Behinderung sind damit gewisse Grenzen gesetzt. Es besteht keine Garantie, im favorisierten Angebot Platz zu finden. Seit der Pauschalierung der Beiträge zeigen sich die Auslastungen der einzelnen Angebote ziemlich ausgeglichen. Angestrebt wird seitens des Kantons St.Gallen eine Normauslastung von 96 bis 98 Prozent auf Einrichtungs- wie auch auf Kantonsebene. 3.3 Entwicklung der interkantonalen Nutzungsverflechtung Der Wunsch der Betroffenen ist in der Regel, dass sie in der Nähe ihres familiären Umfelds bleiben können. Besonders spezialisierte Angebote, für welche die Zielgruppen kleiner sind, sind aber nicht in allen Kantonen verfügbar. Für Menschen aus dem Kanton St.Gallen besteht nach IVSE und nach Art. 26 BehG grundsätzlich die Möglichkeit, Angebote in anderen Kantonen zu wählen. 15/56

16 Interkantonale Nutzungsverflechtung 2011 bis 2013 Persone Anzahl Personen Zuzug und Wegzug 1' Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. Jahr St.Galler Betreute in ausserkantonalen Einrichtungen ausserkantonale Betreute in St.Galler Einrichtungen In den vergangenen Jahren wurde das St.Galler Angebot stetig ausgebaut. Trotz Ausbau zeigen die jüngsten Entwicklungen, dass die Zahl der St.Gallerinnen und St.Galler in ausserkantonalen Einrichtungen zunimmt. Die Zahl der ausserkantonal betreuten Personen in den St.Galler Einrichtungen hat nicht zugenommen. Die weitaus engste Verflechtung besteht dabei mit den Kantonen der SODK Ost+. Beinahe 90 Prozent der Personen, die aus anderen Kantonen stammen und in St.Galler Einrichtungen betreut werden, stammen aus den Ostschweizer Kantonen oder dem Kanton Zürich. Ebenso hoch ist der Anteil der St.Gallerinnen und St.Galler, die in Ostschweizer oder Zürcher Einrichtungen betreut werden. Hinsichtlich des Alters der ausserkantonal betreuten St.Gallerinnen und St.Galler sowie hinsichtlich der von ihnen genutzten Leistungsbereiche (Wohnen, Beschäftigung / Arbeit) gibt es keine Unterschiede zu den innerhalb des Kantons betreuten Personen. Damit scheint klar, dass im Kanton St.Gallen kein spezifisches Angebot fehlt, z.b. für jüngere Personen oder in einem Leistungsbereich. Anteil ausserkantonal betreute St.Gallerinnen und St.Galler mit Behinderung 2011 bis 2013 Prozent St.Galler Personen in ausserkantonalen Einrichtungen (in Prozent aller St.Galler Personen) Anteil in Prozent Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. Jahr 16/56

17 Der Anteil der St.Gallerinnen und St.Galler, die in ausserkantonalen Einrichtungen wohnen und arbeiten, ist in den vergangenen drei Jahren stabil. Das bedeutet, dass der Zuwachs an ausserkantonal betreuten Personen in Bezug auf den Zuwachs der gesamten Anzahl St.Gallerinnen und St.Galler in spezialisierten Einrichtungen gleich bleibt. Es liegt deshalb die Interpretation nahe, dass der Ausbau des St.Galler Angebots zwar den Mehrbedarf bzw. den neu entstehenden Bedarf gedeckt, die Nutzung von Angeboten anderer Kantone aber nicht reduziert hat. 3.4 Aktuelles Gesamtangebot Die St.Galler Einrichtungen werden von privaten Trägerschaften, mehrheitlich Stiftungen oder Vereine, geführt. In der Regel führen Trägerschaften mehrere Einrichtungen mit mehreren Angeboten, führen also neben Wohn- auch Tagesstrukturangebote. In vier Fällen betreiben sie auch Sonderschulen. Die Mehrheit der Trägerschaften der St.Galler Einrichtungen für Menschen mit Behinderung haben eine lange Geschichte. Das Angebot ist also über lange Zeit entstanden und gewachsen sowie regional gut verankert. Es berücksichtigt die Verschiedenartigkeit der Zielgruppen. Spezialisierte Angebote für verschiedene Behinderungsformen bestehen genauso wie gemischte Angebote. Die Trägerschaften sind unterschiedlich gross und betreiben von 3 Plätzen bis 333 Plätzen ein weites Angebotsspektrum. 92 Prozent der Plätze werden durch Einrichtungen angeboten, die vom Kanton St.Gallen als beitragsberechtigt anerkannt sind. Dies ist der Planungsbereich im engeren Sinn. Die nicht beitragsanerkannten Einrichtungen finanzieren sich durch die Taxen der Leistungsnutzenden und sind damit indirekt durch den Kanton über Ergänzungsleistungen finanziert. Beitragsanerkannte und nicht beitragsanerkannte Plätze im Kanton St.Gallen im Jahr 2013 Wohnen % Tagesstätten/ Beschäftigung % Werkstätten % Total % Trägerschaften mit Beitragsanerkennung 84 Angebote in 28 Einrichtungen 46 Angebote in 24 Einrichtungen 57 Angebote in 19 Einrichtungen Plätze mit Beitragsanerkennung 1' ' ' Trägerschaften ohne Beitragsanerkennung 9 Angebote in 9 Einrichtungen 7 Angebote in 7 Einrichtungen 3 Angebote in 3 Einrichtungen Plätze ohne Beitragsanerkennung Total Plätze 1' ' ' ' Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. 17/56

18 Verteilung beitragsanerkannte und nicht beitragsanerkannte Plätze im Kanton St.Gallen im Jahr 2013 Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. Die geografische Verteilung des Platzangebots zeigt auf, dass im gesamten Kantonsgebiet ein ausgewogenes Angebot zur Verfügung steht. Für Leistungsnutzende aus der Region Werdenberg stehen sowohl in der Region Rheintal als auch im Sarganserland Plätze im Bereich Werkstätten zur Verfügung. Für 1'000 Einwohnende des Kantons standen im Jahr ,3 Plätze zur Verfügung, davon sind 2,9 Wohnplätze und 5,4 Plätze im Beschäftigungsbereich oder in Werkstätten (Platzdichte mit Einwohnerstand per Ende 2012). 18/56

19 Entwicklung Platzdichte in den Jahren 2008 bis 2013 im Kanton St.Gallen (Anzahl Plätze je tausend Einwohnende; Einwohnerstand per Ende 2012) Dichte Entwicklung Platzdichte Anzahl Plätze jetausend Einwohnende Wohnen Beschäftigung und Werkstätten Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. Jahr Die stärkere Zunahme an Plätzen in den Bereichen Beschäftigung und Werkstätten schlägt sich auch in der Entwicklung der Platzdichte nieder. Die Nachfrage in diesen tagesstrukturierenden Bereich nahm in den vergangenen fünf Jahren stetig zu. Im Jahr 2012 nutzten 3'112 Personen mit Wohnsitz im Kanton St.Gallen einen Platz in einer Einrichtung für erwachsene Menschen mit Behinderung inner- oder ausserhalb des Kantons. Die Institutionalisierungsquote (Rate je tausend Einwohnende) beträgt damit 6,4. Die Entwicklung zeigt, dass die Institutionalisierungsquote angestiegen ist. Das lässt darauf schliessen, dass mehr Personen spezialisierter Betreuung bedürfen. Zu vermuten ist, dass insbesondere die abnehmende Betreuungsmöglichkeit durch das soziale Umfeld eine vermehrte Inanspruchnahme des Angebots zur Folge hat (Bereich Wohnen), und dass die Ausgliederung von Menschen mit Behinderung aus dem ersten Arbeitsmarkt nicht gestoppt ist bzw. deren Re-Integration unverändert schwierig ist. Institutionalisierungsquote Kanton St.Gallen Anzahl Institutionalisierungsquote Anzahl Nutzende jetausend Einwohnende Quelle: Registerdaten Amt für Soziales. Jahr Institutionalisierungsquote 19/56

20 Die beiden Kennzahlen «Platzdichte» und «Institutionalisierungsquote» können aufzeigen, wie sich die Zahl der Plätze und die Zahl der Menschen mit Behinderung, die Angebote nutzen, im Verhältnis zur Bevölkerungsentwicklung entwickeln. Bis zum nächsten Planungsbericht sollen interkantonale Vergleiche vorliegen. Allerdings bleibt dies abhängig vom Umsetzungsstand in den anderen Kantonen. 3.5 Leistungsnutzende in beitragsanerkannten Einrichtungen Betreuungsbedarf im Überblick Das Leistungsspektrum der St.Galler Einrichtungen zeigt sich in den Anteilen von Personen in hohen, mittleren und tiefen Betreuungsstufen (sogenannte IBB). Da mit dem neuen BehG die Pauschalen nun schrittweise an den Betreuungsaufwand gekoppelt, d.h. gestuft werden und die Einrichtungen damit für höheren Betreuungsaufwand auch höhere Abgeltungen erhalten, ist in den kommenden Jahren die Veränderung dieser Anteile zu beobachten. Seit dem Jahr 2013 erfolgen die Abgeltungen im Bereich Wohnen nach individuellem Betreuungsbedarf. Ab dem Jahr 2015 ist die Stufung bei den Tages- und Beschäftigungsstätten vorgesehen. Bei den Werkstätten ist die Stufung spätestens für das Jahr 2016 vorgesehen. Bis dahin müssen auch interkantonal noch Konzeptions- und Umsetzungsarbeiten geleistet werden. Leistungsspektrum der St.Galler Einrichtungen: Einstufungsmix des individuellen Betreuungsbedarfs (IBB) Einstufungen individueller Betreuungsbedarf in Prozent IBB 3 22% IBB 4 15% IBB 0 6% IBB 1 23% IBB 2 34% Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). Der grösste Anteil an Leistungsnutzenden hat einen mittleren Betreuungsaufwand. Sechs Prozent der Leistungsnutzenden benötigt einen wenig bzw. keine spezialisierte Betreuung. Diese Gruppe bewegt sich an der Durchlässigkeitsgrenze zu teilstationären und ambulanten Angeboten. Die Einrichtungen haben damit ihren Schwerpunkt klar bei Personen, die kaum ohne spezialisierte Betreuung wohnen oder beschäftigt werden könnten. Das Gesamtangebot wird bedarfsgerecht genutzt. 20/56

21 Das Angebot Tagesstätten/Beschäftigung ist klar auf Personen ausgerichtet, die einen hohen Betreuungsbedarf haben und kaum in der Lage sind, in einem produktiven Betrieb wie einer Werkstätte zu arbeiten. Demgemäss ist die Hauptnutzergruppe in diesem Bereich stark betreuungsbedürftig. In Werkstätten verhält es sich umgekehrt: Die Werkstätten beschäftigen vorwiegend Personen, die mittelschwer bis wenig betreuungsbedürftig sind. Vergleich St.Galler Einrichtungen am Ostschweizer Durchschnitt nach Betreuungsaufwandstufen der Leistungsnutzenden im Bereich Wohnen % Interkantonaler Vergleich Betreuungsaufwandstufen der Leistungsnutzenden: Bereich Wohnen Durchschnitt Ostschweizer Einrichtungen St.Galler Einrichtungen IBB0 IBB1 IBB2 IBB3 IBB4 Individueller Betreuungsbedarf Durchschnitt Ostschweiz: Kantone, Glarus, Graubünden, Schaffhausen, St.Gallen, Thurgau. Die Kantone Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden konnten sich noch nicht am Vergleich beteiligen. Quelle: Daten Bench Mark SODK Ost+, Vergleich St.Galler Einrichtungen am Ostschweizer Durchschnitt nach Betreuungsaufwandstufen der Leistungsnutzenden im Bereich Beschäftigung % Interkantonaler Vergleich Betreuungsaufwandstufen der Leistungsnutzenden: Bereich Beschäftigung IBB0 IBB1 IBB2 IBB3 IBB4 31 Durchschnitt Ostschweiz: Kantone, Glarus, Graubünden, Schaffhausen, St.Gallen, Thurgau. Die Kantone Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden konnten sich noch nicht am Vergleich beteiligen. Quelle: Daten Bench Mark SODK Ost+, Durchschnitt Ostschweizer Einrichtungen St.Galler Einrichtungen Individueller Betreuungsbedarf 21/56

22 Vergleich St.Galler Einrichtungen am Ostschweizer Durchschnitt nach Betreuungsaufwandstufen der Leistungsnutzenden im Bereich Werkstätten % Interkantonaler Vergleich Betreuungsaufwandstufen der Leistungsnutzenden: Bereich Werkstätten IBB0 IBB1 IBB2 IBB3 IBB4 13 Durchschnitt Ostschweiz: Kantone, Glarus, Graubünden, Schaffhausen, St.Gallen, Thurgau. Die Kantone Appenzell Ausserrhoden und Innerrhoden konnten sich noch nicht am Vergleich beteiligen. Quelle: Daten Bench Mark SODK Ost+, Der Vergleich der Verteilung der Stufen des individuellen Betreuungsaufwands je Leistung zwischen den Durchschnittswerten der Ostschweizer Kantone und dem Kanton St.Gallen zeigt, dass der Kanton St.Gallen im Bereich Wohnen einen höheren Anteil an Personen mit hohem Betreuungsaufwand aufweist als der Durchschnitt der Ostschweizer Kantone. Die Verteilung im Bereich Beschäftigung zeigt bei den Personen mit einer hohen Betreuungsaufwandstufe eine noch stärkere Abweichung. Der grössere Anteil an Personen mit hoher Betreuungsaufwandstufe in diesen beiden Bereichen belegt, dass im Kanton St.Gallen das Angebot bedarfsgerecht genutzt wird, da dies auf Menschen mit höherem Betreuungsaufwand ausgerichtet ist. Im Bereich Arbeit sind nur geringe Abweichungen festzustellen. 3 2 Durchschnitt Ostschweizer Einrichtungen St.Galler Einrichtungen Individueller Betreuungsbedarf 22/56

23 IBB-Einstufung Alter Art der Behinderung Angebotsform Leistungsnutzende im Bereich Wohnen Nutzerstruktur im Bereich Wohnen nach Art der Behinderung, Alter, Betreuungsbedarf (beitragsanerkannte Plätze im Kanton St.Gallen) Wohnen Anzahl Nutzende in Prozent Wohnheim/Wohngruppe 1' Betreutes Wohnen 77 6 Wohnschulen 9 1 Total 1' Geistig Körperlich 70 6 Psychisch Sinnesbehindert 26 2 Hirnverletzt 53 4 Autistisch 30 2 Total 1' Unter über Total 1' IBB IBB IBB IBB IBB Total 1' Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). Die Auslastung des Angebots Wohnen betrug im Betriebsjahr ,2 Prozent. Die Leistungen im Bereich Wohnen werden zu 85 Prozent von Menschen mit geistiger und Menschen mit psychischer Behinderung genutzt. 106 Personen (8,56 Prozent) sind im AHV-Alter. Von den 756 Personen mit geistiger Behinderung haben über 70 Prozent einen mittleren bis hohen Betreuungsaufwand (IBB 2 bis 4). Diese Personen sind auf Wohnformen mit Betreuung angewiesen und werden aufgrund ihrer Behinderungsart keine Veränderung ihres Bedarfs erfahren Leistungsnutzende im Bereich Tagesstätten und Beschäftigung Menschen mit Behinderung nutzen Angebote im Bereich Tagesstätten und Beschäftigung je nach Behinderung allenfalls nur teilzeitlich. Diese Plätze werden deshalb mehrfach belegt, weshalb die Zahl der Nutzenden (1'138) die Zahl der Plätze (885) übersteigt. Ein Viertel der Menschen mit Behinderung nutzen Tagesstättenplätze, d.h. niederschwellige Angebote ohne Leistungsdruck, drei Viertel nutzen Beschäftigungsplätze. 23/56

24 IBB-Einstufung Alter Art der Behinderung Angebotsform Nutzerstruktur im Bereich Tagesstätten und Beschäftigung nach Art der Behinderung, Alter, Betreuungsbedarf (beitragsanerkannte Plätze im Kanton St.Gallen) Tagesstätten und Beschäftigung Anzahl Nutzende in Prozent Tagesstätte/Beschäftigung Beschäftigungsplatz Total 1' Geistig Körperlich 84 7 Psychisch Sinnesbehindert 58 5 Hirnverletzt 77 7 Autistisch 29 3 Total 1' Unter über Total 1' IBB IBB IBB IBB IBB Total 1' Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). Die Auslastung im Bereich Tagesstätten und Beschäftigung betrug 95,3 Prozent im Betriebsjahr Ein Drittel der Leistungsnutzenden hat eine psychische Behinderung. Der überproportionale Anteil an Menschen mit psychischen Behinderungen weist auf einen erhöhten Bedarf an Angeboten ohne Leistungsdruck für diese Zielgruppe hin. Häufig waren Drucksituationen in früheren Arbeitssituationen der Auslöser für die Krankheit, deren Chronifizierung und dadurch einer dauerhaften Behinderung 1. Gerade Tagesstätten werden überwiegend von Menschen mit einer psychischen Behinderung genutzt (84 Prozent), wohingegen Beschäftigungsstätten mehrheitlich von Menschen mit einer geistigen Behinderung genutzt werden (60 Prozent). 1 OECD, Sick on the Job? Myths and Realitites about Mental Health and Work, OECD Publishing /56

25 Leistungsnutzende der St.Galler Tagesstätten nach Behinderungsart Leistungsnutzende Tagesstätten nach Behinderungsart Sinnesbehindert 15% Hirnverletzt 1% Psychisch 84% Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). Leistungsnutzende der St.Galler Beschäftigungsangebote nach Behinderungsart Leistungsnutzende Beschäftigung nach Behinderungsart Sinnesbehindert 2% Hirnverletzt 9% Autistisch 3% Psychisch 16% Körperlich 10% Geistig 60% Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). 25/56

26 Neun Prozent der Leistungsnutzenden haben bereits das AHV-Alter erreicht. Obwohl sie im Ruhestand sind, ist es erforderlich, dass sie ein Angebot zur Strukturierung ihres Tages erhalten. Die Pensionierung bedeutet nicht, dass sie aus dem Angebot der Beschäftigung aussteigen. Bemerkenswert ist weiter, dass 298 Personen in den Tagesstätten rund 110 Plätze belegen. Im Durchschnitt nutzen zwischen zwei und drei Personen einen Tagesstättenplatz. Der Anteil der Mehrfachbelegung ist bei den Tagesstätten wesentlich höher als bei den Beschäftigungsstätten, was auf eine geringe Belastbarkeit der Zielgruppe hinweist. Dies ist auch für die Anbietenden eine Herausforderung. Doppelnutzung Wohnen und Tagesstätten/Beschäftigung im Kanton St.Gallen Doppelnutzung Wohnen und Beschäftigung / Tagesstätten externes Wohnen 34% internes Wohnen 66% Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). Die Auswertung der Doppelnutzung zeigt, dass 749 Personen sowohl ein Angebot im Bereich Wohnen als auch im Bereich Tagesstätten/Beschäftigung nutzen. Dies entspricht 25 Prozent aller Personen, die ein Angebot im Kanton St.Gallen nutzen. 429 Personen (58 Prozent), die sowohl ein Wohnangebot wie auch ein Angebot der Tagesstätten/Beschäftigung nutzen, sind geistig behindert. 398 Personen sind beim Wohnen nicht auf dauerhafte spezialisierte Betreuung angewiesen und nutzen das Angebot der Tagesstätten/Beschäftigung von extern Leistungsnutzende im Bereich Werkstätten Arbeitsplätze in Werkstätten werden mehrfach belegt, da die Arbeitsfähigkeit und die Belastbarkeit häufig eingeschränkt sind und die Mitarbeitenden in Teilzeit arbeiten. Die Zahl der Nutzenden (1'923) übersteigt auch im Bereich der Werkstätten die Zahl der Plätze (1'610). 26/56

27 IBB-Einstufung Alter Art der Behinderung Angebotsform Nutzerstruktur im Bereich Werkstätten nach Art der Behinderung, Alter, Betreuungsbedarf (beitragsanerkannte Plätze im Kanton St.Gallen) Werkstätten Anzahl Nutzende in Prozent Arbeitsplatz externe Leistung 1' Arbeitsplatz interne Leistung 79 4 Externer Integrationsarbeitsplatz 10 1 Total 1' Geistig Körperlich 62 3 Psychisch Sinnesbehindert 87 5 Hirnverletzt 24 1 Autistisch 12 1 Total 1' Unter ' über Total 1' IBB IBB IBB IBB IBB Total 1' Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). Die Auslastung im Bereich Werkstätten betrug 97 Prozent im Betriebsjahr Auch hier nutzen hauptsächlich Menschen mit geistiger Behinderung und Menschen mit psychischer Behinderung das Angebot (90 Prozent). Für die Erbringung von wirtschaftlichen Leistungen ist eine gewisse Leistungsfähigkeit Voraussetzung. Das bildet sich in der Verteilung des individuellen Betreuungsbedarfs IBB ab. 40 Prozent verfügen über eine Betreuungsbedarfsstufe 0 oder 1. Nur 17 Prozent weisen eine der beiden höchsten Betreuungsbedarfsstufen aus. Es ist deshalb auch nicht überraschend, dass nur halb so viele Menschen, die in einer Werkstätte arbeiten, gleichzeitig auf ein spezialisiertes Wohnangebot angewiesen sind als bei den Nutzenden der Angebote Tagesstätten/Beschäftigung. Mehr als zwei Drittel der Leistungsnutzenden kommen von extern zur Arbeit. Das weist darauf hin, dass die Angebote regional gut verteilt und gut erreichbar sind. Lange Arbeitswege, die für Menschen mit Behinderung zusätzlich erschwerend sind, können so verhindert werden. Dadurch können Eintritte in ein spezialisiertes Wohnangebot allein aufgrund eines fehlenden wohnortsnahen Arbeitsangebots vermieden werden. 27/56

28 Doppelnutzung Wohnen und Werkstätten im Kanton St.Gallen Doppelnutzung Wohnen und Werkstätten externes Wohnen 71% internes Wohnen 29% Quelle: Registerdaten Amt für Soziales (Stichtag ). 3.6 Nutzung der Angebote nicht beitragsanerkannter Einrichtungen Die Einrichtungen ohne Beitragsanerkennung decken ihren Aufwand durch die Taxen der Leistungsnutzenden. Sie sind damit indirekt durch den Kanton über die Ergänzungsleistungen finanziert. Sie erhalten aber keine direkten Kantonsbeiträge an die Betreuungskosten. Die Einrichtungen müssen über eine Betriebsbewilligung nach BehG verfügen. Damit ist sichergestellt, dass sie die qualitativen und infrastrukturellen Voraussetzungen für die Betreuung von Menschen mit Behinderung erfüllen. Die Einrichtungen ohne Beitragsanerkennung decken einen real existierenden Bedarf. Sie bieten hauptsächlich Angebote im Bereich Wohnen und Beschäftigung an. Der Aufbau und der Betrieb von Werkstätten erfordern höhere Investitionen, weshalb sie kaum ohne direkte Betriebsbeiträge des Kantons betrieben werden können. Auch können Werkstätten von den Nutzenden keine Beiträge verlangen, da der Grundsatz gilt, dass Menschen für eine Anstellung nichts zahlen müssen. Aus diesen Gründen waren am Ende des dritten Quartals 2013 gerade einmal 14 Menschen mit Behinderung in einer Werkstätte ohne Beitragsanerkennung beschäftigt. In Einrichtungen ohne Anerkennung wohnen rund 140 Personen (Stichtag: ). Von diesen haben über 88 Prozent eine psychische Behinderung. Drei Viertel der Nutzenden sind wenig oder mittelschwer betreuungsbedürftig (Betreuungsbedarfsstufe zwischen 0 und 2). In den anerkannten Einrichtungen beträgt dieser Anteil rund 60 Prozent. Ein Drittel der Nutzenden ist über 55 Jahre alt. Insgesamt 98 Personen wurden in Tages- und Beschäftigungsstätten betreut. Auch hat die überwiegende Mehrheit der Nutzenden eine psychische Behinderung (rund 90 Prozent). Der Betreuungsbedarf ist breit und über alle Stufen gleichmässig gestreut. Mehr als ein Drittel der Nutzenden ist älter als 56 Jahre und damit im Schnitt älter als jene in beitragsanerkannten Tages- und Beschäftigungsstätten. Damit sind die Nutzenden von nicht beitragsanerkannten Einrichtungen tendenziell älter und weniger betreuungsbedürftig als in beitragsanerkannten Einrichtungen, zumindest in den Wohnangeboten. Die Einrichtungen ohne Beitragsanerkennung decken hauptsächlich einen Bedarf für 28/56

29 Menschen mit psychischen Einschränkungen mit geringem bis mittlerem Betreuungsbedarf in den Bereichen Wohnen und Tagesstätten/Beschäftigung. 3.7 Ambulante Angebote Der Kanton St.Gallen verfügt über ein breites Angebot an ambulanten Dienstleistungen für Menschen mit Behinderung. Die ambulanten Dienstleistungen sind darauf ausgerichtet, Menschen mit Behinderung Informationen zu vermitteln, deren Interessen wahrzunehmen und sie in spezifischen Fragen der gesellschaftlichen Eingliederung zu beraten und zu unterstützen. Die Leistungen werden häufig spezialisiert für eine bestimmte Zielgruppe (bezüglich Behinderungsart), für eine spezielle Lebenssituation oder in Verbindung beider Kriterien erbracht. Das Angebot der Selbsthilfegruppen entsteht durch das Engagement von Betroffenen selbst. Sie erhalten professionelle Unterstützung beim Aufbau und Erhalt von Gruppen. Zwischen ambulanten und stationären Angeboten bestehen verschiedene Schnittstellen und Abhängigkeiten. Das ambulante Angebot ist ein wesentlicher Bestandteil im Rahmen der Förderung der Gleichberechtigung von Menschen mit Behinderung. Gerade im Bereich der Hilfe zur Selbsthilfe und in wichtigen Themen der Teilhabe nehmen ambulante Leistungserbringende wertvolle Aufgaben wahr. Die folgende Zusammenstellung vermittelt ein Bild über die vielfältigen Angebote. Sie ist nicht abschliessend. Übersicht ambulante Angebote und Anbietende im Kanton St.Gallen Bereich Anbietende Leistung Spezialisierte Sozialberatung Pro Infirmis Procap Spezialisierte Sozialberatung wird durch spezifisch qualifiziertes Fachpersonal vorwiegend in Bezug auf Probleme im Zusammenhang mit der Behinderung erbracht. Weiterbildung Bildungsklub Alpstein (Pro Infirmis) Kurse für erwachsene Menschen mit Behinderung, welche der Persönlichkeitsbildung dienen und den Kursteilnehmenden zu grösserer Selbständigkeit im Alltagsleben verhelfen. Rechtsberatung Fahrdienst Begleitetes Wohnen Procap Pro Infirmis Integration Handicap Verein Behindertenfahrdienste mit sieben regionalen Vereinen (Rheintal, Toggenburg, Sarganserland/Werdenberg, Fürstenland, TIXI St.Gallen, Rolltaxi St.Gallen, Rotkreuz Fahrdienst St.Gallen) Pro Infirmis St.Gallischer Hilfsverein für Gemütskranke förderraum cavere Rechtsberatung und Rechtshilfe zugunsten von Menschen mit Behinderung sowie deren Angehörigen und Bezugspersonen in invaliditätsbedingten Rechtsfragen, insbesondere solchen des Sozialversicherungsrechts. Taxifahrten für Menschen mit Behinderung die aufgrund ihrer Behinderung die öffentlichen Verkehrsmittel (Tram, Bus, Bahn usw.) nicht oder nur besonders erschwert benutzen können. Unterstützung beim Wohnen zu Hause, individuelle Hilfe bei der Bewältigung des Alltags. KOOSA AG Entlastungsdienst Entlastungsdienst VESA Entlastung von Angehörigen, die ihr Familienmitglied mit Behinderung zu Hause betreuen. Arbeitsvermittlung in den ersten Arbeitsmarkt Fachberatung zu spezifischen Behinderungsformen Profil Arbeit & Handicap (Pro Infirmis) Autismushilfe Pro audito MS Beratungsstelle Insieme Ostschweiz usw. Beratung bei der Stellensuche und Unterstützung von Arbeitnehmenden und Arbeitgebenden bei der Anstellung von Menschen mit Behinderung. Behinderungsspezifische Angebote für Betroffene und deren Angehörige. 29/56

30 Selbsthilfegruppen, Elternvereinigungen Hilfe und Pflege zu Hause Kontaktstelle für Selbsthilfegruppen Private und öffentliche Organisationen für die Hilfe und Pflege zu Hause (z.b. Spitex) Aufbauhilfe, Unterstützung und Koordination der Selbsthilfe. Pflegeleistungen und hauswirtschaftliche Betreuung. Sport Procap Plussport Sportgruppen und Sportanlässe für Menschen mit Behinderung. Bauberatung Procap Fachberatung zu behindertengerechtem Bauen für Betroffene, Behörden und Bauherren. Hilfsmittelberatung Schweizerische Arbeitsgemeinschaft für Hilfsmittelberatung Beratung bei der Wahl und Beschaffung von Hilfsmitteln und Einrichtungen. Ferien Insieme Ostschweiz Organisation und Durchführung von Ferienlagern für Menschen mit geistiger Behinderung. Sehberatung obvita Beratung zur besseren räumlichen Orientierung und Mobilität für Menschen mit Sehbehinderung. 4 Künftige Entwicklung der Nachfrage Für die Weiterentwicklung des Angebots müssen vielfältige Einflussfaktoren berücksichtigt werden. Es muss beurteilt werden, in welcher Form die unterschiedlichen Aspekte einwirken und wie gross deren Einfluss ist. Die Einflüsse sind fachlicher, struktureller, politischer und gesellschaftlicher Natur. Die Quantifizierung ist demgemäss anspruchsvoll und aufgrund der geringen Verfügbarkeit von Daten und Modellen schwierig oder nicht möglich. Es muss und kann in vorliegendem Bericht deshalb insbesondere Aufgabe sein, die Einflüsse zu identifizieren und zu qualifizieren. Generell ist anzumerken, dass die Entwicklungen und Einflussfaktoren im Kanton St.Gallen nicht anders sind als in anderen Kantonen, namentlich der Ostschweiz und im Kanton Zürich. Diese Kantone haben bei der Umsetzung des IFEG eng zusammengearbeitet und dabei feststellen können, dass die übergeordneten Entwicklungen, die den Bedarf an Wohn- und Tagesstrukturangeboten beeinflussen, dieselben sind. 4.1 Demographie: Höhere Lebenserwartung von Menschen mit Behinderung Seit geraumer Zeit steigt die Lebenserwartung und damit verbunden die Zahl älterer Menschen kontinuierlich an. Dies gilt dank verbesserter medizinischer, therapeutischer, betreuerischer und sozialer Rahmenbedingungen ebenfalls für Menschen mit Behinderung, wobei in dieser Gruppe der Alterungsprozess teilweise wesentlich früher einsetzt. Die Zahl der über 65-Jährigen im Kanton St.Gallen wird bekanntlich in den nächsten Jahrzehnten deutlich ansteigen. Die Auswertung der Einrichtungsdaten weist auch bei Menschen mit Behinderung klar auf ein Wachstum dieser Altersgruppe hin. 30/56

31 Entwicklung des Anteils der über 65-Jährigen im Bereich Wohnen und Beschäftigung in den St.Galler Einrichtungen Personen Entwicklung Anzahl Personen über 65 Jahre Wohnen und Beschäftigung Quelle: Vergleich der Angebotserhebung 2008 bis 2011 und Registerdaten Amt für Soziales. Jahr Die Entwicklung zeigt eine Zunahme der Altersgruppe der über 65-Jährigen in den St.Galler Einrichtungen von durchschnittlich rund 20 Personen jährlich. Ende des dritten Quartals 2013 nutzten 165 Personen, die älter als 65 Jahre waren, die spezialisierten Wohn- und Beschäftigungsangebote im Kanton. Das entspricht 5,3 Prozent aller Leistungsnutzenden. Sie belegen über 100 Wohnplätze (8,6 Prozent aller Wohnplätze) und ebenso viele Beschäftigungsplätze (9,1 Prozent aller Beschäftigungsplätze im Kanton). Über 210 Personen (6,7 Prozent aller Leistungsnutzenden) waren im Jahr 2013 zwischen 61 und 65 Jahre alt. In den kommenden Jahren werden also rund 7 Prozent der Betreuten ins AHV-Alter eintreten. Die Wünsche und Bedürfnisse von Menschen mit Behinderung im AHV-Alter sind vergleichbar mit den Wünschen und Bedürfnissen anderer Menschen in dieser Lebensphase. Für das Wohnen bedeutet dies, dass sie so lange wie möglich in ihrer gewohnten Umgebung weiterleben möchten. Das entscheidende Kriterium für den Verbleib in einer Einrichtung ist der Gesundheitszustand, die Kompetenzen in der Einrichtung und die Unterstützungsmöglichkeiten durch Spitex- Dienste. Grenzen sind gesetzt, wenn Bedarf und Ansprüche an die medizinische Pflege derart steigen, dass eine Einrichtung diese nicht mehr mit einem angemessenem Aufwand erbringen kann (in der Regel wenn eine mittlere oder schwere Pflegebedürftigkeit nach Bundesgesetz über die Krankenversicherung [SR ; abgekürzt KVG] vorliegt). In diesen Fällen ist ein Übertritt in ein Betagten- und Pflegeheim angezeigt. Menschen mit einer psychischen Behinderung leiden häufig früher unter chronischen und somatischen Krankheiten als psychisch gesunde Gleichaltrige. Sie werden somit früher pflegebedürftig. Auch Menschen mit Trisomie 21 werden im Vergleich zur Durchschnittsbevölkerung früher dement und pflegebedürftig. Die Quantifizierung dieser Phänomene ist allerdings schwierig. 31/56

32 Schlussfolgerungen: Die pflegerischen Anforderungen an die Einrichtungen steigen. Die Konzepte und Kompetenzen des Personals müssen auf die Zielgruppe der älteren Menschen mit Behinderung ausgerichtet werden. Die Einrichtungen müssen vermehrt Kooperationen, z.b. mit Spitex-Organisationen, eingehen. Betagten- und Pflegeheime müssen einerseits konzeptionell und personell in der Lage sein, Menschen mit Pflegebedarf zu betreuen, wenn diese vor Eintritt einer altersbedingten Pflegebedürftigkeit eine Behinderung hatten. Andererseits sind spezielle Konzepte und Angebote zu planen, bei denen auch die Zulassung geprüft werden muss, zulasten der Krankenversicherung Pflegeleistungen zu erbringen (Aufnahme in die St.Galler Pflegeheimliste). Aufgrund der gestiegenen Lebenserwartung von Menschen mit Behinderung werden die bestehenden Plätze länger von den gleichen Personen besetzt und sind demnach nicht für Neueintritte frei. Auch ältere Menschen mit Behinderung, die in Einrichtungen leben, benötigen tagesstrukturierende Angebote. Es werden vermehrt Personen von den Werkstätten in die Beschäftigungsund Tagesstätten übertreten. 4.2 Wirtschaft und Arbeitsmarkt Menschen ohne Behinderung sind zu 85 Prozent im Arbeitsmarkt beschäftigt. Von den Menschen mit Behinderung, die in einem Privathaushalt leben, sind 70 Prozent im ersten Arbeitsmarkt aktiv. Bei den Menschen mit starken Einschränkungen sind es noch 59 Prozent 2. Es ist aktuell ungewiss, ob der Trend bezüglich zunehmender Ausgliederung aus dem ersten Arbeitsmarkt nachhaltig gebrochen ist. Durch die strukturellen Veränderungen der Wirtschaft und des Arbeitsmarkts wurden in der Vergangenheit zunehmend höhere und insbesondere andere Anforderungen an die Arbeitnehmenden gestellt. Den heutigen Anforderungen genügen nicht mehr alle Menschen bzw. es besteht vergleichsweise immer noch wenig Bereitschaft und Möglichkeit, Menschen mit eingeschränkter Leistungsfähigkeit im ersten Arbeitsmarkt zu beschäftigen. Während früher vornehmlich physische Behinderungen zur Ausgliederung führten, sind heute intellektuelle Einschränkungen oder psychische Beeinträchtigungen stark erwerbstangierend. Der Arbeitsmarkt hat sich stark vom Fertigungsbereich in Richtung Dienstleistungssektor verlagert, in dem intellektuelle und soziale Kompetenzen sowie psychische Stabilität zentrale Voraussetzungen für Berufserfolg sind. Das Angebot an Nischenarbeitsplätzen hat stark abgenommen. Gerade die technologische Entwicklung führt zu vielen Automatisierungen, was unweigerlich den Verlust von Arbeitsplätzen zur Folge hat, bei denen Routineaufgaben mit geringerem Anforderungsniveau im Vordergrund stehen. Arbeit im ersten Arbeitsmarkt ist ein verbreiteter Wunsch bei Menschen mit Behinderung. Projekte oder Methoden wie Supported Employment haben Erfolg bei der beruflichen Eingliederung von Menschen mit Behinderung. Im Bereich der beruflichen Integration besteht eine wesentliche Schnittstelle zwischen den Aufgaben der IV im Rahmen des Grundsatzes «Eingliederung vor Rente» und der Aufgabe des Kantons, für Menschen mit Behinderung zwar Tagesstrukturplätze bereitzustellen, aber dennoch im Sinn der Förderung ihre Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt zu unterstützen. Nutzende des kantonalen Angebots haben aber bereits eine IV-Rente, zumeist schon über mehrere Jahre. Auch hat die IV vor Rentenzuspruch ihre Möglichkeiten der Eingliederung ausgeschöpft bzw. ausschöpfen müssen. Es ist für den Kanton bzw. die Einrichtungen deshalb ungleich schwerer oder nahezu unmöglich, eine nachhaltige Eingliederung in den ersten Arbeitsmarkt zu schaffen. 2 Bundesamt für Statistik, SILC; Statistics on Income and Living Conditions /56

33 Da die Angebotsbereitstellung durch den Kanton bei Menschen mit mittelschweren bis schweren Behinderungen kaum beeinflussbar ist, ist für den Kanton die Tätigkeit der IV insbesondere bei Personen relevant, die über eine leichte Beeinträchtigung verfügen. Im Jahr 2009 hat die IV- Stelle St.Gallen 1'436 berufliche Eingliederungsmassnahmen durchgeführt (Frühinterventionsmassnahmen, Integrationsmassnahmen und berufliche Massnahmen wie Ausbildung/Umschulung). Im Jahr 2012 waren es 1'678 Massnahmen, was einer Steigerung von 16 Prozent innerhalb von drei Jahren entspricht 3. Mit diesen Massnahmen soll eine Berentung nachhaltig verhindert werden. Die Nachhaltigkeit der Eingliederung durch die IV wird zu beobachten sein. Noch ist es für eine Beurteilung zu früh. Allerdings belegen die Auslastungszahlen der Werkstätten (Überauslastungen) den ungebrochenen Trend, dass die Nachfrage grösser ist als das Angebot und noch immer zunimmt. Schlussfolgerungen: Der Bedarf an Werkstättenplätzen hängt massgebend von der wirtschaftlichen Entwicklung bzw. der Aufnahmefähigkeit der Wirtschaft bezüglich Menschen mit eingeschränkter Leistungsfähigkeit und der Nachhaltigkeit des Eingliederungserfolgs der IV ab. Trotz der Eingliederungsbemühungen der IV werden unverändert geschützte Tagesstrukturplätze nötig sein, gerade für Menschen mit mittlerem bis hohem Betreuungsbedarf. Es sind niederschwellige Angebote nötig. Die Durchlässigkeit der Werkstätten wird bedeutsamer (z.b. ausgelagerte Arbeitsplätze). Die Werkstätten müssen sich unverändert am ersten Arbeitsmarkt orientieren, sowohl als Produzenten von Dienstleistungen und Produkten als auch in der Gestaltung der Arbeitsplätze, z.b. hinsichtlich Branchen. Der Dienstleistungssektor wird auch künftig bei Einrichtungen für Menschen mit Behinderung wachsen. 4.3 Invalidenversicherung Die Leistungsnutzenden von spezialisierten Wohn- und Arbeitsangeboten müssen im Sinn von Art. 8 ATSG invalid sein. In der Regel erhalten sie eine IV-Rente. Im Kanton St.Gallen bezogen im Jahr 2013 rund 15'700 Personen (rund 5 Prozent der versicherten Bevölkerung) eine IV- Rente 4. Davon nutzen nahezu 20 Prozent ein spezialisiertes Wohn- oder Arbeitsangebot. Die Gesamtzahl der Bezügerinnen und Bezüger von IV-Renten in der Schweiz ist seit dem Jahr 2005 abnehmend. Die Anzahl an Neurentenbezügerinnen und -bezüger ebenfalls, wobei seit dem Jahr 2008 die Abnahme abflacht. Auffallend ist, dass die Zahl der Neurenten im Kanton St.Gallen vom Jahr 2011 auf das Jahr 2012 entgegen dem nationalen Trend (Abnahme um 6 Prozent) um 131 (17 Prozent) auf 906 zugenommen hat und mit 897 Neurentenbezügerinnen und -bezügern im Jahr 2013 stabil geblieben ist 5. Die Zahl der IV-Renten infolge Geburtsgebrechen für die ganze Schweiz ist seit dem Jahr 2005 gleich geblieben (jährlich rund 800 Neurenten). Die Zahl der IV-Rentenbezüge aufgrund psychischer Behinderung ist immer noch zunehmend. Die Gründe für die Berentungen haben sich seit dem Jahr 2003 von den Erkrankungen des Bewegungsapparats zu psychischen Gesundheitsproblemen hin verschoben. 3 BSV Statistik BSV Statistik BSV Statistik /56

34 Der Leitsatz der IV lautet «Eingliederung vor Rente». Es besteht eine Schnittstelle zwischen den Aufgaben des Bundes (IV) und des Kantons bei den Einrichtungen für Menschen mit Behinderung. Diese sind häufig beauftragt, Integrationsmassnahmen und berufliche Massnahmen der IV, wie erstmalige berufliche Ausbildung oder Umschulung, durchzuführen. 14 Trägerschaften im Kanton St.Gallen bieten Plätze für berufliche Massnahmen an. Die Sozialversicherungsanstalt (SVA) St.Gallen hat mit diesen Trägerschaften Leistungsverträge abgeschlossen. Diese Plätze gehören nicht zum vorliegenden Planungsgegenstand. Wie vorgängig beschrieben, ist es aufgrund des veränderten Arbeitsmarkts auch für die IV schwierig, Menschen mit psychischer Behinderung im ersten Arbeitsmarkt zu halten oder zu reintegrieren. Es ist deshalb anzunehmen, dass die Einrichtungen für Menschen mit Behinderung sich weiterhin auf eine wachsende Zahl an Leistungsnutzenden mit psychischen Behinderungen einstellen müssen, was im folgenden Kapitel genauer beleuchtet wird. Neben der Frage erwerbsorientierter Massnahmen existieren auch Schnittstellen zur IV im Bereich Wohnen. Die Einführung des Assistenzbeitrags mit der IV-Revision 6a war mit der Erwartung verbunden, dass Heimeintritte verhindert oder Heimaustritte gefördert werden. In der Botschaft zur IV-Revision 6a wurde davon ausgegangen, dass im Durchschnitt der nächsten 15 Jahre rund 3'000 Personen Assistenzbeiträge beziehen werden. Aufgrund der Erwartung, dass dabei über 300 Heimaustritte erwirkt und über 400 Heimeintritte vermieden werden können, hat der Bund in der Folge die Hilflosenentschädigung für Personen im Heim halbiert, was bei den Kantonen zu Mehrkosten führte. Die IV-Statistik 2012 weist schweizweit 360 Bezügerinnen und Bezüger von Assistenzbeiträgen aus und macht keine Angaben zu Heimaustritten oder verhinderten Heimeintritten 6. Klar ist dennoch, dass sich die Erwartungen der IV hinsichtlich der Inanspruchnahme des Assistenzbeitrags nicht erfüllt haben. Die Nachfrage nach Beratung für Assistenzleistungen ist im Kanton St.Gallen sehr gering. Ein Grund dafür ist, dass der Kanton am Pilotprojekt Assistenzbudget teilnahm und interessierte Betroffene sich im Rahmen des Pilotprojekts bereits engagierten. Der Assistenzbeitrag ist demnach keine Einflussgrösse, die auf den Bedarf an spezialisierten Wohnangeboten im Kanton St.Gallen nennenswerte Auswirkungen haben wird. Schlussfolgerungen: Dank der verstärkten Ausrichtung der IV auf die Eingliederung haben die Einrichtungen neue Möglichkeiten zur Gestaltung von Angeboten im Eingliederungsbereich erhalten. Die IV vermag bei leichten Behinderungen die Eingliederung zwar zu verbessern, weshalb auch die Zahl der Neurenten abnimmt und damit die Zahl potentieller Leistungsnutzender zwar abnimmt. Auf die Zahl von Menschen mit mittelschweren bis schweren Behinderungen wird die neue Praxis jedoch keine Auswirkungen haben. Das stellt die Hauptzielgruppe für die Einrichtungen von erwachsenen Menschen mit Behinderung dar. Die Assistenzbeiträge haben keinen Einfluss auf den Bedarf an spezialisierten Wohnangeboten. 6 Schuler Thomas, Assistenzbeitrag der IV und Kostenfolgen für die Kantone: eine erste Bilanz. 34/56

35 4.4 Psychische Behinderung Die Wirksamkeit von Therapien und Medikamenten bei psychischen Erkrankungen ist hoch. Viel Beachtung erlangten Baltensperger und Grawe, die in einer Metaanalyse im Jahr 2011 das Kosten-Nutzen-Verhältnis von Psychotherapien anschaulich auswiesen: «Psychotherapie [ist] im Vergleich zu routinemässig eingesetzten medizinischen Behandlungsmassnahmen nicht nur wirksamer, sondern auch kostengünstiger...». Auch die psychopharmakologischen Fortschritte sind beachtlich. Vor einigen Jahrzehnten hatten die gängigen Psychopharmaka noch erhebliche Nebenwirkungen, was die Betroffenen zusätzlich einschränkte. Trotz sehr wirksamer Behandlungsmethoden kann auch bei psychischen Erkrankungen, wie auch bei physischen, ein schlechter Verlauf (Sekundärerkrankungen, z.b. Suchtstörungen bei Menschen mit Schizophrenien) oder eine Chronifizierung (z.b. bleibende Wahnvorstellungen) nicht immer verhindert werden. Ist eine Person aufgrund ihrer psychischen Erkrankung längerdauernd oder gar dauerhaft eingeschränkt, wird von einer psychischen Behinderung gesprochen. Eine Behinderung allein macht, wie vorgängig beschrieben, nicht immer eine spezialisierte Wohnbetreuung nötig. Auch ist eine Behinderung nicht immer erwerbseinschränkend. Allerdings fällt das Risiko, heute aufgrund einer psychischen Behinderung aus dem Erwerbsleben auszuscheiden, ungleich höher aus als früher. Dies ist klar auf die erheblichen Veränderungen des Arbeitsmarkts zurückzuführen. Während früher aufgrund des noch grossen Fertigungs- und Produktionssektors physische Einschränkungen stärker erwerbstangierend waren, sind es heute aufgrund des stark dienstleistungsorientierten Arbeitsmarkts psychische Einschränkungen. Im Dienstleistungsbereich sind psychische Gesundheit und soziale Kompetenz die zentralen Erfolgsfaktoren für das Erwerbsleben. Es ist also nicht so, dass die Zahl der psychisch kranken IV-Rentnerinnen und IV-Rentner aufgrund einer höheren Verbreitung psychischer Erkrankungen zugenommen hätte. Es ist vielmehr so, dass psychische Erkrankungen viel stärker erwerbseinschränkend sind als früher. Der Dienstleistungssektor ist stark gewachsen. In diesem sind psychische Gesundheit, soziale Kompetenz usw. zentrale Voraussetzungen für beruflichen Erfolg. Die IV muss heute demnach das Risiko einer Erwerbseinschränkung durch psychische Erkrankungen häufiger abdecken als früher. Früher waren noch viel stärker die Risiken aufgrund physischer Einschränkungen durch die IV abzudecken, da körperliche Einschränkungen im Produktionssektor stark erwerbstangierend sind und dieser Sektor in der Schweiz früher noch viel grösser war. Hinzu kommt, dass die Arbeitgebenden wie auch die Suva heute unfallpräventiv aktiv sind, was das Risiko einer physischen Behinderung aufgrund eines Arbeitsunfalls gesenkt hat. Im Bereich der Prävention von psychischen Erkrankungen bestehen bei den Arbeitgebenden nicht im selben Mass Instrumente zur Prävention. Das betriebliche Gesundheitsmanagement hat sich dem Thema «Erhalt der psychischen Gesundheit am Arbeitsplatz» zwar angenommen. Es muss aber davon ausgegangen werden, dass die Anstrengungen noch nicht genügen 7. Die Massnahmen der IV im Rahmen der IVG-Revisionen 4 (2004), 5 (2008) und 6a (2012) zielten im Besonderen darauf ab, Menschen mit psychischer Behinderung stärkere Unterstützung beim Verbleib oder Wiedereinstieg in den Arbeitsmarkt zu bieten und auch die Arbeitgebenden zu unterstützen. Im Speziellen soll auch der Fokus auf die jungen Menschen mit psychischen Beeinträchtigungen gelegt werden. Es sollen frühe «IV-Rentenkarrieren» verhindert werden 8. Trotz dieser Stossrichtung der IV hat die Zahl der IV-Renten aus psychischen Gründen gesamtschweizerisch zwischen den Jahren 2003 und 2012 von 83'673 auf 102'275 weiter zugenommen (Steigerung um 22 Prozent) 9. 7 OECD Forschungsbericht, Psychische Gesundheit und Beschäftigung Schweiz. 8 Bänziger O., Gölz B, Junge Erwachsene mit psychischer Behinderung und ihr Berufseinstieg. 9 BSV Statistik /56

36 Aufgrund dieser Faktoren stellt die Gruppe von Menschen mit psychischer Behinderung die zweitgrösste Gruppe in den Einrichtungen für Menschen mit Behinderung dar (1'106 Personen, entspricht einem Anteil von 37 Prozent der Leistungsnutzenden). Speziell bei den Angeboten im Tagesstrukturbereich ist der Anteil gross: 84 Prozent der Nutzenden von Tagesstätten haben eine psychische Behinderung. Die Nutzung ist eingeschränkt, weshalb die Plätze häufig mehrfach genutzt werden können (2,5 Personen je Platz). Die Angebote müssen demnach sehr flexibel und vielfältig sein. Akute Krankheitsphasen oder Sekundärerkrankungen sind bei Menschen mit psychischer Behinderung nicht selten. Die Einrichtungen für Menschen mit Behinderung müssen deshalb eng und gut mit der Psychiatrie zusammenarbeiten. Die sozialpädagogische Betreuung von chronisch psychisch Kranken, also Menschen mit einer psychischen Behinderung, obliegt den Einrichtungen für Menschen mit Behinderung. Die Behandlung von Krisen, akuten Krankheitsphasen oder Sekundärerkrankungen ist Aufgabe der Psychiatrie. Besondere Zusammenarbeit zwischen Psychiatrie und Einrichtungen für Menschen mit Behinderung ist geboten, wenn Menschen mit geistiger Behinderung psychische Krisen durchleben. Die Behandlung dieser Patientinnen und Patienten soll möglichst in ihrer gewohnten Umgebung stattfinden und nur in Notfällen eine stationäre psychiatrische Platzierung vorgenommen werden. Allerdings stossen die Einrichtungen auch an Grenzen, die es zu respektieren gilt (z.b. medikamentöse Umstellungen, Interventionen bei aggressivem Verhalten). Verständlich ist aber auch, dass sich die Psychiatrie auf diese spezielle Zielgruppe konzeptionell einstellen muss. Auch muss Gewähr bestehen, dass nach einer Krisenintervention die Betreuung auch wieder normalisiert werden kann und die Betroffenen in ihr angestammtes Umfeld zurückkehren können. Schlussfolgerungen: Menschen mit psychischen Behinderungen benötigen niederschwellige und flexible Angebote, sowohl im Bereich Wohnen wie auch in den Bereichen Beschäftigung und Arbeit. Die Entwicklung der IV-Renten und des Arbeitsmarkts lässt den Schluss zu, dass die Nachfrage an Betreuungsangeboten für Menschen mit psychischer Behinderung weiter zunehmen wird. Die Zusammenarbeit zwischen Psychiatrie und Einrichtungen ist von hoher Bedeutung, gerade auch bei der Zusammenarbeit zur Bewältigung von Krisensituationen bei Menschen mit geistiger Behinderung. 4.5 Entwicklungen in der Medizin Menschen mit Behinderung profitieren von Forschung und Entwicklung in der Medizin genauso wie Menschen ohne Behinderung. Es wird angenommen, dass aufgrund des medizinischen Fortschritts (Erkennung und Behandlung) die Chronifizierung von Erkrankungen oder die Folgen von Unfällen minimiert werden können. Allerdings sind auch die Sterblichkeit stark gesunken und die Lebenserwartung gestiegen. Es überleben mehr Menschen Unfälle oder Erkrankungen, die sodann aber in der Folge mit stärkeren Einschränkungen leben müssen (z.b. Hirnverletzungen). Diese Effekte zeigen sich auch in der Pädiatrie. So bewirkt der medizinische Fortschritt, dass die Überlebenschancen von Kindern mit schweren und schwersten Behinderungen nach der Geburt erhöht werden. Verbesserte pränatale Untersuchungsmethoden führen allerdings auch zu vermehrten Abbrüchen der Schwangerschaft. Das höhere Durchschnittsalter der Mütter erhöht wiederum das Risiko von Missbildungen des Kindes. Die Aspekte wiegen sich quantitativ auf, weshalb die Zahl der Geburtsgebrechen konstant ist (vgl. Ziff. 4.3 Invalidenversicherung). 36/56

37 Schlussfolgerung: Insgesamt ist davon auszugehen, dass sich die Effekte aufgrund des medizinischen Fortschritts gegenseitig aufheben. Dies lassen insbesondere auch die Zahlen der WHO zur Prävalenz von Behinderungen vermuten. 4.6 Gesellschaft, Familie, Wohnformen Zu den wesentlichen gesellschaftlichen Veränderungen gehört das neue Verständnis von Behinderung. Soziale und berufliche Integration gehören mittlerweise zum Vokabular in der öffentlichen Diskussion. Im Rahmen der Ratifizierung der UN-Behindertenrechtskonvention verbreitet sich der Begriff der Inklusion. Es besteht ein breiter Konsens, dass es Menschen mit Behinderung möglich sein muss, ein weitestgehend normales und selbstbestimmtes Leben führen zu können. Diese Stossrichtung ist bereits in Verfassung und Gesetze eingeflossen. Menschen mit Behinderung wurden und werden zunehmend Möglichkeiten eingeräumt, ihre Rechte auf Gleichstellung und Selbstbestimmung einzufordern. Eltern und Angehörige haben eine grosse Bedeutung für die Lebensgestaltung von Menschen mit Behinderung, im Speziellen bei Übergangssituationen im Lebensverlauf (Schule-Beruf). Dieser Schritt ist auch bei jungen Menschen ohne Behinderung eine Herausforderung, nicht nur, was die Arbeitswelt, sondern auch das selbständige Wohnen anbelangt. Das Bundesamt für Statistik hat eine Schätzung zur Wohnsituation von Menschen mit Behinderung für das Jahr 2011 veröffentlicht. In der Schweiz leben zwei Drittel der erwachsenen Menschen mit starker Beeinträchtigung in privaten Haushalten. Weniger als acht Prozent leben in spezialisierten Einrichtungen für Menschen mit Behinderung und ein Viertel in Betagten- und Pflegeheimen. Die letzte Gruppe hat in der Regel ihre Behinderung im Alter erworben. Die Familienmodelle haben sich in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Beispielsweise sind mehr Frauen berufstätig, und die Familien sind häufiger auf familienergänzende Kinderbetreuung angewiesen. Auch nimmt die Zahl der Familienangehörigen ab, die im familiären Betreuungssystem eingebunden sind. Dies liegt gewiss auch darin begründet, dass die Familien geographisch weiter auseinander wohnen. Betreuende Familienangehörige, die wegen ihres Alters die Betreuungsaufgabe nicht mehr wahrnehmen können, sind auf Betreuungsangebote angewiesen. Dies alles wirkt sich auch auf die Betreuung von Menschen mit Behinderung innerhalb der Familie aus. Die Angehörigen haben einen bewussteren Umgang mit dem Thema Ablösung von zu Hause. Während junge Menschen mit Behinderung früher überwiegend bei den Eltern verblieben, weitaus länger als Gleichaltrige ohne Behinderung, nimmt heute der Bedarf an Angeboten für junge Menschen mit Behinderung zu. Die Ablösung von Menschen mit Behinderung vom Elternhaus wird im Sinn des Normalisierungsprinzips als selbstverständlicher als früher betrachtet. Schlussfolgerungen: Der Bedarf an spezialisierten Angeboten hängt massgebend von der Betreuungsbereitschaft und -möglichkeit von Angehörigen ab. Dazu zählt auch die Frage, inwieweit sich Betreuungsaufgaben mit Berufstätigkeit vereinbaren lassen. Die Entlastung von betreuenden Angehörigen nimmt an Bedeutung zu, um die noch bestehende Betreuung in der Familie zu stützen und Überforderungssituationen zu vermeiden. Die Gestaltung von Ablösungs- und Übergangsprozessen in und aus der Familie erhält einen höheren Stellenwert. Der Bedarf an Wohnangeboten für junge Menschen mit Behinderung nimmt zu. 37/56

38 4.7 Sonderschulen Im Kanton bieten 20 Trägerschaften Ausbildung und Betreuung von Kindern und Jugendlichen mit Behinderung an. Vier Trägerschaften sind sowohl im Sonderschul- wie auch im Erwachsenenbereich tätig. Entwicklung der Schülerzahlen der Sonderschulen von 2006 bis 2012 Jahr 2006/ / / / / /2012 Schülerzahl in Sonderschulen Total 1'546 1'552 1'548 1'515 1'485 1'433 Anzahl Kinder mit geistiger Behinderung Anzahl Kinder mit Körperbehinderung Anzahl Kinder mit Verhaltensstörungen Anzahl Kinder mit anderen Beeinträchtigungen Quelle: Registerdaten Bildungsdepartement. Die Schülerzahlen der Volksschule haben in den Jahren von 2006 bis 2012 um 8,8 Prozent abgenommen. Die Schülerzahlen der Sonderschulen haben im gleichen Zeitraum um 7,9 Prozent (115 Personen) abgenommen. Der Rückgang der Schülerzahlen in der Sonderschule verläuft also parallel zum Rückgang der gesamten Schülerzahlen. Der Anteil an Schülerinnen und Schülern in der Sonderschule an der Gesamtzahl aller Schüler im Kanton St.Gallen betrug in den Jahren 2006 bis 2012 zwischen 2,4 und 2,6 Prozent. Nach Art. 37 des Volksschulgesetzes (sgs 213.1) erfolgt ein Übertritt in eine Sonderschule nur dann, wenn ein Kind nicht in einer Regel- oder einer Kleinklasse geschult werden kann. Es müssen also wesentliche dauerhafte Einschränkungen vorliegen, deren Folgen für die Schulbildung mit anderen Massnahmen nicht aufgefangen werden können. Es ist deshalb auch klar, dass Sonderschülerinnen und Sonderschüler fast ausnahmslos auch später auf spezialisierte Unterstützung angewiesen sind. Dennoch erfolgt der Übertritt von einer Sonderschule in eine Einrichtung für erwachsene Menschen mit Behinderung nicht ohne Abklärung. Vielmehr klärt im Kanton St.Gallen die IV-Berufsberatung die Möglichkeiten ab und führt erstmalige berufliche Massnahmen durch. Häufig werden diese aufgrund des speziellen Betreuungsbedarfs von Jugendlichen mit Behinderung dann in spezialisierten Einrichtungen realisiert, die auch Dauerarbeitsplätze für erwachsene Menschen mit Behinderung anbieten. Sonderschülerinnen und Sonderschüler haben also wie alle Schülerinnen und Schüler Anrecht auf eine Ausbildung. Es ist klar, dass ihnen nicht dieselben Möglichkeiten offen stehen, wie Jugendlichen ohne Behinderung. Nur sehr wenige Sonderschülerinnen und Sonderschüler können im ersten Arbeitsmarkt eine Ausbildung absolvieren. Die Regel ist, dass im Anschluss an eine Sonderschulung eine Ausbildung im geschützten Bereich erfolgt. Ist die Behinderung sehr schwer, ist zuweilen direkt ein Übertritt in eine Beschäftigungsstätte angezeigt. Die Werkstätten für erwachsene Menschen mit Behinderung im Kanton bieten in aller Regel auch verschiedene Ausbildungsmöglichkeiten für Jugendliche mit Behinderung an. Sie können die nötige spezialisierte Betreuung sicherzustellen. Dazu zählen auch Wohnangebote für Lernende. Häufig besteht von Eltern und Jugendlichen zwar der Wunsch, noch zu Hause wohnen zu bleiben. Das ist aber nicht immer möglich, sei dies aus geographischen Gründen oder aufgrund der Berufstätigkeit der Eltern. Häufig erfolgt demnach aber der Übertritt von der Sonderschule zuerst in den Ausbildungsbereich der Einrichtungen. Zu einem späteren Zeitpunkt, wenn es um die volle 38/56

39 Ablösung vom Elternhaus geht, wird zum Arbeits- auch das Wohnangebot der Einrichtungen genutzt. Der Erlass eines neuen Sonderpädagogik-Konzepts steht kurz bevor. Eine Neuerung ist die vermehrte Beschulung von Kindern und Jugendlichen mit besonderem Unterstützungsbedarf in der Regelschule statt in Sonderschulen. In den kommenden drei Jahren wird diese Ausrichtung noch keine nennenswerten Auswirkungen auf die Einrichtungen für erwachsene Menschen mit Behinderung haben. Schlussfolgerung: Auf die Planungsperiode 2015 bis 2017 haben die Veränderungen im Sonderschulbereich noch keinen Einfluss. 4.8 Ambulante Unterstützung für selbständiges Wohnen Die spezialisierte Sozialberatung nimmt eine wichtige Informations- und Vermittlungsfunktion wahr. Gerade bei der Frage nach dem geeigneten Betreuungsangebot ist die Beratung entscheidend. Am häufigsten wird bei Beratungsstellen für Menschen mit Behinderung um Unterstützung bei Fragen rund ums Wohnen und um die Arbeit ersucht. Im Kanton St.Gallen besteht im Weiteren ein breites Spektrum an Selbsthilfegruppen. Diese werden im Aufbau und in der Organisation professionell unterstützt, müssen aber ansonsten weitgehend eigenständig funktionieren. Selbsthilfe- und Beratungsangebote sind wichtig, damit Betroffene an die richtigen Stellen und Informationen gelangen. Sie vermögen aber nicht, den Bedarf an spezialisierten Wohn- oder Beschäftigungsangeboten zu beeinflussen. Beratung ist kein Ersatz für Betreuung. Der Bedarf an kollektiven Wohnangeboten wird nur dann beeinflusst, wenn selbständiges Wohnen mit ambulanter Betreuung in genügendem Mass besteht. Allerdings zeigen die Erfahrungen mit dem Assistenzbeitrag, dass wenig Potential besteht, Heimaustritte zu begünstigen oder Eintritte zu vermeiden. Die Einrichtungsdaten zum Betreuungsbedarf in Wohnangeboten stützt diese These, da vornehmlich Menschen mit mittlerem bis hohem Betreuungsbedarf die spezialisierten kollektiven Wohnangebote nutzen. Es gibt allerdings auch Anzeichen, dass zwischen privatem bzw. selbständigem Wohnen mit ambulanter Unterstützung und stationären Wohnangeboten Angebote fehlen. Für die Finanzierung von sogenannt begleitetem Wohnen ist der Bund zuständig. Die Regelungen sind aber relativ rigid und hinterlassen Lücken. Deshalb finanziert der Kanton St.Gallen seit einigen Jahren mit bescheidenem Aufwand Angebote des begleiteten Wohnens mit. Aufgrund der Finanzierungsregeln vermag aber der Kanton die Probleme nicht zu beseitigen. Es ist aktuell davon auszugehen, dass ein Mehrbedarf an begleitetem Wohnen besteht, aber die Finanzierungslogik des Bundes zu geringer Nachfrage führt. Für den Kanton ist aber auch von Interesse, dass neue Angebote wie begleitetes Wohnen nicht zu einer generellen Mengenausweitung führen, sondern Eintritte in kollektive Wohnangebote verhindert werden oder der Schritt aus dem kollektiven ins selbständige Wohnen gelingt. Schlussfolgerungen: Der Ausbau ambulanter Unterstützung beim Wohnen macht für den Kanton nur Sinn, wenn der Ausbau nicht zu einer generellen Mengenausweitung führt, sondern die Nachfrage nach kollektiven Wohnangeboten zu beeinflussen vermag. Ambulante Wohnangebote vermögen die Nachfrage nach kollektiven Wohnformen nur dann zu beeinflussen, wenn sich die Betreuung nach dem Bedarf ausrichtet und in genügendem Mass geleistet werden kann. Das ist aktuell beim begleiteten Wohnen aufgrund der Finanzierungsregeln des Bundes nicht der Fall. 39/56

40 4.9 Entwicklung des Angebots in anderen Kantonen Aktuell verfügen die Kantone Luzern, Zürich, Zug, Basel-Stadt und Basel-Land über öffentlich zugängliche Planungsberichte 10. Die bedarfsrelevanten Entwicklungen, insbesondere die demographische Entwicklung und die Angebotsentwicklung für die Zielgruppe der Menschen mit psychischer Behinderung, werden in den Kantonen ähnlich bewertet. In allen Kantonen ist ein Ausbau der Plätze im stationären Wohnen sowie in der Beschäftigung und in den Werkstätten vorgesehen, um den steigenden Bedarf vor Ort bzw. im eigenen Kanton zu decken. In allen Kantonen wird auf die Bedeutung des begleiteten Wohnens verwiesen, um den Nachfragezuwachs beim stationären Wohnen zu bremsen. Die Finanzierung der Angebote des begleiteten Wohnens wird von allen Kantonen als Problem bezeichnet. In sämtlichen Kantonen ist die Stossrichtung vorherrschend, dass die wichtigsten Angebote im Kanton selbst bestehen und die Hauptnachfrage also durch ein Angebot innerhalb des Kantons gedeckt wird. Dies entspricht auch der Stossrichtung im Kanton St.Gallen. Einige Kantone formulieren gegenüber ihren Einrichtungen zudem, dass Kantonseinwohnenden bei freien Plätzen Vorrang vor Personen aus anderen Kantonen eingeräumt werden muss. Schlussfolgerung: Die Platzausbauten in anderen Kantonen haben für diese Planungsperiode keinen direkten Einfluss auf die Planung im Kanton St.Gallen. Vielmehr muss auch der Kanton St.Gallen das Angebot für St.Gallerinnen und St.Galler mit Betreuungsbedarf im Wesentlichen selbst bereitstellen. 10 Planungsberichte gemäss Literaturliste im Anhang. 40/56

41 5 Angebotsplanung für die Periode 2015 bis Zusammenfassung: Folgerungen aufgrund des aktuellen Angebots und dessen Nutzung Auslastung sehr hoch Das aktuelle Angebot im Kanton St.Gallen ist stark ausgelastet. Die Nachfrage übersteigt zeitweise das bestehende Angebot an Werkstattplätzen. Übermässige Abhängigkeiten von Angeboten anderer Kantone sind zu vermeiden, da dort keine Steuerungsmöglichkeiten des Kantons hinsichtlich Qualität und Kosten bestehen. Tritt eine Person erst einmal in eine ausserkantonale Einrichtung ein, bleibt sie in der Regel auch dort. Neue Instrumente greifen Die Trägerschaften planen mit dem neuen leistungsbezogenen und pauschalierten Finanzierungsmodell und den Darlehen für Investitionsvorhaben (vormals à-fonds-perdu Baubeiträge) bedarfsgerechter. Die steigende Auslastung in den letzten zwei Jahren deutet darauf hin, dass Plätze erst geschaffen werden, wenn die Nachfrage das Angebot bereits übersteigt (keine Plätze auf Vorrat). Die zeitweise Verknappung des Angebots birgt die Gefahr von vermehrten ausserkantonalen Aufenthalten. Abhängigkeit von Angeboten anderer Kantone gestiegen Die Zahl der St.Gallerinnen und St.Galler mit Behinderung in ausserkantonalen Einrichtungen nimmt zu, während die Zahl der ausserkantonalen Nutzenden in St.Galler Einrichtungen stagniert. Das ist ein Hinweis darauf, dass der Bedarf im Kanton St.Gallen nicht gedeckt ist, während andere Kantone beim Angebotsausbau mit der Nachfrage Schritt zu halten scheinen. Grundangebot regional gut verteilt Das Grundangebot bzw. das Angebot für die Hauptzielgruppen (Menschen mit geistiger oder psychischer Behinderung) ist regional gut verteilt. Betroffene und Familien finden in der Regel in angemessener Distanz eine Lösung, sodass Menschen mit Behinderung meist im bisherigen sozialen Umfeld eingebettet bleiben können. Der Bedarf an spezialisierten Einrichtungen für spezielle Betreuungssituationen oder komplexe Mehrfachbehinderungen ist bedeutend kleiner. Ein entsprechendes Angebot kann folglich nicht in allen Regionen bereitgestellt werden, sondern erfolgt konzentriert, wenn möglich wenigstens in den zwei Regionen Nord und Süd. 41/56

42 5.2 Zusammenfassung: Folgerungen aufgrund der künftigen Entwicklung der Nachfrage Zusammenfassend lassen sich aus den wichtigsten Einflussfaktoren für die Planungsperiode 2015 bis 2017 folgende quantitative und qualitative Auswirkungen für das Angebot ableiten: Einflussfaktoren Folge Auswirkungen auf den quantitativen Bedarf Demographie: Höhere Plätze sind länger besetzt als früher Wohnangebote Lebenserwartung von mehr Leistungsnutzende im Pensionsalter (einschliesslich Übertritte Beschäftigung/Tagesstätten Menschen mit Behinderung von Arbeit in Beschäftigung) Wirtschaft und Arbeitsmarkt sowie psychische Behinderung und Invalidenversicherung Medizinische Entwicklung und psychische Behinderung Gesellschaft, Familie, Wohnformen und ambulante Unterstützung für selbständiges Wohnen Gesellschaft, Familie, Wohnformen und Invalidenversicherung Sonderschulen Entwicklung des Angebots in anderen Kantonen fortgesetzte Ausgliederung aus dem ersten Arbeitsmarkt aufgrund struktureller Veränderungen erschwerte Wiedereingliederung aus dem zweiten in den ersten Arbeitsmarkt vermehrt Erwerbseinschränkungen durch psychische Krankheiten anhaltende Zunahme an Berentungen aus psychischen Gründen steigende Überlebenschancen und dadurch vermehrte bleibende Einschränkungen durch Unfall oder Krankheit Fortschritte bei der Erkennung von Krankheiten und Behandlung vermindert Folgen von Krankheit und Unfällen erhöhter Zusammenarbeitsbedarf zwischen Psychiatrie und Einrichtungen für die Krisenintervention bei Menschen mit geistiger Behinderung Recht auf und Bewusstsein für Selbstbestimmung ist gestärkt weniger Eintritte in kollektive Wohnangebote, sofern die Regelungen beim begleiteten Wohnen angepasst werden Betreuungsbereitschaft und -möglichkeiten von Angehörigen nehmen ab Assistenzbeiträge zeigen nicht die erwartete Wirkung keine wesentliche Veränderung des Zugangs aus der Sonderschule Kantone schaffen Angebot, um Eigenbedarf zu decken Beschäftigung/Tagesstätten Werkstätten Wohnangebote Beschäftigung/Tagesstätten Werkstätten Auswirkungen auf die (qualitative) Ausgestaltung des Angebots Altersangemessene Wohn- und Beschäftigungsmöglichkeiten: auf jüngere Personen und/oder für ältere Menschen mit Behinderung und Pflegebedarf ausgerichtete Angebote verstärkte Kooperationen mit Spitex-Organisationen niederschwellige Angebote für Menschen mit mittlerem bis hohem Betreuungsbedarf und für Menschen mit psychischer Behinderung erhöhte Durchlässigkeit und Flexibilität der Angebote starke Orientierung des zweiten am ersten Arbeitsmarkt (Leistungsangebot, Sektoren) Krisenkonzepte in Einrichtungen Zusammenarbeitsregelungen zwischen Psychiatrie und Einrichtungen Betreuungskonzepte für Menschen mit Behinderung und starken Verhaltensauffälligkeiten Wohnangebote Zwischenformen zwischen klassisch kollektivem Wohnen und selbständigem Wohnen Wohnangebote Wohn- und Beschäftigungsmöglichkeiten für jüngere Menschen mit Behinderung temporäre Entlastungsmöglichkeiten für betreuende Angehörige Wohnangebote Beschäftigung/Tagesstätten Werkstätten Wohnangebote Beschäftigung/Tagesstätten Werkstätten 42/56

43 Aus vorstehender Zusammenfassung lassen sich für die Planungsperiode folgende Ziele für die Weiterentwicklung des Angebots nach IFEG ableiten: Angebotsziele Mehr Wohn- und Beschäftigungsmöglichkeiten für ältere Menschen mit Behinderung Mehr niederschwellige Tagesstrukturangebote für Menschen mit psychischer Behinderung Neue Betreuungskonzepte zur Bewältigung von Krisen bei Menschen mit Behinderung und starken Verhaltensauffälligkeiten und/oder psychischen Erkrankungen Werkstätten mit höherer Durchlässigkeit zum und höherer Orientierung am ersten Arbeitsmarkt Mehr Wohnangebote für jüngere Menschen mit Behinderung, insbesondere mehr Zwischenformen zwischen klassisch kollektivem Wohnen und selbständigem Wohnen Dringlichkeit Temporäre Entlastungsmöglichkeiten für betreuende Angehörige Die Bewertung der Dringlichkeit berücksichtigt in erster Linie die Zahl der zu schaffenden Plätze, die Bedeutung für das Gesamtangebot und den Zeithorizont der Umsetzung. Die Einflussfaktoren auf das Angebot und dessen Nutzung sind nicht neu und bereits seit längerem bekannt. Die Einrichtungen und der Kanton St.Gallen haben deshalb bereits in den letzten Jahren viele dieser Ziele verfolgt. Beispielsweise wurden die Angebote im Bereich Wohnen stärker in Richtung Selbständigkeit und Selbstbestimmung der Menschen mit Behinderung entwickelt (z.b. mehr Aussenwohngruppen oder betreutes Wohnen). 5.3 Ziel 1: Wohn- und Beschäftigungsmöglichkeiten für ältere Menschen mit Behinderung Das Bedürfnis, nach Erreichen des Pensionsalters in der bisherigen Lebenssituation, also innerhalb der Angebote der Einrichtung, verbleiben zu können, ist selbstverständlich. Ein Verbleib im angestammten Umfeld sollte deshalb ermöglicht werden, solange der altersbedingte Pflegebedarf die Möglichkeiten der Spitex-Dienste und der Einrichtungen nicht übersteigt. Mit Blick auf die Altersgruppe der heute 61- bis 65-jährigen Leistungsnutzenden werden jährlich 15 bis 20 Personen ins Pensionsalter übertreten. Menschen mit Behinderungen zeigen allerdings früher Alterserscheinungen als Menschen ohne Behinderung. Ihre Leistungsfähigkeit nimmt entsprechend vor dem Erreichen des Pensionsalters ab, was zu Übertritten aus der Werkstatt in die Beschäftigungsangebote führt. Es ist denkbar, dass sich Einrichtungen entweder für die Schaffung spezieller Wohn- und Beschäftigungsgruppen für ältere Menschen entscheiden, oder dass die Älteren in ihrer angestammten Gruppe verbleiben können. Da damit die Plätze in den Gruppen länger besetzt sind, sind für Neueintritte jüngerer Menschen mit Behinderung Plätze zu schaffen. Auswirkungen auf die qualitative Ausgestaltung des Angebots: Es sollen altersangepasste Betreuungs- und Beschäftigungskonzepte entwickelt werden. Dies entweder spezifisch für ältere Menschen oder aber für jüngere Menschen, die neu eintreten, aber aufgrund des längeren Verbleibs von älteren Menschen in den Einrichtungen ansonsten keinen Platz finden. Kooperationen mit Spitex-Organisationen sind zu verstärken, um den altersbedingten Pflegebedarf zu decken. 43/56

44 Werden in einzelnen Einrichtungen spezifische Wohngruppen für ältere Menschen mit Behinderung und höherem Pflegebedarf geschaffen, ist deren Aufnahme in die kantonale Pflegeheimliste zu prüfen, damit die Krankenversicherung auch bei Menschen mit Behinderung ihrer Leistungspflicht nachkommt, altersbedingt notwendige Pflegeleistungen zu finanzieren. Auswirkungen auf den quantitativen Bedarf: Ausbau im Bereich Wohnen bis zu 20 Plätze je Jahr. Ausbau der Tagesstätten/Beschäftigung bis zu 20 Plätze je Jahr. 5.4 Ziel 2: Tagesstrukturangebote für Menschen mit psychischer Behinderung Die Nachfrage ist ungebrochen und erklärt weitgehend den Angebotsausbau der letzten Jahre sowie den vermuteten Nachholbedarf im Kanton St.Gallen. Das Invalidisierungsrisiko aufgrund psychischer Erkrankungen nimmt mit Blick auf den Strukturwandel im Arbeitsmarkt kaum mehr ab, sondern wohl noch eher zu. Angebote für Menschen mit psychischer Behinderung müssen niederschwellig und flexibel sein, gerade weil Angebote auch nur temporär genutzt werden. Zudem sind Leistungseinschränkungen aufgrund psychischer Behinderungen nicht gleich stabil wie bei physischen oder geistigen Behinderungen. Spezifische Förderkonzepte und die Anpassung der Betreuung an Veränderungen in der Leistungsfähigkeit sind sehr wichtig. Auswirkungen auf die qualitative Ausgestaltung des Angebots: Flexibilität und Niederschwelligkeit der Angebote sind zu sichern oder zu verstärken. Durchlässigkeit in Richtung Werkstätten ist für Menschen mit psychischer Behinderung zu erhöhen, wenn ihre Leistungsfähigkeit in der Beschäftigung und in den Tagesstätten nachhaltig erhöht werden konnte. Auswirkungen auf den quantitativen Bedarf: Ausbau der Beschäftigungs- und Tagesstättenangebote in der Grössenordnung von bis zu 10 Plätzen je Jahr. 5.5 Ziel 3: Betreuungskonzepte für Menschen mit besonderem Betreuungsbedarf Menschen mit Behinderung können wie Menschen ohne Behinderung psychische Krisen durchleben. Das betrifft sowohl Personen, die vor einem Eintritt in eine Einrichtung stehen, wie auch Leistungsnutzende von Einrichtungen. Auch wenn die Zahl der Fälle vergleichsweise gering ist, ist die Situation für Betroffene, Familienangehörige und Betreuende eine grosse Belastung. Die Bewältigung der Krise soll, wenn immer möglich, im angestammten Umfeld erreicht werden. Phänomenologisch, d.h. auf der Verhaltensebene, sind Behinderung und psychiatrische Erkrankung vor allem in Krisensituationen nur schwer unterscheidbar. Die Differenzierung ist also schwierig und eine klare Abgrenzung nicht immer möglich. Deshalb müssen Abklärungen bezüglich der Verursachung einer Krise getätigt und Schlussfolgerungen gezogen werden, ob psychiatrische (beim Betroffenen z.b. durch Psychotherapie oder medikamentöse Behandlung) und/oder agogisch-soziale Interventionen (in dessen Umfeld) notwendig sind. Dazu ist ein Zusammenwirken von Psychiatrie und Einrichtungen für Menschen mit Behinderung unerlässlich. 44/56

45 Auswirkungen auf die qualitative Ausgestaltung des Angebots: Interventionskonzepte sollen entwickelt werden, welche die interdisziplinäre Zusammenarbeit zwischen medizinisch-psychiatrischem und agogisch-betreuerischem Bereich klären. Betreuungskonzepte sollen in einzelnen Einrichtungen für Menschen mit Behinderung entwickelt werden, um verhaltensauffällige Menschen mit Behinderung dauerhaft oder allenfalls in Krisensituationen vorübergehend zu betreuen. Ein Triageprozess für anspruchsvolle Platzierungssituationen ist zu konzipieren und zu vereinbaren zwischen Kanton, Verband der Einrichtungen, spezialisierten Sozialberatungsangeboten und der Psychiatrie. 5.6 Ziel 4: Durchlässigkeit der Werkstätten Die Arbeitsmöglichkeiten im geschützten Rahmen sind bereits im bestehenden Angebot vielfältig. Je nach Kenntnissen, Fähigkeiten und Neigungen stehen Menschen mit Behinderung verschiedene Arbeitsstellen zur Verfügung. Allerdings ist die Auslastung der Werkstätten in den letzten Jahren beträchtlich und vereinzelt über 100 Prozent. Die Wahlmöglichkeiten sind deshalb eingeschränkt. Arbeit ist sinnstiftend und fördert soziale Kontakte und Fertigkeiten, unabhängig davon, ob sie im ersten oder zweiten Arbeitsmarkt geleistet wird. Die Arbeitstätigkeit von Menschen mit Behinderung, auch wenn deren Leistung ökonomisch nicht im üblichen Mass verwertbar ist und entlöhnt wird, ist vorbehaltlos zu unterstützen. Die ungebrochene Zunahme von Menschen mit psychischen Behinderungen, die aus dem Arbeitsmarkt ausgegliedert werden, weist auf einen zusätzlichen Bedarf hin. Der Kanton St.Gallen finanziert den Betreuungsaufwand, der den Werkstätten durch die Beschäftigung von Menschen mit Behinderung entsteht. Die übrigen Aufwendungen (z.b. direkter Produktionsaufwand) müssen die Werkstätten durch den Verkauf ihrer Leistungen im Markt decken. Werkstätten sind deshalb auf den Verkauf ihrer Produkte bzw. Leistungen angewiesen. Sie müssen sich mit ihrem Leistungsangebot stark am Markt orientieren. Die Nähe der Werkstätten zum ersten Arbeitsmarkt hat zudem den Effekt, dass Wiedereintritte der Menschen mit Behinderung in den ersten Arbeitsmarkt ermöglicht werden können, auch wenn eine Re-Integration nur in Ausnahmefällen gelingt. Ohnehin ist in der Regel eine Arbeitstätigkeit von Menschen mit Behinderung im ersten Arbeitsmarkt kaum im üblichen Mass entlöhnt, weshalb sie keine Rentenreduktion zur Folge hat. Es handelt sich also nicht um Eingliederungsmassnahmen im Sinn der Invalidenversicherung. Übergänge oder Teilanstellungen im ersten Arbeitsmarkt sind von den Einrichtungen sorgfältig zu planen und zu begleiten. Im Vordergrund stehen dabei Teilschritte, da die Aufnahmefähigkeit des ersten Arbeitsmarkts stark eingeschränkt ist. Auswirkungen auf die qualitative Ausgestaltung des Angebots: Kooperationen von Einrichtungen mit Arbeitsgebenden im ersten Arbeitsmarkt sind zu verstärken. Werkstätten mit flexiblerer Ausrichtung und insbesondere im Dienstleistungsbereich sind zu fördern, weil sie unabhängiger von einer kosten- und investitionsintensiven Infrastruktur sind. Auswirkungen auf den quantitativen Bedarf: Ausbau der Werkstättenangebote in der Grössenordnung von bis zu 15 Plätzen je Jahr. 45/56

46 5.7 Ziel 5: Vielfältigkeit des Wohnangebots Die Förderung des selbständigen Wohnens ist aus Sicht der Selbstbestimmung für Menschen mit Behinderung vielerorts ein längst angestrebtes Ziel. Je nach Zielgruppen sind die Möglichkeiten unterschiedlich. Gerade für jüngere Menschen mit Behinderung und Menschen mit geringem Betreuungsbedarf sind flexiblere Angebote vorzusehen. Es sind mehr Zwischenformen zwischen klassisch kollektivem Wohnen und selbständigem Wohnen mit punktueller Betreuung vorzusehen. Wohnformen für erwachsene Menschen mit Behinderung nach Betreuungsbedarf und Grad der Selbständigkeit Auswirkungen auf die qualitative Ausgestaltung des Angebots: Eine Angebotspalette in den verschiedenen Stufen des Übergangs soll zur Verfügung stehen. Der Wechsel zwischen unterschiedlich betreuten Wohnangeboten soll im Bedarfsfall einfach möglich sein. Die Koordination im Angebotsnetz zwischen den verschiedenen Wohnformen soll erhöht werden. Auswirkungen auf den quantitativen Bedarf: Ausbauten im Bereich des klassisch kollektiven bzw. stationären Wohnens sind nur in besonderen Fällen vorzusehen (z.b. Menschen mit sehr hohem Betreuungsaufwand). 46/56

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