Kai Eicker-Wolf. Entwicklung des Personals und der Personalkosten in Hessen

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1 Kai Eicker-Wolf Entwicklung des Personals und der Personalkosten in Hessen Arbeitspapier des DGB Hessen-Thüringen Nr. 9 Frankfurt, Mai

2 - Zusammenfassung - Die Personalausgaben standen und stehen aufgrund ihrer Größenordnung immer wieder im Fokus von Kürzungen und Sparbemühungen der Landesregierung. Aufgrund der Zuständigkeit der Länder für die Bereiche Schule, Hochschule und Polizei ist die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst auf der Ebene der Bundesländer größer als beim Bund, den Kommunen und den Sozialversicherungen: Die Bundesländer beschäftigen ziemlich genau die Hälfte aller Personen, die im öffentlichen Dienst arbeiten. Seit mehr als zehn Jahren werden Konsolidierungsbemühungen durch die CDU-geführten hessischen Landesregierungen ausschließlich mit finanzpolitischen Argumenten begründet: Man habe über seine Verhältnisse gelebt, nun müsse gespart werden und auch die Beschäftigten hätten ihren Beitrag zu leisten. Die Einhaltung der Schuldenbremse wird ebenfalls als Argument für Kürzungen im Personalbereich und bei der Entlohnung angeführt. Dabei wird eine Betrachtung der Entwicklung von Personal und Personalkosten nicht vorgenommen. Es wird keine Debatte über die angemessenen Leistungen der öffentlichen Hand geführt, die gesellschaftlichen Anforderungen an einen gut ausgestatteten Wohlfahrtsstaat und die auf dieser Grundlage erforderliche staatliche Beschäftigung. Tatsächlich liefert die Personalkostenentwicklung keine Argumente die für den von der Landesregierung geplanten Personalabbau und den vorgesehenen schwachen Anstieg der Beamtenbesoldung: 1. Der Personalbestand (Vollzeitäquivalente) ist sowohl im Kernhaushalt als auch im Öffentlichen Dienst seit 2002 leicht gestiegen. 2. Die um Ausgliederungen aus dem Landeshaushalt bereinigte Personalausgabenquote (Verhältnis von Personal- zu Gesamtausgaben) ist seit dem Jahr 2004 relativ kontinuierlich um über 3,5 Prozent gefallen. 3. Auch gemessen an der Wirtschaftsleistung dem Bruttoinlandsprodukt ist die Personalkostenentwicklung seit dem Jahr 2002 als restriktiv zu bewerten. 4. Die Gehaltsentwicklung im Öffentlichen Dienst ist seit der Jahrtausendwende in Deutschland und in Hessen hinter der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung der Löhne und Gehälter zurückgeblieben. Gerade der letzte Punkt ist angesichts der Pläne der Landesregierung bedenklich, denn so verliert der Öffentliche Dienst weiter an Attraktivität gegenüber anderen Beschäftigungsfeldern. So werden Fachkräftemangel und personelle Engpässe erzeugt, die angesichts der gesellschaftlichen und ökonomischen Bedeutung der öffentlichen Hand zu denken ist etwa an den Bildungsbereich unbedingt zu vermeiden sind. 2

3 1. Einleitung Die hessische Landesregierung steht angesichts der Schuldenbremse vor der Aufgabe, die strukturelle Verschuldung im Landeshaushalt abzubauen. Die Hauptlast der Konsolidierungsmaßnahmen sollen dabei die Landesbeschäftigten tragen. Zusätzlich zu den sowieso schon vorgesehenen Stellenkürzungen in Höhe von Stellen sollen laut Koalitionsvertrag zusätzlich weitere Stellen entfallen. Auch über die Höhe der Beamtenbesoldung sind in der Koalitionsvereinbarung für die gesamte Legislaturperiode Festlegungen erfolgt. Im Jahr 2015 soll die Besoldung der Beamtinnen und Beamten gar nicht angehoben werden, ab 2016 dann nur noch um jeweils ein Prozent pro Jahr. Damit verordnet die schwarz-grüne Landesregierung den immerhin Beamtinnen und Beamten je nach Inflationsrate für die kommenden Jahre mehr oder weniger hohe reale Einkommensverluste. Darüber hinaus wird die hessische Beamtenschaft aller Voraussicht nach von der allgemeinen Einkommensentwicklung abgekoppelt. Mit dieser Politik steht die Regierung von Volker Bouffier und Tarek Al-Wazir ganz in der Tradition der Landesregierungen von Roland Koch. Unter dem Titel»Operation Sichere Zukunft«brachte die damalige CDU-Landesregierung im Jahr 2003 ein Konsolidierungsprogramm auf den Weg, das gegenüber der Ursprungsplanung Kürzungen in Höhe von einer Milliarde Euro vornahm und in der mittleren Frist vor allem auf Personalabbau durch Arbeitszeitverlängerung und Arbeitsverdichtung setzte. Die Personalausgaben standen und stehen aufgrund ihrer Größenordnung immer wieder im Fokus von Sparbemühungen der Landesregierung und das gilt nicht nur für das Bundesland Hessen. Aufgrund der Zuständigkeit der Länder für die Bereiche Schule, Hochschule und Polizei ist die Zahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst auf der Ebene der Bundesländer größer als beim Bund, den Kommunen und den Sozialversicherungen: Die Bundesländer beschäftigen ziemlich genau die Hälfte aller Personen, die im öffentlichen Dienst arbeiten. Auffällig ist und auch das gilt nicht nur für Hessen dass Konsolidierungsbemühungen auf der Landesebene ausschließlich mit finanzpolitischen Argumenten begründet werden: Man habe über seine Verhältnisse gelebt, nun müsse gespart werden und auch die Beschäftigten hätten ihren Beitrag zu leisten. Die Einhaltung der Schuldenbremse wird ebenfalls als Argument für Kürzungen im Personalbereich und bei der Entlohnung angeführt. Dabei wird eine Betrachtung der Entwicklung von Personal und Personalkosten in der Regel nicht vorgenommen. Es wird keine Debatte über die angemessene Leistungen der öffentlichen Hand geführt, die gesellschaftlichen Anforderungen an einen gut ausgestatteten Wohlfahrtsstaat und die auf dieser Grundlage erforderliche staatliche Beschäftigung. Der vorliegende Beitrag hat zum Ziel, die Personal- und die Personalkostenentwicklung auf der Landesebene in Hessen zu beleuchten. Dabei wird im folgenden 2. Kapitel zunächst auf die Personalentwicklung insbesondere auf Basis von Vollzeitäquivalenten eingegangen entsprechende Daten stellt das Statistischen Bundesamtes elektronisch abrufbar für die Zeit seit 2002 zur Verfügung. Danach werden in Kapitel 3 die Personalkosten genauer analysiert. Im abschließenden 4. Kapitel werden die wichtigsten Befunde noch einmal zusammengefasst und daraus Schlussfolgerungen gezogen. 3

4 2. Personalentwicklung Mit Blick auf die Erfassung der Beschäftigten, die beim Staat arbeiten, sind verschiedene Ebenen zu unterscheiden. 1 Der Kernhaushalt enthält alle Ämter, Behörden usw., für die in den Haushaltsplänen des Landes und der Kommunen die Ausgaben und Einnahmen brutto veranschlagt und Personalausgaben ausgewiesen werden. In den so genannten Sonderrechnungen werden Finanz- und Personaldaten von rechtlich unselbstständigen Einheiten in öffentlich-rechtlicher Rechtsform erfasst. Diese Einheiten verfügen über eine eigene Wirtschafts- und Rechnungsführung; ihre Einnahmen und Ausgaben sind nicht im Kernhaushalt enthalten. Einrichtungen in öffentlich-rechtlicher Rechtsform sind Anstalten und öffentlich-rechtliche Stiftungen, die unter der Aufsicht des Landes oder der Kommunen stehen, aber rechtlich selbständig sind. Alle drei Bereiche Kernhaushalt, Sonderrechnungen und Einrichtungen in öffentlichrechtlicher Rechtsform bilden zusammen den Öffentlichen Dienst. Nicht zum Öffentlichen Dienst gerechnet werden Einrichtungen in privater Rechtsform, auch wenn diese Unternehmen der öffentlichen Hand gehören oder sie an diesen mittelbar oder unmittelbar beteiligt ist. Nichtsdestotrotz gilt die öffentliche Hand als Arbeitgeber, wenn eine Beteiligung an solchen Unternehmen mit mehr als 50 Prozent unmittelbar oder mittelbar besteht. Wir werden uns mit dem Öffentlichen Dienst sowie dem Kernhaushalt des Landes auf Basis von so genannten Vollzeitäquivalenten befassen. Vollzeitäquivalente werden berechnet, indem Teilzeitbeschäftigte nur mit ihrem Anteil an der Arbeitszeit eines Vollzeitbeschäftigten berücksichtigt werden. Damit wird der Effekt ausgeschaltet, dass der Anteil an Teilzeitstellen an der gesamten Stellenzahl steigt in welchem Umfang Beschäftigung auf- oder abgebaut wird, kann letztlich nur auf Basis von Vollzeitäquivalenten ermittelt werden. Das Statistische Bundesamt stellt wie bereits angesprochen die entsprechenden Zahlen ab dem Jahr 2002 zur Verfügung. Abbildung 1 enthält die Bestände der Beschäftigung in den Jahren 2002 und 2013 im Kernhaushalt und im Öffentlichen Dienst in Hessen. Im genannten Zeitraum ist die Zahl der Beschäftigten unabhängig von der Abgrenzung leicht gestiegen: um 3000 Stellen (2,7 Prozent) im Kernhaushalt und um Stellen (4,5 Prozent) im Öffentlichen Dienst. 1 Vgl. dazu ausführlich die methodischen Begriffserläuterungen des Statistischen Bundesamtes (Statistisches Bundesamt 2014). 4

5 Abbildung 1: Die Beschäftigung (Vollzeitäquivalente) im Landesdienst in Hessen in den Jahre 2002 und Kernhaushalte Öffentlicher Dienst Quelle: Statistisches Bundesamt 3. Personalkosten Hessen Mit Blick auf die vergangene und zukünftig angestrebte Reduzierung der Personalkosten ist natürlich von besonderem Interesse, welchen Trendverlauf die öffentlichen Personalausgaben aufweisen. Neben der im voranstehenden Kapitel dargestellten Personalentwicklung fließt hier auch die Einkommensentwicklung der öffentlich Beschäftigten mit ein. Dabei ist generell zu bedenken, dass die Ausgaben des Landes genau wie die Ausgaben der öffentlichen Hand in Deutschland insgesamt in der längeren Frist nicht expansiv ausfallen. 2 Um die staatliche Tätigkeit in einer Volkswirtschaft zu erfassen, oder um den Anteil der bestimmter Ausgaben- und Einnahmekategorien in gesamtwirtschaftlichen Zusammenhängen interpretieren zu können, werden bestimmte Kennziffern gebildet. Solche Kennziffern sind z.b. die allgemeine Staatsquote oder die speziellen Staatsquoten: Während die allgemeine Staatsquote alle öffentlichen Ausgaben auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP) bezieht, werden im Falle spezieller Staatsquoten Ausgaben für einzelne Bereiche (z.b. Bildung oder Gesundheit) ins Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt gesetzt. Neben den Staatsquoten werden auch Quoten gebildet, indem bestimmte Ausgaben- oder Einnahmekategorien ins Verhältnis zu den Gesamtausgaben oder den Gesamteinnahmen gesetzt werden Beispiele hierfür sind die Zins-Steuer-Quote als das Verhältnis von Zinsausgaben zu den Steuereinnahmen oder die Kreditfinanzierungsquote, die die Nettokreditaufnahme der öffentlichen Hand auf die Ausgaben bezieht. Für 2 Vgl. Eicker-Wolf/Truger (2013) und Eicker-Wolf (2015). 5

6 Prozent die hier behandelte Fragestellung ist die Personalausgabenquote von Interesse: Diese fragt nach dem Anteil der Personalausgaben an den Gesamtausgaben, das heißt die Personal- werden durch die Gesamtausgaben dividiert. Die Personalausgabenquote des Landes, wie sie sich auf Basis des Landeshaushalts für einen langen Zeitraum von errechnet, ist in Abbild 2 dargestellt. Diese Quote gibt aber aufgrund von Ausgliederungen aus dem Kernhaushalt ein verzerrtes Bild wieder und ist deshalb für Aussagen über die Personalkostenentwicklung kaum geeignet. Abbildung 2: Die Personalausgabenquote des Landes in Hessen ,0% 46,0% 44,0% 42,0% 40,0% 38,0% 36,0% Jahr *Personalausgaben einschl. Versorgungsausgaben, Gesamtausgaben ohne Länderfinanzausgleich, 2014: geschätzt. Quelle: Hessisches Ministerium der Finanzen. Um zur Entwicklung der Personalausgaben im Verhältnis zu den Gesamtausgaben sinnvolle Aussagen treffen zu können, kann für den Zeitraum auf die vom Hessischen Rechnungshof berechneten Werte zurückgegriffen werden. Der Hessische Rechnungshof bereinigt verschiedene Ausgabenkategorien um die Ausgliederungen der Hochschulen und bestimmte andere Sondereinflüsse, damit die Vergleichbarkeit der Kennzahlen über einen mehrjährigen Zeitraum gewährleistet ist. 3 Diese bereinigte Personalausgabenquote hat sich zunächst erhöht und weist seit dem Jahr 2004 einen deutlich fallenden Trend auf (Abbildung 3). 3 Vgl. z.b. Hessischer Rechnungshof (2010: 59 f.). 6

7 Prozent Abbildung 3: Die bereinigte Personalausgabenquote* in Hessen % 48% 47% 46% 45% 44% 43% Jahr Quelle: Hessischer Rechnungshof. Tatsächlich ist die Personalausgabenquote kein besonders sinnvoller Indikator, um über die Personalkostenentwicklung Aussagen zu treffen. Denn generell ist zu bedenken, dass sich Veränderungen von einzelnen Ausgabenpositionen in den Gesamtausgaben abbilden und damit auch Auswirkungen auf die Personalausgabenquote haben. Beispielsweise führen Kürzungen bei den Investitionsausgaben unter sonst gleichen Bedingungen zu einer steigenden Personalausgabenquote, ohne dass die Personalausgaben zugenommen haben. Deshalb ist es sinnvoller, die Personalausgaben der öffentlichen Hand auf das Bruttoinlandsprodukt zu beziehen. Wird dies für Hessen auf Grundlage der vom Hessischen Rechnungshof 4 ermittelten bereinigten Werte gemacht, dann zeigt sich, dass von einer übermäßigen Zunahme der Personalausgaben nicht die Rede sein kann. Im Gegenteil: Die Personalausgaben weisen bis zum Jahr 2008 egal ob mit oder ohne Einberechnung der Versorgungsausgaben seit dem Jahr 2002 als Anteil am hessischen Bruttoinlandsprodukt einen sinkenden Trend auf (Abbildung 4). 5 Aufgrund des starken Konjunktureinbruchs im Rahmen der Weltwirtschaftskrise steigen die Quoten im Jahr 2009 an, um dann im Trend wieder leicht zurückzugehen. Ohne den Konjunktureinbruch lägen die Quoten am aktuellen Rand ungefähr auf dem Niveau vor der Weltwirtschaftskrise. Die dargestellte Entwicklung ist ein Indiz für eine restriktive Entwicklung der Personalausgaben angesichts einer steigenden Beschäftigungszahl im Öffentlichen Dienst ist dies ein Hinweis auf eine eher schwache Entwicklung der Einkommen im öffentlichen Dienst. 4 Die bereinigten Daten wurden freundlicher Weise vom Hessischen Rechnungshof zur Verfügung gestellt. 5 Aufgrund einer Datenrevision stehen zur Zeit für die Ebene der Bundesländer bis einschließlich 2014 erst ab dem Jahr 2000 Werte für das Bruttoinlandsprodukt zur Verfügung. 7

8 Prozent Abbildung 4: Die bereinigten Personalausgaben des Landes Hessen in % des hessischen BIP ,00% 3,75% 3,50% 3,25% Personalausgaben Personalausgaben-Versorgungsausgaben 3,00% 2,75% 2,50% Jahr Quelle: Hessischer Rechnungshof, Statistisches Bundesamt, eigene Berechnung Diese Vermutung wird durch einen Blick auf die Arbeitskosten- und Lohnentwicklung im Bereich des Öffentlichen Dienstes bestätigt. Wird diese Entwicklung nach Bereichen differenziert, dann schneidet der öffentliche Dienst unterdurchschnittlich ab. Die neuesten Zahlen für einen solchen Vergleich stammen vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung, kurz IMK (Herzog-Stein 2014). Mit Ausnahme der Eurokrisenländer Griechenland und Portugal haben alle Länder des Euroraums, für die das IMK Zahlen berechnen konnte, seit Beginn des neuen Jahrtausends ihren öffentlich Beschäftigten deutlich höhere Lohn- und Gehaltserhöhungen zukommen lassen als der deutsche Staat (Abbildung 5). Das IMK bewertet die Entwicklung wie folgt: Bei dem Vergleich der Entwicklung der Arbeitskosten im öffentlichen und privaten Dienstleistungssektor sticht [ ] die Entwicklung in Deutschland heraus. Im Beobachtungszeitraum der Jahre 2000 bis 2008 entwickelten sich die Arbeitskosten im öffentlichen Dienstleistungssektor mit einer durchschnittlichen Zuwachsrate von 0,9 % pro Jahr nur halb so stark wie bei den privaten Dienstleistungen. Deutschland verzeichnete damit die schwächste Dynamik bei den Arbeitskosten im öffentlichen Sektor aller betrachteten Volkswirtschaften in diesem Zeitraum. Seit 2008 stiegen die Arbeitskosten im öffentlichen Dienstleistungssektor Deutschlands mit durchschnittlichen Veränderungsraten von 2,6 % pro Jahr nicht nur insgesamt deutlich kräftiger, sondern sogar auch etwas dynamischer als im privaten Dienstleistungssektor. (Herzog-Stein 2014: 9) 8

9 Prozent Abbildung 5: Durchschnittliche jährliche Wachstumsraten der Arbeitskosten je geleistete Arbeitsstunde im Euroraum im öffentlichen Dienstleistungssektor ,0% 9,0% 8,0% 7,0% 6,0% 5,0% 4,0% 3,0% 2,0% 1,0% 0,0% 0,4% 1,0% 1,6% 2,8% 2,8% 2,9% 3,1% 3,2% 3,3% 3,4% 3,5% 3,8% 4,1% 7,4% 9,1% Land Quelle: Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung. Für Hessen stehen Zahlen für die Bruttolöhne und -gehälter je Beschäftigten zur Verfügung (Abbildung 6). 6 Diese haben sich im Bereich Öffentliche und sonstige Dienstleister, Erziehung und Gesundheit, Private Haushalte im Zeitraum gerade einmal um 22,7 Prozent erhöht und sind damit geringer angestiegen als im gesamten Dienstleistungssektor und im Produzierenden Gewerbe (ohne Baugewerbe). 6 Leider liefert die aktuell gültige Wirtschaftszweiggliederung WZ08 keine separaten Zahlen für den Öffentlichen Dienst für den Zeitraum seit dem Jahr Deshalb muss hier auf das Aggregat Öffentliche und sonstige Dienstleister, Erziehung und Bildung, Private Haushalte zurückgegriffen werden (Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder 2014). 9

10 Index 2000 = 100 Abbildung 6: Entwicklung von Bruttolöhnen- und -gehältern je Arbeitnehmer von in Hessen Öffentliche und sonstige Dienstleister, Erziehung und Gesundheit, Private Haushalte Produzierendes Gewerbe ohne Baugewerbe Dienstleistungen Jahr Quelle: Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder, eigene Berechnungen. 4. Zusammenfassung und Ausblick Die Zahl der Beschäftigten (Vollzeitäquivalente) ist im Öffentlichen Dienst in Hessen (Land) seit dem Jahr 2002 zwar gestiegen. Trotzdem fällt die Entwicklung der Personalausgaben alles andere als expansiv aus: Diese sind in Hessen sowohl im Verhältnis zu den Gesamtausgaben als auch im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung über einen längeren Zeitraum zurückgegangen. Zurückzuführen ist dies auf die schwache Entwicklung der Löhne und Gehälter im Öffentlichen Dienst. Insofern ist die geplante Konsolidierung des Landeshaushalts auf Basis der geringen Erhöhungen der Beamtenbesoldung nicht zu rechtfertigen. 7 Als problematisch anzusehen ist in diesem Zusammenhang eine im Vergleich zu anderen Tätigkeitsfeldern relativ schlechte Lohn- und Gehaltsentwicklung im Öffentlichen Dienst, denn so verliert dieser an Attraktivität gegenüber anderen Beschäftigungsfeldern. So werden Fachkräftemangel und personelle Engpässe erzeugt, die angesichts der gesellschaftlichen und ökonomischen Bedeutung der öffentlichen Hand zu denken ist etwa an den Bildungsbereich unbedingt zu vermeiden sind. 7 Auch mit Blick auf den Personalbestand ist festzustellen, dass der Öffentliche Dienst gemessen am bestehenden Bedarf in vielen Bereichen ausgebaut werden müsste. Vgl. etwa zum Bildungsbereich die ausführliche Studie von Piltz (2011), die auch detaillierte Zahlen für Hessen enthält. 10

11 Literatur Arbeitskreis Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen der Länder (2014): Arbeitnehmerentgelt, Bruttolöhne und -gehälter in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland 2000 bis Reihe 1, Band 2, Frankfurt. Eicker-Wolf, Kai (2014): Landes- und Kommunalfinanzen in Hessen. Entwicklung und Perspektiven. Arbeitspapier des DGB-Bezirks Hessen-Thüringen Nr. 8, Frankfurt. Eicker-Wolf, Kai/Truger, Achim (2013): Steuersenkungen und Schuldenbremse: Die hessischen Landes- und Kommunalfinanzen in der Klemme, in: Eicker-Wolf, Kai/Körzell, Stefan (Hg.): Hessen vorne? Zu den Herausforderungen der Landespolitik in Hessen, Darmstadt. Herzog-Stein, Alexander/Stein, Ulrike/Zwiener, Rudolf (2014): Deutschlands Lohn- und Arbeitskostenentwicklung wider zu schwach. IMK Report Nr. 100, November Hessischer Rechnungshof (2010): Bemerkungen des Hessischen Rechnungshofs zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes Hessen, Darmstadt. Piltz, Henrik (2011): Bildungsfinanzierung für das 21. Jahrhundert. Frankfurt. Statistisches Bundesamt (2014): Finanzen und Steuern. Personal im öffentlichen Dienst Fachserie 14, Reihe 6, Wiesbaden. 11