Ex-post-Evaluierung 2007 Förderung der Energieeffizienz in Gebäuden Erzurum, Türkei

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1 Ex-post-Evaluierung 2007 Förderung der Energieeffizienz in Gebäuden Erzurum, Türkei Kurzbericht

2 2 Erstellt durch: CEval Centrum für Evaluation, Saarbrücken Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sachverständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn Internet: Eschborn,

3 Tabellarische Übersicht Zur Evaluierungsmission Evaluierungszeitraum September 2007 Januar 2008 Evaluierendes Institut / Consultingfirma Evaluierungsteam CEval Centrum für Evaluation, Universität des Saarlandes, Saarbrücken Josef Schulte (internationaler Gutachter) Sinan Özden (lokaler Gutachter) Zum Projekt/Programm Bezeichnung des Vorhabens gemäß Auftrag Förderung der Energieeffizienz in Gebäuden Erzurum, Türkei Nummer des Vorhabens Gesamtlaufzeit nach Phasen Gesamtlaufzeit: 11/ /2005 Gesamtkosten Gesamtkosten: 1,418 Mio. deutscher Beitrag: 1,178 Mio. Gesamtziel des Vorhabens laut Angebot Politischer Träger Durchführungsorganisationen Andere beteiligte Entwicklungsorganisationen Zielgruppen laut Angebot Kommunale Verwaltungen, staatliche und private Gebäudenutzer setzen Maßnahmen zur Senkung des spezifischen Energieverbrauchs in Gebäuden um Nationales Energiesparzentrum (NECC) und die Großstadtverwaltung Erzurum Nationales Energiesparzentrum (NECC) und die Großstadtverwaltung Erzurum keine Nutzer von gewerblichen Gebäuden (z.b. Einkaufszentren), Bewohner von Apartment- und Einzelhäusern und Hotelbetreiber, Planer und Architekten, Fachkräfte für Energie- und Heizungstechnik. 3

4 Zur Bewertung Gesamtbewertung 4 Einzelbewertung Relevanz: 1; Effektivität: 3; Impact: 3; Effizienz: 3; Nachhaltigkeit: 4 Das Projekt Förderung der Energieeffizienz in Gebäuden Erzurum, Türkei wurde zwischen November 2002 und Oktober 2005 durchgeführt. Hintergrund war der durch die hohe Wirtschaftsdynamik in der Vergangenheit rasch angestiegene Energieverbrauch, der durch die zunehmende Urbanisierung und die staatlich geförderte Industrialisierung verstärkt wurde. Mit dem Projekt sollten die Bemühungen der türkischen Regierung unterstützt werden, den wachsenden Energiebedarf der Volkswirtschaft einzudämmen und somit langfristig die dadurch verursachte Belastung privater und öffentlicher Haushalte zu reduzieren. Ziel des Projekts war die Umsetzung von Maßnahmen zur Senkung des Energieverbrauchs durch die kommunale Verwaltung sowie staatlicher und privater Gebäudenutzer in Erzurum. Damit sollte ein Beitrag zur Verringerung der Zuwachsrate des Energieverbrauchs in Gebäuden entsprechend der nationalen Energiepolitik geleistet werden. Die pilothafte Einführung des kommunalen Energiemanagements in Erzurum sollte gleichsam die Grundlage für eine über die Region hinausgehende Umsetzungsstrategie zum Einsatz von energiesparenden Maßnahmen bei öffentlichen und gewerblich genutzten Gebäuden bilden und somit eine Anstoßwirkung für andere Kommunen haben. Die Konzeption des Projektes beruhte auf einem Mehrebenenansatz. Auf der Makroebene wurde das Nationale Energiesparzentrum NECC (National Energy Conservation Centre), eine Abteilung des General Directorate of Electrical Power Resources, Survey and Development Administration (EIE) unterstützt. Hier konnten Fortbildungsangebote für Energiemanager entwickelt und landesweit durchgeführt werden. Das NECC wurde zudem bei der Anpassung von Gesetzen und Verordnungen zur Förderung der Energieeffizienz beraten. Auf der Mesoebene wurde in der Region Erzurum die Stadtverwaltung der gleichnamigen Regionalhauptstadt beim Aufbau eines Energieberatungszentrums (EBZ) unterstützt. Es wurden Fachexperten für die Beratung von öffentlichen und privaten Gebäudenutzern (Mikroebene) zu 4

5 Themen der Energieeffizienz in Gebäuden qualifiziert. Des Weiteren organisierte das EZB Veranstaltungen zur Bewusstseinsbildung und entwickelte und verbreitete Informationsmaterialen. Die durchgeführten Schulungen richteten sich außer an die direkten Projektmitarbeiter auch an Entscheidungsträger in der Stadtverwaltung sowie an Architekten und Baufacharbeiter. Gleichzeitig wurden auf der Mikroebene drei unterschiedliche Gebäude als Demonstrationsvorhaben identifiziert (Wohngebäude, Feuerwehrgebäude und Verwaltungsgebäude), deren Planer während der Bauplanung beraten und entsprechende Messdaten zur Dokumentation der Energieeinsparung erhoben und ausgewertet hatten. Die Ex-post Evaluierung wurde zwischen Oktober und November 2007 in Deutschland und der Türkei durchgeführt. Das Evaluierungsteam bestand aus einem deutschen internationalen Gutachter und einem türkischen lokalen Gutachter. Die Ergebnisse der Evaluierung entstanden auf der Basis von Einzelinterviews und Projektbesuchen im Rahmen eines dreiwöchigen Feldaufenthalts in der Türkei sowie einer Dokumentenanalyse. Bewertungskriterien der Evaluierung waren Relevanz, Effektivität, Impact, Effizienz und Nachhaltigkeit. Die Kriterien Relevanz und Nachhaltigkeit wurden vom Gutachterteam als besonders wichtig eingestuft und deshalb mit Faktor 3, die restlichen Bewertungskriterien mit Faktor 2 gewichtet (Gewichtungsfaktor 1 = weniger wichtig, 2 = wichtig, 3 = besonders wichtig). Grund für die Gewichtung ist die immer größer werdende Bedeutung der Förderung von Energieeffizienz angesichts der Klimaschutzdebatte in der Zusammenarbeit mit den Partnerländern, insbesondere den Ankerländern. Daher haben das Projekt und die in den Demonstrationsmaßnahmen gemachten Erfahrungen sowie die entwickelten Instrumente eine überdurchschnittliche Relevanz. Hinzu kommt, dass Energieeffizienz eines der wichtigsten Themen der nächsten Jahre ist (Verknappung der Rohstoffe insbesondere des Rohöls Klimaschutzbemühungen, internationale Wettbewerbsfähigkeit). Gleichzeitig können Erfolge auf der Ebene der hoch-aggregierten Wirkungen nur über einen längeren Zeitraum erreicht werden. Dementsprechend ist die Nachhaltigkeit des Projekts als besonders wichtig anzusehen. Insgesamt wird das Projekt als nicht zufriedenstellend mit Stufe 4 bewertet. Im Einzelnen werden die Erfolgskriterien wie dargestellt bewertet: Die Relevanz des Projekts resultierte neben den o.g. Aspekten insbesondere aus dem großen Interesse der türkischen Regierung aufgrund der laufenden EU-Beitrittsverhandlungen und der volkswirtschaftlichen Folgen eines übermäßigen Ressourcenverbrauchs. Angesichts der Aus- 5

6 richtung an den Bedarfen der Partnerorganisation NECC und der Stadtverwaltung in Erzurum stand die Entwicklungsmaßnahme im Einklang mit Politiken und Strategien des Partnerlandes sowie des BMZ. Übereinstimmung mit einer nationalen Armutsbekämpfungsstrategie im Sinne des BMZ konnten jedoch nicht geprüft werden, da kein Hinweis auf ein PRSP für die Türkei vorlag. Die Relevanz des Projekts kann daher insgesamt als sehr gut (Stufe 1) bewertet werden. Die Effektivität des Projektes wird als zufriedenstellend (Stufe 3) bewertet. Zwar wurde das Projektziel, Maßnahmen zur Senkung des Energieverbrauchs in Erzurum umzusetzen, durch die Sanierung von drei Demonstrationsprojekten, erreicht. Zahlen zu weiteren nennenswerten Maßnahmen zur Senkung des Energieverbrauchs in Erzurum liegen hingegen nicht vor. Zur Zielerreichung beigetragen haben die durch das Projekt ausgebildeten Energiemanager und Berater für die die notwendigen Lehr- und Lernmittel erstellt wurden, die initiierte Reform der gesetzlichen Rahmenbedingungen durch die Beratung des NECC, das neu eingeführte kommunale Energiemanagement in Erzurum und die eigentliche Energieberatung in Gebäuden in Erzurum. Eine effiziente Isolationstechnik, d.h. Vermantelung gegenüber der bisher meist angewandten Sandwichbauweise, hat maßgeblich zur Senkung des Energieverbrauchs beigetragen. Der Impact wird ebenfalls als zufriedenstellend (Stufe 3) bewertet. Dem Evaluierungsteam lagen nur wenige Belege zu erzeugten indirekten Wirkungen vor. Zahlen zu erhöhten wirtschaftlichen Aktivitäten im Bereich der Gebäudeisolierung und zum Absatz von Isoliermaterial lassen vermuten, dass nicht nur in Erzurum sondern auch in der gesamten Türkei verstärkt Maßnahmen im Bereich Energieeffizienz durchgeführt werden. Zudem deuten diese erhöhten wirtschaftlichen Aktivitäten auf eine Stärkung des Bausektors hin, der wiederum eine Steigerung der Anzahl von Arbeitsplätzen im Bausektor als auch in der Isoliermaterialindustrie zur Folge hat. Hier liegen jedoch lediglich grobe Schätzungen von beteiligten Unternehmen vor. Ebenso gibt es keine belastbaren Zahlen zur tatsächlichen Verringerung des Energieverbrauchs. Beiträge zu übergeordneten Entwicklungszielen, wie verringerte Schadstoffemissionen und dadurch verbesserte Luftqualität infolge einer verminderten Verbrennung von Energieträgern, insbesondere in urbanen Ballungsräumen (MDG 7 Nachhaltige Umweltsicherung), sowie die Verbesserung der sozialen und wirtschaftlichen Lebensbedingungen durch verringerte Energiekosten (MDG 1 Verringerung der Armut) bewertet das Gutachterteam als denkbar gering, da erst über einen längeren Zeitraum und im Kontext mit anderen Interventionen hier Wirkungen zu erwarten sind. 6

7 Effizienz wird unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen als zufriedenstellend (Stufe 3) bewertet. Das Projekt fand in einer Phase auslaufender bilateraler Entwicklungszusammenarbeit statt, die die Verkürzung der ursprünglich vorgesehenen Laufzeit (von acht auf drei Jahre) bedingte. Zudem wurden die beiden Teilkomponenten in Erzurum und Ankara trotz völlig unterschiedlicher Aufgaben durch eine zwischen den Projektstandorten Ankara (NECC) und Erzurum (EBZ) rotierende Langzeitfachkraft, koordiniert. In Erzurum war die Aufgabe der Fachkraft der Neuaufbau einer Institution und die modellhafte energietechnische Sanierung von Gebäuden. In Ankara hingegen die Organisationsberatung einer existierenden ministeriellen Behörde und die Einführung von Schulungsmaßnahmen für Energiemanager. Die vorgesehene Rotation wurde jedoch nach Auskunft aller Gesprächspartner niemals vollständig und gegen Ende des Projekts überhaupt nicht mehr umgesetzt. Werden diese Rahmenbedingungen in Rechnung gestellt, so wurde in der kurzen Zeitspanne und angesichts des eher geringen Finanzvolumens (Deutscher Beitrag etwa ,00 und 254 Fachkraftmonate, Partnerbeitrag etwa ,00 Sachmittel und 220 Fachkraftmonate) ein erheblicher Beitrag zur Bewusstseinsbildung, v.a. bei den Fachexperten des NECC, und zur Veränderung des gesetzlichen Rahmens insbesondere des Energieeffizienzgesetzes geleistet. Die Effizienz der eingesetzten Modes of Delivery, d.h. die Erprobung von Isoliertechniken in der Pilotregion Erzurum, die Schulung von Energiemanagern und die Beratung der Legislative bei der Formulierung von Gesetzesentwürfen zur Durchsetzung von Einsparzielen bewertet das Gutachterteam daher als prinzipiell zielführend. Eine zusätzliche Komponente der finanziellen Zusammenarbeit (FZ), die zunächst geplant war aber angesichts der sich abzeichnenden starken Reduzierung der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit der Bundesrepublik Deutschland mit der Türkei wieder verworfen wurde, hätte die Leistungserbringung hinsichtlich Zielerreichung sinnvoll ergänzt. Die Nachhaltigkeitsbewertung in Erzurum einerseits und Ankara andererseits fällt sehr unterschiedlich aus. Das NECC in Ankara hat stark von den Qualifizierungsmaßnahmen sowie der Beratungsleistung profitiert und betreibt nach wie vor die vom Projekt initiierten Energieberatungskurse. Die Zukunft des EBZ in Erzurum muss dagegen pessimistisch beurteilt werden, da es, und somit das eingeführte kommunale Energiemanagement, kurz vor dem Aus steht. Es ist nicht gelungen, das Beratungszentrum am EBZ erfolgreich institutionell zu verankern und gleichzeitig personell sowie materiell ausreichend auszustatten. Das mühsam qualifizierte Personal wurde unmittelbar nach Projektende abgezogen, wodurch das durch gezielte Schulungen aufgebaute Fachwissen nicht mehr zur Verfügung stand. Unmittelbar nach Ende der Entwick- 7

8 lungsmaßnahme wurde auch die Öffentlichkeitsarbeit des EBZ eingestellt. Zwar erwirtschaftet das Zentrum bspw. durch die Messungen der Dichtheit von Schornsteinen Überschüsse, sodass während der Evaluierungsmission mit Renovierungsarbeiten an den Büroräumen begonnen werden konnte. Besuche von Kunden und Beratungen von öffentlichen oder privaten Bauträgern fanden jedoch kaum noch statt. Das mit dem Projekt eingeführte kommunale Energiemanagement in Erzurum sowie der durch Ermangelung der Durchführungsbestimmungen des Energieeffizienzgesetzes nur auf freiwilliger Basis stattfindende Einsatz von Energiemanagern muss somit unter Nachhaltigkeitsgesichtspunkten negativ bewertet werden. Davon ist auch die Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen erheblich betroffen, die ebenfalls nur auf freiwilliger Basis erfolgen. Das Projekt kann aufgrund der schlechten Situation in Erzurum und der Ermangelung der Durchführungsbestimmungen daher bei der Nachhaltigkeit nur als nicht zufriedenstellend (Stufe 4) bewertet werden. Zu den Querschnittsthemen bleibt festzuhalten, dass die Konzeption der Entwicklungsmaßnahme nicht genderdifferenziert war und auch keine Genderanalyse vorlag. Dem Thema wurde auch im Projektverlauf keine Bedeutung beigemessen. Es muss jedoch angemerkt werden, dass das Thema Energieeffizienz in Gebäuden im Kontext des Partnerlandes Türkei kaum Ansatzpunkte für die Verbesserung der Gleichberechtigung der Geschlechter bietet. Eine Armutsanalyse lag ebenfalls nicht vor und das Projekt hat auch nur indirekte Wirkungen auf die Armutsbekämpfung im Partnerland. So kann durch die Entwicklung neuer Arbeitsplätze im Bausektor ein indirekter Beitrag zur Armutsbekämpfung identifiziert werden (MDG 1). Neben dem Bezug zu MDG 1 kann ein nur geringer Bezug zu MDG 7 durch die Verbesserung der Luftqualität als Folge verringerter Schadstoffemissionen hergestellt werden. Bei der Durchführung der Entwicklungsmaßnahme wurde ein prozessorientierter Ansatz deutlich. Die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Zieldimensionen wurden durch das Projekt berücksichtigt und miteinander verknüpft. Das Vorhaben basierte auf einer ausgewogenen Mischung von Fach-, Organisations- und Politikberatung durch das Zusammenwirken von Staat, Zivilgesellschaft und Privatwirtschaft. Ein werteorientierter Ansatz ist dagegen nicht erkennbar da positive Effekte auf Demokratieförderung, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte, Gleichberechtigung der Geschlechter, Partizipation und gute Regierungsführung nicht ausgelöst wurden. Zusammenfassend können aus Sicht der Evaluierer einige übergreifende Schlussfolgerungen aus den Ergebnissen und Erfahrungen der Entwicklungsmaßnahme abgeleitet werden: 8

9 I. Zur Sicherstellung einer vollständigen Identifikation der Partner mit den Zielen der Entwicklungsmaßnahme ist eine sorgfältige Partneranalyse vor Beginn eines jeden Projekts notwendig. Hierbei sollte auch eine realistische Erwartungshaltung und die Bereitschaft, substanzielle Eigenbeiträge zu leisten, erzeugt werden. Nur so kann die Nachhaltigkeit der Projektergebnisse unterstützt werden. II. III. IV. Die Rotation von Langzeitexperten zwischen zwei Projektstandorten ist nicht zu empfehlen. Wenn nicht genügend Mittel für eine zweite internationale Langzeitfachkraft zur Verfügung stehen, sollten der Pilotstandort und die Regierungsberatung räumlich nah beieinander liegen. Auch hier könnte im Vorfeld durch eine kritische Partneranalyse möglicher Konfliktstoff rechtzeitig erkannt werden. Für weitergehende Erfolge hinsichtlich der Reduzierung des spezifischen Energieverbrauchs ist die Entwicklung von FZ-Unterstützungsmechanismen (z.b. Kredite zur Sanierung/Umbau in Bezug auf Energieeffizienz) zur Förderung von Investitionen im Sektor unumgänglich. Damit könnten weitergehende, die Energieeffizienz steigernde Maßnahmen, die mit höherem finanziellen Aufwand und längeren Amortisierungszeiten verbunden sind, angegangen werden. Einheimisches Fachwissen muss zur Förderung der Effizienz und der Nachhaltigkeit in die Projektaktivitäten eingebunden werden. Hierbei sollte (u.a.) an enge Kooperationen mit Universitäten, Colleges und Fachhochschulen gedacht werden. Derartige Kooperationen könnten auch leicht zur effektiven Öffentlichkeitsarbeit und Netzwerkbildung (auch international) genutzt werden. V. Die Einführung von so genannten ESCo (Energy Service Company) hätte eine sinnvolle Ergänzung der Projektkonzeption dargestellt. Diese sind Diensteister, die für einen großen Energienutzer das notwendige Energiemanagement sowie Investitionen in die Steigerung der Energieeffizienz übernehmen. Die ESCo identifiziert und analysiert Möglichkeiten der Energieeinsparung und arbeitet ein entsprechendes Sanierungskonzept aus, das üblicherweise durch die Energieeinsparungen finanziert wird. Die ESCo garantiert dabei, dass die tatsächlichen Einsparungen bei den Energiekosten über die Vertragslaufzeit die Projektkosten decken oder übertreffen; andernfalls übernimmt die ESCo die Differenz. Typische Vertragslaufzeiten sind sieben bis 10 Jahre; der Hauptvorteil dieser Lösung ist die Kostenneutralität für den Energieverbraucher. 9

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