zur Reform der Pflegeberufe (Pflegeberufereformgesetz - PflBRefG)

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1 Stellungnahme des AOK-Bundesverbandes zur Anhörung der Ausschüsse für Gesundheit und für Familie, Senioren, Frauen und Jugend am Zum Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe (Pflegeberufereformgesetz - PflBRefG) Bundestags-Drucksache 18/ AOK-Bundesverband Rosenthaler Straße Berlin Tel. 030/ Fax 030/

2 Inhalt I. Vorbemerkung: II. Regierungsentwurf Artikel 1 Abschnitt III Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege Einheitliche Finanzierung über Landesausbildungsfonds Zusätzliche Gremien mit neuen Strukturen 26 und

3 I. Vorbemerkung: Ab dem Jahr 2018 sollen die drei Ausbildungsberufe Gesundheits- und Krankenpflege, Gesundheits- und Kinderkrankenpflege sowie Altenpflege zu einer generalistisch ausgerichteten Pflegeausbildung neu gestaltet werden. Das umfasst eine fachberufliche Pflegeausbildung und die ergänzende hochschulische Pflegeausbildung. Die neue Berufsbezeichnung lautet Pflegefachfrau bzw. Pflegefachmann. Ziel ist eine zukunftsfähige Pflegeausbildung zur Steigerung der Qualität der Pflege und Erhöhung der Attraktivität des Pflegeberufs. Mit dem Pflegeberufsgesetz soll ein modernes, gestuftes und durchlässiges Pflegeausbildungssystem geschaffen werden, welches den Anforderungen an die sich wandelnden Versorgungsstrukturen und zukünftigen Pflegebedarfe für alle Altersgruppen gerecht wird und zugleich die notwendige Basis für die im Sinne lebenslangen Lernens erforderlichen Fort- und Weiterbildungsprozesse bildet. Mit der Reform verbunden ist auch eine Reform der Ausbildungsfinanzierung, die auf eine einheitliche Finanzierungsbasis der neuen beruflichen Pflegeausbildung abstellt. Mit den avisierten Finanzierungsregelungen den zu bildenden Landesausbildungsfonds, die bereits vereinzelt in der Gesundheits- und Kinderkrankenpflege und in der Altenpflege umgesetzt werden wird das Ziel verfolgt, bisherige Wettbewerbsnachteile für Ausbildungsbetriebe und Schulgeldzahlungen der Pflegeschüler und -schülerinnen aufzuheben. In der Folge wird jedoch die im Pflegeberufsgesetz etablierte Verlagerung der Finanzierungsverantwortung der Länder für die Pflegeberufsausbildung auf die Gesetzliche Krankenversicherung (GKV) und Soziale Pflegeversicherung (SPV) zementiert. Die hiermit verbundene Quersubventionierung staatlicher Aufgaben durch die sozialen Sicherungssysteme ist ordnungspolitisch verfehlt. Die mit der Reform der Pflegeberufe verbundenen Zielsetzungen werden vom AOK- Bundesverband grundsätzlich begrüßt; insbesondere die Verbesserung der Durchlässigkeit zwischen den einzelnen Qualifikationsstufen in der Pflege, die Erweiterung der Lerninhalte/Arbeitsfelder um Rehabilitation, Prävention und Beratung sowie die Abkehr von der Lernfeldorientierung hin zur Kompetenzbasierung für die Altenpflege. Maßgeblich für die Erreichung des gesetzgeberischen Ziels, die Qualität der Berufsausbildung zu erhöhen und damit auch einen Beitrag zur Attraktivitätssteigerung des Pflegeberufs zu leisten, sind die Ausbildungs- und Prüfungsverordnungen. Der AOK-Bundesverband unterstützt ausdrücklich das Ziel des Gesetzgebers, durch einheitliche Finanzierungsregelungen Wettbewerbsnachteile der ausbildenden Einrichtungen und Schulgeldzahlungen durch Pflegeschüler und -schülerinnen aufzuheben. Zahlreiche Beispiele belegen, dass damit zwei wesentliche Hemmfaktoren zur Steigerung der Ausbildungszahlen beseitigt werden. Allerdings ist die einheitliche Finanzierung über Landesausbildungsfonds sehr kritisch zu bewerten, da Doppelstrukturen geschaffen werden und damit unverhältnismäßig hoher Verwaltungsaufwand entsteht. Die vorgesehene Fondslösung für den neuen Pflegeberuf lässt nämlich außer Acht, dass die in fast allen Ländern bereits bestehenden Ausbildungsfonds - 3 -

4 ( 17a KHG) aufgrund der weiteren Ausbildungsberufe z.b. für Hebammen und Ergotherapeuten fortgeführt werden müssen. Darüber hinaus ist für den AOK-Bundesverband die mit der Finanzierungsregelung verbundene Ungleichbehandlung zwischen Pflegebedürftigen und Patienten mit dem Anspruch der Bundesregierung, eine einheitliche Ausbildung einzuführen, nicht vereinbar. In der Altenpflege sollen auch zukünftig vorrangig die Pflegebedürftigen mit Ausbildungskosten belastet werden, in Krankenhäusern hingegen werden wie bisher die Patienten nicht mit Ausbildungskosten belastet. Ein großer Teil der Ausbildungskosten wird also von der vulnerablen Gruppe der Pflegebedürftigen und den Sozialhilfeträgern zu tragen sein. Darüber hinaus sind mit der avisierten Finanzierungsaufteilung im Pflegeberufsgesetz die Länder auch weiterhin nicht vollumfänglich gemessen an ihrer finanziellen Verantwortung für die Ausbildung insgesamt - an den Ausbildungskosten beteiligt und entlasten sich damit erneut um Aufgaben und Finanzierungsanteile zu Lasten der sozialen Sicherung und der vulnerablen Gruppe der Pflegeleistungsempfänger. Auch jüngste Entwicklungen zeigen wie beispielsweise bei den Notfallsanitätern, - dass sich die Länder zunehmend aus der Finanzierungsverantwortung zu Lasten der sozialen Sicherungssysteme stehlen. Dies ist umso unverständlicher, zumal die Länder nach der veröffentlichten Gesamthaushaltsstatistik einem Überschuss von 1,7 Mrd. Euro in 2014 erneut einen Überschuss von 4,2 Mrd. Euro in 2015 erzielt haben. Die GKV hatte im gleichen Zeitraum Finanzierungsdefizite in Höhe von 1,23 Mrd. Euro in 2014 und 1,16 Mrd. Euro in 2015 verzeichnet. Die im Pflegeberufsgesetz gesetzlich etablierte Verlagerung der Finanzierungsverantwortung der Länder auf die Gesetzliche Kranken- und Pflegeversicherung sowie auf die Sozialhilfeträger wird vom AOK-Bundesverband daher abgelehnt. Die mit der Finanzierung der beruflichen Pflegeausbildung verbundenen Ziele lassen sich aus Sicht des AOK-Bundesverbandes mit weniger bürokratischem Aufwand umsetzen, indem auf bereits etablierte Strukturen zurückgegriffen und unterschiedliche Finanzierungsregeln festgesetzt werden, ohne eine Quersubventionierung durch die Soziale Sicherung resp. Pflegeleistungsempfänger zu etablieren. Dazu wird ein Alternativvorschlag vorgelegt. Es ist darauf hinzuweisen, dass die Reform der Pflegeausbildung an sich nur ein Baustein zur Attraktivitätssteigerung des Pflegeberufs ist. Eine Vielzahl von Maßnahmen beispielsweise die Ausbildungs- und Qualifizierungsoffensive der Bundesregierung sind erforderlich, nicht nur um Arbeitskräfte für den Beruf zu gewinnen, sondern diese auch in dem Beruf zu halten

5 II. Regierungsentwurf Artikel 1 Abschnitt III Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege Einheitliche Finanzierung über Landesausbildungsfonds Vorgesehene Neuregelung: Zur Finanzierung der Ausbildungskosten sollen bis zu 16 Ausgleichsfonds auf Landesebene etabliert werden. Die Finanzierung erfolgt über eine landesweite Umlage der ausbildenden und nicht ausbildenden Kliniken und Pflegeeinrichtungen. Das jeweilige Land bestimmt die Stelle bei der der Ausgleichsfonds etabliert und verwaltet werden soll. Der Finanzierungsbedarf für die Pflegeausbildung im Land wird wie folgt getragen: Anteil der zugelassenen Krankenhäuser (Zuschlag als Bestandteil der Klinikabrechnung): 57,2380 % (1,566 Mrd. Euro p.a.), faktisch Solidargemeinschaft der gesetzlichen Krankenversicherung Anteil der zugelassenen Pflegeeinrichtungen: 30,2174 % (827 Mio. Euro p.a.), faktisch Pflegeleistungsempfänger/Sozialhilfeträger Anteil der Länder: 8,9446 % (245 Mio. Euro p.a.) Anteil der Pflegeversicherung: 3,6 % (99 Mio. Euro p.a.) Stellungnahme: In Deutschland ist mit dem dualen Berufsbildungssystem die Finanzierungsverantwortung von Ausbildungsberufen klar geregelt. Während den Ländern die Finanzierung der schulischen Ausbildung und der Hochschulausbildung obliegt, refinanzieren die Ausbildungsbetriebe die Mehrkosten der Ausbildungsvergütung über die Preise. Lediglich im Gesundheitswesen entziehen sich die Länder ihrer Finanzierungsverantwortung in großen Teilen und beteiligen sich nicht im ausreichenden Maß an den Kosten der schulischen Ausbildung. Darüber hinaus entziehen sich im Bereich der Altenpflege noch sechs Bundesländer ihrer Verantwortung, so dass die Kosten der schulischen Ausbildung zum Teil über Schulgeldzahlungen der Pflegeschüler und -schülerinnen (bis zu 200 Euro monatlich) refinanziert werden müssen. Auch in der GKV beteiligen sich die Länder kaum an den Kosten der Krankenpflegeschulen. So werden z.b. nur in Bayern und Thüringen Zuschüsse zu den Ausbildungskosten gewährt. Es werden zukünftig zwei Ausbildungsfonds bestehen. Zum einen der bereits bestehende Ausbildungsfonds nach 17a KHG, der künftig weiterhin der Finanzierung von Ausbildungsstätten an Krankenhäusern für weitere Gesundheitsberufe dient (rd Schulplätze zur Ausbildung von Physiotherapeuten, Diätassistenten, Ergotherapeuten, Hebammen, Krankenpflegehelfer, MT-Labor, MT-Radiologie, Logopäden, Orthoptisten und MT-Funktionsdiagnostik). Zum anderen der neue Ausbildungsfonds neuer Pflegeberuf nach dem Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe. Für beide Fonds sind zukünftig auch Budgetverhandlungen zu führen. Geplant ist, dass das Land eine zuständige Stelle bestimmt, die den Ausbildungsfonds neuer Pflegeberuf verwaltet. Laut Gesetzesbegründung können ggf. auch die Landeskrankenhausgesellschaften als Fondsverwalter in Frage kommen. Fraglich ist, ob die Landeskrankenhausge

6 sellschaften dies leisten können respektive hierfür bereits sind, zumal eine erhebliche Anzahl an zusätzlichen Einrichtungen alle Pflegeeinrichtungen nach dem SGB XI (mehr als ) hinzukommen, zu denen die Landeskrankenhausgesellschaften bislang keine unmittelbaren Berührungspunkte haben. Die Ausbildungskosten der Pflegeschulen und die Kosten der praktischen Ausbildung sollen durch eine gemeinsame Vereinbarung der Kosten- und Leistungsträger auf Landesebene in Form von Pauschalen festgelegt werden. Dabei sollen die jeweiligen Pauschalbudgets bis zum 30. April des Vorjahres des Finanzierungszeitraum vereinbart werden. Das heißt, dass für den Finanzierungszeitraum 2018, die Pauschalbudgets bis zum zwischen den Vereinbarungspartnern zustande gekommen sein müssen. Prospektivität gilt auch jetzt schon in den Entgeltverhandlungen im Krankenhaus sowie bei den Pflegesatzvereinbarungen der Pflegeeinrichtungen. Gelebte Praxis ist, dass zu Beginn des vierten Quartals des Vorjahres mit den Budgetverhandlungen begonnen wird. Das ist darauf zurückzuführen, dass die notwendigen Verhandlungsgrundlagen erst zu einem späteren Zeitpunkt im Jahr verfügbar sind. Beispielsweise liegen Tarifabschlüsse oder weitere Tatbestände der Kostenentwicklung i.d.r. nicht zu Beginn eines Jahres für die Einschätzung der Kostenentwicklung im Folgejahr vor. Aufgrund von möglichen Fehlschätzungen und der daraus notwendigerweise resultierenden aufwendigen Fehlschätzungskorrekturen, ist eine Vorgabe dieses frühen Abschlusszeitpunktes nicht zielführend. Aus dem gleichen Grund ist auch die Anpassung der Pauschalen im Zeitabstand von zwei Jahren zurückweisen, da für diesen langen Zeitraum die Kostenentwicklungen nicht angemessen berücksichtigt werden können und Fehlschätzungen vorprogrammiert sind. Die Praxis zeigt bereits heute, dass eine einjährige prospektive Verhandlung äußerst schwierig sein kann. Der Finanzierungsbedarf für die Pflegeausbildung im Land ist von der Gesetzlichen Krankenversicherung GKV (Zuschlag als Bestandteil der Klinik-Abrechnung), den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen (faktisch die Pflegeleistungsempfänger/Sozialhilfeträger), dem Land und die Soziale Pflegeversicherung zu tragen. Laut Gesetzentwurf haben die Krankenhäuser einen Finanzierungsanteil in Höhe von 57,2380 Prozent. Dieser wird durch die Beiträge der gesetzlich Krankenversicherten aufgebracht. Der Anteil der ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen in Höhe von 30,2174 Prozent wird überwiegend von den Pflegebedürftigen selbst getragen, da der vereinbarte Pflegesatz in der Regel über den festgelegten Pauschalbeträgen aus der Pflegeversicherung liegt. Deshalb fließen neben der Differenzen zum Pflegesatz auch Kosten der Ausbildung in den Eigenanteil, den der Pflegebedürftigen zu tragen hat.da die betroffenen sozialen Sicherungssysteme der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung Vollversicherungsschutz versus Teilleistungssystem kaum harmonisierbar sind, ist es aufgrund der Systemunterschiede zielführender, unter Beibehaltung der mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe gesetzten Ziele, unterschiedliche Finanzierungsregelungen festzusetzen

7 Änderungsvorschlag: Der Ansatz einer einheitlichen Finanzierung und von einheitlichen Finanzierungsgrundsätzen für die Ausbildung ist grundsätzlich nachvollziehbar, schafft aber in der Praxis ohne Not Unsicherheiten und erhöht den bürokratischen Aufwand unverhältnismäßig. Die tangierten sozialen Sicherungssysteme der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung Vollversicherungsschutz versus Teilleistungssystem sind kaum harmonisierbar. Daher ist es aufgrund der Systemunterschiede zielführender, unter Beibehaltung der mit dem Pflegeberufsgesetz gesetzten Ziele, unterschiedliche Finanzierungsregelungen festzusetzen; aufgrund der Diversifizierung der Ausbildungsberufe im Gesundheitswesen wird man an unterschiedlichen Finanzierungssystemen festhalten müssen. Vorgeschlagen wird, dass die Länder entsprechend ihrer Zuständigkeit die vollständigen Kosten der schulischen Ausbildung übernehmen (Personal-, Sachkosten, Praxisbegleitung). Das vermeidet eine finanzielle Beteiligung der Pflegeleistungsempfänger über ihren finanziellen Eigenanteil an den Kosten der praktischen Ausbildung. Die dadurch entstehende finanzielle Mehrbelastung würde über die Entlastung bei der Hilfe zur Pflege nach dem SGB XII refinanziert werden. Das Land legt die Mindestanforderung an Ausbildungsstätten fest und vereinbart mit der Pflegeschule jeweils ein Ausbildungsbudget. Die Kosten der praktischen Ausbildung werden über den Ausgleichsfonds der Pflegeversicherung respektive über Ausbildungszuschläge der Krankenhäuser refinanziert (analog der Zuschlagsregelung für zusätzliche Betreuungskräfte in der Pflegeversicherung respektive wie bisher über die Zuschlagsregelung im Krankenhaus). Damit entfällt auch hier die Eigenbeteiligung der Pflegeleistungsempfänger/Hilfe zur Pflege. Diese Regelung hat den Vorteil, dass ohne großen Verwaltungsaufwand die Ziele des Gesetzgebers erreicht werden und eine Quersubventionierung staatlicher Aufgaben durch die soziale Sicherung bzw. den Pflegeleistungsempfänger vermieden wird

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9 Zusätzliche Gremien mit neuen Strukturen 26 und 30 Vorgesehene Neuregelung: Es muss eine zuständige Stelle bestimmt sowie ein Ausgleichsfonds organisiert und verwaltet werden. Zur Verwaltung gehören die Ermittlung des erforderlichen Finanzbedarfs, die Erhebung von Umlagebeträgen bei den Einrichtungen sowie die Zahlung von Ausgleichszuweisungen an die Träger der praktischen Ausbildung und den Pflegeschulen. Außerdem sollen auf Landesebene Verhandlungen über Pauschalbudgets geführt werden. Erstmals verhandeln das Land, Landeskrankenhausgesellschaft, die Vereinigungen der Träger der ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen im Land, die Landesverbände der Kranken- und Pflegekassen sowie der Landesausschuss der privaten Krankenversicherung die Kosten der praktischen Ausbildung. Bei den Ausbildungskosten der Schulen treffen sich das Land, die Landesverbände der Kranken- und Pflegekassen sowie der Landesausschuss der privaten Krankenversicherung und Interessenvertretungen der öffentlichen und der privaten Pflegeschulen im Land. Darüber hinaus legen das Nähere zur Finanzierung das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und das Bundesministerium für Gesundheit gemeinsam durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates fest. Dies betrifft insbesondere: die nähere Bestimmung der Ausbildungskosten nach 27, das Verfahren der Ausbildungsbudgets einschließlich der Vereinbarung der Pauschalen und Individualbudgets nach 29 bis 31, die Aufbringung des Finanzierungsbedarfs sowie der Zahlverfahren nach 33 Absätze 2 bis 7, die Erbringung und Weiterleitung der Ausgleichszuweisungen nach 34 Absatz 1 bis 3, die Verrechnung nach 34 Absatz 4, die Abrechnung, Zurückzahlung und nachträgliche Berücksichtigung nach 34 Absätze 5 und 6, die Rechnungslegung der zuständigen Stelle nach 35 Stellungnahme: Die durch die geplante einheitliche Finanzierung der neuen Pflegeausbildung zu etablierenden zusätzlichen Gremien sowie der Fondsaufbau mit den dazu notwendigen Rechtsverordnungen führen zu erheblichem Personal- und Sachaufwand bei den beteiligten Institutionen. Bei Beibehaltung unterschiedlicher Finanzierungsregelungen können diese Belastungen vermieden werden. Durch die höhere Zahl der Beteiligten an den Ausbildungsbudgetverhandlungen wird es schwieriger werden, auf dem Verhandlungsweg angemessene Lösungen zu finden. Somit be

10 hindert nicht nur die unzureichende Datenbasis die Verhandlungen, sondern auch der hohe Abstimmungsbedarf während den Verhandlungen. Erschwerend kommt hinzu, dass die Länder aufgrund ihrer Mitbestimmungsmöglichkeiten nach dem Entwurf eines Gesetzes zur Reform der Pflegeberufe die Budgetverhandlungen signifikant beeinflussen können. Die finanziellen Folgewirkungen tragen sie jedoch nur zu einem geringen Teil, nämlich im Umfang von 8,9446 %, das entspricht 245 Mio. Euro pro Jahr. Änderungsvorschlag: Siehe Änderungsvorschlag zu Finanzierung, Seite 6 f