Europäische Vorbilder für Kundendienst und Fahrgastrechte in Deutschland

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1 Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Angewandte Wissenschaft Heft 521 Europäische Vorbilder für Kundendienst und Fahrgastrechte in Deutschland VERBRAUCHERSCHUTZ ERNÄHRUNG LANDWIRTSCHAFT

2 Leistungsfähigkeit von Garantien Akronym *) Kurzbeschreibung des Items NAME Konkreter Titel der Garantie CHARTA Andere Punkte in einer Charta verankert Pünktlichkeit und Anschlussgarantien DEF_VERSP Verspätungsdefinition (Mindestverspätung im Einzelfall) ZEITKARTEN Verspätungsdefinition für Zeitkarteninhaber (zeitraumbezogen) ART_VERSP Berücksichtigte Art der Verspätung (Ankunft, Abfahrt, Ausfall) ANSCHLUSS Anschlussgarantie (Regelungen speziell für verpasste Anschlüsse) Weitere Leistungsbestandteile ZUGANG Barrierefreiheit INFORM Verlässlichkeit von Informationen SICHER Sicherheit (für Personen und Gepäck) PREISE Fahrpreise und Vertriebssystem SAUBER Sauberkeit KOMFORT Komfort RESERV Nicht wahrnehmbare Reservierung**) KOMMENTAR Kundendienst bei Beschwerden ANDERE Andere Punkte Kompensationen HÖHE_KOMP Höhe der angebotenen Kompensation (materieller Wert) ART KOMP Art der gebotenen Kompensation (Gutschein, Bargeld, Gratisticket) Geltungsbereich AUSNAHME Ausschlusskriterien für Haftung SPEZIFIK Räumlich-zeitlich-sachlicher Geltungsbereich Rechtlicher Status STATUS Rechtlicher Status Verfahren MÖGLICH Verfahren des Einreichens von Garantiefällen *) Die in der Spalte Akronym genannten Kurzbezeichnungen werden im weiteren Verlauf verwendet, um einzelne Regelungsinhalte und Ausgestaltungsmöglichkeiten näher zu beschreiben. **) Für Garantien im Nahverkehr wurde dieser Aspekt nicht berücksichtigt. Die maimal erreichbare Punktzahl beträgt dort 129 Punkte.

3 Schriftenreihe des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Reihe A: Angewandte Wissenschaft Heft 521 Europäische Vorbilder für Kundendienst und Fahrgastrechte in Deutschland Auswertung empirischer Studien zum Kundendienst europäischer Verkehrsunternehmen Verlags gesellschaft W.E.Weinmann e.k. Verlagsgesellschaft W. E. Weinmann e. K.

4 Alle Rechte, auch die der fotomechanischen Vervielfältigung und des auszugsweisen Nachdrucks, vorbehalten durch Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz Die inhaltliche Verantwortung für diese Studie liegt bei den Autoren, deren Meinung nicht notwendigerweise mit der des BMELV identisch sein muss. Gesamtherstellung: Verlagsgesellschaft W.E. Weinmann e. K., Filderstadt, Postfach Diese Veröffentlichung kann zum Preis von 12,20 bei der Verlagsgesellschaft W.E. Weinmann e. K., Karl-Benz-Straße 19, Filderstadt oder über den Internetshop unter bezogen werden. 10/2008 ISBN

5 EUROPÄISCHE VORBILDER FÜR KUNDENDIENST UND FAHRGASTRECHTE IN DEUTSCHLAND AUSWERTUNG EMPIRISCHER S TUDIEN ZUM KUNDENDIENST EUROPÄISCHER VERKEHRSUNTERNEHMEN NEXUS I NSTITUT FÜR K OOPERATIONSMANAGEMENT UND I NTERDISZIPLINÄRE F ORSCHUNG B ERLIN D R. HANS-LIUDGER D IENEL D R. MARTIN S CHIEFELBUSCH D IPL.-SOZ.-WISS. HOLGER J ANSEN D IPL.-VW. SVEN P AUL D IPL.-GEOGR. ANSGAR D ÜBEN

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7 Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... 1 Vorwort Rahmen der vorliegenden Studie Einleitung Hintergrund Ansatz Grundlagen Die EUSG-Studie... 6 Bewertung von Kundendienstmaßnahmen in der EUSG-Studie... 8 Juristische Teilstudie Juristischer Rahmen der Fahrgastrechte... 9 Deutschland... 9 Europa Idealcharta und Idealgarantie Konstruktion idealer Kundendienstmaßnahmen Inhalte von Kundendienstmaßnahmen Leistungsfähigkeit von Garantien Kundendienstmaßnahmen im Eisenbahnverkehr Nationale Kundendienstmaßnahmen Situation im Bahnfernverkehr in Deutschland Beurteilung anhand des EU-Verbraucherrechts Handlungsbedarf durch die Anwendung der VO (EG) 1371/ Deutschland im europäischen Vergleich Abdeckung mit Kundendienstmaßnahmen Inhalte der Kundendienstmaßnahmen Leistungsumfang Verfahren und Bedingungen bei Nutzung von Garantieleistungen Sonderfall SPNV Zwischenfazit Deutschland: Zwischen Heterogenität und Wettbewerb Beurteilung anhand des EU-Verbraucherrechts Veränderungen durch die Verordnung 1371/ Standard in Deutschland im europäischen Vergleich Abdeckung mit Kundendienstmaßnahmen Gegenstand der Kundendienstmaßnahmen Leistungsumfang von Servicegarantien Verfahren und Bedingungen bei Nutzung von Garantieleistungen Zwischenfazit Synthese Ergebnisübersicht: Gute Position auf mittlerem Niveau Ansatzpunkte zur Weiterentwicklung Umfang von Garantien erweitern Leistung von Garantien ausbauen Umsetzung von Garantien verbessern Abdeckung der Verkehrsmärkte erhöhen Schlichtungsstellen dauerhaft etablieren Zertifizierung von Verkehrsleistungen - Vorbild Frankreich Mitwirkung der Verbraucher - Vorbild Großbritannien Empfehlungen Abbildungsverzeichnis

8 Tabellenverzeichnis Literatur Abkürzungen Anhang Anhang 1: Erstattungsregelungen im europäischen Bahnverkehr im Detail Anhang 2: Fahrgast-Charta Stadtbus Schwäbisch Hall Anhang 3: NVV-Garantie Anhang 4: DSB-Rejsetidsgaranti für Einzelfahrten und Zeitkarteninhaber Anhang 5: Geld terug bij vertraging - Pünktlichkeitsgarantie der Nederlandse Spoorwegen

9 Vorwort Liebe Leserinnen, liebe Leser, Deutschland ist ein Land mit einem starken öffentlichen Personenverkehr. Rund 28 Millionen Menschen nutzen pro Tag Busse und Bahnen, im Nah- und Fernverkehr, in der Stadt und auf dem Land. Der öffentliche Verkehr muss in Zukunft gestärkt und ausgebaut werden. Sei es im Interesse der Umwelt, einer lebenswerten Nachbarschaft oder im Interesse derjenigen, die ohne Auto mobil sein wollen oder müssen. Der allgemeine Nutzen des öffentlichen Verkehrs ist unbestritten. Aber nicht jede Fahrt verläuft so, wie der Kunde sich das vorgestellt hat. Ein Zug hat Verspätung, der Anschlusszug ist weg oder ein Fahrpreis wird nachgefordert. Dann stellt sich die Frage: Welche Rechte haben eigentlich die Kunden im öffentlichen Verkehr? An wen können sie sich wenden, um vielleicht einen Teil des Fahrpreises ersetzt zu bekommen? Seit einigen Jahren werden die Fahrgastrechte kontrovers diskutiert. Viele Verbraucherverbände halten die derzeit bestehenden Rechte für nicht mehr zeitgemäß. Im Zuge europäischer Vorgaben ergibt sich auch für Deutschland Handlungsbedarf. Freiwillige Selbstverpflichtungen werden zum Teil als Alternative zu gesetzlichen Regelungen der Fahrgastrechte ins Spiel gebracht. Viele Verkehrsunternehmen in Deutschland und den Nachbarländern haben in den letzten Jahren solche Maßnahmen - etwa in Form von Servicegarantien - eingeführt. Bringen solche Angebote den Fahrgästen eine echte Verbesserung? Und wie müssen sie gestaltet sein, damit sie wirklich etwas nutzen? Diese und weitere Punkte wurden vom neus Institut im Jahr 2006 in einer Studie im Auftrag der Europäischen Kommission untersucht. Die vorliegende Broschüre stellt anhand dieser Studie die Erfahrungen in Europa und Empfehlungen für Deutschland vor. Das Autorenteam 3

10 1 Rahmen der vorliegenden Studie 1.1 Einleitung Hintergrund Am veröffentlichte die Europäische Union die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr im Amtsblatt der EU (Nr. L 315/14). Die Verordnung wird nach Ablauf einer Frist von zwei Jahren, also am , geltendes Recht für die Nationalstaaten der Europäischen Union, sofern die Regierungen keine Ausnahme nach Art. 2 (4) der Verordnung beanspruchen. Damit kommt die mehrjährige Diskussion über bessere Fahrgastrechte für Bahnkunden in Europa zu einem vorläufigen Abschluss. Zunächst ein kurzer Blick zurück hieß es im Weißbuch Verkehr der EU-Kommission: Der Reisende muss seine Rechte geltend machen können, sowohl gegenüber Verkehrsunternehmen als auch gegenüber öffentlichen Diensten. Ziel der Kommission für die nächsten zehn Jahre ist es, die Rechte der Benutzer weiterzuentwickeln und zu präzisieren, indem Verbraucher- und Benutzerorganisationen in diesen Ansatz eingebunden werden. 1 Es folgten Anhörungen 2, Fachdiskussionen und zahlreiche Gespräche zwischen der Kommission und Interessenverbänden. Federführend war die Generaldirektion für Energie und Transport. Erster sichtbarer Erfolg waren die neuen Fluggastrechte in der Verordnung 261/2004. Die Verordnung trat am in Kraft. Für Fernbusse und die Schifffahrt stehen die Diskussionen am Anfang. Auch in Deutschland wird seit mehreren Jahren über veränderte nationale Fahrgastrechte diskutiert. Die bestehenden Regelungen werden von zahlreichen Verbraucher- und Fahrgastverbänden als nicht mehr zeitgemäß kritisiert. Die neue Verordnung der EU bietet jetzt die Möglichkeit, die bestehenden nationalen Rechtsgrundlagen und Regelungen konform zu den Bestimmungen der EU-Regelung auszugestalten. Das federführende Bundesministerium der Justiz hat am einen Gesetzentwurf für bessere Fahrgastrechte angekündigt. Soweit der nationale Gesetzgeber bis zum nicht aktiv werden sollte, tritt die Verordnung 1371/2007 in Deutschland als unmittelbar geltendes Recht in Kraft. Die Kunden können sich auf sie berufen. Ansprüche sind direkt gegenüber den Unternehmen 3 einklagbar. 1 Quelle: Weißbuch Verkehr, KOM 2001/370; zu den Aktivitäten der Kommission in diesem Bereich vgl. auch Kommissionsmitteilung 2005/46. 2 So zum Beispiel am , vgl. 3 Die Verordnung gilt für gemäß der Richtlinie 95/18/EG genehmigte Eisenbahnunternehmen (Vgl. VO (EG) Nr. 1371/2007, Art. 2 (1) ). 4

11 1.1.2 Ansatz Der hier vorliegende Bericht greift zu einem Großteil auf die im Jahr 2006 durchgeführte Studie zu Fahrgastbedürfnissen in Europa - im Folgenden abgekürzt als EU Service-Garantien bzw. EUSG-Studie zurück. In dieser Untersuchung analysierte und verglich das Projektteam Kundendienstmaßnahmen in den damals 25 EU-Mitgliedsstaaten. Die vorliegende Darstellung fokussiert stärker auf die Rolle Deutschlands im Vergleich zu anderen EU-Mitgliedsstaaten. Welcher Handlungsbedarf ergibt sich in Deutschland und von welchen Nachbarländern kann Deutschland dabei in welchen Aspekten lernen? Diese Fragestellung impliziert zweierlei Vorgehen: Für den zu ermittelnden Handlungsbedarf wurden Idealvorstellungen zur Ausgestaltung von Verbraucherschutzregelungen im öffentlichen Verkehr erarbeitet. Diese dienen als Rahmen für die Erfassung des Ist-Standes und den Vergleich zwischen der Situation in Deutschland und in den anderen EU-Staaten. Für mögliche Orientierungen zur Weiterentwicklung von Fahrgastrechten in Deutschland wurden über 300 konkrete Regelungen anhand des Rasters der Idealtypen bewertet. Der vorliegende Bericht enthält zahlreiche markante Ausgestaltungen europäischer Kundendienstmaßnahmen, die entweder in ihrem Gesamtcharakter oder im Hinblick auf einzelne Aspekte als gute Beispiele (Best Practice) gelten können. Um die Balance zwischen erforderlicher Detailschärfe und vernünftig begrenztem Umfang zu wahren, ist die Darstellung auf drei Verkehrssektoren begrenzt: Der Schienenpersonenfernverkehr (SPFV) wird behandelt, weil er der Hauptadressat der oben genannten Verordnung ist. Der Schienenpersonennahverkehr (SPNV) unterliegt in Deutschland anderen planerischen und finanziellen Rahmenbedingungen. Darüber hinaus grenzt sich der SPNV aus Fahrgastsicht durch andere Produkte und Tarife vom SPFV ab. Der SPNV wird im Folgenden jedoch als Unterkapitel des Bahnfernverkehrs behandelt, da sich die nationalen Rechtsgrundlagen beider Sektoren bisher nicht unterscheiden und diese Trennung im Ausland so nicht oder nach anderen Kriterien besteht. Der übrige öffentliche Personennahverkehr (ÖPNV) bildet den zweiten Teil der Analyse. Hierunter fallen alle Verkehre mit Straßen-, Stadt- und U-Bahnen sowie der städtische und regionale Busverkehr. Überregionale Busverkehre erbringen in Deutschland aus verschiedenen Gründen nur einen geringen Anteil der Verkehrsleistungen im öffentlichen Verkehr und werden deshalb nicht behandelt. Personen- und Fährschifffahrt bleiben wegen ihrer geringen mengenmäßigen Relevanz ebenfalls ausgeblendet, sofern sie nicht im Rahmen von Verkehrsverbünden Teil des ÖPNV sind. Auch der Flugverkehr wird hier nicht behandelt. Zum einen wurden hier mit der Verordnung (EG) Nr. 261/2004 vor einigen Jahren die Kundenrechte grundlegend überarbeitet, zum anderen sind wegen des ausgeprägt internationalen Charakters weitere Aktivitäten eher auf europäischer als auf nationaler Ebene zu diskutieren. 5

12 1.2 Grundlagen Die EUSG-Studie Die EU-Kommission schrieb 2005 eine Studie aus, in der die Fahrgastbedürfnisse näher untersucht werden sollten. Der Titel der Studie lautete Bewertung und Beobachtung von Tendenzen im Hinblick auf Fahrgastbedürfnisse in den Bereichen Fahrgastservice und behandlung. 4 Den Auftrag erhielt das Berliner neus Institut. Vorgesehen war eine umfangreiche Analyse in den 25 EU-Mitgliedsstaaten, ein Ranking sowie Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen für die weitere Arbeit der Kommission. In jedem Bereich (Verkehrssektoren bzw. Verkehrsträger) wurde in allen 25 EU-Mitgliedsstaaten eine Auswahl von Verkehrsunternehmen kontaktiert und zu Art und Ausgestaltung ihrer Kundendienstaktivitäten befragt. Insgesamt wurden dazu rund 500 Verkehrsunternehmen, 115 Verbände, Organisationen und Schlichtungsstellen kontaktiert. Danach bewertete das Projektteam rund 300 Kundenchartas und Servicegarantien. Parallel erfolgte eine rechtliche Prüfung, inwieweit die freiwilligen Selbstverpflichtungen der Unternehmen mit dem aktuellen EU-Verbraucherrecht vereinbar sind. Der Untersuchungsgegenstand Kundendienstmaßnahmen zielte bewusst nicht auf eine Aufarbeitung des Rechtsrahmens, sondern sollte in einer umfassenderen Sicht die in den einzelnen Sektoren und Staaten bestehenden und geplanten freiwilligen Maßnahmen der Anbieter betrachten. Da in der europäischen Debatte vor allem freiwillige Selbstverpflichtungen als Alternative oder Ergänzung rechtlicher Regelungen diskutiert werden, sollte diesen besonderes Augenmerk gelten. Insofern standen zwei Instrumente im Mittelpunkt, die einerseits - vergleichbar mit einem Gesetz - festgelegte und standardisierte Aussagen zum Kundendienst des Unternehmens enthalten, andererseits aber in ihrer rechtlichen Verbindlichkeit ganz unterschiedlich ausfallen können (hierzu siehe unten): Qualitätsversprechen (Chartas) dienen hauptsächlich zur Information der Öffentlichkeit über bestehende Qualitätsstandards und Zielvorstellungen des Verkehrsanbieters. Sie helfen zudem dabei, die eigene Belegschaft wie auch eterne Gesellschafter und Politiker über Betriebsziele oder die Unternehmensphilosophie zu unterrichten. Da Chartas häufig auch als Marketing-Instrument eingesetzt werden, sind ihre Inhalte meist leicht verständlich und übersichtlich formuliert. Servicegarantien stellen für den Kunden neben ihrem Informationscharakter einen klar materiellen Wert dar. Sie beinhalten definierte Entschädigungsregelungen bei Nicht-Einhaltung der vereinbarten Leistungen und Qualitätsstandards. Bei der Bewertung von Servicegarantien sind demzufolge nicht nur ihre epliziten Inhalte von Interesse, sondern auch die in Aussicht gestellten Entschädigungsleistungen und Verfahrensweisen bei der Inanspruchnahme dieser Leistungen zu berücksichtigen. 4 Der englische Originaltitel der Studie lautet: Evaluation and Monitoring of Trends with Regard to Passenger Needs on the Level of Service and Treatment of Passengers. Auftraggeber: EU-Kommission, Generaldirektion Verkehr und Energie. Auftragsnummer: TREN/A5/25-364/2005. Die Studie kann über die neus Internetseite heruntergeladen werden. 6

13 Schwerpunkt dieses Berichtes ist die Analyse bestehender Servicegarantien bzw. Chartas im Vergleich zur jeweils möglichen Idealform. Dabei erfolgt zunächst eine inhaltliche Bewertung des jeweiligen Dokumentes. Dann geht es um die Frage, wieweit solche Kundendienstmaßnahmen verbreitet sind. Wie viele Unternehmen oder sonstige Akteure im Verkehrsmarkt bieten überhaupt eine Charta oder Garantie an? Die Abdeckung ist neben der Güte der Maßnahmen ein weiterer Indikator für den Standard des Kundendienstes in einem Land. Sie wird in den Teilen und behandelt. Daneben untersuchte die EUSG-Studie Standards und Selbstverpflichtungen im Beschwerdemanagement sowie Möglichkeiten zur außergerichtlichen Regelung von Streitigkeiten mit Verkehrsunternehmen, etwa über Schlichtungsstellen. Dabei beschreibt Beschwerdemanagement die Vorkehrungen des Unternehmens zur Bearbeitung von Kundenkontakten (meist Beschwerden), also die personellen Ressourcen, Stellung des Beschwerdemanagements im Unternehmen, Qualitätsziele, Beschwerdekanäle etc. Die hier bestehenden Standards und Verfahren sind jedoch in der Regel Interna der Unternehmen, während es sich bei den folgenden Qualitätszusagen um eplizit nach außen kommunizierte Instrumente handelt. Sowohl die wenig verbindlichen Qualitätsversprechen durch Chartas, als auch die epliziter formulierten Servicegarantien nehmen lediglich den Status einer Kundendienstmaßnahme 5 ein. Rechtliche Verbindlichkeit, welche z.b. auch vor Gericht beansprucht werden kann, beinhalten diese Regelungen zunächst nicht. Terminologisch gilt es daher, die verschiedenen Stufen der Verbindlichkeit von Leistungsversprechen durch Verkehrsunternehmen über den tatsächlichen Leistungsanspruch bis hin zur juristisch manifestierten Formulierung konkreter Fahrgastrechte zu unterscheiden. In einer Weiterführung des vorhandenen Reglements ließen sich die Regelungen der Servicegarantie in die jeweiligen Beförderungsbedingungen des Verkehrsunternehmens integrieren. Damit würden die versprochenen Entschädigungsleistungen bei Nichterfüllung der ausgeschriebenen Standards rechtlich verbindlich (Abbildung 1). Entschädigungsleistung bei Nichterfüllung Einbindung der Garantie in rechtliche Grundlage Qualitäts-/ Leistungsversprechen Servicegarantie Fahrgastrecht Abbildung 1: Abgrenzung der Verbindlichkeit von Qualitätszusagen (Neugebauer 2007) Eine Besonderheit der EUSG-Studie war die Betrachtung nicht nur der Kundendienstmaßnahmen selbst, sondern auch ihrer Umsetzung und Wahrnehmung bei den Akteuren vor Ort. Hierzu wurden in der zweiten Phase der Studie umfangreiche Interviews mit Eperten aus dem 5 Dieser Begriff wird im Folgenden auch als Sammelbezeichnung für die in der EUSG-Studie betrachteten Instrumente verwendet. 7

14 Kreis der Verkehrsanbieter sowie mit Vertretern von Fahrgastorganisationen geführt. Darüber hinaus sind auch internetbasierte Diskussionsforen und Plattformen mit Hilfe qualitativer Inhaltsanalysen untersucht worden. Im Ergebnis konnte eine Reihe von weitreichenden und tiefgehenden Informationen erhoben werden, die über rein quantitative Auflistungen und Analysen nicht zugänglich gewesen wären. Bewertung von Kundendienstmaßnahmen in der EUSG-Studie In einem ersten Schritt stand die Frage nach den Bedürfnissen der Fahrgäste im Vordergrund. Hierdurch konnte eine deskriptive Übersicht zu wesentlichen Parametern der Zufriedenheit von Passagieren mit den ihnen entgegengebrachten Serviceleistungen erstellt werden. Auswertungen verschiedener qualitativer und quantitativer Untersuchungen, insbesondere im Rahmen der Eurobarometer-Studien, 6 bildeten die Datenbasis für diese Übersicht. Auf dieser Grundlage fragte die Untersuchung in einem zweiten Schritt, auf welche Weise die Verkehrsanbieter diesen Bedürfnissen entgegenkommen bzw. entsprechende Serviceleistungen anbieten. Im Fokus standen dabei die konkreten Inhalte von Servicegarantien und Kunden- Chartas, wie sie der Öffentlichkeit bzw. den Fahrgästen offiziell zugänglich gemacht werden. Zur Bewertung von Nützlichkeit und Passgenauigkeit der Serviceleistungen stand im dritten Schritt die Wahrnehmung der Leistungen und des Kundendienstes durch die Passagiere im Mittelpunkt. Juristische Teilstudie Ergänzend zur EUSG-Hauptstudie vergab neus eine juristische Teilstudie an Prof. Dr. Ansgar Staudinger. 7 Dabei wurde eine Auswahl der identifizierten Servicegarantien im Hinblick auf ihre Kompatibilität mit bestehenden EU-Verbraucherschutzrichtlinien untersucht. Als Kontrollmaßstab zog Prof. Staudinger folgende Vorschriften heran: EG-Richtlinie 90/314/EWG des Rates vom über Pauschalreisen; EG-Richtlinie 93/13/EWG des Rates vom über missbräuchliche Klauseln in Verbraucherverträgen; EG-Verordnung Nr. 44/2001 des Rates über die gerichtliche Zuständigkeit und Anerkennung und Vollstreckung von Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen vom Zusätzlich wurden beim Beförderungsmittel Bahn der zum damaligen Zeitpunkt bereits eistierende Verordnungsvorschlag über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnver 6 EB 228: Passenger Rights (2005), online unter public_opinion/archives/ebs/ ebs_228_sum_en.pdf - EB 226: Price and quality of services of general interest (2005), europa.eu/public_opinion/archives/ebs/ ebs_226_en.pdf - EB 219: Consumers opinion on services of general interest (2005) - Optem: European consumers and services of general interest (2003) public_opinion /quali/ql_sgi_report_en.pdf. 7 Prof. Dr. Ansgar Staudinger, Universität Bielefeld, Forschungsstelle für Reiserecht. 8

15 kehr 8 sowie die Einheitliche Rechtsvorschriften für den Vertrag über die internationale Eisenbahnbeförderung von Personen (CIV) 9 herangezogen. Die Analyse ging von der Annahme aus, dass die ausgewerteten Beförderungsbedingungen und Garantiebestimmungen endgültig und abschließend sind. Mit anderen Worten: Es wurde angenommen, dass das jeweilige Unternehmen keine weitere Entschädigung gewährt und seine Haftung nicht an anderer Stelle weiter geregelt wird, also auch keine weiteren Garantien oder Kompensationsregelungen etwa im nationalen Recht bestehen. Diese Einschränkungen wurden aus Praktikabilitätsgründen getroffen, haben aber zugleich zur Folge, dass unter Umständen auch aus Verbrauchersicht zu begrüßende Bestimmungen außerhalb der untersuchten Dokumente unberücksichtigt geblieben sind. Im Ergebnis beanstandete die juristische Teilstudie alle 30 Servicegarantien für den Schienenverkehr und 60 von 63 Servicegarantien im ÖPNV wegen mindestens eines Verstoßes gegen die betrachteten Richtlinien. Auf die im Einzelnen festgestellten Verstöße wird in Kapitel und näher eingegangen Juristischer Rahmen der Fahrgastrechte Deutschland In Deutschland sind die Fahrgastrechte in verschiedenen Gesetzen, Rechtsverordnungen und Beförderungsbedingungen der Unternehmen geregelt. 10 Grundlage für die Beziehung zwischen Fahrgast und Unternehmen ist das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB). Dessen Inhalte werden jedoch häufig von Spezialregelungen verdrängt. Dabei wird zwischen Eisenbahnverkehr und sonstigem Linienverkehr unterschieden. Für Eisenbahnen gilt das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG), in dem beispielsweise die Pflicht zur sicheren Betriebsführung und die Beförderungspflicht für den öffentlichen Eisenbahnverkehr geregelt sind. Letzteres schließt den Zwang zum Abschluss eines Beförderungsvertrages (Kontrahierungszwang) ein. Die Eisenbahnverkehrsordnung (EVO) regelt das materielle Verhältnis von Fahrgast und Beförderer. Für den sonstigen öffentlichen Personenverkehr gelten das Personenbeförderungsgesetz (PBefG) und die Verordnung über die Allgemeinen Beförderungsbedingungen (VO AllgBef- Bed). Dieser Bereich wird in Abbildung 2 mit übriger ÖPNV, im weiteren Verlauf dieses Tetes - dem überwiegenden Sprachgebrauch folgend - mit ÖPNV bezeichnet. Wie das AEG knüpft das PBefG die entgeltliche oder geschäftsmäßige Beförderung von Personen an das Vorliegen einer Genehmigung und stellt eine Betriebs- und Beförderungspflicht auf, die dem Kontrahierungszwang im AEG ähnelt. 8 Vgl. dazu das Plenarsitzungsdokument A6-0123/2005 endg. vom , das den Verordnungsvorschlag KOM (2004), 143 endg. in weitem Umfang modifiziert. 9 Anhang A zum Übereinkommen über den internationalen Eisenbahnverkehr (COTIF) vom in der Fassung des Änderungsprotokolls vom Dieser Absatz basiert auf den Darstellungen von Pohar (2008). 9

16 Unabhängig vom Verkehrsmittel gelten die Beförderungsbedingungen des Beförderers, die zwischen Kunden und Beförderungsunternehmen prinzipiell kraft vertraglicher Vereinbarung bestehen. Es handelt sich dabei schlicht um Allgemeine Geschäftsbedingungen, die aber auch wirksam sind, wenn der Kunde diese nicht eplizit zur Kenntnis nimmt. Sie begründen einen einklagbaren Vertragsanspruch darauf, dass dem Kunden die in den Beförderungsbedingungen versprochenen Vertragsleistungen gewährt werden. Darin liegt auch die Abgrenzung zu freiwilligen Selbstverpflichtungen, die grundsätzlich rechtlich unverbindlich sind. Ein Wesensmerkmal der Beförderungsbedingungen ist, dass sie von den Beförderern gestellt werden und somit das rechtliche Verhältnis zum Fahrgast einseitig bestimmen. Mit anderen Worten: Es liegt in der Hand des Beförderers, dem Kunden durch Beförderungsbedingungen Rechte zu verleihen oder zu nehmen. Abbildung 2: Angebotsformen und Rechtsgrundlagen im öffentlichen Verkehr Anmerkung: Teilweise umfassen Verbundverkehre auch Angebote des SPFV Abbildung 2 zeigt die wesentlichen Angebotsformen und Rechtsgrundlagen im Überblick. Für die Ausgestaltung von Fahrgastrechten ist, ebenso wie für die folgende Bewertung von Kundendienstmaßnahmen, zu bedenken, dass eine Reise im öffentlichen Verkehr aus mehreren Abschnitten bestehen kann, die unter Umständen unterschiedlichen Rahmenbedingungen unterliegen. Dies ist für die Reisenden nicht immer ohne weiteres erkennbar, etwa innerhalb von Verkehrsverbünden (blauer Kasten in Abbildung 2). Nach dem Motto Ein Tarif, ein Fahrschein wenden die beteiligten Unternehmen zwar einheitliche Beförderungsbedingungen an und stellen durchgehende Fahrscheine aus, Beförderungsverträge werden aber in der Regel 10

17 nur mit den konkret in Anspruch genommenen Verkehrsunternehmen geschlossen. Gesetzliche Grundlage im Hintergrund kann auf ein und derselben Reise zudem sowohl das AEG als auch das PBefG sein. Eine Differenzierung zwischen Nah- und Fernverkehr erscheint daher zwar zunächst aus sachlichen Gründen naheliegend. Die genaue Abgrenzung ist aber in der Prais angesichts der verschiedenen, sich überlagernden Rechtsgrundlagen und Zuständigkeiten nicht unproblematisch, zumal diese Schnittstellen von Region zu Region unterschiedlich ausgestaltet sein können. 11 Europa Auf europäischer Ebene gelten die Vorschriften für die internationale Eisenbahnbeförderung COTIF, die einheitlichen Rechtsvorschriften CIV und der gemeinsame internationale Tarif TCV. Für den ersten Schwerpunkt dieses Berichtes, die Untersuchung von Fahrgastrechten im Bahnfernverkehr, ist die Verordnung (EG) Nr. 1371/2007 über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr das zentrale Dokument. Um die Nutzerrechte der Fahrgäste im Eisenbahnverkehr zu schützen und die Qualität und Effektivität der Schienenpersonenverkehrsdienste zu verbessern setzt diese Verordnung das Ziel, ein hohes Verbraucherschutzniveau im Bereich des Verkehrs zu erreichen. Dies sei erforderlich, weil der Fahrgast die schwächere Partei eines Beförderungsvertrags ist. 12 Die Verordnung enthält Vorschriften für die von den Eisenbahnunternehmen bereitzustellenden Informationen, den Abschluss von Beförderungsverträgen, die Ausgabe von Fahrkarten und die Umsetzung eines rechnergestützten Informations- und Buchungssystems für den Eisenbahnverkehr, die Haftung von Eisenbahnunternehmen und ihre Versicherungspflicht gegenüber den Fahrgästen und deren Gepäck, die Pflichten von Eisenbahnunternehmen gegenüber den Fahrgästen bei Verspätungen, den Schutz von und Hilfeleistungen für Personen mit Behinderungen und Personen mit eingeschränkter Mobilität, die Festlegung und Überwachung von Dienstqualitätsnormen, das Risikomanagement für die persönliche Sicherheit der Fahrgäste und die Bearbeitung von Beschwerden, und allgemeine Durchsetzungsvorschriften (Art. 1 VO (EG) Nr. 1371/2007, Nummerierung entfernt). 13 Sie gilt zuerst für den Schienenpersonenfernverkehr und sowohl für den nationalen Verkehr als auch für Reisen, die eine Ländergrenze in der EU überschreiten. Art. 2 Abs. 5 ermöglicht den Staaten, den Großteil der VO nicht auf den Stadt-, Vorort- und Regionalverkehr anzuwenden. 11 Etwa hinsichtlich des räumlichen und sachlichen Geltungsbereichs von Verbundtarifen oder der Ausgestaltung von Kundendienstmaßnahmen durch Unternehmen und/oder Aufgabenträger/Verbünde (vgl. Tabelle 7). 12 Quelle: Erwägungsgründe zur Verordnung (EG) Nr. 1371/ Die folgenden Betrachtungen beschränken sich weitgehend auf die Aussagen zur Entschädigung bei Verspätungen und Zugausfällen. Weitere Neuerungen der Verordnung - etwa haftungs- und versicherungsrechtliche Bestimmungen - wurden hier nicht betrachtet. 11

18 Er gibt Entscheidungskriterien dafür an, was darunter zu verstehen ist und verweist außerdem auf die Richtlinien 95/18 und 91/440/EG. Letztlich bleibt es den Mitgliedsstaaten überlassen, diese zu interpretieren. Zudem können die Mitgliedsstaaten für bis zu zehn Jahre die Anwendung wesentlicher Teile der Verordnung - darunter die Regelung zur Entschädigung bei Verspätungen - über Ausnahmeregelungen verzögern. Mit Spannung wurde die Ausgestaltung der verpflichtenden Kompensationszahlungen erwartet. Europäisches Parlament und Rat einigten sich auf 25 Prozent Rückzahlung des Ticketpreises ab einer Stunde Verspätung und 50 Prozent ab zwei Stunden Verspätung. 14 Daneben enthält die Verordnung das Recht des Fahrgasts, bei Verspätungen ab 60 Minuten die Reise ohne finanzielle Einbußen abzubrechen oder ohne Aufpreis auch mit höherwertigen Zügen fortzusetzen. 15 In der Diskussion seit Vorlage des ersten Vorschlags durch die Kommission im Jahr diskutierten alle Akteure kontrovers über unterschiedliche Abstufungen der Kompensationsleistungen, Geltungsbereiche und Ausschlussgründe. Der nun erreichte Konsens ist hinsichtlich der finanziellen Entschädigung weniger anspruchsvoll als der erste Entwurf, hat aber durch die Integration des Binnenverkehrs einen deutlich größeren Anwendungsbereich. Auch das Fehlen von Ausnahmen, etwa bei höherer Gewalt, bedeutet eine deutliche Erweiterung des Anwendungsbereichs. Im übrigen ÖPNV gibt es bisher keine der VO 1371/2007 entsprechende europäische Regelung. Allerdings bereitet die Kommission ähnliche Maßnahmen für den grenzüberschreitenden (Fern-)Busverkehr und die Schifffahrt vor, so dass mittelfristig ähnlich wie im Bahnverkehr auch hier Handlungsbedarf entstehen kann. 17 Im September 2007 hat die Kommission außerdem das Grünbuch Hin zu einer neuen Kultur der Mobilität in der Stadt veröffentlicht, in dem - als Ergebnis einer europaweiten Konsultation - ebenfalls angeregt wird, eine Europäische Charta der Rechte und Pflichten von Fahrgästen zu entwickeln. 18 Ferner wurde zeitgleich mit der VO 1371/2007 nach langer Diskussion die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 über öffentliche Personenverkehrsdienste auf Straße und Schiene erlassen, die vor allem die Vertragsgestaltung zwischen Verkehrsunternehmen und öffentlichen Stellen sowie die Bemessung von Ausgleichszahlungen regelt. Diese ist Endpunkt einer langen Diskus- 14 Art. 17 Verordnung (EG) Nr. 1371/ Art. 16 Verordnung (EG) Nr. 1371/2007. Ähnliche Regelungen bestehen heute schon in den Beförderungsbedingungen der DB und im COTIF. 16 Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Rechte und Pflichten der Fahrgäste im grenzüberschreitenden Eisenbahnverkehr. KOM(2004) 143 endg. vom Vgl. Mitteilung der Europäischen Kommission 2005/ KOM (2007) 551 endg. vom , dort S

19 sion über die organisatorische Trennung von Besteller und Betreiber und geeignete Formen der Vergabe von Nahverkehrsleistungen. Die Verordnung 1370/2007 regelt die Vergabe von Dienstleistungen im öffentlichen Verkehr. Es ist zu erwarten, dass Qualitätsstandards als Auswahlkriterium bei einer Vergabe im Wettbewerb an Bedeutung gewinnen werden und dementsprechend ihre Fiierung und Überwachung größerer Aufmerksamkeit bedürfen. 19 Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass Chartas und Garantien eine wichtige Rolle als Qualitätssignal für die Kunden spielen. Qualitäts- und Kontrollinstrumente im Besteller-Ersteller-Verhältnis werden insoweit an Bedeutung gewinnen. 20 Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang die Initiative der europäischen Dachverbände der Eisenbahnunternehmen CER, UIC und CIT zu einer Charta für den Eisenbahn- Personenverkehr. Sie wurde 2002 erarbeitet und ist inzwischen von den meisten Anbietern übernommen worden. Als Teil dieses Prozesses entwickelten die Verbände eine Entschädigungsregelung für internationale Bahnreisen. Im Tagesverkehr gibt es eine Entschädigung von 20 Prozent des Fahrpreises bei Verspätungen ab 60 Minuten, im Nachtreiseverkehr liegt die Grenze bei 120 Minuten. Es gelten allerdings verschiedene Ausnahmen, insbesondere bei höherer Gewalt und für Folgeschäden. 1.3 Idealcharta und Idealgarantie Konstruktion idealer Kundendienstmaßnahmen Der vollständige Titel der EUSG-Studie Bewertung und Beobachtung von Tendenzen im Hinblick auf Fahrgastbedürfnisse in den Bereichen Fahrgastservice und behandlung behandelt implizit die Frage: Wie gehen die Beförderer mit Reisenden um, wenn die Beförderungsleistung nicht wie erwartet erbracht wird? Diese Frage steht auch im Mittelpunkt der Diskussion um Fahrgastrechte, bei der auf Verbraucherseite gern das Bild der Fahrkarte als Lotterielos verwendet wird: Wer eine Niete zieht, hat schlicht Pech. 21 Die Autoren der EUSG-Studie erstellten aus dem Eurobarometer und anderen Umfragen einen Rahmen, um Chartas und Garantien zu bewerten. Aus diesem Rahmen wurde nach den Rückläufen der Umfragen unter Kunden- und Unternehmensverbänden eine Referenzcharta entwickelt. Dazu berücksichtigte das Projektteam auch bestehende Verträge und Regulierungen im europäischen Verkehrsmarkt. Die einzelnen gefundenen Punkte wurden gewichtet. Für jedes Kriterium - siehe im Einzelnen im folgenden Abschnitt legten die Bearbeiter eine maimale Punktzahl fest. Die fiktive Garantie bzw. Charta mit voller Punktzahl ist die Idealcharta 19 Vgl. Neugebauer (2007, 2008). 20 Nach der VO 1370/2007 besteht zwar keine Pflicht zur wettbewerblichen Vergabe. Als Bedingung legt Art. 4 der Verordnung aber obligatorische Inhalte öffentlicher Dienstleistungsaufträge fest. Dazu gehört auch eine eindeutige Festlegung der zu erbringenden Qualität. 21 U.a. in Engel (2006). 13

20 bzw. Idealgarantie. In der Studie identifizierte Chartas und Garantien wurden mit Inhalt und Ausgestaltung ins Verhältnis zur Idealcharta bzw. Garantie gesetzt und mit Punkten bewertet. Die Beurteilung erfolgte in zwei Schritten: Inhaltlicher Umfang von Chartas und Garantien: Zu welchen Aspekten werden Aussagen getroffen (folgender Abschnitt)? Bei Garantien zusätzlich ihre Leistungsfähigkeit : Welche Kompensation bieten sie unter welchen Bedingungen an (Teil 1.3.3)? Inhalte von Kundendienstmaßnahmen Hier wurde gefragt, inwieweit Chartas bestimmte Qualitätsstandards thematisieren bzw. ob diese Standards bei Nichteinhaltung Garantieleistungen versprechen. Aus methodischen Gründen beschränkte sich die Analyse darauf, ob Aussagen zu den einzelnen Bereichen vorliegen, ohne die einzelnen Inhalte zu differenzieren. Die unten stehenden Tabellen listen die Inhalte der idealen Charta und der idealen Garantie sowie deren Gewichtung bei der Bewertung auf. Der spezielle Name einer Charta ist ein Zeugnis für die Kundenorientierung des Dokuments und das Bemühen um ihre Bekanntmachung. Es kann angenommen werden, dass die Kundenorientierung umso größer ist, je stärker sich das Unternehmen mit der Charta identifiziert. Die Inhalte zum Thema Zugänglichkeit sind nicht zwangsläufig auf Menschen mit eingeschränkter Mobilität begrenzt, auch wenn sie in Chartas meistens in diesem Sinne aufgefunden wurden. Sie umfassen Aussagen zur Zugänglichkeit von Haltestellen oder zur Taktdichte mit Niederflurfahrzeugen. Generelle Aussagen zur Informationspolitik des Unternehmens wurden unter dem Punkt Allgemeine Reiseinformationen berücksichtigt. Einzelne Chartas sichern verläßliche und aktuelle Informationen zu. Andere Dokumente nennen verschiedene Informationswege, über die sich der Kunde informieren kann. Solche Detailaussagen zur Information wurden als eigener Punkt erhoben. 14

21 Punkte Spezielle Bezeichnung des Charta-Dokuments 1 Zugänglichkeit (Netzdichte, Fahrplan, Barrierefreiheit von Stationen und 1 Fahrzeugen) Pünktlichkeit 2 Allgemeine Reiseinformationen 1 Aktuelle Serviceinformation 1 Sicherheit 1 Tarif- und Vertriebscharta 1 Sauberkeit 1 Komfort 1 Freundlichkeit, Hilfsbereitschaft und Anwesenheit von Mitarbeitern 1 Kundendienst und Umgang mit Beschwerden 1 Gepäck 1 Inhalt(e) auch in Garantie verankert 1 Andere Punkte (Aussagen zu weiteren Aspekten) 1 Gesamtpunkte 15 Tabelle 1: Inhalte der idealen Charta Der Punkt Komfort kann sich (wie das Thema Sauberkeit) auf Fahrzeuge oder Haltestellen/Bahnhöfe beziehen. Komfort-Punkte umfassen auch allgemeine Statements in den Chartas zu Standards der Fahrzeuge. In der Kategorie Mitarbeiter sind Äußerungen zu Wartezeiten an Schaltern, der Freundlichkeit, Hilfsbereitschaft und Präsenz von Mitarbeitern, deren Schulung und besonderen personalintensiven Diensten wie mobiles Service-Personal und Beratungsdienste zusammengefasst. Unter Kundendienst wurde auch die Offenheit von Unternehmen für Fahrgäste oder Aussagen zu deren Beteiligung im Beschwerdeverfahren verstanden. Andere Punkte können sein: Umweltschutz, Kundenbeteiligung außerhalb der Beschwerdeverfahren, Schlichtung, intermodale Kooperation, verwendete Technologien, soziale Ziele, Folgeschäden und Betreuung von Kunden im Störungsfall. Die meisten Punkte der idealen Servicegarantie entsprechen der Inhaltsbewertung von Chartas. Abweichungen ergeben sich aus der Notwendigkeit, dass Garantien Bezug auf konkrete Leistungsmerkmale nehmen müssen, während Chartas auch allgemeinere Aussagen enthalten können. Hinzugekommen sind: Anschlussgarantie - das Gewährleisten von Anschlüssen beim Umsteigen, das als eigenes Thema neben der nachträglichen Entschädigung verstanden werden kann. Die Verlässlichkeit von Informationen bezieht sich auf Reiseinformationen. Angaben zur Kompensation fehlerhafter Preisauskünfte oder zu Problemen infolge von Fehlern im Vertriebssystem sind in der Kategorie Fahrpreise enthalten. Werden Platzreservierungen angeboten, ist es ebenfalls sinnvoll, dabei entstehende Fehler in einer Garantie zu regeln. 15

22 Punkte Spezielle Bezeichnung der Garantie 1 Barrierefreiheit 1 Pünktlichkeit 2 Anschlussgarantie 2 Verlässlichkeit von Informationen 1 Sicherheit (für Personen und Gepäck) 1 Fahrpreise 1 Sauberkeit 1 Komfort 1 nicht wahrnehmbare Reservierung 1 Kundendienst und Umgang mit Beschwerden 1 Andere Punkte in einer Charta verankert 1 Andere Punkte 1 Gesamtpunkte Inhalt 15 Tabelle 2: Inhalte der idealen Servicegarantie Leistungsfähigkeit von Garantien Im Gegensatz zur inhaltlichen Bewertung wird für Garantien zusätzlich eine Bewertung der tatsächlichen Leistungen vorgenommen, die dem Kunden in Aussicht gestellt werden, wenn die Servicequalität Mängel aufweist. Diese Bewertung umfasst sowohl die inhaltlichen Merkmale der Garantie als auch Verfahrensfragen (siehe Tabelle 3). Die Punktevergabe erfolgt nach der Leitlinie, dass eine Garantie aus Kundensicht umso besser zu bewerten ist, je mehr Aspekte sie regelt, je besser die Kompensationsleistungen sind und je leichter die Leistungen hinsichtlich der Bedingungen eingefordert werden können. Bei der Bewertung der einzelnen Elemente konnte zum Teil - etwa bei der Verspätungsdefinition - eine rechnerische Transformation erfolgen. In anderen Fällen war es dagegen erforderlich, Klassifikationsregeln aufzustellen. Für die Verspätungsdefinition im Einzelfall (DEF VERSP) wurden Punkte gemäß Tabelle 4 vergeben. 16

23 Akronym *) Kurzbeschreibung des Items ma. Punkte NAME Konkreter Titel der Garantie 3 CHARTA Andere Punkte in einer Charta verankert 3 Pünktlichkeit und Anschlussgarantien 40 DEF_VERSP Verspätungsdefinition (Mindestverspätung im Einzelfall) 10 ZEITKARTEN Verspätungsdefinition für Zeitkarteninhaber (zeitraumbezogen) 10 ART_VERSP Berücksichtigte Art der Verspätung (Ankunft, Abfahrt, Ausfall) 10 ANSCHLUSS Anschlussgarantie (Regelungen speziell für verpasste Anschlüsse) 10 Weitere Leistungsbestandteile 43 ZUGANG Barrierefreiheit 5 INFORM Verlässlichkeit von Informationen 5 SICHER Sicherheit (für Personen und Gepäck) 5 PREISE Fahrpreise und Vertriebssystem 5 SAUBER Sauberkeit 5 KOMFORT Komfort 5 RESERV Nicht wahrnehmbare Reservierung**) 5 KOMMENTAR Kundendienst bei Beschwerden 5 ANDERE Andere Punkte 3 Kompensationen 20 HÖHE_KOMP Höhe der angebotenen Kompensation (materieller Wert) 10 ART KOMP Art der gebotenen Kompensation (Gutschein, Bargeld, Gratisticket) 10 Geltungsbereich 10 AUSNAHME Ausschlusskriterien für Haftung 5 SPEZIFIK Räumlich-zeitlich-sachlicher Geltungsbereich 5 Rechtlicher Status 10 STATUS Rechtlicher Status 10 Verfahren 5 MÖGLICH Verfahren des Einreichens von Garantiefällen 5 Gesamtpunkte Inhalt 134 Tabelle 3: Leistungsbewertung der Garantien *) Die in der Spalte Akronym genannten Kurzbezeichnungen werden im weiteren Verlauf verwendet, um einzelne Regelungsinhalte und Ausgestaltungsmöglichkeiten näher zu beschreiben. **) Für Garantien im Nahverkehr wurde dieser Aspekt nicht berücksichtigt. Die maimal erreichbare Punktzahl beträgt dort 129 Punkte. Mindestverspätung (Minuten) Punkte ÖPNV Punkte übrige Sektoren Mehr als Tabelle 4: Punktevergabe Verspätung Einzelfall 17

24 Hinsichtlich des rechtlichen Status wurden folgende Punkte vergeben: Gesetzliche Regelung (10 Punkte); Gesetzliche Rahmenregelung im Einzelfall konkretisiert (9); in Beförderungsbedingungen enthalten (8); in Verkehrsvertrag verankert (6); als Charta/Garantie publiziert, aber de facto freiwillige Selbstverpflichtung (4); unveröffentlichte, interne oder informelle Regelung (2). 18

25 2 Kundendienstmaßnahmen im Eisenbahnverkehr 2.1 Nationale Kundendienstmaßnahmen Situation im Bahnfernverkehr in Deutschland Der Bahnfernverkehr in Deutschland wird nahezu vollständig von der Deutschen Bahn AG durchgeführt. Zwei Wettbewerber erbringen weniger als 2 Prozent der Verkehrsleistungen. Diese haben bisher keine Garantien oder Leistungsversprechen publiziert. Bis zum 1. Oktober 2004 galt bei der DB der Grundsatz Kulanz im Einzelfall. Es lag im Ermessen des Unternehmens, wie Fahrgäste für eine Verspätung, einen Zugsausfall oder eine sonstige Störung entschädigt wurden. Wichtigste Rechtgrundlage war der 17 der Eisenbahnverkehrsordnung. Er lautete: Verspätung oder Ausfall eines Zuges begründen keinen Anspruch auf Entschädigung. Die Eisenbahn hat jedoch bei Ausfall oder verhinderter Weiterfahrt eines Zuges, soweit möglich, für die Weiterbeförderung zu sorgen. Eine Haftung für Verspätungen oder Zugausfälle war also weitgehend ausgeschlossen. Das Schienenunternehmen hatte lediglich für die Weiterbeförderung zu sorgen soweit das möglich war. Eine Erstattungsregelung bestand allein für den ICE-Verkehr. Hier erhielt der Kunde im Verspätungsfall ab 30 Minuten einen Gutschein über den ICE-Aufpreis bzw. später 10 EUR pauschal. Dieser Gutschein konnte mit einer späteren Fahrt verrechnet werden, war allerdings stets eine freiwillige Maßnahme des Unternehmens. Im sonstigen Fernverkehr wie auch im Nahverkehr entschädigte die DB Fahrgäste in aller Regel mit Reisegutscheinen in unterschiedlicher Höhe. Im Einzelfall wurden Hotel- oder Tairechnungen übernommen. Rechtsansprüche bestanden nicht. Die Schlichtungsstelle Nahverkehr der Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen in Düsseldorf veröffentlichte im Jahr 2003 eine Tabelle der Beträge, die von der DB gewährt wurden. 22 Diese lagen je nach Anlass zwischen 5 und 25 EUR. Für eine Taifahrt oder eine Übernachtung lag die Höchstsumme bei 80 EUR. Diese Regelungen wurden, abgesehen von der Erstattung im ICE, durch die DB nicht kommuniziert. Viele Fahrgäste waren verwundert, dass ein privatrechtliches Unternehmen DB sich bei der Haftung auf eine Verordnung aus der Staatsbahnzeit berufen konnte. Eine erste Veränderung ergab sich nach Gesprächen zwischen verschiedenen Bundesministerien und der DB. Zum 1. Oktober 2004 trat die Kundencharta der DB in Kraft. Sie ist derzeit die wichtigste Kundendienstmaßnahme im nationalen Bahnverkehr. Sie wurde 2004 zwischen der DB, dem Bundesverkehrs- und Bundesverbraucherschutzministerium (damals BMVBW und BMVEL) vereinbart. Die DB-Kundencharta gilt für Reisen, die ganz oder teilweise mit Zügen des Fernverkehrs erfolgen und enthält Aussagen zu folgenden Punkten: 22 Ausführlicher unter Jansen (2003), S

26 Umfassende und aktuelle Informationen; einfache und differenzierte Möglichkeiten des Fahrscheinerwerbs; Sicherheit, Sauberkeit und Service auf den Bahnhöfen; modernes, sauberes rollendes Material; laufende Weiterbildung des Personals; Pünktlichkeit und Kompensationen für Verspätungen; Berücksichtigung der Anforderungen von Menschen mit Mobilitätseinschränkungen; internationale Kooperation; Kundendialog und Unterstützung der Schlichtungsstelle Mobilität; individueller Telefonservice. Als Entschädigung für Verspätungen bietet die DB bei Verspätungen von mehr als 60 Minuten im Tagesverkehr (120 Minuten im Nachtverkehr) eine Erstattung von 20 Prozent des Fahrkartenwertes. Die Erstattung erfolgt als Gutschein. Weiterhin gewährt sie eine Erstattung des ICE-Sprinter-Aufpreises, wenn dieser eine Verspätung von mindestens 30 Minuten erreicht. Entschädigungsleistungen sind allerdings ausgeschlossen, wenn Verspätungen durch eterne Einflüsse oder Verschulden des Reisenden entstanden sind. Diese Regelungen sind auch in den Beförderungsbedingungen der DB enthalten. 23 Zudem hat die DB die Charter on Rail Passenger Services für internationale Reisen 24 ratifiziert, die 2002 von den europäischen Dachverbänden der Eisenbahnunternehmen CER/UIC/CIT erarbeitet wurde und inzwischen von den meisten Anbietern übernommen worden ist (vgl. Teil 2.2.1). Mit der DB-Kundencharta ergaben sich einerseits Verbesserungen, da seitdem alle Fernzüge von einer Entschädigungsregelung erfasst wurden. Es kam aber auch zu Verschlechterungen. Nun erfolgt eine Erstattung statt ab 30 (frühere ICE-Regelung) immer erst ab 60 Minuten. Zusätzlich nahm am die Schlichtungsstelle Mobilität als durch das BMELV gefördertes Pilotprojekt die Arbeit auf. Die DB kooperierte mit der Schlichtungsstelle von Beginn an. Die Schlichtungsstelle ist für den Fernverkehr zuständig. 25 Im Jahre 2006 trat der neu gefasste 17 der EVO in Kraft. Er lautet seitdem wie folgt: 23 Im Detail vgl. Teil 9 der Beförderungsbedingungen für Personen durch die Unternehmen der Deutschen Bahn AG (BB Personenverkehr). 24 Im Folgenden auch als CER-Charta bezeichnet. 25 Weitere Informationen unter 20

27 Haftung bei Ausfall, Verspätung und Anschlussversäumnis (1) Die Eisenbahn haftet dem Reisenden für den Schaden, der dadurch entsteht, dass die Reise wegen Ausfall, Verspätung oder Versäumnis des Anschlusses nicht am selben Tag fortgesetzt werden kann oder dass unter den gegebenen Umständen eine Fortsetzung am selben Tag nicht zumutbar ist. Der Schadenersatz umfasst die dem Reisenden im Zusammenhang mit der Übernachtung und mit der Benachrichtigung der ihn erwartenden Personen entstandenen angemessenen Kosten. (2) Die Eisenbahn ist von dieser Haftung befreit, wenn der Ausfall, die Verspätung oder das Anschlussversäumnis auf eine der folgenden Ursachen zurückzuführen ist: 1. außerhalb des Eisenbahnbetriebes liegende Umstände, die der Beförderer trotz Anwendung der nach Lage des Falles gebotenen Sorgfalt nicht vermeiden und dessen Folgen er nicht abwenden konnte, 2. Verschulden des Reisenden oder 3. Verhalten eines Dritten, das der Beförderer trotz Anwendung der nach Lage des Falles gebotenen Sorgfalt nicht vermeiden und dessen Folgen er nicht abwenden konnte; ein anderes Unternehmen, das dieselbe Eisenbahninfrastruktur benutzt, gilt nicht als Dritter; Rückgriffsrechte bleiben unberührt. Für Fahrgäste in Deutschland ist diese Rechtslage in den Beförderungsbedingungen der DB berücksichtigt. Rechtsansprüche lassen sich somit auch weiterhin nur dann herleiten, wenn die Fahrt am gleichen Tag nicht mehr beendet werden kann. Bei Verspätungen oder sonstigen Störungen im Tagesreiseverkehr ist der Kunde auch weiterhin auf die Beförderungsbedingungen der Unternehmen bzw. Verkehrsverbünde oder die DB-Kundencharta angewiesen. Durch die neue Verordnung (EG) 1371/2007 wird sich die Rechtslage spätestens ab dem wesentlich ändern. Der nationale Gesetzgeber ist gehalten, die Zeit bis dahin zu nutzen und die bestehenden Rechtsgrundlagen auf Kompatibilität zur VO 1371/2007 zu prüfen und anzupassen Beurteilung anhand des EU-Verbraucherrechts 26 Die im vorigen Abschnitt beschriebene nationale Entschädigungsregelung der DB wird in der juristischen Untersuchung in mehrfacher Hinsicht kritisiert: So entspricht die Höhe und Staffelung der Kompensationsleistungen nicht dem seinerzeitigen Verordnungsvorschlag und auch nicht der VO 1371/2007. Zudem wird der vollständige Ausschluss von Kompensationen bei einer auch nur partiellen Mitschuld des Reisenden als nicht konform mit der EU-Regelung zu missbräuchlichen Klauseln in Verbraucherverträgen bewertet. Während die minimale Entschädigungszahlung mit 5 EUR der Verordnung 1371/2007 (4 EUR) sehr nahe kommt, kritisiert die juristische Analyse die maimale Entschädigung für Übernachtung und Tai im Falle einer nicht vollendeten Reise bis Mit- 26 Die folgenden Aussagen basieren auf dem juristischen Teil der EUSG-Studie, in dem die in Teil genannten Regelungen untersucht wurden. 21