Mit mehr privatem Kapital gegen die Dauerbaustelle Infrastruktur

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1 Mit mehr privatem Kapital gegen die Dauerbaustelle Infrastruktur Voraus für die Wirtschaft.

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3 VORWORT Aufgrund der dringenden Probleme hat die IHK-Organisation in Deutschland sich 2013 besonders intensiv dem Thema Infrastruktur Wege für morgen gewidmet. Eine zentrale Frage in der Debatte um die zukünftige Infrastrukturpolitik ist dabei die sichere und ausreichende Finanzierung von wichtigen Infrastrukturprojekten. Die IHK für München und Oberbayern hat in einer Studie untersuchen lassen, inwieweit privates Kapital zur Realisierung von Infrastrukturmaßnahmen in Betracht gezogen werden kann. Peter Driessen, Hauptgeschäftsführer der IHK für München und Oberbayern Eine moderne und leistungsfähige Infrastruktur ist Grundlage für die Mobilität von Menschen und die Versorgung aller Wirtschafts- und Lebensbereiche. Sie ist somit ein wichtiger Standortfaktor im globalen Wettbewerb und existenziell für das Funktionieren unserer exportorientierten Wirtschaft. Das trifft insbesondere für die Bereiche Straße, Schiene und Energie zu. Seit Jahrzehnten wird zu wenig in Erhalt, Erneuerung und Weiterentwicklung der Infrastruktur investiert. Dies hat zu einem teilweise dramatischen Verschleiß geführt und zieht schon heute einen enormen Nachholbedarf an Investitionen nach sich. Am zunehmend desolaten Zustand der Verkehrsinfrastruktur werden die Folgen des seit Jahrzehnten in erheblichem Maße unterfinanzierten Sektors erstmals für den Bürger dramatisch sichtbar: Kapazitätsengpässe auf Straße, Schiene und Bundeswasserstraßen führen jedes Jahr zu enormen Belastungen für die Wirtschaft mit steigender Tendenz. Die Infrastrukturpolitik ist seit Langem gekennzeichnet von vielfältigen Plänen, Absichtserklärungen und Handlungsversprechen, die immer wieder nicht eingelöst wurden. In Oberbayern sind das zum Beispiel die verkehrstechnische Anbindung des sogenannten Chemiedreiecks an den Großraum München oder die vollständige Elektrifizierung der Bahnstrecke München über Lindau nach Zürich. Es ist deshalb unerlässlich, dass endlich ausreichende Mittel dauerhaft und verlässlich für die Infrastruktur in Deutschland zur Verfügung gestellt werden. Bei knappen Finanzmitteln des Bundes und der Länder stellt sich die Frage, ob nicht private Kapitalgeber in die Umsetzung von Infrastrukturprojekten eingebunden werden können. Wir wollten insbesondere die Gründe herausfinden, warum dies bis dato kaum in Deutschland eingesetzt wurde. In der Untersuchung haben wir uns insbesondere auf Projekte aus den Bereichen Energie, Straße und Schiene konzentriert. Die Studie beleuchtet die Kriterien oder Verfahren, die die größten Hemmnisse für eine Berücksichtigung von privatem Kapital darstellen. Die Analyse soll aufzeigen, wieso die mit der Planung und Durchführung beauftragten Stellen glauben, dass es vorteilhafter ist, wenn der Staat anstelle von Privaten die Finanzierung der Infrastrukturprojekte darstellt. Die Studie soll nicht den Status quo abbilden, sondern die Frage beleuchten, was an den Verfahren beginnend von der Planung bis zur Realisierung der Projekte und vor allem im politischen Diskussionsprozess verändert werden muss, um privates Kapital tatsächlich in die Umsetzung von Infrastrukturprojekten mit einzubringen. Zentraler Leitgedanke ist dabei die Entpolitisierung der Entscheidungsprozesse bei der Umsetzung von Infrastrukturprojekten. Unsere Studie richtet sich an alle Stakeholder, Entscheider und Verantwortliche, die bei der Gestaltung einer modernen und den Bedürfnissen zukünftiger Generationen gerecht werdender Infrastruktur mitwirken. Wir erheben nicht den Anspruch, die Vielzahl der schon existierenden kompetenten Aussagen zu widerlegen. Wir möchten mit unseren Aussagen vielmehr in der Diskussion Orientierung geben, wie der vorhandene Beschaffungsprozess der Finanzmittel besser und intensiver genutzt werden kann. Peter Driessen 3

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5 RUBRIK INHALT 3 Vorwort 6 Glossar 9 1. Deutschland steht vor dem Infrastrukturinfarkt Zeitgemäße Infrastruktur ist ein Fundament unseres Wohlstands Rückläufige Investitionen gefährden Innovation und Fortschritt Infrastrukturfinanzierung ist eine Frage des politischen Willens Verschuldungsgrad der öffentlichen Hand begrenzt die Handlungsfähigkeit Private Bereitstellung von Infrastruktur bietet klare Vorteile Potenzial für mehr private Bereitstellung wurde bisher nicht ausgeschöpft Modelle zur Infrastrukturbereitstellung durch Private Unterschiedliche Ausgangssituation und Rahmenbedingungen für den Einsatz privater Infrastrukturbereitstellung bei Straße, Schiene und Energie Wer zahlt für die Bereitstellung der Infrastruktur bei Projekten mit Beteiligung Privater? Voraussetzungen für den Einsatz privater Bereitstellungsmodelle bei Infrastrukturprojekten Grundsätze der Projektfinanzierung Grundsätzliche Beschaffungsvarianten im Bereich der öffentlichen Infrastruktur Einfluss der Finanzkrise auf Infrastrukturvorhaben Neue Finanzierungsinstrumente entwickeln sich Private Finanzierung im Hinblick auf die Schuldenbremse und den Fiskalpakt Private Infrastrukturbereitstellung in den Bereichen Straße, Schiene und Energie Straßen Infrastrukturbau und -ausbau in der Praxis Schienen Infrastrukturbau und -ausbau in der Praxis Energie Infrastrukturbau und -ausbau in der Praxis Konventionell oder privat? Der komplexe Entscheidungsprozess bei der Finanzierung Mangelnde Belastbarkeit der Kostenplanung Die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung: Ausschlaggebendes Instrument für die Entscheidung zwischen Staat und Privat Zusammenfassung und Vorschläge an die Politik 85 Anhang Fallstudien 95 Impressum 5

6 A-Modell BaFin Basel III BHO BIP BMF BMU BMVBS BMWi BSchwAG CEF DIW EdB EEG EFRE EIB EK EMEA EnWG EU EuroStat F-Modell FStrPrivFinG GG GVFG GW GWp IKT KfW KfZ KMU KWG kwh Ausbau-Modell Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht Reformpaket des Basler Ausschusses der Bank für Internationalen Zahlungsausgleich Bundeshaushaltsordnung Bruttoinlandsprodukt Bundesministerium der Finanzen Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Bundesschienenwegeausbaugesetz Connecting Europe Facility Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung Eisenbahnen des Bundes Erneuerbare-Energien-Gesetz Europäischer Fonds für regionale Entwicklung Europäische Investitionsbank Eigenkapital Wirtschaftsraum Europe (Europa), Middle East (Naher Osten) und Africa (Africa) Energiewirtschaftsgesetz Europäische Union Statistische Amt der Europäischen Union Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz-Modell Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz Grundgesetz Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetzes Gigawatt Gigawatt-Peak Informations- und Kommunikationstechnik Kreditanstalt für Wiederaufbau Kraftfahrzeug Kleine und mittlere Unternehmen Kreditwesengesetz Kilowattstunde 6

7 GLOSSAR LKW Mezzanine-Kapital Mio. Mrd. MW MWp NE-Bahnen ÖPP Pkw PPP PSC RegG ResKV SEK SGFFG SOPC Solvency II SPNV Stakeholder StromNEV TEN Tier 1 Kapital UK USD VerAnlG VIFG V-Modell WpPG WU ZAG Lastkraftwagen Mischform zwischen Eigen- und Fremdkapital Millionen Milliarden Megawatt Megawatt-Peak nichtbundeseigene Eisenbahnen Öffentlich Private Partnerschaft Personenkraftwagen Public Private Partnership Public-Sector-Comparator Regionalisierungsgesetz des Bundes Reservekraftwerksverordnung Schwedische Krone Schienengüterfernverkehrsnetzförderungsgesetz Standardisation of PFi Contracts Solvabilitätsvorschriften der EU-Kommission für die Eigenmittelausstattung von Versicherungsunternehmen Schienenpersonennahverkehr Interessensgruppe eines Prozesses oder Projektes Stromnetzentgeltverordnung Transeuropäische Netze Kernkapital United Kingdom US-Dollar Vermögensanlagengesetz Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft mbh Verfügbarkeitsmodell Wertpapierprospektgesetz Wirtschaftlichkeitsuntersuchung Zahlungsdienstaufsichtsgesetz 7

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9 1. DEUTSCHLAND STEHT VOR DEM INFRASTRUKTURINFARKT 1. Deutschland steht vor dem Infrastrukturinfarkt Die anhaltende Vernachlässigung von Erhalt und Ausbau öffentlicher Infrastruktur gefährdet die Zukunft des Standortes Deutschland im internationalen Wettbewerb. Staatliche Einnahmen aus verkehrsbezogenen Steuern und Abgaben übersteigen die benötigten Mittel zu Erhalt und Ausbau der Infrastruktur um ein Vielfaches, doch sie werden nicht zweckgebunden eingesetzt. Es bedarf einer grundlegenden Neuordnung der Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur, um den Investitionsstau abzubauen. Eine langfristige Infrastrukturstrategie, die unabhängig von der tagespolitischen Diskussion und politische Grenzen überschreitend konzipiert und umgesetzt wird, ist essentiell für Transparenz und Planungssicherheit. Der verstärkte Einsatz privater Bereitstellungsmodelle muss Teil einer Lösung zur Neugestaltung der Finanzierung öffentlicher Infrastruktur sein. Über private Bereitstellungsmodelle können Projekte früher realisiert und die Zweckbindung von Haushaltsmitteln für den Erhalt sichergestellt werden. Zentrale Kostenrisiken werden auf den Privaten übertragen. Erfolgreiche privatfinanzierte Infrastrukturprojekte in Deutschland illustrieren das Mobilisierungspotenzial für privates Kapital in diesem Bereich. 1.1 Zeitgemäße Infrastruktur ist ein Fundament unseres Wohlstands Die stark dezentrale und exportorientierte Industriestruktur der Bundesrepublik bedarf einer erstklassigen Infrastruktur. Die Infrastruktur in Deutschland gilt nach wie vor als vorbildlich aber sie veraltet, sowohl im Bestand, als auch in ihrer Leistungsfähigkeit. Der Erhalt und rechtzeitige Ausbau zeitgemäßer Infrastruktur sind essentielle Voraussetzung für nachhaltigen volkswirtschaftlichen Erfolg und Wohlstand in Deutschland. Zentraler Faktor des volkswirtschaftlichen Erfolges der Bundesrepublik ist seine mittelständisch geprägte Industriestruktur. Kleine und mittelständische Unternehmen mit bis zu 500 Mitarbeitern beschäftigen vier von fünf Arbeitnehmern. 1 KMU erwirtschaften zudem rund 37 % des Umsatzes aller Unternehmen in Deutschland. 2 Bei vielen handelt es sich um Familienunternehmen, nicht selten mit einer langen Unternehmensgeschichte und oftmals an historisch gewachsenen Standorten außerhalb der Ballungszentren. So sind zum Beispiel nicht weniger als 20 % der Weltmarktführer unter deutschen Unternehmen in peripheren Standorten angesiedelt. 3 Sowohl die Bevölkerung als auch die industrielle Basis Deutschlands verteilen sich auf die Fläche und erfordern eine entsprechend vernetzte Infrastruktur. Aufgrund der starken Exportorientierung der deutschen Wirtschaft zuletzt stellten Exporte 41,5 % 4 des BIP dar ist vor allem der Zugang zu den so genannten Exporthubs unverzichtbar. Verkehr und Energie gehören dabei zu den zentralen Infrastrukturbereichen, in denen sowohl Erhalt als auch Ausbau der Infrastruktur wichtige Bausteine für den Erhalt der Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands im europäischen und internationalen Vergleich sind. 1 Vgl. Röhl, K. (2011): Der regionale Beschäftigungsbeitrag kleiner und mittlerer Betriebe in Deutschland, in IW-Trends (2), 2011, S. 1, iw-trends/beitrag/53436, Abruf am Vgl. Germany Trade & Invest (2013): Überblick Standort Deutschland, Abruf am Vgl. Ermann, U. et al. (2012): Weltmarktführer abseits der Agglomerationsräume, in if N aktuell (6), 2012, S.2, pdf, Abruf am Statistisches Bundesamt (2013): Exportquote Deutschlands, Exportquote.html, Abruf am

10 1.2 Rückläufige Investitionen gefährden Innovation und Fortschritt Der deutsche Staat hat seine Investitionen seit 1999 um 20 % zurückgefahren und lebt von seiner Substanz. Investitionsdefizit und Investitionsstau belaufen sich auf 7,2 Mrd. Euro p.a. im Bereich Verkehrsinfrastruktur. Essentielle Zukunftsinvestitionen wie etwa in den Breitbandausbau oder den Ausbau der Stromnetze erfolgen nicht in ausreichender Höhe. Die anhaltende Vernachlässigung von Erhalt und Ausbau öffentlicher Infrastruktur droht die Zukunft des Standortes Deutschland im internationalen Wettbewerb zu gefährden. Während sich die Einsparungen der abnehmenden Investitionsprojekte positiv im Haushalt niederschlagen, erhöhen sich die Unterhaltungskosten langfristig. Deutschland hat die Finanzkrise schnell hinter sich gelassen und glänzt seither im europäischen Vergleich mit deutlichem Wirtschaftswachstum, Beschäftigungsrekorden und einem sinkenden Haushaltsdefizit. Durch die Sparbemühungen der vergangenen Jahre hat man das Feld bestellt, dessen Früchte jetzt geerntet werden, während dem europäischen Ausland diese Korrekturen vielfach noch bevorstehen. Doch der deutsche Sparkurs hat seinen Preis. Notwendige Infrastrukturinvestitionen werden zu Gunsten anderer staatlicher Aufgaben, insbesondere für Sozialleistungen, zurückgestellt. 5 Dies wird beim Betrachten der Investitionstätigkeit deutlich, bei der insbesondere die öffentlichen Bauinvestitionen seit Jahren rückläufig sind. So hat Deutschland seit 1999 seine Brutto-Staatsinvestitionen kontinuierlich reduziert und liegt mit einer Quote von nur 1,6 % des BIP im internationalen Vergleich an vorletzter Stelle. Der Mittelwert für den Euroraum liegt zum Vergleich bei 2,3 % des nationalen BIP. 6 Deutschland hat seit 1999 seine Brutto-Staatsinvestitionen kontinuierlich reduziert Quote von nur 1,6 % des BIP r Deutschland 2,0 1,6-20,0 % Euroraum 2,6 2,3-11,5 % USA 2,4 2,3-0,5 % Abbildung 1: Bruttoinvestitionen des Staates (in Prozent des Bruttoinlandsproduktes) Dass das Wirtschaftswachstum in Deutschland trotz sinkender Investitionstätigkeit dennoch vergleichsweise stark ausfallen konnte, hat verschiedene Gründe. Einer ist sicherlich die exportorientierte industrielle Struktur, ein anderer Umfang und Qualität der vorhandenen Infrastruktur. Um diesen Die jahrzehntelange Vernachlässigung von Infrastrukturinvestitionen bedarfsgerechten Ausbau und insbesondere in den Erhalt notwendig. Vorteil nachhaltig halten und ausbauen zu können, sind stetige Investitionen in den hat bis heute alarmierende Ausmaße angenommen 5 Bundesministerium der Finanzen (2013): Bundeshaushalt Anleitung und Hintergrundinformationen, Abruf am Vgl. OECD StatExtracs (2013): National Accounts at a Glance 2013 edition, Abruf am

11 1. DEUTSCHLAND STEHT VOR DEM INFRASTRUKTURINFARKT Das Netto-Staatsvermögen Deutschlands ist seit 1999 von 20 % des BIP auf 0,5 % geschrumpft 7 20,0% in % des BIP 0,5% Abbildung 2: Netto-Staatsvermögen (in Prozent des Bruttoinlandsproduktes) Dass die Auswirkungen rückläufiger Infrastrukturinvestitionen zwar für den Betrachter zunehmend sichtbar sind, sich aber scheinbar nicht negativ auf die volkswirtschaftliche Entwicklung auswirken, wäre indes eine gefährliche Schlussfolgerung. Die Effekte stellen sich meist zeitverzögert und schleichend ein. Die Effekte vernachlässigter Infrastrukturinvestitionen werden oft erst zeitverzögert sichtbar Kurzfristig u Mittelfristig u Langfristig Reduzieren von Investitionen am Standort durch Unternehmen Erste Kontakte mit Partnern, Vergabe einzelner Leistungen ins Ausland Verlagerung von Investitionen an neue Standorte im In- oder Ausland Verlagerung unternehmenskritischer Funktionen an neuen Standort Reduzierung des alten Standortes Schließung des alten Standortes Abbildung 3: Verzögerte Effekte rückläufige Infrastrukturinvestitionen Während es bei der Diskussion um zeitgemäße Infrastruktur darum geht, die wichtigen Entwicklungen zu identifizieren und die notwendigen Investitionsentscheidungen abzuleiten, besteht über die vorrangige Notwendigkeit des Erhalts bestehender Infrastruktur breiter gesellschaftlicher Konsens. Dennoch ist auch hier seit Jahrzehnten eine Rückläufigkeit der zur Verfügung gestellten Mittel zu verzeichnen, so dass sich zum Beispiel im Bereich der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur ein hoher Investitionsstau angesammelt hat. Inzwischen ist dieser Verschleiß deutlich sichtbar. Er zeigt sich bei nicht instandgesetzten Straßen im innerstädtischen und im ländlichen Bereich, überlasteten Schienenabschnitten und jahrelangem Sanierungsstau bei öffentlichem Hochbauvermögen. Laut einer Analyse der von Bund und Ländern 2011 eingesetzten Kommission für Verkehrsinfrastrukturfinanzierung unter Leitung von Dr. Karl-Heinz Daehre beläuft sich das Investitionsdefizit allein in der Verkehrsinfrastruktur auf rund 4,5 Mrd. Euro pro Jahr. 8 Wollte man dazu den aktuellen Sanierungsstau beseitigen, würde sich das Defizit für die nächsten 15 Jahre sogar auf Bei der Verkehrsinfrastruktur ist 7,2 Mrd. Euro pro Jahr erhöhen. 9 Investitionsdefizit von insgesamt rund 7,2 Mrd. Euro zu verzeichnen 7 Vgl. DIW Berlin (2013): Investitionen für mehr Wachstum - Eine Zukunftsagenda für Deutschland, S.11, DIW Wochenbericht Nr Vgl. Daehre, K. et al. (2012): Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, S. 37, Abruf am Vgl. ebd., S

12 Das Investitionsdefizit im Bereich Verkehr beläuft sich auf rund 4,5 Mrd. Euro im Jahr zusätzlich 2,7 Mrd. Euro Nachholbedarf jährlich 7,2 Mrd. Euro 4,5 Mrd. Euro 2,7 Mrd. Euro 2,9 1,2 0,05 2,5 0,2 0 Strasse Schiene Wasser Investitionsdefizit Nachholbedarf (**) (**) - Zusätzlicher jährlicher Aufwand um über 15 Jahre den angelaufenen Investitionsstau zu beseitigen Abbildung 4: Schätzungen des jährlichen Investitionsdefizits im Bereich öffentliche Verkehrsinfrastruktur (in Mrd. Euro) Daehre spricht in diesem Zusammenhang gar von einer Zeitbombe 10 im Bestandsnetz der heutigen Verkehrswege. Der Aufschub notwendiger Instandhaltungsmaßnahmen beschleunigt den Verschleiß der Infrastruktur. Zum einen erhöhen sich dadurch die laufenden Betriebskosten, zum anderen werden Infrastrukturmaßnahmen durch Aufschub und Verschiebung umfangreicher und teurer. Dazu kommt der durch abnehmende Leistungsfähigkeit ( z. B. durch Verschleiß verursachte Brückensperrungen wie die Rader Hochbrücke in Schleswig-Holstein) verursachte volkswirtschaftliche Schaden. Die Initiative für eine zukunftsfähige Infrastruktur schätzt die Höhe des durch unterlassene Unterhaltung in Deutschland verursachten Schadens am Volksvermögen auf 13 Mio. Euro täglich. 11 Dabei sind alle Bereiche der Verkehrsinfrastruktur betroffen, wenn auch nicht gleich stark. Von den allgegenwärtigen Straßenschäden, über marode Brücken und Tunnel bis hin zu defekten Schleusenanlagen in der Schifffahrt; kaum ein Bereich, in dem keine ernsthaften Verschleißerscheinungen zu konstatieren sind. Die Verkehrsinfrastruktur ist in einem maroden Zustand Investitionen zu Erhalt dringend notwendig 39% 47% 19% Bundesstrassen Autobahnen Brücken Abbildung 5: Anteil der Straßeninfrastruktur, die den Zustands-Warnwert überschritten hat (in %) Vgl. Initiative für eine zukunftsfähige Infrastruktur (2013): Eine tickende Zeitbombe Interview mit K. Daehre, Abruf am Vgl. Initiative für eine zukunftsfähige Infrastruktur (2013): Weichen für die Finanzierung von Morgen Interview mit K. Bodewig, de/aktuelles/politik/infrastruktursanierung/04382/artikel/weichen-fuer-die-finanzierung-von-morgen-/03823, Abruf am Vgl. Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (2011): Verkehrsinvestitionsbericht für das Berichtsjahr 2011, in Drucksache des Deutschen Bundestages 17/12230, 2011, Abruf am

13 1. DEUTSCHLAND STEHT VOR DEM INFRASTRUKTURINFARKT Bei den Gemeindestraßen ist der Investitionsstau sogar höher als für Bund, Länder und Kreise zusammengenommen. Angesichts der angespannten Haushaltssituation in vielen Kommunen, ist mit einer Lösung des Problems auf kommunaler Ebene nicht zu rechnen. Die Empfehlungen verschiedener Untersuchungen zum Thema Infrastruktur haben bisher kaum zu spürbaren Veränderungen geführt 1.3 Infrastrukturfinanzierung ist eine Frage des politischen Willens Die jährlichen Einnahmen aus Energiesteuer, Kfz-Steuer und Streckenentgelten wären grundsätzlich ausreichend, um diesen zusätzlichen Bedarf an Investitionen zu decken, werden aber seit Jahrzehnten auch für andere politische Aufgaben eingesetzt. Trotz wiederholter Empfehlungen, für eine zweckgebundene Verwendung der vorhandenen Mittel zu sorgen und eine vom politischen Tagesgeschäft abgekoppelte, langfristig ausgerichtete Organisation mit der Planung, Finanzierung und Verwaltung der Verkehrsinfrastruktur zu betrauen, wurde von der Politik bisher nicht umgesetzt. Die jährlichen Einnahmen aus verkehrsinfrastrukturrelevanten Steuern und Abgaben übersteigen die getätigten Investitionen um mehr als das Dreifache. Die von der Daehre Kommission bezifferten, zusätzlich benötigten 7,2 Mrd. Euro wären grundsätzlich auf Basis der verkehrsbezogenen Steuern und Abgaben darzustellen. Jedoch wird die ursprünglich vom Gesetzgeber beabsichtige Zweckbindung der Mineralölsteuer (heute Energiesteuer) seit über 50 Jahren vom Haushaltsgesetz aufgehoben, sodass die Mittel auch für andere Aufgabenbereiche des Bundes zur Verfügung stehen. Die jährlichen staatlichen Einnahmen übersteigen die entsprechenden staatlichen Infrastrukturinvestitionen pro Jahr um ein Vielfaches Beispiel für das Jahr 2010 LKW Maut 4,5 8,5 KfZ Steuer Energiesteuer 39,8 2,1 4,2 Wasser Schiene Strasse 12,3 Einnahmen Investitionen Abbildung 6: Einnahmen aus Energie-/Mineralöl- und KfZ-Steuer; Investitionen in die Verkehrsinfrastruktur, 2012 (in Mrd. Euro) 13 Bereits seit Jahren wird von verschiedenen Seiten auf die Problematik der Investitionen im Verkehrsbereich hingewiesen, zuletzt durch die oben bereits zitierte Daehre Dies verdeutlicht, dass in den vergangenen Jahrzehnten die durch die verkehrsinfrastrukturrelevanten Steuern und Abgaben generierten Einnahmen zugunsten anderer staatlicher Aufgaben aufgezehrt wurden. Die finanziellen Mittel die jetzt aufgebracht werden müssen, um zumindest die notwendigsten der anstehenden Erhaltungsmaßnahmen zu finanzieren, kannibalisieren aber Staatliche Einnahmen aus Steuern den Ausbau von neuer Infrastruktur. und Abgaben werden nicht zweckgebunden in die Infrastruktur investiert 13 Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft mbh (2013): Historische Maut-Daten Mauteinnahmen vs. Mautausgaben, Abruf am , Quelle: Statistisches Bundesamt (2012): Finanzen und Steuern Rechnungsergebnisse des öffentlichen Gesamthaushalts, S. 32, Haushalt pdf? blob=publicationfile, Abruf am , Bundesrat (2010): Gesamtplan des Bundeshaushaltes 2011, S.41, blob=publicationfile&v=2, Abruf am , Kommission Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung (2012): Bericht der Kommission Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, S. 16, S

14 Kommission, die einen umfassenden Bericht zur Situation dargelegt hat. Obwohl einzelne Vorschläge aufgegriffen wurden, z. B. die Gründung der Verkehrsinfrastrukturfinanzierungsgesellschaft mbh (VIFG) infolge der Empfehlungen der Pällmann Kommission, bleiben zentrale Forderungen nicht umgesetzt Verschuldungsgrad der öffentlichen Hand begrenzt die Handlungsfähigkeit Trotz des Verzehrs staatlichen Vermögens hat die Verschuldung auf allen Ebenen des Staates weiter zugenommen und erreicht jedes Jahr neue Höchststände. Die Finanzkrise hat diese Entwicklung in den vergangenen Jahren deutlich beschleunigt. Die nun angestellten Bemühungen, mithilfe einer Schuldenbremse ein weiteres Anwachsen öffentlicher Verschuldung einzudämmen, reduziert gleichzeitig die Fähigkeit der öffentlichen Hand, Mittel für Erhalt und Ausbau von Infrastruktur bereit zu stellen. Die Nutzung weiterer Wege der Infrastrukturfinanzierung ist also dringend zu prüfen. Die 2009 beschlossene Schuldenbremse beschränkt ab 2016 die Nettokreditaufnahme des Bundes auf 0,35 % des Bruttoinlandproduktes, also ca. 9 Mrd. Euro (Nettokreditaufnahme 2012: 31,5 Mrd. Euro) und verbietet sie in den Bundesländern ab 2020 völlig. Angesichts historischer Höchststände bei der öffentlichen Verschuldung, erscheint es unwahrscheinlich, dass die Finanzierung notwendiger Infrastrukturinvestitionen in ausreichendem Umfang allein aus den öffentlichen Haushalten dargestellt werden kann. Die öffentliche Gesamtverschuldung von Bund, Ländern und Kommunen ist von 1990 um über 350 % gestiegen % Kommunen Länder Bund Abbildung 7: Verschuldung der öffentlichen Hand, (in Mrd. Euro) Die Verschuldung der öffentlichen Hand ist von insgesamt 0,5 Bio. Euro in 1990 auf 2,0 Bio. Euro im Jahr 2010 gestiegen. Dies entspricht einem Anwachsen der öffentlichen Schulden von über 350 %. 15 Die hohe öffentliche Verschuldung verschärft den Investitionsstau Insbesondere auf Ebene der Länder und Kommunen darf angesichts der angespannten Haushaltslage kaum damit gerechnet werden, dass nach Inkrafttreten der Schuldenbremse zusätzliche Mittel für den Infrastrukturausbau bereitgestellt werden können. Auch auf kommunaler Ebene besteht aktuell nur begrenzt die Möglichkeit, Einfluss auf die Entwicklung des Haushaltes zu nehmen. 16 Dort machen Zuschüsse aus Bund und Ländern rund 40 % des kommunalen Haushaltes aus Die Pällmann Kommission wurde analog zur Daehre-Kommission als Expertenkommission gegründet, die im Jahr 2000 ihre Ergebnisse vorstellte. Die Kommission, unter Vorsitz des ehemaligen Vorstandes der Deutschen Bundesbahn Dr. Wilhelm Pällmann, sollte Alternativen zur Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur über den Bundeshaushalt hinaus erarbeiten. 15 Vgl. Statistisches Bundesamt (2012): Finanzen und Steuern Schulden der öffentlichen Haushalte 2011, in Fachserie 14 (5), 2012, S. 21, blob=publicationfile, Abruf am Wissenschaftlicher Beirat des Bundesministeriums für Finanzen (2005): Haushaltskrisen im Bundesstaat, S.30, pdf? blob=publicationfile&v=2, Abruf am Der neue Kämmerer (2012): Zukunft der Kommunalfinanzen, S. 6, Präsentation der PwC AG im Rahmen des 8. Deutschen Kämmerertages im September 2012, Abruf am

15 1. DEUTSCHLAND STEHT VOR DEM INFRASTRUKTURINFARKT Die Bereitstellung von Infrastruktur durch Private kann hier ein probates Mittel sein, um notwendige Infrastrukturinvestitionen dennoch zu realisieren und so dem Verlust von Standortvorteilen infolge der Schuldenbremse entgegenwirken. Dass die Bereitstellung von Infrastruktur durch Private für öffentliche Aufgaben kein Allheilmittel ist, darf vorausgeschickt werden. Der Staat muss sich seine Infrastruktur Alternative Wege der Infrastrukturleisten können den Neubau, aber auch den langfristigen Erhalt. Wo die Erträge aus finanzierung sollten angedacht Infrastruktur ( z. B. Trassenentgelt, Maut) nicht ausreichen, um ihre Errichtung zu finanzieren, muss der Staat auch weiterhin eine tragende Rolle bei der Finanzierung werden private Bereitstellung als behalten. Nicht alle öffentlichen Projekte eignen sich gleichermaßen für private Bereitstellung. Und doch ist die Möglichkeit einer Bereitstellung durch Private in vielen Teil der Lösung Fällen keine binäre Frage, sondern vielmehr eine Frage der Ausgestaltung, des Wie und des Wieviel. Dass private Bereitstellungsmodelle bei öffentlichen Infrastrukturprojekten volkswirtschaftlichen Mehrwert generieren können, beweisen nicht nur Beispiele aus dem Ausland, sondern auch aus Deutschland. Auf einige dieser Beispiele wird in den folgenden Kapiteln eingegangen. 1.5 Private Bereitstellung von Infrastruktur bietet klare Vorteile Die Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur kann Vorteile gegenüber der konventionellen Beschaffungsvariante bieten. Insbesondere ermöglicht sie die Realisierung von Projekten unabhängig von der Kassenlage und optimiert Infrastrukturkosten über den gesamten Lebenszyklus. Der öffentliche Auftraggeber überträgt zentrale Risiken auf den Privaten und gewinnt dadurch Terminund Kostensicherheit. Die langfristige Zweckbindung von Haushaltsmitteln für den Erhalt der Infrastruktur erhöht die Effizienz, reduziert aber auch den Gestaltungsspielraum. Optimierung der Infrastrukturbereitstellungskosten über den gesamten Lebenszyklus Durch die Übernahme von Risiken aus Bau und langfristigem Betrieb entsteht für den privaten Auftragnehmer ein starker Anreiz, die gesamten Bereitstellungskosten zu betrachten und zu optimieren. Eine Optimierung der Baukosten zulasten des langfristigen Instandhaltungsaufwands wäre nicht zielführend. Effizienzgewinne, die der Private gegebenenfalls aus Bau und Betrieb der Infrastruktur generieren kann, müssen regelmäßig den Finanzierungsnachteil gegenüber der öffentlichen Hand kompensieren. Frühere Realisierung von Infrastrukturprojekten Bei der Bereitstellung von Infrastruktur durch Private im Rahmen langfristiger Verträge wird die Erstattung der Baukosten über die Vertragslaufzeit gestreckt. Das entlastet den aktuellen Haushalt und erleichtert die Realisierung wichtiger Projekte, unabhängig von der aktuellen Kassenlage. Transparenz der Infrastrukturkosten und Zweckbindung der Mittel Die Kosten der Bereitstellung von Infrastruktur sind durch die jährlichen Zahlungen transparent. Zudem ist die Zweckbindung von Haushaltsmitteln zur langfristigen Instandhaltung der Infrastruktur gewährleistet. Dem Aufzehren von Vermögenssubstanz kann so entgegengewirkt werden. Planungs-, Termin- und Kostensicherheit Um die Risiken des Projektes bewerten zu können, erfordern Infrastrukturprojekte mit privater Beteiligung ein hohes Maß an Planung, sowohl hinsichtlich der zu erbringenden Bauleistung, als auch bezüglich des Leistungskatalogs für den langfristigen Betrieb. Zudem werden die Planungen zusätzlich durch die Kreditgeber geprüft. Dies verursacht zusätzlichen Planungsaufwand, erhöht aber andererseits die Qualität der Planung und dadurch Termin- und Kostensicherheit. Der Private sichert den öffentlichen Auftraggeber über die Vertragslaufzeit sinnvoll vor Kostenrisiken ab. Dabei kann der private Vertragspartner nur solche Risiken übernehmen, die er bewerten, beeinflussen und damit nachhaltig tragen kann. Qualitätssicherung über Vertragslaufzeit Die Zahlungen an den privaten Vertragspartner beinhalten in der Regel fixe und variable Anteile. Letztere sind an die Erfüllung des vereinbarten Leistungskatalogs gekoppelt. Die vereinbarungsgemäße Erfüllung der vertraglichen Leistungen über die Vertragslaufzeit ist somit im elementaren Interesse des Privaten. 15

16 Die langfristige Vertragsbindung Mögliche Nachteile oder Risiken für den öffentlichen Auftraggeber Mögliche Nachteile oder Risiken für den öffentlichen Auftraggeber entstehen dabei im schafft Sicherheit, reduziert aber Wesentlichen aus der langfristigen Vertragsbindung. Zum einen bedeutet der erhöhte Gestaltungsspielraum im Haushalt Planungsaufwand höhere Transaktionskosten, auch weil die benötigten Vertragswerke deutlich umfangreicher sind, als für reine Bauleistungen. Zum anderen reduziert der öffentliche Auftraggeber seinen zukünftigen politischen Handlungsspielraum beispielsweise wäre ein Aussetzen von Instandhaltung zugunsten anderer Verwendungszwecke im Haushalt nicht möglich. Die öffentliche Hand muss die Kosten der Bereitstellung von Infrastruktur sowie die damit verbundenen Kosten über den gesamten Lebenszyklus betrachten und diese bei der Haushaltsplanung berücksichtigen. 1.6 Potenzial für mehr private Bereitstellung wurde bisher nicht ausgeschöpft Die Erfahrung mit erneuerbaren Energien zeigt das Potenzial einer Mobilisierung privaten Kapitals für Infrastrukturprojekte rund 150 Mrd. Euro wurden seit 2005 investiert. Das Beispiel des Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) verdeutlicht jedoch auch die Notwendigkeit einer langfristigen Strategie mit klar definierten Zielen und einem Monitoring der Ergebnisse und kollateralen Effekte. Allerdings wurde das Potential für privates Kapital bislang nicht ausgeschöpft. Anders als die Verkehrsinfrastruktur ist der Energiesektor weitestgehend privatisiert und auch privat finanziert. In den vergangenen 10 Jahren ist deutschlandweit massiv in den Energiebereich investiert worden, wobei der Fokus auf den erneuerbaren Energien lag. Die Impulse für die Investitionen in erneuerbare Energien, die den größten Anteil an den Gesamtinvestitionen seit 2005 darstellen, gehen vom Erneuerbaren-Energie-Gesetz (EEG) aus und wurden durch die Beschlüsse rund um den Ausstieg aus der Atomenergie im Jahr 2010 noch verstärkt. Die folgende Grafik unterstreicht den, sowohl absolut als auch relativ, hohen Anteil der Investitionen in erneuerbare Energien im Vergleich zu Investitionen in konventionelle Energien, wie beispielsweise Gas oder Braunkohle und Netze. 18 In den letzten Jahren wurde massiv in den Bereich der erneuerbaren Energien investiert 26,4 13,7 7,7 16,5 8,9 22,0 9,5 10,9 23,2 10,7 19,5 10,7 2,4 3,3 3,1 3,9 3,6 3, Erneuerbare Energien Konventionelle Energien Netze Abbildung 8: Investitionen in Energieerzeugung und Netz, (in Mrd. Euro) 19 Der Energiesektor und das EEG eignen sich als Illustration für das Finanzierungspotenzial, das bei geeigneten Rahmenbedingungen für den Infrastrukturausbau mobilisiert werden kann. Gleichzeitig zeigt das Beispiel EEG auch Herausforderungen auf, die im Zusammen- 18 Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2012): Erneuerbare Energien in Zahlen Internet-Update ausgewählter Daten, S.18f., PDFs_/ _BMU_EEiZ_Herbst12.pdf, Abruf am ; Statistisches Bundesamt (2013): Investitionen der Energie- und Wasserversorgung, Agentur für Erneuerbare Energien (2011): Erneuerbare im Netz Die notwendige Anpassung der Versorgungsinfrastruktur, in Renews Spezial Ausgabe 50, 2012, S.15, Abruf am Der Wert der Investitionen in konventionelle Energien für das Jahr 2012 war zum Zeitpunkt der Erstellung der Studie beim Statistischen Bundesamt noch nicht angezeigt. Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2012): Erneuerbare Energien in Zahlen Internet-Update ausgewählter Daten, S.18f., PDFs_/ _BMU_EEiZ_Herbst12.pdf, Abruf am ; Statistisches Bundesamt (2013): Investitionen der Energie- und Wasserversorgung, Agentur für Erneuerbare Energien (2011): Erneuerbare im Netz Die notwendige Anpassung der Versorgungsinfrastruktur, in Renews Spezial Ausgabe 50, 2012, S.15, Abruf am

17 1. DEUTSCHLAND STEHT VOR DEM INFRASTRUKTURINFARKT hang mit der Bereitstellung von Infrastruktur durch den Markt für die Sicherstellung der öffentlichen Daseinsvorsorge von Bedeutung sind. Allen voran steht hier die zentrale Bedeutung einer übergeordneten und langfristig angelegten Strategie, um Ziele vorgeben und bei Bedarf zielorientierte Korrekturen an den Rahmenbedingungen vornehmen zu können. Der Energiesektor illustriert das Finanzierungspotenzial durch private Investitionen Auch im Bereich der Verkehrsinfrastruktur gibt es Referenzprojekte für den erfolgreichen Einsatz privater Infrastrukturbereitstellung. Die Referenzprojekte zeigen, dass und wie Private innerhalb einer abgesteckten Zeitschiene und im Rahmen des kalkulierten Budgets auch schwierige Infrastrukturprojekte umsetzen können. Das Volumen an Projekten mit privater Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur ist im internationalen Vergleich jedoch gering und war in den vergangenen Jahren zudem stark rückläufig. 20 Das Projektvolumen für private Bereitstellung von Verkehrsinfrastruktur ist in Deutschland im internationalen Vergleich gering zudem rückläufige Tendenz in Mio. Euro Gesamtinvestitionsvolumen Verkehr: Mio. Euro (gerundet) Gesamtprojektzahl Verkehr: Abbildung 9: Projekte mit privater Bereitstellung im Bereich Verkehrsinfrastruktur, (in Mio. Euro) Es wird deutlich, dass das Potenzial privater Bereitstellung von Infrastruktur in Deutschland bei weitem nicht genutzt wird. Im internationalen Vergleich liegt diese Bereitstellungvariante für den Verkehrsbereich in Deutschland nahezu brach. Positive Haltung bayerischer Kommunen zu ÖPP kaum Projekte im Bereich Verkehrsinfrastruktur Eine Umfrage der Obersten Baubehörde in Bayern aus 2011 kam zu dem Ergebnis, dass in Bayern bei 90 % der Kommunen, die seit dem Jahr 2000 PPP Projekte vergeben haben, eine positive oder neutrale Haltung zur Bereitstellung öffentlicher Infrastruktur durch Private vorherrscht nur 2 % hatten eine vorwiegend negative Haltung berichtet. Die Projekte der befragten Kommunen betrafen vorwiegend soziale- oder Bildungseinrichtungen sowie Contracting Verträge. Nur etwa 4 % der Projekte waren im Bereich der Verkehrsinfrastruktur. 21 Um verstärkt private Bereitstellungmodelle für den Infrastrukturausbau zu mobilisieren, soll für die Bereiche Verkehr (Straße und Schiene) und Energie untersucht werden, welche etablierte Modelle existieren, ob notwendige Rahmenbedingungen gewährleistet sind und welche Impulse sich für eine verstärkten Einsatz solcher Modell als geeignet darstellen. Private Infrastrukturfinanzierung kann den derzeitigen Investitionsstau reduzieren 20 Vgl. Hauptverband der Deutschen Bauindustrie e.v. (2013): ÖPP in Deutschland Entwicklung von 2002/3 bis August 2013, projekte-in-zahlen/1308/entw_z_1308.jpg, Abruf am Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, Umfrage zu kommunalen PPP-Projekten in Bayern

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19 2. MODELLE ZUR INFRASTRUKTURBEREITSTELLUNG DURCH PRIVATE 2. Modelle zur Infrastrukturbereitstellung durch Private Im Rahmen der Forderung nach einem verstärkten Einsatz von privaten Bereitstellungsoptionen bei der Infrastrukturfinanzierung in Deutschland ist zunächst eine grundsätzliche Bestandsaufnahme bestehender Beschaffungsmodelle sowie Finanzierungsformen sinnvoll. Abhängig vom Grad der Liberalisierung eines Infrastruktursektors stehen diverse erprobte Modelle zur Beteiligung Privater an der Umsetzung öffentlicher Infrastruktur zur Verfügung. Die hier betrachteten Infrastrukturbereiche Straße, Schiene und Energie unterscheiden sich hinsichtlich der jeweiligen Rahmenbedingungen und dem Umfang des Einsatzes privater Bereitstellungsmodelle. Die Anwendbarkeit und Vorteilhaftigkeit privater Bereitstellungsmodelle ist projektabhängig nicht immer ist eine private Beschaffungsvariante wirtschaftlich sinnvoll. Rechtssicherheit ist eine zentrale Bedingung für die Mobilisierung privaten Kapitals. Immer wenn nutzungsabhängige Zahlungsströme als mögliche Einnahmen für den Investor vorhanden sind, kann die Belastung des öffentlichen Haushalts reduziert werden. Finanzkrise, Basel III und Solvency II haben negative Auswirkungen auf Finanzierungskonditionen und Verfügbarkeit von privatem Kapital dennoch ist in der Regel in Deutschland ausreichendes Investoreninteresse vorhanden. Deutschland nutzt auf europäischer Ebene in der Regel den Gestaltungsspielraum bei der Bilanzierung von ÖPP-Projekten nicht. ÖPP-Projekte werden in der Regel so strukturiert, dass sie auf die Maastricht Verschuldungsgrenzen angerechnet werden. 2.1 Unterschiedliche Ausgangssituation und Rahmenbedingungen für den Einsatz privater Infrastrukturbereitstellung bei Straße, Schiene und Energie Die hier betrachteten Infrastrukturbereiche Straße, Schiene und Energie unterscheiden sich hinsichtlich der jeweiligen Rahmenbedingungen und dem Umfang des Einsatzes privater Bereitstellungsmodelle zum Teil deutlich. Während der Energiesektor privatisiert ist und für Erhalt und Ausbau von Infrastruktur weitestgehend privates Kapital einsetzt, fällt die Verkehrsinfrastruktur nach wie vor in den Hoheitsbereich der öffentlichen Hand und wird vornehmlich aus öffentlichen Mitteln finanziert. Grundsätzlich unterscheiden sich die Beschaffungsvarianten und Beteiligungsformen Privater je nach Infrastrukturprojekt. Dennoch lassen sich Regelfälle und übliche Vorgehensweisen identifizieren. Diese sind in der folgenden Tabelle dargestellt. 19

20 Abhängig vom Sektor sind Beschaffungsvariante und Mittelherkunft unterschiedlich ausgeprägt Sektor Beschaffungsvariante Mittelherkunft Investitionskapital Refinanzierung Investitionskapital Konventionell Öffentlich (Haushaltsmittel bzw. LKW Maut) Straße Betreibermodelle (A-/V- oder F-Modelle) Privat (Projektfinanzierung) Öffentlich (Haushaltsmittel bzw. LKW Maut) Privat (Gebühren von Nutzern) Schiene Energie Konventionell Öffentlich (Haushaltsmittel bzw. LKW Maut) Privat (Unternehmensfinanzierung) Privat (Projekt-, Unternehmensfinanzierung) Öffentlich (Haushaltsmittel bzw. LKW Maut) Privat (Netzentgelte, operative Erlöse aus Betrieb) Privat (regulierte Netzentgelte, operative Erlöse aus Energieerzeugung) Abbildung 10: Infrastrukturfinanzierung und Beteiligungsformen Privater im Verkehrs- und Energiesektor Straße Infrastrukturprojekte im Bereich Straßenwegebau und -ausbau werden meist konventionell beschafft, obwohl inzwischen einige Betreibermodelle erfolgreich an private Partner vergeben worden sind. Konventionell realisierte Projekte werden aus Haushaltsmitteln bzw. der vereinnahmten LKW-Maut finanziert. Betreibermodelle hingegen werden, von einer gewissen Anschubfinanzierung durch den öffentlichen Projektträger abgesehen, privat finanziert. In der Regel werden die Finanzierungen als Projektfinanzierung abgeschlossen. Die Refinanzierung der Investitionsfinanzierung erfolgt dann wiederum aus Haushaltsmitteln und Einnahmen aus der LKW-Maut. Nur die sogenannten F-Modelle stellen eine Ausnahme dar, hier erfolgt die Amortisation aus Mauteinnahmen, die dem privaten Betreiber direkt zufließen. Schiene Bei der Finanzierung des Schienenverkehrswegebaus und -ausbaus werden in Deutschland bisher kaum private Bereitstellungsmodelle eingesetzt. Hier wird im Regelfall konventionell beschafft, wobei das bundeseigene Unternehmen, die Deutsche Bahn AG mit ihren entsprechenden Konzerngesellschaften wie z. B. der DB Netz AG, den Neu- und Ausbau von Infrastruktur realisiert. 22 Finanziert wird die Investition in der Regel durch Haushaltsmittel und einen Eigenbeitrag der Bahn. Der Eigenbeitrag der Bahn wird wiederum durch regulierte Netzentgelte refinanziert. Private Bereitstellung spielt hierbei folglich eine kaum wahrnehmbare Rolle. Energie Der Bereich Energie unterscheidet sich grundlegend von Straße und Schiene, da es sich hier um einen privatisierten und, im Bereich der Energienetze, regulierten Markt handelt, in dem der Einfluss der öffentlichen Hand nur noch indirekt, über die Ausgestaltung der gesetzlichen Rahmenbedingungen gegeben ist. Die Energieerzeugung ist ein privatisierter Markt, so dass keine konventionelle Beschaffungsvariante zur Verfügung steht. Die private Finanzierung erfolgt zumeist als Projektfinanzierung, Unternehmensfinanzierungen werden immer seltener umgesetzt. Auch der Markt der Energienetze ist weitgehend privatisiert bzw. in öffentliche-privaten Joint Venture Gesellschaften organisiert. Investitionen werden im Regelfall von privatwirtschaftlich organisierten Unternehmen finanziert und die aufgenommene Finanzierung aus Netzentgelten refinanziert. In den letzten Jahren steht die Rekommunalisierung von Verteilnetzen immer häufiger im Vordergrund. Dies hat jedoch kaum Auswirkungen auf die Form der Finanzierung bei Investitionsvorhaben. 22 In diesem Zusammenhang ist zwischen bundeseigenen und nicht-bundeseigenen Schienenwegen zu differenzieren. Dies wird in Kapitel 3 weiter ausgeführt. 20

21 2. MODELLE ZUR INFRASTRUKTURBEREITSTELLUNG DURCH PRIVATE 2.2 Wer zahlt für die Bereitstellung der Infrastruktur bei Projekten mit Beteiligung Privater? Die Frage, aus welchen Zahlungsströmen bei privater Bereitstellung von Infrastruktur Bau und Betrieb finanziert werden können, hängt im Einzelnen von projektspezifischen Faktoren ab. Ein Infrastrukturausbau ganz ohne Haushaltsbelastung ist aber auch über Modelle der privaten Bereitstellung in der Regel nicht möglich. Für die private Infrastrukturbereitstellung sind nutzungsabhängige Gebühren keine Bedingung, sie können aber für die Refinanzierung der Investitionskosten herangezogen werden. Ob nutzungsabhängige Gebühren in Deutschland durchsetzbar sind, wird unter anderem wesentlich von der glaubhaften Zweckbindung solcher Gebühren abhängen. Bei der Entscheidung für die Bereitstellung von Infrastruktur durch Private, muss, unabhängig von der gewählten Finanzierungsform, auch die Vergütung des Privaten zur Amortisation der Investition sichergestellt werden. Langfristige stabile Geldflüsse sind die Grundvoraussetzung für eine private Finanzierung. Für die öffentliche Hand ist daher zu entscheiden, ob die Vergütung des Privaten über eine Nutzerfinanzierung (direkt oder indirekt) durch regelmäßige Zahlungen aus dem Haushalt oder durch eine Mischlösung bereitgestellt werden soll. Wenn eine Erhebung von Nutzergebühren nicht möglich ist, so ist die Vergütung des Investors allein durch einen Mittelzufluss aus dem öffentlichen Haushalt darzustellen. Für die Entscheidung, ob die Finanzierung von Privat oder durch den Staat erfolgt, ist das Vorhandensein nutzungsabhängiger Gebühren also nicht ausschlaggebend. Die Daehre-Kommission hat in ihrem Bericht zur Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung unterschiedliche Möglichkeiten einer Erhebung von Maut in Deutschland untersucht. Demnach könnten sowohl eine zeit- bzw. entfernungsabhängige Pkw-Maut, als auch eine Ausweitung des Streckennetzes der LKW-Maut beträchtliche Mehrreinnahmen generieren und entsprechend stark zur Deckung des aktuellen Investitionsdefizits im Bereich Straße beitragen. Die freiwerdenden Finanzmittel könnten dann für weitere Infrastrukturvorhaben genutzt werden. Die Refinanzierung der privaten Kapitalgeber erfolgt über nutzergenerierte Zahlungsströme und / oder über öffentliche Haushaltsmittel 21

22 Die Daehre Kommission hat unterschiedliche Möglichkeiten einer Ausweitung von Straßenmaut in Deutschland untersucht und bewertet Finanzierungsinstrument Mögliche Zusatzeinnahmen Kosten/Aufwand Fazit Erhöhung des derzeit gültigen LKW-Maut-Satzes ca. 0,5 Mrd. Euro Begrenzt zusätzliche Kosten durch stärkere Mautdifferenzierung Unbürokratische Generierung zusätzlicher Einnahmen Gefahr zusätzlicher Ausweichverkehre Ausweitung der LKW-Maut auf alle Lastenklassen Derzeit bemautetes Netz: 0,5 Mrd. Euro Alle Bundesstraßen: 0,4 Mrd. Euro Insgesamt ca. 12 % der Einnahmen Moderater Erhöhung der Einnahmen Gefahr zusätzlicher Ausweichverkehre Ausweitung des Streckennetzes der LKW-Maut Ca. 4,4 Mrd. Euro (schrittweise Ausweitung der LKW-Maut auf das gesamte Straßensystem) Insgesamt ca. 17 % der Einnahmen Beträchtliche Erhöhung der Einnahmen Keine Ausweichverkehre Weitergabe an den Endverbraucher möglich Einführung einer Maut für Busse 0,4 Mrd. Euro (für alle Bundesstraßen) Insgesamt ca. 17 % der Einnahmen Moderate Erhöhung der Einnahmen Leichter Anstieg der Fahrpreise für ÖV Beträchtliche Mehreinnahmen Einführung einer zeitabhängigen Pkw-Vignette Je 1,- Euro Erhebung: 41 Mio. Euro Für nicht in D zugelassene Pkw: ca. 400 Mio. Euro Stufe 1: Kontrollaufwand mittel Stufe 2: Kontrollaufwand gering Überleitung zu einem fahrleistungsabhängigen System möglich Zusätzliche Belastung der Pkw- Fahrer; ggf. sozial unverträglich Gefahr von Ausweichverkehren Beträchtliche Mehreinnahmen Einführung einer entfernungsabhängigen Pkw-Maut Pkw analog LKW, sowie alle zusätzlichen Straßen: ca. 6 Mrd. Euro /ct/km Insgesamt ca. 15 % der Einnahmen Keine Gefahr von Ausweichverkehren Zusätzliche Belastung der Pkw- Fahrer; starke Belastung der berufsbedingten Vielfahrer Abbildung 11: Finanzierungsinstrumente auf Basis von nutzungsabhängigen Gebühren für den Verkehrsträger Straße 23 Ob die gesellschaftliche Akzeptanz einer Maut zur Infrastrukturfinanzierung möglich ist, wird ganz wesentlich davon abhängen, ob durch die Politik die langfristige Zweckbindung der zusätzlich erhobenen Mittel für den Infrastrukturausbau glaubhaft gewährleistet wird. 23 Vgl. Bericht der Kommission (Daehre-Bericht, Dezember 2012): Zukunft der Verkehrsinfrastrukturfinanzierung, S. 69 ff. 22