Die Deregulierung der Arbeitnehmerüberlassung im Rahmen der Hartz-Gesetze

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1 Politik Florian Wollenschein Die Deregulierung der Arbeitnehmerüberlassung im Rahmen der Hartz-Gesetze Eine politikfeldanalytische Untersuchung Studienarbeit

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3 Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung Theoretische Grundlagen Begriffsklärung Arbeitnehmerüberlassung Deregulierung Erklärungsansatz Die Machtressourcentheorie Deregulierung des AÜG Ein Überblick Problemwahrnehmung Agenda-Setting Politikformulierung Deregulierung des AÜG Eine machtressourcentheoretische Analyse Die Arbeitgeberseite Akteure Interessen Machtressourcen Die Arbeitnehmerseite Akteure Interessen Machtressourcen Umsetzung der Forderungen Fazit Literaturverzeichnis... 20

4 1 Einleitung Die Arbeitnehmerüberlassung, auch Leih- oder Zeitarbeit genannt, erfreut sich heute bei Unternehmen als Beschäftigungsform größerer Beliebtheit als jemals zuvor in der Geschichte der Bundesrepublik Deutschland vom Bundesverfassungsgericht für zulässig erklärt, wurde das diesem Modell zugrunde liegende Arbeitnehmerüberlassungsgesetz (AÜG) in der Folgezeit immer wieder reformiert. Die folgenreichsten Reformen fanden im Rahmen des Vorzeigeprojekts Gerhard Schröders der Hartz-Gesetze statt. Die Arbeitnehmerüberlassung war bis zum 1. Januar 2003 streng reglementiert, wurde dann aber auf Anraten der sogenannten Hartz-Kommission weitgehend dereguliert. Seither hat sich die Zahl der Leiharbeiter in Deutschland mehr als verdreifacht: gab es im Jahr 2002 noch Leiharbeiter (0,7 Prozent aller Erwerbstätigen), so waren es im Jahr 2011 bereits (2,2 Prozent aller Erwerbstätigen) (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2012: 6). Mittlerweile scheint klar, dass die hochgesteckten Ziele der rot-grünen Bundesregierung nicht erreicht werden konnten. Die Deregulierung des AÜG konnte nicht in dem Maße zur Reduzierung der Arbeitslosigkeit beitragen wie es die Regierungskoalition beabsichtigt hatte. Studien haben in den vergangenen Jahren immer wieder belegt, dass weder der sogenannte Klebeeffekt 1 noch der Brückeneffekt 2 für die große Mehrheit der Zeitarbeiter letztlich eintritt (vgl. z.b. Lehmer/Ziegler 2010). Doch warum und wie kam es überhaupt zu dieser Deregulierung? Dieser Frage gehe ich in der vorliegenden Hausarbeit nach. Interessant ist diese Frage unter anderem deshalb, weil die Liberalisierung der Arbeitnehmerüberlassung im krassen Gegensatz zum Berliner Programm der SPD stand, das von 1989 bis 2007 gültig war. Dort hieß es unmissverständlich: Leiharbeit ist zu verbieten (SPD 1989: 26). Verschiedene Autoren haben sich bereits ausführlich mit dem Gegensatz der sozialdemokratischen Programmatik zur Hartz-Gesetzgebung befasst (vgl. z.b. Siefken 2006, Schmid 2007). Doch die Deregulierung der Arbeitnehmerüberlassung wurde dabei bisher nicht explizit in den Blick genommen. Auch das theoretische Fundament dieser Untersuchungen unterscheidet sich von dem der vorliegenden Arbeit. 1 Klebeeffekt bedeutet, dass Zeitarbeiter vom Entleihbetrieb fest übernommen werden. 2 Brückeneffekt bedeutet, dass Zeitarbeiter durch ihre Tätigkeit überhaupt wieder den Einstieg in den ersten Arbeitsmarkt schaffen. 2

5 Bisher wurde meist die Theorie des Policy-Lernens angewandt. 3 Dagegen ist diese Arbeit der Analyse der Machtressourcen der beteiligten Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter und den Folgen von deren Verteilung gewidmet. So soll sich schließlich im Verbund mit den bereits vorliegenden Arbeiten ein umfassenderes Bild des Zustandekommens der Deregulierung ergeben. Zunächst stelle ich in Kapitel 2 die theoretischen Grundlagen dieser Arbeit vor. Die Begriffe werden geklärt und der Erklärungsansatz erläutert. Kapitel 3 ist der deskriptiven Darstellung der Deregulierung des AÜG mithilfe des Policy-Cycle gewidmet. In Kapitel 4 folgt darauf aufbauend die Analyse des Zustandekommens der Deregulierung anhand eines machtressourcentheoretischen Erklärungsansatzes. Es schließt sich das Fazit in Kapitel 5 an. 2 Theoretische Grundlagen 2.1 Begriffsklärung Arbeitnehmerüberlassung Bei Leiharbeit, die häufig auch als Zeitarbeit oder Arbeitnehmerüberlassung bezeichnet wird, handelt es sich um eine Tätigkeit, bei der ein selbständiger Unternehmer (Verleiher) seine Arbeitnehmer (Leiharbeitnehmer) einem Dritten (Entleiher) zur Arbeitsleistung überlässt. [ ] Leiharbeit [zählt] zu den atypischen Beschäftigungsverhältnissen (Ochel 2003: 21). Der Entleiher zahlt bei dieser Beschäftigungsform eine Gebühr an den Verleiher, der wiederum einen Teil davon als Lohn an den Leiharbeitnehmer auszahlt. Die Begriffe Arbeitnehmerüberlassung, Leiharbeit und Zeitarbeit werden in der vorliegenden Untersuchung wie Ochel es in seiner Definition nahelegt synonym verwendet. In Deutschland regelt das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz die Rahmenbedingungen dieser Beschäftigungsform Deregulierung Unter Deregulierung versteht man nach Klaus Schubert (2010) allg[emein] die Abschaffung als überflüssig erachteter Gesetze, Vorschriften und Regeln mit dem Ziel, [ ] erneut Handlungsfreiheiten und Wahlmöglichkeiten zu eröffnen. Im engeren Sinne, so Schubert weiter, ist Deregulierung Teil des politischen 3 Die Hartz-Kommission nahm u.a. immer wieder Bezug auf die Niederlande, die mit ihrem flexiblen Zeitarbeitsmarkt als Vorbild dienen sollten. 3

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