Argumentationshilfe zur Reform der Abgeordnetenbestechung in Deutschland ( 108e StGB)

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1 Argumentationshilfe zur Reform der Abgeordnetenbestechung in Deutschland ( 108e StGB) Der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung ist in Deutschland seit 1994 im Paragraphen 108e des Strafgesetzbuches (StGB) erfasst. Über einen längeren Zeitraum hat sich danach ein Handlungsdruck entwickelt, den Sachverhalt der Korruption bei Mandatsträgern neu zu regeln nicht zuletzt auch durch öffentlich gewordene Korruptionsskandale, u.a. auf kommunaler Ebene. Anlässlich der parlamentarischen Debatten im Bundestag seit Anfang des Jahres zu diesem Thema, hat Transparency International Deutschland die von den Bundestagsabgeordneten von Union und FDP geäußerten Bedenken gegen eine Neuregelung analysiert und eine entsprechende Argumentationshilfe erstellt. Im Folgenden finden sich in Fettschrift zunächst die zehn wichtigsten Behauptungen der Reformgegner sowie im Anschluss Argumente, die diese entkräften. 1. Abgeordnete können und sollen im Rahmen ihres freien Mandats die Interessen einzelner gesellschaftlicher Gruppen nach eigenem Ermessen vertreten. Die Handlungen des Abgeordneten dürfen dabei auch seinen politischen Interessen dienen. Jede Strafbarkeit von parlamentarischer Arbeit widerspricht daher dem freien Mandat. Sofern sein Handeln nicht durch Vorteilsgewährung durch Dritte beeinflusst ist, kann und soll ein Abgeordneter sein freies Mandat nach Belieben wahrnehmen, auch unter politischen Abwägungen und im Interesse spezieller gesellschaftlicher Gruppen. Politische Interessen sind von privaten Interessen zu unterscheiden. Das freie Mandat soll gerade die Unabhängigkeit des Mandatsträgers von Weisungen Dritter garantieren. Parlamentsarbeit aufgrund von Vorteilsgewährung und Erwartungen von Seiten Dritter ist nicht durch das freie Mandat gedeckt und widerspricht der Regelung weisungsfrei handelnder Mandatsträger nach Art. 38 GG. Bei Dritten handelt es sich hier insbesondere um Personen, die nicht Partei oder Fraktion sind, sondern außerhalb der Politik stehen es geht folglich gar nicht um die Strafbarkeit parlamentarischer Arbeit. 2. Bislang wurde kein Bundestagsabgeordneter wegen Korruption verurteilt. Das aktuelle Gesetz ist daher ausreichend und bedarf keiner Neuregelung. Das aktuelle Gesetz stellt auf vertraglichen Stimmenkauf ab. Korruption erfolgt in der Praxis jedoch ohne vertraglich fixierte Stimmkaufsvereinbarungen. Die derzeitige Regelung ist daher so eng gefasst und praxisfern, dass Ermittlungen und Hy povereinsbank Berlin

2 2 Verurteilungen bei Korruption selbst in strafwürdigen Fällen nicht erlaubt sind, wie auch der BGH in seinem Urteil vom 9. Mai 2006 (5 StR 453/05, Rz. 47) feststellte.* Diese Argumentation zielt somit allein auf eine Norm, nicht aber auf das eventuell strafwürdige Verhalten. Ebenso könnte man argumentieren, dass es noch keine Menschenrechtsverletzungen gab, als diese noch nicht strafbar waren. Das Gesetz zur Abgeordnetenbestechung bezieht sich nicht nur auf den Bundestag, sondern regelt als Bundesgesetz, im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung, Korruption insbesondere auch auf Kommunal- und Landesebene. Gerade auf kommunaler Ebene werden und wurden immer wieder spektakuläre Korruptionsskandale öffentlich. Auch wenn es seit 1994 zum Glück nicht zu Verurteilungen von Bundestagsabgeordneten kam (zuvor war selbst vertraglicher Stimmenkauf straffrei), beschädigt es den Rückhalt der Demokratie in der Bevölkerung, wenn weite praxisrelevante Einfallstore für korruptes Verhalten nicht geregelt werden und legal bleiben. * Zitat des BGH: "Die gesetzliche Regelung der Abgeordnetenbestechung führt nach dem ausdrücklichen Willen des Gesetzgebers dazu, weite Teile von als strafwürdig empfundenen Manipulationen im Zusammenhang mit Wahlen und Abstimmungen in Volksvertretungen der Gemeinden und Gemeindeverbände straflos zu stellen. Der Senat sieht hier gesetzgeberischen Handlungsbedarf: In allen anderen Bereichen des öffentlichen und privaten Lebens hat das gewandelte öffentliche Verständnis einer besonderen Sozialschädlichkeit von Korruption zu einer erheblichen Ausweitung der Strafbarkeit von korruptivem Verhalten geführt (insbesondere durch das Korruptionsbekämpfungsgesetz vom 13. August 1997 BGBl I S. 2038). Diese Entwicklung ist bislang an dem Tatbestand der Abgeordnetenbestechung vorbeigegangen." 3. Die parlamentarischen Abläufe und Transparenzregelungen des Bundestages sowie die Kontrolle durch Medien und Zivilgesellschaft verhindern und bestrafen bereits heute Korruption. Eine gesetzliche Regelung ist daher nicht erforderlich. Der 108e StGB gilt nicht nur für den Bundestag. Parlamentarische Abläufe sind auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene vielfältig strukturiert und konnten bekannte Korruptionsskandale nicht verhindern. Falls der Bundestag also ausreichende Abläufe haben sollte, gilt dies bei weitem nicht für alle anderen Volksvertretungen. Die Transparenzregelungen des Bundestages und der anderen Parlamente sind unterentwickelt und bei weitem nicht ausreichend. Es gibt große Mängel in der Offenlegung von Nebeneinkünften und persönlichen Zuwendungen bei Mandatsträgern, es fehlt ein verbindliches Lobbyistenregister und es fehlt an Transparenz bei Spenden und Sponsoring. Eine effektive Kontrolle durch Medien und Zivilgesellschaft ist daher zur Zeit unmöglich.

3 3 Eine "Bestrafung" allein aufgrund der öffentlichen Meinung ist nicht immer ausreichend. Zudem muss jeder Verdächtige einen Anspruch darauf haben, seinen Fall vor einem ordentlichen Gericht geklärt zu sehen andernfalls sind weder Unschuldsvermutung, noch Freispruch möglich. 4. Es besteht kein Regelungsbedarf, da der aktuelle 108e StGB alternativ auch einfach sehr umfassend interpretiert werden könnte. Die aktuelle Fassung des 108e StGB stellt sehr eng auf vertraglichen Stimmkauf ab und erlaubt keine Verurteilung in praxisrelevanten Korruptionsfällen. In der strafrechtlichen Praxis findet entsprechend eine weitergehende Auslegung auch gar nicht statt und darf es wegen des Analogieverbotes auch nicht (ohne Gesetz keine Strafe). Um dies zu ändern, ist eine Neuregelung erforderlich. Nur diese kann auch die erforderliche Handlungsklarheit für Abgeordnete bringen. 5. Der Vorteilsbegriff bei Mandatsträgern kann prinzipiell nicht ausreichend eingegrenzt werden. Er erfordert unbestimmte Rechtsbegriffe, die von Staatsanwälten, Mandatsträgern und Zuwendungsgebern unterschiedlich interpretiert werden könnten. Eine gesetzliche Regelung ist daher nicht möglich. Ausnahmslos alle europäischen Staaten (bis auf Deutschland und Tschechien) mit ihrer breiten Vielfalt an Rechtssystemen waren mittlerweile in der Lage, eine Eingrenzung vorzunehmen und haben entsprechende Regelungen bereits umgesetzt. Der Bundestag sollte daher ebenfalls fähig sein, gesetzliche Regelungen zu formulieren, um Korruption bei Mandatsträgern stärker unter Strafe zu stellen. Der allgemeine Vorteilsbegriff ist in Bezug auf ausländische Abgeordnete durch das IntBestG bereits umfangreich erfasst und strafbewehrt. Deutschen Staatsanwälten und Zuwendungsgebern wird diese Begriffsunklarheit bzgl. der Korruption ausländischer Abgeordneter damit bereits heute in deutlichem höheren Maße zugemutet, als es in den bislang eingebrachten Reformvorschlägen des 108e StGB der Fall ist. 6. Strafverfolgungsbehörden könnten Ermittlungen einleiten, die sich im Nachhinein als ungerechtfertigt erweisen. Zudem könnten Falschanzeigen zum politischen Instrument im Wahlkampf werden. Korruption bei Mandatsträgern sollte daher nicht strafrechtlich geregelt werden. Wie bei allen Straftatbeständen könnten Falschanzeigen und ungerechtfertigte Ermittlungen auftreten. Diese Möglichkeit von Fehlermittlungen und Verleumdung betrifft aber Vorwürfe wegen jeder strafbaren Handlung. Das Argument, den Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung aus diesem Grund gesondert weitgehend straffrei zu halten, ist folglich willkürlich.

4 4 Falschanzeigen in allen anderen Bereichen des Strafrechts, obwohl gleichermaßen Rufschädigend, spielen auch heute keine signifikante Rolle in Wahlkämpfen. Entsprechend ist von einer relevanten Zunahme nach der Reform des 108e StGB nicht auszugehen. Verfahrensregelungen können ggf. einer besonderen Missbrauchsfurcht seitens der Abgeordneten Rechnung tragen etwa indem der Immunitätsausschuss, wie bei anderen Delikten auch, Missbräuchlichkeit prüft, bevor die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft freigegeben werden. 7. Viele Staaten mit mangelhaftem Rechtsystem ratifizieren die UN-Konvention, da Mandatsträgern keine ungerechtfertigten oder politisch motivierten Korruptionsermitt-lungen zu fürchten haben. Die sehr hohe Zahl der Ratifizierungen lassen Deutschland daher nicht schlecht dastehen. Der Umstand, dass Staaten mit mangelhafter Strafverfolgung Antikorruptionsgesetze erlassen, spricht nicht gegen Antikorruptionsgesetze an sich und ist kein Grund, Korruption in Deutschland nicht unter Strafe zu stellen. Nicht nur viele Staaten mit mangelhafter Strafverfolgung haben die UN-Konvention ratifiziert, sondern auch die große Mehrheit der Staaten mit funktionierendem Rechtsystem. Dies betrifft fast alle EU- und OECD-Staaten, darunter Dänemark, Finnland, Schweden, Norwegen, Kanada, Australien und die Niederlande. Dem Transparency-Korruptionswahrnehmungsindex 2011 zufolge ist das wahrgenommene Ausmaß von Korruption in diesen Ländern niedriger als in Deutschland. Darüber hinaus hat erst kürzlich der Bundesverband der Deutschen Industrie e.v. (BDI) die Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption durch den Bundestag angemahnt [s. Transparency Deutschland PM vom ]. Diese würde ebenfalls eine Verschärfung des 108e StGB mit sich bringen. Neben dem Deutschen Corporate Governance Kodex (DCGK) haben viele große Unternehmen inzwischen freiwillige Verhaltenskodizes und - richtlinien entwickelt, die unter anderem Regeln zur Korruptionsprävention enthalten. Die folgenden Punkte sind beispielhaft den Antworten dreier großer deutscher Unternehmen einer Befragung von Transparency Deutschland entnommen. Sie sollen einen Eindruck vermitteln, wie Unternehmen im Umgang mit in- und ausländischen Mandatsträgern verfahren: 1. Das erste Unternehmen fasst in seinem Regelwerk ausländische Mandatsträger mit Amtsträgern oder Beschäftigte staatlich kontrollierter Unternehmen unter dem Begriff Public Officials zusammen und schafft so einheitliche Regelungen im Umgang mit Mandats- und Amtsträgern. So sind beispielsweise Beraterverträge mit Public Officials verboten. [ABB] 2. Aus der Antwort des zweiten Unternehmens geht hervor, dass dieses weltweit keine politischen Parteien oder ihnen nahestehende Organisationen

5 5 unterstützt. Gleiches gilt auch für Abgeordnete sowie für politische Kandidaten im Wahlkampf. [BASF] 3. Beim dritten Unternehmen regeln interne Richtlinien die Einladung von Amtsträgern und sonstigen Dritten zu Firmen-Veranstaltungen. Eine gesonderte Regelung zu Mandatsträgern gibt es nicht. In der Europa- Sparte sind Einladungen von inländischen wie ausländischen Amtsträgern zu Veranstaltungen des Unternehmens nur in engen Grenzen und nur mit Zustimmung von der Compliance-Abteilung möglich. Reisekosten werden grundsätzlich nicht übernommen und auch Honorare werden nicht gezahlt. In der Amerika-Sparte sind Einladungen von Amtsträgern aufgrund des FCPA s grundsätzlich untersagt. [HOCHTIEF] 8. Dem SPD-Reformentwurf zufolge sollen Vorteilsannahme und -gewährung nicht strafbar sein, sofern sie das Verhalten der Mandatsträger nicht beeinflussen und diese weiterhin nur nach ihrer inneren Überzeugung handeln. Entsprechend 44a AbgG ist die Annahme von Zuwendungen bei Mandatsträgern verboten, falls damit bereits die bloße Erwartung verbunden ist, dass die Interessen des Zuwendungsgebers vertreten werden sollen unabhängig davon, ob dies eine Gesinnungsänderung bewirkt oder nicht. Derselbe Grundsatz muss bei der strafrechtlichen Regelung dieses Sachverhaltes gelten. Im Strafwesen wird in aller Regel vom objektiven Tatbestand auf den subjektiven geschlossen. Andernfalls könnte jeder Straftäter vorgeben, er habe unbeabsichtigt gehandelt. Analog ist in der Praxis kaum nachzuweisen, wie die Vorteilsgewährung eine Änderung des Verhaltens von Mandatsträgern bewirkt. Durch die Berufung auf eine unabänderliche innere Überzeugung eines Abgeordneten werden legitime Korruptionsermittlungen verhindert. 9. Die UN-Konvention verlangt die rechtliche Gleichsetzung von Amts- und Mandatsträgern und ist daher unvereinbar mit deutschem Recht. Es geht der UN-Konvention um die Strafbarkeit von Korruption auf allen staatlichen Ebenen. Die Konvention benutzt hier als allgemeinen Oberbegriff nur den "public official". Es ist dabei jedoch zulässig, für Amts- und Mandatsträger unterschiedliche Regelungen zu haben, sofern sie jeweils Korruption vorbeugen und Korruptionsfälle bestrafen. Die derzeitigen Regelungen für Mandatsträger in Deutschland genügen diesen internationalen Mindeststandards nicht. Hierzu hat eine Umfrage von Transparency Deutschland zudem ergeben, dass bereits einige große Unternehmen in ihren Verhaltensrichtlinien nicht zwischen Amtsund Mandatsträgern unterscheiden. Der Begriff der public officials findet dabei Anwendung, nicht um eine rechtliche Gleichsetzung von Amts- und Mandatsträgern, sondern um eine einheitliche Linie im Umgang mit ihnen zu beschreiben.

6 6 10. Mandatsträger können im strafrechtlichen Sinne nicht bestochen werden, da sie anders als Amtsträger keine Dienstpflichten wahrnehmen und der rechtliche Begriff der Bestechung in Deutschland über pflichtwidrige Handlungen definiert ist. Das Ziel der Reform ist die Korruptionsbekämpfung. Insbesondere trifft dies die Strafbarkeit von Vorteilsannahme und -gewährung bei Mandatsträgern. Eine Regelung identisch zur Bestechung bei Amtsträgern ist dafür nicht erforderlich. Transparency Deutschland, Arbeitsgruppe Politik, Mai 2012

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