Klimaschutz. Klimaschutz

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1 Einführung das internationale recht hat sich binnen weniger Jahre zu einem hochkomplizierten und ausdifferenzierten System entwickelt die Breite und Komplexität des Themas, sein globaler (und damit stets grenzüberschreitender) Charakter, die (auch) ökonomische Bedeutung (Energie, Transport etc.) sowie im Einzelnen bestehende wissenschaftliche Unsicherheiten haben den Abschluss einer konvention lange Zeit verhindert inzwischen wird in der Wissenschaft nicht mehr bestritten, dass der derzeit stattfindende Klimawandel jedenfalls teilweise vom Menschen gemacht ( anthropogen ) ist; Ursache hierfür sind die sog. Treibhausgase (vgl. den vierten Bericht des Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC] von 2007) der IPCC wurde im Jahre 1988 vom UNEP und von der World Meteorological Organization (WMO) gegründet; seine Hauptaufgabe ist es, Risiken der globalen Erwärmung zu beurteilen sowie Vermeidungs- und Anpassungsstrategien zusammenzutragen zu den Treibhausgasen zählen vor allem Kohlendioxid (CO 2 ), das primär durch die Verbrennung fossiler Energieträger und durch Entwaldung freigesetzt wird, und Methan (CH 4 ), das im Rahmen der Energiewirtschaft und bei der landwirtschaftlichen Produktion entsteht der Klimawandel kann auf zweierlei Arten eingedämmt werden ( mitigation ): (1) durch eine Reduzierung des Anstiegs der Treibhausgase in der Atmosphäre ( primärer ) und (2) durch den Entzug der bereits in die Atmosphäre gelangten Treibhausgase und ihre Lagerung in geeigneten Stätten bzw. Senken ( sekundärer )

2 nur der primäre bildet den Gegenstand des internationalen rechts; die Frage der Lagerung und Speicherung beurteilt sich demgegenüber in erster Linie nach dem jeweils einschlägigen besonderen Gebiet des Umweltvölkerrechts (Abfall- und Bodenschutzrecht, Recht des Meeresumweltschutzes) Beispiele für sekundäre maßnahmen sind die geplante und z.t. bereits praktizierte (Norwegen: Sleipner- Projekt) Abtrennung und Sequestrierung (Deponierung) von CO 2 (sog. Carbon Capture and Storage [CCS]) im Erd- oder Meeresboden (mögliche CO 2 -Speicher sind u.a. geologische Formationen wie ausgediente Erdöl- oder Erdgaslagerstätten) sowie die Eisendüngung (ocean iron fertilization) maßgebliches Vertragswerk des primären rechts ist das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen v (UN-Klimarahmenkonvention UNFCCC), das im Hinblick auf quantifizierte Reduktionsverpflichtungen von den Vorgaben des Kyoto- Protokolls konkretisiert wird seit längerem wird sowohl auf universeller (Bali, Kopenhagen, Cancun) als auch auf regionaler Ebene versucht, die nicht hinreichenden Vorgaben des Kyoto- Protokolls durch strengere auflagen weiter zu konkretisieren auf dem G8-Treffen (2008) in Toyako (Japan) haben die Industriestaaten erklärt, bis 2050 ihre CO 2 -Emissionen um 50% reduzieren zu wollen; rechtsverbindlich sind dergleichen Erklärung indes nicht

3 Klimarahmenkonvention der Vereinten Nationen UNFCCC wurde im Rahmen der Rio-Konferenz verabschiedet und trat bereits im März 1994 in Kraft; sie verfügt heute über 194 Parteien und hat damit universelle Geltung es handelt sich um ein Rahmenübereinkommen ohne quantifizierte Reduktionsverpflichtungen Ziel der Konvention ist es, die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu stabilisieren, das eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert (vgl. Art. 2) ob das in Art. 2 formulierte Ziel noch erreicht werden kann, ist angesichts des fortschreitenden Klimawandelprozesses zweifelhaft das Übereinkommen beruht auf dem Leitbild der nachhaltigen Entwicklung (vgl. Art. 3 Nr. 1, 4), auf dem Vorsorgeprinzip (Art. 3 Nr. 3) sowie auf dem Gedanken der common but differentiated responsibilities (Art. 3 Abs. 1) aber: die Vertragsparteien trifft insoweit keine Handlungspflichten vgl. Art. 3 Nr. 1 UNFCCC: The Parties should protect the climate system for the benefit of present and future generations of humankind, on the basis of equity and in accordance with their common but differentiated responsibilities and respective capabilities. Accordingly, the developed country Parties should take the lead in combating climate change and the adverse effects thereof.

4 Art. 3 Nr. 3 UNFCCC: The Parties should take precautionary measures to anticipate, prevent or minimize the causes of climate change and mitigate its adverse effects. Where there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty should not be used as a reason for postponing such measures, taking into account that policies and measures to deal with climate change should be cost-effective so as to ensure global benefits at the lowest possible cost. die entscheidende Rolle wird demnach den Industriestaaten zugewiesen die Verpflichtungen der Vertragsparteien sind in Art. 4 UNFCCC enthalten, wobei sich Abs. 1 an alle Vertragsparteien und Abs. 2 speziell an die entwickelten Staaten richtet zu diesen Pflichten ( shall ) zählt u.a. die Erstellung nationaler Verzeichnisse über die Emissionen aller nicht durch das Montrealer Protokoll erfassten Treibhausgase und über den Abbau solcher Gase durch Senken Senke wird in Art. 1 Nr. 8 UNFCCC definiert als Vorgang, Tätigkeit oder Mechanismus, durch die ein Treibhausgas, ein Aerosol oder eine Vorläufersubstanz eines Treibhausgases aus der Atmosphäre entfernt wird während Speicher statisch sind, also nur eine gewisse Menge an CO 2 binden können (vgl. Art. 1 Nr. 7 UNFCCC: Bestandteile des Klimasystems, in denen ein Treibhausgas oder eine Vorläufersubstanz zurückgehalten wird), sind Senken dynamisch; es handelt sich demnach um Speicher, die an Zuwachs gewinnen (z.b. neue Wälder)

5 die wichtigsten Senken sind damit die Wälder als Teil der Biosphäre und die Ozeane weiterhin müssen die Vertragsparteien u.a. Technologien und Verfahren zur Bekämpfung von Treibhausgasemissionen entwickeln, die Erhaltung und Verbesserung sowie nachhaltige Bewirtschaftung aller Senken und Speicher fördern, und Maßnahmen zur Anpassung ( adaptation ) an die nachteiligen Auswirkungen des Klimawandels treffen (Bsp.: Einrichtung von Überschwemmungsgebieten; Anlage von Deichen usw.) (nur) die Industriestaaten (für die Vertragsparteien im Übergang zur Marktwirtschaft gelten flexiblere Anforderungen) sind nach Art. 4 Abs. 2 zur Festlegung nationaler Politiken und Maßnahmen zum verpflichtet, um durch eine Begrenzung der anthropogenen Treibhausgasemissionen sowie durch den Schutz und die Erweiterung der Treibhausgassenken und -speicher eine Abschwächung der Klimaänderung zu erreichen nach Art. 4 Abs. 3 UNFCCC sind die entwickelten Länder zum Finanz- und Technologietransfer zugunsten der Entwicklungsstaaten verpflichtet; die vor Ort vorhandenen Fähigkeiten und Technologien der Entwicklungsländer müssen entwickelt und gestärt werden (sog. capacity building) sämtliche Pflichten des Art.4 sind sehr allgemein formuliert und bedürfen der Ausgestaltung; diese erfolgt im Rahmen der jährlich stattfindenden Vertragsstaatenkonferenz (COP), die nach Art. 17 UNFCCC u.a. Protokolle zur Konvention beschließen kann

6 Finanzierungsmechanismus der Konvention ist, wie im Falle der Biodiversitätskonvention, die Global Environment Facility (GEF), vgl. Art. 21 Abs. 3 (seit 1998 endgültig) nach Art. 4 Abs. 1 lit. j i.v.m. Art. 12 UNFCCC sind die Vertragsparteien verpflichtet, der Vertragsstaatenkonferenz über die zur Durchführung der Konventionspflichten getroffenen Maßnahmen zu berichten; darüber hinaus ermöglicht Art. 13 UNFCCC die Einführung eines mehrseitigen Beratungsverfahrens zur Lösung von Fragen der Durchführung der Konvention Kyoto-Protokoll (KP) in Kraft getreten am durch Beitritt Russlands; Protokoll musste von mindestens 55 Staaten ratifiziert werden, darunter von Industrieländern, auf die mindestens 55% der im Jahre 1990 verursachten Kohlendioxidemissionen entfielen ([P] Fernbleiben der USA, dem weltweit [per capita] größten Verursacher von Treibhausgasemissionen) zwischenzeitlich verfügt das Protokoll über 193 Vertragsparteien, die jedoch nur für 65% der weltweiten Emissionen verantwortlich sind; China und Indien sind nicht in Anhang I der UNFCCC aufgenommen und gelten deshalb auch im Rahmen des Kyoto-Protokolls als Entwicklungsstaaten, für die die strengeren Vorgaben nicht zur Anwendung gelangen

7 Verpflichtung auf konkrete Reduktionsziele gestaltete sich außerordentlich schwierig; ein im Rahmen von COP 1 der UNFCCC erarbeiteter Vorschlag, die Treibhausgasemissionen der Industrieländer bis zum Jahre 2000 um 20% gegenüber 1990 zu reduzieren, konnte nicht umgesetzt werden immerhin resultierten die Vorschläge einer 1995 eingesetzten Arbeitsgruppe (AGBM) in der Annahme des Kyoto-Protokolls im Rahmen von COP 3 (1997) das Kyoto-Protokoll verpflichtet die Industriestaaten, einzeln oder gemeinsam die Gesamtemissionen der im Anhang A aufgeführten Treibhausgase im Verpflichtungszeitraum 2008 bis 2012 um mindestens 5% unter das Niveau von 1990 zu senken (vgl. Art. 3 Abs. 1 KP) Art. 3 Abs. 2 KP verlangt, das jede Vertragspartei schon im Jahre 2005 nachweisbare Fortschritte ( demonstrable progress ) im Hinblick auf die Erreichung dieses Ziels gemacht hat im Anhang B werden für sämtliche UNFCCC-Anhang I-Staaten (= entwickelte Staaten) individuelle Reduktionspflichten festgelegt für Staaten im Übergang zur Marktwirtschaft (relevant vor allem für Russland) kann ein anderes Basisjahr als 1990 oder ein anderer Basiszeitraum gelten (vgl. Art. 3 Abs. 5 KP) nach Art. 3 Abs. 3 KP sind für die Erfüllung der Reduktionspflichten die Netto-Änderungen der Treibhausgasemissionen, d.h. die Quellen unter Abzug der durch Senken gebundenen Emissionen, zu Grunde zu legen

8 die berücksichtigungsfähigen Senken beschränkt Art. 3 Abs. 3 KP grundsätzlich auf Maßnahmen der Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung seit 1990; letztere Kategorie (Entwaldung) ist nicht unproblematisch, weil sie den Vertragsparteien theoretisch gestattet, auf ihr Reduktionskonto anrechenbare Senken dadurch zu erzielen, dass sie vor dem Jahr 2008 alte Waldbestände vernichten, um die dadurch frei werdenden Flächen ab 2008 wieder aufzuforsten (beachte: junge Wälder binden Treibhausgase stärker) aber: Widerspruch zur Biodiversitätskonvention str. war jedoch, inwiefern sonstige Maßnahmen in den Bereichen Forstwirtschaft, Land- und Weidewirtschaft (etwa Verlängerung der Rotationszeiten) und Feuerschutz zu einer Anrechnung führen können; nach Art. 3 Abs. 4 KP sind die Modalitäten und Richtlinien für die Anrechnung von Senken von der Vertragsstaatenkonferenz festzulegen dies ist im Rahmen von COP 7 (2001) mit den sog. Marrakesh Accords geschehen; hiernach können Senken nunmehr auf der Grundlage fundierter Wissenschaft berücksichtig werden, wobei die bloße Existenz von Kohlenstoffbeständen (Biomasse) nicht zur Anrechnung führen soll (erforderlich sind positive Maßnahmen) die erneute Freisetzung von CO 2 aus der Biomasse zeitnah berücksichtigt werden muss die Aktivitäten zur Förderung der Biodiversität und nachhaltigen Nutzung der natürlichen Ressourcen beitragen müssen (daher: vorsätzliche Vernichtung von Waldbeständen kann nicht angerechnet werden)

9 KP hält für die Umsetzung der Reduzierungsverpflichtungen drei flexible Mechanismen bereit Joint Implementation (Art.6 KP): zielt auf Anrechnung von Projekten, die in anderen Ländern durchgeführt werden Industriestaaten wollten projekte in Entwicklungsländern durchführen, um (1) diesen zusätzliche Geldmittel und moderne Technologien zukommen zu lassen, und (2) ihre eigene Reduktionspflicht kostengünstiger erfüllen zu können nach Art. 6 KP können jedoch Anhang I-Staaten nur im Verhältnis untereinander Emissionsreduktionseinheiten transferieren; Art. 3 Abs. 10, 11 KP stellt klar, dass i.d.s. transferierte Einheiten vom Emissionskonto der transferierenden Partei abgezogen und dem Konto der erwerbenden Partei gutgeschrieben werden Emissionsreduktionseinheiten können erst seit Beginn 2008 ausgegeben werden Clean Development Mechanism (Art. 12 KP): sorgt dafür, dass die Entwicklungsländer von zertifizierten projektbezogenen Aktivitäten profitieren können, obwohl sie vom joint implementation-mechanismus ausgeschlossen sind; die Industriestaaten können mit der Durchführung zertifizierter emissionsminderner Projekte einen Teil ihrer Reduktionsverpflichtungen erfüllen

10 mit der Durchführung eines Projekts in einem Entwicklungsland erwirbt der betreffende Industriestaat eine bestimmte Anzahl zertifizierter Emissionsreduktionseinheiten, die seinem Konto der erlaubten Emissionsmengen zugerechnet werden (vgl. Art. 3 Abs. 12 KP) die näheren Voraussetzungen des Clean Development Mechanism wurden von der Vertragsstaatenkonferenz der FCCC erst im Jahre 2006 beschlossen (u.a. Einrichtung des CDM Executive Board als Überwachungsgremium) Unterschied zwischen Joint Implementation (Art. 6 KP) und Clean Development Mechanism (Art. 12 KP) beide Instrumente müssen zu einer Reduktion der in Anlage A KP aufgeführten Treibhausgase führen daher: Reduktionen werden jeweils den Anlage I-Staaten (= Industriestaaten) zugerechnet aber: Art. 6 KP spricht von Emissionsreduktionseinheiten, Art. 12 KP von zertifizierten Emissionsreduktionen nach Art. 12 KP werden sowohl die Projekte selbst als auch die aus ihnen resultierenden Emissionsreduktionen zertifiziert (Ausgabe der Zertifikate erfolgt durch den Exekutivrat, die Validierung und Zertifizierung durch unabhängige Stellen); Art. 6 KP lässt offen, ob die Zulässigkeitsvoraussetzungen für Joint Implementation-Projekte in einem eigenständigen förmlichen Verfahren festgestellt und überprüft werden

11 im Falle des Clean Development Mechanism sind die Vorteile für das an dem jeweiligen Projekt beteiligte Entwicklungsland Zulässigkeitsvoraussetzung für das Projekt Handel mit Emissionsrechten (Art. 6, 17 KP): darf die nationalen Aktionen nur ergänzen, vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. d UNFCCC denkbar sind zwei einander ergänzende Systeme: der Handel zwischen Annex I-Staaten (inkl. der Staaten im Übergang zur Marktwirtschaft) einerseits und ein Emissionshandel unter Einbeziehung privater Akteure Einzelheiten wurden von der Vertragsstaatenkonferenz beschlossen der Emissionshandel kann auf nationaler, regionaler oder universeller Ebene implementiert werden; das bislang erste und umfassendste Regime (gerichtet an private Akteure) wurde im EU-Rahmen mit der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Union geschaffen (ein weltweites System existiert bislang nicht) zentrales Element: cap-and-trade-mechanismus: Gesamtvolumen der CO2-Emissionen wird absolut begrenzt, die Adressaten der Bestimmung können aber durch Zukauf von Emissionszertifikaten ihren Verpflichtungen entsprechen beachte: obwohl innerhalb der EU von Emissionszertifikaten die Rede ist, existieren diese nicht als Dokumente in Papierform, sondern werden in einem rein elektronischen System gehandelt

12 zu diesem Zweck eröffnet jeder Handelsteilnehmer (Unternehmen, Banken etc.) ein Konto, das ähnlich einem Bankkonto funktioniert; Einzelheiten des Handels sind nicht festgelegt gehandelt wird u.a. an der Energiebörse European Energy Exchange (EEX) in Leipzig denkbar sind zwei verschiedene Methoden der Zertifikateausgabe: hoheitliche Zuteilung oder Versteigerung Umsetzung der Emissionshandels-Richtlinie in Deutschland mit dem Zuteilungsgesetz 2007 und dem nationalen Allokationsplan I (für die Testphase 2005 bis 2007) kein klimarelevanter Erfolg, da (1) Unternehmen mit Zertifikaten überausgestattet und (2) die Zertifikate verschenkt wurden von 2008 (Beginn der Kyoto-Periode) bis Ende 2009 wurden bis zu 8,8% der Gesamtzuteilungsmenge durch den Staat veräußert (Zuteilungsgesetz 2012); seit 2010 erfolgt die Zuteilung vollständig im Wege der Versteigerung

13 Reaktion der EU mit neuer Richtlinie 2009/29/EG zwecks Verbesserung und Ausweitung des Gemeinschaftssystems für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten Festlegung einer verbindlichen Höchstmenge an Verschmutzungsrechten in Zertifikaten verkörperte Verschmutzungsrechte müssen versteigert werden ab 2012 wird der innereuropäische Luftverkehr in den Emissionshandel einbezogen (seit 2010 Berichtspflicht) Ausblick Nachfolgeabkommen zu Kyoto für den Zeitraum ab 2012 sollte 2009 im Rahmen der UN-konferenz in Kopenhagen ausgehandelt werden; unter den Anhang I-Staaten besteht inzwischen Einigkeit hinsichtlich der Erforderlichkeit strengerer verbindlicher Zielvorgaben, um eine Erderwärmung von mehr als 2 C zu verhindern die EU (vgl. KOM (2008) 30 endg.) strebt an, unabhängig von Vereinbarungen oder Fortschritten im Kyoto-Prozess bis 2020 die Treibhausgasemissionen um 20% gegenüber dem Stand von 1990 zu senken (= 14% ggü. 2005); der Emissionshandelssektor soll im Jahre % weniger Emissionsrechte als 2005 enthalten ([P] Einbezug des Flugverkehrs)

14 die Bemühungen um Aushandlung eines Post-Kyoto-Protokolls sind im Dezember 2009 auf der 15. Vertragsstaatenkonferenz der Klimarahmenkonvention in Kopenhagen im Dezember 2009 gescheitert das Abschlussdokument (Copenhagen Accord), das von den Vertragsparteien lediglich zur Kenntnis genommen wurde, spricht in denkbar allgemeiner Form davon, dass Maßnahmen getroffen werden sollen, um die Erderwärmung auf weniger als 2 C zu begrenzen vgl. para. 1 des Accords: We underline that climate change is one of the greatest challenges of our time. We emphasise our strong political will to urgently combat climate change in accordance with the principle of common but differentiated responsibilities and respective capabilities. To achieve the ultimate objective of the Convention to stabilize greenhouse gas concentration in the atmosphere at a level that would prevent dangerous anthropogenic interference with the climate system, we shall, recognizing the scientific view that the increase in global temperature should be below 2 degrees Celsius, on the basis of equity and in the context of sustainable development, enhance our long-term cooperative action to combat climate change. [ ] überdies hatten die Anlage I-Staaten bis zum ggü dem Klimasekretariat in Bonn Angaben über individuelle Emissionsreduktionsziele für das Jahr 2020 zu machen, wobei die Benennung des einschlägigen Referenzjahrs in ihrem Ermessen lag auch im Rahmen von COP 16 in Cancun (Dezember 2010) gelang es nicht, einen entsprechenden Vertrag auszuhandeln immerhin wurde ein Maßnahmenpaket angenommen (Cancun Agreement), in dem die Notwendigkeit drastischer CO 2 - Reduktionen anerkannt wurde, um das 2-Grad-Ziel erreichen zu können weitere Beschlüsse: u.a. Schaffung eines Green Climate Funds mit Einlagen in Höhe von 100 Mrd. Dollar zur Unterstützung der Entwicklungsstaaten; Einrichtung des Cancun Adaptation Framework und Adaptation Committee; Aufruf zur jährlichen Aktualisierung der Emissionsinventare (entwickelte Staaten)