PLATTFORMREGULIERUNG. für den Experten-Workshop der AG Plattformregulierung. 13. Juni Impressum. Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e.v.

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1 PLATTFORMREGULIERUNG Stellungnahme der Verbraucherzentrale Nordrhein- Westfalen e.v. zur Diskussionsgrundlage für eine Neufassung der Maßgaben zur Plattformregulierung im Rundfunkstaatsvertrag (Stand ) für den Experten-Workshop der AG Plattformregulierung 13. Juni 2017 Impressum Verbraucherzentrale Nordrhein-Westfalen e.v. Bereich Markt und Recht Gruppe Verbraucherrecht Mintropstraße Düsseldorf

2 2 l 6 Stellungnahme zum Arbeitsentwurf der Staatskanzlei NRW zur Neuregelung der Plattformregulierung im Rundfunkstaatsvertrag Die Verbraucherzentrale NRW (VZ NRW) bedankt sich für die Gelegenheit der Stellungnahme zu einem Entwurf (RStV-E) gegenüber der Länder-AG Plattformregulierung der Bund-Länder-Kommission. A. Allgemeine Anmerkungen Die Ausweitung des Anwendungsbereichs des Rundfunkstaatsvertrages auf die Zugänglichmachung von Rundfunkinhalten und rundfunkähnlichen Telemedien ist zu begrüßen. Auf Medienplattformen werden audiovisuelle Inhalte-Angebote gebündelt und den Rezipienten zum Abruf oder zur zeitgleichen Rezeption zur Verfügung gestellt. Dabei nehmen die hinter den Medienplattformen stehenden Unternehmen die Funktion eines Gatekeepers ein, in der sie nicht nur den Zugang der Inhalte auf die Plattform, sondern auch den Zugang der Verbraucherinnen und Verbraucher zu den auf der Plattform verfügbaren Inhalten steuern können. Auch Benutzeroberflächen können durch ihre Gestaltung und Funktionalität die Auffindbarkeit der Inhalte-Angebote beeinflussen. Medienplattformen und Benutzeroberflächen bergen somit Risiken für die Vielfaltssicherung und die Wahlfreiheit der Endnutzer. Daher ist eine Anpassung der Plattformvorschriften im Rundfunkstaatsvertrag ein wichtiger Weg, um Inhalte- und Auswahlfreiheit der Verbraucherinnen und Verbraucher in einer konvergenten Medienwirklichkeit sicherzustellen. Die Verbraucherzentrale NRW begrüßt, dass wesentliche Verbraucherbelange in der Entwurfsfassung berücksichtigt werden und die Nutzerautonomie als Regulierungsgrundsatz im RStV-E verankert ist. Eine zukunftsgerichtete Plattformregulierung muss einer zunehmend komplexeren Medienwelt mit unterschiedlichen Playern und beteiligten Unternehmen Rechnung tragen. Die jeweilige Rolle und Motivation der Anbieter ist für Nutzer nicht immer auf Anhieb erkennbar. Daher bedarf es nicht nur ausreichender Regeln zur Transparenz, sondern auch klare Vorgaben, die sicherstellen, dass am Ende die Nutzer darüber entscheiden können, welche Inhalte sie rezipieren möchten und wie die Benutzeroberfläche aussehen soll. Dabei sollte immer die Möglichkeit bestehen, vorgenommene Sortierungen dauerhaft wieder zu ändern. Insoweit trägt der vorgelegte Entwurf der Wahl- und Dispositionsfreiheit der Verbraucherinnen und Verbraucher in erfreulicher Weise Rechnung. B. Die Diskussionsgrundlage im Einzelnen 1. Regulierungsmodell a. Abgestufte Regulierung Aus Sicht der Verbraucherzentrale NRW ist es plausibel, bei der Neuregelung der Plattformregulierung auf die Regulierungsziele Zugang und Auffindbarkeit abzustellen. Demnach soll es für Medienplattformen, die eine abschließende Entscheidung über die Auswahl der zur Verfügung gestellten Inhalte treffen, gesetzliche Regeln zum Zugang zur Medienplattform geben, während für Benutzeroberflächen im Wesentlichen Fragen der Auffindbarkeit festgelegt werden.

3 Plattformregulierung 3 l 6 Der RStV-E setzt damit das Modell einer abgestuften Regulierungsdichte fort. Im Hinblick auf die für Verbraucherinnen und Verbraucher bedeutsamen Transparenzanforderungen des 52 f RStV-E über die Organisation von Medienplattformen oder Benutzerflächen ist zu begrüßen, dass diese für Medienplattformen und Benutzeroberflächen gleichermaßen und ohne Rücksicht auf etwaige Aufgreifschwellen gelten. b. Definition der Medienplattform Nach dem RStV-E sollen Medienplattformen stärker in die Regulierung mit einbezogen und grundlegenden regulatorischen Anforderungen unterworfen werden. Anknüpfungspunkt hierfür ist die Definition der Medienplattform in 2 Nr. 13 RStV-E. Die Begriffsbestimmung der Medienplattform ist schwer verständlich, könnte zu schwierigen Abgrenzungsfragen führen und eine rechtssichere Anwendung der Regeln gefährden. So steht zu befürchten, dass in der Praxis eine klare Abgrenzung zwischen den Mediatheken der Sender und Online-Videotheken einerseits und Mediatheken, die mit Fremdinhalten angereichert werden, schwerfallen dürfte. Nur letztgenannte sollen aber unter den Begriff der Medienplattform fallen. Was genau ein Fremdinhalt ist, wird aber nicht weiter aufgelöst. Außerdem bestehen Abgrenzungsschwierigkeiten zu Benutzeroberflächen, die lediglich auf Inhalte auf anderen Medienplattformen Bezug nehmen. Letztgenannte fallen nicht unter den Begriff der Medienplattform. Die Erläuterungen zu den Ausnahmen zu 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV sind hier insgesamt nur schwer fassbar und könnten noch konkreter werden, etwa in Form von Regelbeispielen. Auch der Verweis auf rundfunkähnliche Telemedien im Rahmen der Medienplattformdefinition in 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV-E ist an dieser Stelle unscharf. Rundfunkähnliche Telemedien sollen durch einen Angebotskatalog gekennzeichnet sein, der auf einer mit dem Rundfunk vergleichbaren Aggregationsstufe steht. Was dies konkret bedeutet, bleibt trotz der Erläuterungen und der Synopse zum RStV-E weitgehend unklar und ist zumindest in höchstem Maße auslegungsbedürftig. Die Definition der Medienplattform als maßgeblicher Anknüpfungspunkt für den Anwendungsbereich der 52 ff. RStV sollte daher konkreter gefasst werden und ggf. um weitere Regelbeispiele ergänzt werden. Der neue Begriff der Medienplattform sollte grundsätzlich alle Geschäftsmodelle erfassen, die eine Bündelung von audio- und audiovisuellen Inhalten zum Ziel haben und bei denen eine abschließende Entscheidung über die Auswahl der zur Verfügung gestellten Inhalte getroffen wird. Daher ist auch richtig, dass nach der Entwurfsfassung neben infrastrukturgebundenen Medienplattformen ausdrücklich auch Medienplattformen in offenen Netzen und Oberflächen von Endgeräten unter den neuen Begriff der Medienplattform als Anknüpfungspunkt einer Zugangsregulierung fallen, soweit für die Frage des Zugangs der Inhalte zur Plattform eine Auswahlentscheidung getroffen wird. Auch Benutzeroberflächen z.b. von Smart-TV nehmen eine Gatekeeper- Funktion wahr, wenn sie bestimmte Inhalte bzw. Apps in der Werkseinstellung beinhalten. Die Entscheidung über den Zugang der voreingestellten Apps auf die Benutzeroberfläche hat unmittelbare Auswirkungen auf den Zugang der

4 4 l 6 Nutzer zu den Inhalten selbst und sollte daher richtigerweise vom Anwendungsbereich der 52 ff. RStV erfasst werden. Es muss sichergestellt werden, dass die Nutzersouveränität bei der Inhalte-Auswahl nicht durch die Auswahl der Gerätehersteller oder seiner Partner-Unternehmen eingeschränkt wird. c. Definition der Benutzeroberfläche Die Definition des Begriffs der Benutzeroberfläche knüpft an die dahinter liegende Medienplattform an. Positiv zu bewerten ist die Klarstellung in den Erläuterungen zu 2 Abs. 2 Nr. 13 RStV-E, dass Benutzeroberflächen auch die akustische Navigation erfassen. Damit wird der rasenden Entwicklung und Implementierung digitaler Sprachassistenten Rechnung getragen, die zunehmend auch für die Ansteuerung für audiovisuelle Inhalte-Angebote eingesetzt werden. Der Begriff der Benutzeroberfläche sollte daher möglichst zukunftstauglich alle Formen der Steuerung umfassen. Zur Konkretisierung sollten wie in der Synopse vorgeschlagen Regelbeispiele für Benutzeroberflächen aufgenommen werden. d. Redaktionelle Anpassung und Aufgreifschwellen 52 RStV-E benennt in Absatz 1 die Aufgreifschwellen für nicht infrastrukturgebundene Medienplattformen und Benutzeroberflächen, bei deren Überschreiten zusätzlich die Grundsätze der Diskriminierungsfreiheit und Chancengleichheit sowie ggf. die Regeln zur privilegierten Auffindbarkeit gelten. Dies sollte auch in der Überschrift der Norm zum Ausdruck kommen und um den Zusatz und Benutzeroberflächen ergänzt werden. Die Aufgreifschwellen erscheinen zudem insgesamt sehr hoch angesetzt und sollten noch einmal überprüft werden. Maßgeblich sollte die jeweilige Relevanz für die Meinungsbildung sein. 2. Regulierungsgrundsätze I a. Diskriminierungsfreiheit und Chancengleichheit Für Medienplattformen als auch für Benutzeroberflächen sollen gleichermaßen die Grundsätze der Diskriminierungsfreiheit und der Chancengleichheit gelte. Dies ist aus Verbrauchersicht zu begrüßen. Die Grundsätze sollen auch im Hinblick auf die Auffindbarkeit der Inhalte und Angebote auf Benutzeroberflächen gelten, ohne dass der RStV-E den Modus einer diskriminierungsfreien Sortierung vorgibt. Hier wäre es wünschenswert, wenn zumindest beispielhaft Positiv- wie Negativbeispiele in den Gesetzestext aufgenommen werden könnten. b. Must-Carry-Regime Die Fortschreibung des Must-Carry-Regimes für infrastrukturgebundene Medienplattformen ist wegen der damit verbundenen möglichen Zugangsrestriktionen für Inhalte-Anbieter zu begrüßen. Verbraucherinnen und Verbraucher haben ein berechtigtes Interesse, meinungsbildungsrelevante Inhalte-Angebote auch rezipieren zu können. Dies setzt voraus, dass der Anbieter der Medienplattform diese auch tatsächlich zur Verfügung stellt. Zu den meinungsbildungsrelevanten Angeboten zählen in ganz besonderem Maße die über den Rund-

5 Plattformregulierung 5 l 6 funkbeitrag finanzierten Inhalte der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Unter Berücksichtigung des sich wandelnden Nutzungsverhaltens sollte sichergestellt sein, dass diese sowie die privaten Inhalte-Angebote mit Must-Carry- Status von Medienplattformanbietern auch zugänglich gemacht werden. Nicht verständlich ist die Einschränkung, dass die Dritten Programme der ARD nur im intendierten Sendegebiet zugänglich gemacht werden müssen. Auch die Dritten Programme sind beitragsfinanziert. Zur Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse sollte daher zumindest sichergestellt sein, dass die Dritten Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten aus den angrenzenden Bundesländern den Nutzern einer Medienplattform zugänglich sind. c. Privilegierte Auffindbarkeit Nach den Erläuterungen zu 52e Abs. 4 RStV-E soll für Inhalte, die in besonderem Maße zur Vielfalt beitragen, über eine besondere Auffindbarkeit diskutiert werden. Die besondere Auffindbarkeit besteht insoweit nur für gesellschaftlich gewünschte Angebote. Die Norm sieht daher vor, dass solche Angebote bei der Darstellung besonders hervorzuheben und leicht zugänglich zu machen sind. Die Regeln zur privilegierten Auffindbarkeit kollidieren mit dem Grundsatz der Nutzerautonomie (s.u. 3.b.), wonach grundsätzlich der Nutzer über die Darstellung der Benutzeroberfläche entscheiden sollte. Hierzu gehört auch die Anordnung von Inhalten und Angeboten, die in besonderem Maße zur Vielfalt beitragen. Die Regeln zur Auffindbarkeit meinungsbildungsrelevanter Inhalte- Angebote und die Nutzerautonomie müssen daher erst noch in einen Ausgleich gebracht werden. Insoweit bleibt außerdem unklar, ob für die privilegierte Auffindbarkeit nach 52e Abs. 4 RStV-E auch die Regelung zur Sicherstellung der Nutzerautonomie des 52e Abs. 5 RStV-E greifen soll. Die Verbraucherzentrale NRW teilt jedoch grundsätzlich die Auffassung, dass besonders meinungsbildungsrelevante Inhalte vom Nutzer im Sinne eines must be found auch auffindbar sein müssen. Dies gilt umso mehr, wenn es sich hierbei um beitragsfinanzierte Angebote handelt, für welche die Verbraucherinnen und Verbraucher bereits gezahlt haben. 3. Regulierungsgrundsätze II a. Veränderungsverbote Im Hinblick auf die Statuierung von Veränderungsverboten ist zu begrüßen, dass Nutzer die Kontrolle im Hinblick auf Überblendungen und Skalierungen behalten sollen und diese nur im Einzelfall zulässig sind, wenn sie durch den Nutzer aktiv veranlasst werden ( 52a Abs. 4 RStV-E). Die ausdrückliche Regelung zugunsten der Nutzerautonomie stärkt das Anliegen der Verbraucherinnen und Verbraucher, selbst darüber zu entscheiden, wie die Inhalte auf ihrem Bildschirm dargestellt werden. b. Nutzerautonomie Der Nutzerautonomie soll ferner dadurch Rechnung getragen werden, dass die strukturellen Einstellungen zu Sortierung, Anordnung oder Abbildung von Angeboten oder Inhalten auf einfache Weise und dauerhaft durch den Nutzer verändert werden können, 52e Abs. 5 RStV-E.

6 6 l 6 Die Vorschrift ist aus Verbrauchersicht zu begrüßen. Vor dem Hintergrund zunehmender Personalisierungstendenzen ist die Sicherstellung der Nutzersouveränität von höchster Bedeutung. Denn durch Personalisierung können Nutzer mittelbar auch in ihrer Wahlfreiheit beeinträchtigt werden, weil ihnen bestimmte Inhalte oder Angebote aufgrund des vorangehenden Nutzungsverhaltens nicht mehr angezeigt werden. Die Nutzerautonomie in 52e Abs. 5 RStV-E fördert somit die Vielfaltssicherung und Informationsfreiheit der Verbraucherinnen und Verbraucher. c. Transparenz Die Transparenzanforderungen des 52 f RStV sind zu begrüßen. Nutzer sollten wissen, nach welchen Regeln Anbieter die Inhalte und Angebote ordnen und Benutzeroberflächen gestalten. Dies gilt in besonderem Maße auch für die Personalisierung mittels Erfassung der Nutzungsgewohnheiten. 4. Anwendungsbereich und Aufsicht Nach 1 Abs. 7 RStV-E sollen alle Medienplattformen und Benutzeroberflächen unter die Regelungen des RStV fallen, wenn sie zur Nutzung in Deutschland bestimmt sind. Die Regeln greift das Marktortprinzip auf und ist zu begrüßen. Nur wenn alle Anbieter, die sich an Verbraucherinnen und Verbraucher in Deutschland richten, von den Plattformregeln erfasst werden, kann ein einheitliches Niveau der Vielfaltssicherung und der Sicherstellung der Informationsfreiheit der Nutzer erreicht werden.