Verwaltungsverfahren beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe

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1 6 Verfahren und Rechtsschutz 6.1 Verwaltungsverfahren beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe Rechtliche Grundlagen von Verwaltungsverfahren Gegenstand von Verwaltungsverfahren Das Jugendamt als Behörde Beginn eines Verwaltungsverfahrens Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens Beteiligungsfähigkeit, 10 SGB X Beteiligte, 12 SGB X Handlungsfähigkeit, 11 SGB X Handeln durch Vertreter, 13 ff. SGB X Rechtsstellung der Verfahrensbeteiligten Anhörung Akteneinsicht Ermitteln des Sachverhalts, 20 SGB X Jugendhilferechtlicher Verwaltungsakt Form, Bekanntgabe und Wirksamkeit Inhalt eines Verwaltungsakts Funktionen des Bescheids Nebenbestimmungen Rücknahme, Widerruf, Bestandskraft Rechtsbehelfe im Verwaltungsverfahren Formlose Rechtsbehelfe Förmliche Rechtsbehelfe, 62 SGB X, 68 ff. VwGO Rechtliche Grundlagen von Verwaltungsverfahren Der öffentliche Träger der Jugendhilfe führt Verwaltungsverfahren nach den Regelungen im SGB I, SGB X und den Gesetzen durch, die Grundlage seiner Aufgabenwahrnehmung sind, wie dem SGB VIII oder dem AdVermG. Diese Gesetze gehen als speziellere Regelungen grundsätzlich denen im SGB I und X vor, 37 Satz 1, 2 SGB I. Das Verwaltungsverfahrensrecht regelt Beginn, Verlauf sowie Abschluss eines Verwaltungsverfahrens. Generell gilt, dass Verwaltungsverfahren einfach, zweckmäßig und zügig durchzuführen und nicht an bestimmte Formen gebunden sind, 9 SGB X Gegenstand von Verwaltungsverfahren Verwaltungsverfahren ist die Tätigkeit eines öffentlichen Trägers der Jugendhilfe durch seine Amtswalter oder Kollegialorgane, die auf den Erlass eines Verwaltungsakts oder den Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags abzielt, 8 SGB X. Nach der Legaldefinition in 31 SGB X ist Verwaltungsakt jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist. Verwaltungsakte sind demnach der Bescheid über die Bewilligung einer Hilfe zur Erziehung, zur Heranziehung über die Kosten, eine Inobhutnahme, das Erteilen bzw. Versagen einer Betriebserlaubnis sowie deren Widerruf, die Anerkennung eines freien Trägers oder die Entscheidung über seine Bezuschussung. Maßnahmen freier Träger der Jugendhilfe sind grundsätzlich kein Verwaltungsakt. Vielen Tätigkeiten öffentlicher Träger der Jugendhilfe auf öffentlich-rechtlicher Grundlage fehlt die Zielgerichtetheit und/oder Außenorientierung, die eine öffentlich-rechtliche Tätigkeit der Verwaltung zum Verwaltungshandeln im Rahmen eines Verwal Hoffmann 491

2 Verwaltungsverfahren beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe tungsverfahrens i.s.d. 8 SGB X machen. Nicht Gegenstand eines Verwaltungsverfahrens sind beispielsweise eine allgemeine Beratung über mögliche Leistungsansprüche, das Erteilen von Auskünften, die Mitwirkung in gerichtlichen Verfahren, Beurkundungen oder die Jugendhilfeplanung. In anderen Bereichen werden Aufgaben zivilrechtlich wahrgenommen beispielsweise das Führen von Beistand-, Vormund- oder Pflegschaften (vgl. Hoffmann Kap Rz. 31 ff.). Der Schwerpunkt der folgenden Darstellung liegt auf Verwaltungsverfahren, die ihren Abschluss durch einen Verwaltungsakt finden. Für Verfahren, die auf Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrags abzielen beispielsweise Leistungs-, Entgelt- und Qualitätsentwicklungsvereinbarungen nach den 78 a ff. SGB VIII (vgl. Wabnitz Kap. 5.4 und Wabnitz Kap. 6.4) gilt grundsätzlich nichts anderes, sofern Bezugspunkt der verfahrensrechtlichen Regelungen nicht gerade ein Verwaltungsakt ist Das Jugendamt als Behörde Das Jugendamt ist eine Behörde i.s.v. 1 Abs. 2 SGB X. Die Aufgaben des Jugendamts werden durch den Jugendhilfeausschuss und durch die Verwaltung des Jugendamts (umgangssprachlich das Jugendamt ) wahrgenommen, 70 Abs. 1 SGB VIII. Die Verwaltung des Jugendamts ist innerorganisatorisch für die Geschäfte der laufenden Verwaltung 1 zuständig. Zu diesen gehören i.d.r. Verwaltungsverfahren, die auf den Erlass eines Verwaltungsakts abzielen. Der Leiter der Verwaltung der Gebietskörperschaft (Bürgermeister, Landrat o.ä.) oder in seinem Auftrag der Leiter der Verwaltung des Jugendamts (Jugendamtsleiter o.ä.) führt die Geschäfte der laufenden Verwaltung im Rahmen der Satzungen und der Beschlüsse der Vertretungskörperschaft (Gemeinderat, Kreistag) und des Jugendhilfeausschusses eigenverantwortlich aus, 70 Abs. 2 SGB VIII Beginn eines Verwaltungsverfahrens Öffentliche Träger der Jugendhilfe sind wie alle Sozialleistungsträger im Rahmen ihrer Zuständigkeit zur Aufklärung beispielsweise durch eine Broschüre, in der die Angebote der Jugendhilfe einer Stadt beschreiben werden bzw. zur Auskunft und Beratung von Eltern, Kindern und Jugendlichen hinsichtlich im Einzelfall in Betracht kommender Leistungen verpflichtet, 13 ff. SGB I. Umfangreiche, ansprechende Aufklärung sowie fundierte Auskunft und Beratung verstärken die Inanspruchnahme von Leistungen der Jugendhilfe durch Bürger und dienen somit der Zielsetzung der Jugendhilfe, 1 Abs. 3 SGB VIII. Unabhängig von diesen Verpflichtungen entscheiden öffentliche Träger der Jugendhilfe grundsätzlich allein nach pflichtgemäßem Ermessen, ob und wann sie ein Verwaltungsverfahren durchführen, 18 SGB X. Nur in bestimmten Angelegenheiten müssen sie von Amts wegen oder auf Antrag tätig werden bzw. dürfen sie nur tätig werden, wenn ein Antrag vorliegt. 1 Zu diesem Begriff Wiesner/Wiesner SGB VIII 70 Rz. 12 ff. 492 Hoffmann

3 .1.5 Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens 6 Ein Antrag ist jede Erklärung, durch die jemand für sich oder in Vertretung eines anderen für diesen ein Tätigwerden der Behörde einfordert. Anträge unterliegen i.d.r. keinen Formvorschriften. Ein Antrag kann materiellrechtliche Voraussetzung für den Erlass eines Bescheids sein oder allein verfahrenseinleitende Bedeutung haben. Letztlich kann jeder Wunsch des Bürgers, dass das Jugendamt in bestimmter Weise tätig werde, als Antrag verstanden werden. In der Jugendhilfe ist ein Antrag i.d.r. sowohl im Hinblick auf die Leistungen der Jugendhilfe als auch bezogen auf andere Aufgaben lediglich Anlass der Aufgabenwahrnehmung durch das Jugendamt und nicht materiellrechtliche Voraussetzung eines Tätigwerdens. Es gilt regelmäßig der Kenntnisgrundsatz. 2 So sind Hilfen zur Erziehung zu leisten oder ist eine Inobhutnahme durchzuführen, wenn deren Voraussetzungen vorliegen. In der Praxis wird das Jugendamt oft aufgrund Anregung Dritter, beispielsweise von Nachbarn, Mitarbeitern in Einrichtungen, Lehrern, Ärzten, der Polizei oder aufgrund eines anonymen Hinweises tätig. Träger der öffentlichen Jugendhilfe tragen regelmäßig die Kosten einer Leistung nur, wenn die Leistung auf Grundlage einer Entscheidung des Trägers erbracht wurde. Die Kosten einer selbst beschafften Leistung werden auch dann nicht übernommen, wenn bei Kenntnis des Trägers vom Sachverhalt ein Rechtsanspruch auf die Leistung bestanden hätte (vgl. 36 a SGB VIII und Tammen Kap. 3.5 Rz. 65). Amtssprache in Verwaltungsverfahren ist Deutsch, 19 Abs. 1 S. 1 SGB X. Jugendhilfe ist jedoch bereits im Hinblick auf ihren umfassenden Schutzauftrag aufgefordert, Voraussetzungen für eine Kommunikation mit den Menschen zu schaffen, die über keine oder begrenzte Deutschkenntnisse verfügen Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens Beteiligungsfähigkeit, 10 SGB X Zur Beteiligung an einem Verwaltungsverfahren fähig sind natürliche und juristische Personen, Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zusteht, sowie Behörden, 10 SGB X Beteiligte, 12 SGB X Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens sind Antragsteller und Antragsgegner, andere Adressaten des Handelns des Jugendamts sowie diejenigen, die vom Jugendamt von Amts wegen oder auf Antrag zu einem Verfahren hinzugezogen wurden. Hinzuziehen kann die Behörde denjenigen, dessen rechtliche Interessen durch den Ausgang des Verfahrens berührt werden können beispielsweise einen Jugendlichen, dessen Eltern Hilfe zur Erziehung wünschen, 12 SGB X. Das Jugendamt selbst ist im jugendamtlichen Verfahren nicht Beteiligter, sondern führt das Verfahren durch. 8 Abs. 1 SGB VIII, nach dem Kinder und Jugendliche entsprechend ihrem Entwicklungsstand an allen sie betreffenden Entscheidungen der öffentlichen Jugendhilfe zu beteiligen und in geeigneter Weise auf ihre Rechte im Verwaltungsverfahren sowie in Münder SGb 2006, 186, 189 m.w.n. Hoffmann 493

4 Verwaltungsverfahren beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe Verfahren vor dem Familien- und dem Verwaltungsgericht hinzuweisen sind, verschafft ebenso wie die Beteiligung im Rahmen der Hilfeplanung nach 36 SGB VIII keine Stellung als Beteiligter im Sinne des SGB X, da dort allein eine Beteiligung an der Entscheidungsfindung, nicht eine Verfahrensbeteiligung gemeint ist. 3 Ein Hinzuziehen von Minderjährigen ebenso wie von Pflegeeltern im Sinne des SGB X wird wegen deren Beteiligung in der Hilfeplanung in der Regel gleichwohl nicht erforderlich sein. Ein Hinzuziehen der Pflegeeltern als Beteiligte ist zu erwägen, wenn Streit über ein Fortsetzen der Hilfe besteht und die Pflegeeltern überlegen, eine Verbleibensanordnung nach 1632 Abs. 4 BGB zu beantragen Handlungsfähigkeit, 11 SGB X Handlungsfähig, d.h. zur Vornahme von Verfahrenshandlungen wie Antragstellung, Anhörung, Akteneinsicht etc. fähig, sind alle geschäftsfähigen, natürlichen Personen sowie Minderjährige ab Vollendung des 15. Lebensjahrs mit Beginn ihrer sozialrechtlichen Handlungsfähigkeit, 36 SGB I. Die Personensorgeberechtigten bleiben neben dem Minderjährigen zu dessen Vertretung befugt, so dass eine Doppelkompetenz entsteht. 4 Für juristische Personen handelt ihr gesetzlicher Vertreter oder ein besonders Beauftragter, für Behörden deren Leiter, deren Vertreter oder ein Beauftragter. Für nicht sozialrechtlich handlungsfähige natürliche Personen handelt ihr gesetzlicher Vertreter. Bei Minderjährigen sind dies ihre sorgeberechtigten Eltern bzw. ihr Vormund oder ihr Pfleger, sofern dessen Aufgabenkreis die Vertretung in jugendamtlichen Verfahren umfasst. Ein Volljähriger kann durch einen Betreuer vertreten werden, wenn dessen Aufgabenkreis die Vertretung in jugendamtlichen Verfahren beinhaltet. Dies ist beispielsweise der Fall bei einer Bestellung mit dem Aufgabenkreis Unterstützung in jugendamtlichen Verfahren, Vertretung gegenüber Behörden usw. 5 Sofern der Volljährige nicht geschäftsunfähig ist, sind Betreuer und Betreuter nebeneinander handlungsfähig (Doppelkompetenz). Ein Betreuer kann nicht mit dem Aufgabenkreis Vertretung des Kinds des Betreuten bestellt werden, da die elterliche Sorge nicht übertragbar ist. Auch eine stellvertretende Einwilligung in Hilfen zur Erziehung scheidet daher aus Handeln durch Vertreter, 13 ff. SGB X Im jugendamtlichen Verfahren können sich Beteiligte ebenso wie in anderen Verwaltungsverfahren durch Bevollmächtigte beispielsweise einen Rechtsanwalt vertreten lassen, 13 SGB X. Nur bestimmte Erklärungen und andere Handlungen haben höchstpersönlich zu erfolgen so das Erteilen der für Hilfen zur Erziehung erforderlichen Einwilligung oder die Mitwirkung im Hilfeplanverfahren. Insoweit kommt nur eine Unterstützung im Verfahren in Betracht. Ist für ein Verfahren ein Bevollmächtigter bestellt, muss die Behörde sich an diesen wenden. Sie kann sich an den Beteiligten selbst 3 Kunkel/Kunkel LPK-SGB VIII Anh. 5 Rz BSG B 9a/9 VG 1/04 R JAmt 2005, 477, Hoffmann BtPrax 2002, 246 f. 494 Hoffmann

5 .1.5 Beteiligte eines Verwaltungsverfahrens 6 wenden, soweit dieser zur Mitwirkung verpflichtet ist. In diesem Fall ist der Bevollmächtige zu verständigen. Ein Beteiligter kann zu Verhandlungen und Besprechungen auch mit einem Beistand als einer Person seines Vertrauens erscheinen, 13 Abs. 4 SGB X. Dies gilt auch, soweit das Hilfeplanverfahren Verwaltungsverfahren ist. Pflegeeltern haben nur dann einen Anspruch auf Teilnahme ihres Beistands, wenn sie durch Hinzuziehen Beteiligte des Verfahrens geworden sind. Der Beistand muss zur Vornahme von Verfahrenshandlungen fähig, jedoch nicht geschäftsfähig sein. 6 Sozialrechtlich handlungsfähige Jugendliche, die für ihre Eltern in jugendhilferechtlichen Verfahren übersetzen, können daher Beistand in diesem Sinne sein. Bevollmächtige und Beistände können vom Vortrag zurückgewiesen werden, wenn sie hierzu ungeeignet sind. Vom mündlichen Vortrag können sie nur dann zurückgewiesen werden, wenn sie zu einem sachgemäßen Vortrag nicht fähig sind. Nicht zurückweisbar sind Personen, die zur geschäftsmäßigen Besorgung fremder Rechtsangelegenheiten befugt sind, wie Rechtsanwälte, 13 Abs. 6 SGB X Rechtsstellung der Verfahrensbeteiligten Anhörung Vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern, sofern nicht eine sofortige Entscheidung wegen Gefahr im Verzug beispielsweise bei einer Inobhutnahme oder im öffentlichen Interesse erforderlich ist, 24 SGB X. Das Ablehnen einer Leistung ist kein Eingriff in ein Recht, sondern das Nichtgewähren eines Rechts. Die Anhörung kann nachgeholt werden, 41 Abs. 2 SGB X. Haben die bzw. hat der Personensorgeberechtigte(n) im Hilfeplanverfahren nach 36 SGB VIII mitgewirkt, ist dies grundsätzlich nicht als Anhörung i.s.v. 24 SGB X zu werten, da sich rechtlicher Charakter von Mitwirkung in der Hilfeplanung und Anhörung im Verwaltungsverfahren unterscheiden Akteneinsicht Nach 25 Abs. 1 Satz 1 SGB X ist Beteiligten Einsicht in die das laufende Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung rechtlicher Interessen im Verwaltungsverfahren 8 erforderlich ist. Nach Abschluss eines Verfahrens besteht lediglich ein Auskunftsrecht Betroffener nach 83 SGB X. Ferner kann die Behörde nach Ermessen Akteneinsicht gewähren. Gegenstand des Akteneinsichtsrechts sind grundsätzlich alle Akten inklusive Nebenakten, Notizen, dem Hilfeplan oder einer psychosozialen Diagnose. 9 Zum Schutz eines Beteiligten kann es erforderlich sein, dass bei der Einsicht eine Fachkraft anwesend ist Wie hier Diering/Timme/Waschull/Rixen LPK-SGB X 13 Rz. 23; a.a. v. Wulffen/v. Wulffen SGB X 13 Rz Trenczek in: Münder u.a. FK-SGB VIII Anh.-Verfahren Rz VG Ansbach AN 14 E Kunkel/Kunkel LPK-SGB VIII Anh. 5 Rz. 21. Hoffmann 495

6 Verwaltungsverfahren beim Träger der öffentlichen Jugendhilfe Anspruch auf Akteneinsicht besteht nicht, soweit die Vorgänge wegen berechtigter Interessen Beteiligter oder dritter Personen geheim gehalten werden müssen, 25 Abs. 3 SGB X. Ein berechtigtes Interesse ist jedes nach der Sachlage anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art, soweit es sich auf das Verfahren bezieht. 10 Von einem derartigen Interesse ist auszugehen, wenn die Informationen dem besonderen Vertrauensschutz des 65 SGB VIII unterliegen. 11 Auch der Wunsch nach Geheimhaltung des eigenen Namens einer Person, deren Informationen zu einer Verfahrenseinleitung durch das Jugendamt führte, ist ein berechtigtes Interesse, und dies selbst dann, wenn es sich um einen erkennbar denunziatorischen Hinweis handelt. 12 Kein Akteneinsichtsrecht besitzt ein nicht zur Sorge berechtigter Elternteil im Rahmen eines Verfahrens wegen Hilfen zur Erziehung, da er nicht Beteiligter ist. Pflegeeltern sind Beteiligte, wenn Gegenstand des Verfahrens der Widerruf einer Pflegeerlaubnis bzw. die Beendigung einer Hilfe zur Erziehung in der Pflegestelle ist. 13 Im Übrigen sind Pflegeeltern im Hilfeplanverfahren nicht Beteiligte, auch wenn sie nach 36 Abs. 2 Satz 3 SGB VIII an der Aufstellung des Hilfeplans und seiner Überprüfung zu beteiligen sind. Sie haben daher kein Recht zur Akteneinsicht, sofern sie nicht im Einzelfall durch das Jugendamt i.s.v. 12 Abs. 1 Nr. 4 SGB X zum Verfahren hinzugezogen worden sind. Sonderregelungen gelten für die Einsicht in die Akten von Beiständen, Amtsvormündern und -pflegern, 68 Abs. 1, 3 SGB VIII (vgl. Hoffmann Kap Rz. 35 ff.). Anspruch auf Einsichtnahme in allgemeine Verwaltungsvorschriften oder allgemeine Weisungen besteht, wenn die allgemeinen Vorschriften der Entscheidung im laufenden Verfahren zugrunde gelegt werden oder ein berechtigtes Interesse besteht. 14 Daneben kann die Behörde nach Ermessen Einsicht in die entsprechenden Regelungen gewähren Ermitteln des Sachverhalts, 20 SGB X Das Jugendamt ermittelt den entscheidungserheblichen Sachverhalt von Amts wegen (entscheidungsorientierte Amtsermittlung) und bestimmt Art und Umfang der erforderlichen Ermittlungen, 20 Abs. 1 SGB X (Untersuchungsgrundsatz). Es kann sich der Beweismittel bedienen, die es nach pflichtgemäßem Ermessen für erforderlich hält. Selten finden sich über die allgemeinen Regelungen zu Hilfeplanung in 36 SGB VIII hinausgehende Vorgaben für die Sachverhaltsermittlung wie beispielsweise das Einholen von Stellungnahmen bei der Eingliederungshilfe nach 35 a Abs. 1 a SGB VIII oder für bestimmte Hilfen zur Erziehung nach 36 Abs. 4 SGB VIII. Die Aufklärungspflicht beschränkt sich auf das Beheben eigener Zweifel V. Wulffen/v. Wulffen SGB X 25 Rz Zuletzt: OVG NW E 1115/08 JAmt 2008, 389 ff.; VG Oldenburg A 1158/08 JAmt 2010, 152 ff.; VG Schleswig-Holstein A 160/08 JAmt 2010, 150 ff.; VG München M 18 K VG Oldenburg A 1158/08 JAmt 2010, 152 ff.; VG Schleswig-Holstein A 160/08 JAmt 2010, 150 ff. 13 OVG NW A 1909/87 DAVorm 1990, 247 ff. 14 Trenczek in: Münder u.a. FK-SGB VIII Anh.-Verfahren Rz V. Wulffen/v. Wulffen SGB X 2 Rz Hoffmann