Zweitwohnungen in der Schweiz - Überblick über bestehende und geplante kommunale Sondersteuern auf Zweitwohnungen. Beratungssituation / -anlass:

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1 Beitrag vom OL4 Zweitwohnungen in der Schweiz - Überblick über bestehende und geplante kommunale Sondersteuern auf Zweitwohnungen Von Dr, Daniel Lehmann und David Trachsel, Bär & Karrer Seit Annahme der Zweitwohnungsinitiative "Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen" am 11. März 2OL2, über die in diesen Briefen auch schon berichtet wurde (vgl, BeraterFUCHS-Beitrag vom 7. August 2OL2) ist nun die Zweitwohnungspolitik der Tourismusgegenden schweizweit ins Zentrum der politischen Aufmerksamkeit gerückt, Unabhängig von der eigentlichen juristischen Umsetzungsproblematik der Initiative geschieht dies insofern, als dass nun gewisse Gemeinden beabsichtigen und teilweise bereits dazu übergegangen sind, Sondersteuern auf Zweitwohnungen zu erheben, Davon sind insbesondere auch altrechtliche Zweitwohnungen efasst. Dies sind Wohnungen, die im Zeitounkt der Annahme der Volksinitiative <<Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!>>, das heisst am 11. März 2012 bereits rechtmässig bestanden oder rechtskräftig bewilligt waren. In einem vielbeachteten Entscheid - dem auch schon Signalwirkung zugesprochen wurde - hat das Bundesgericht nun entsprechende Beschwerden von Zweitwohnungseigentümern in der Bündner Gemeinde Silvaplana abgewiesen (Urteil 2C_1O76/2012 und 2C_IOBB/2012 vom L2 März 2OL4). In Zukunft ist somit mit einem vermehften Interesse der Tourismusgemeinden an solchen Steuern zu rechnen. Der vorliegende Beitrag zeigt auf, welche Gemeinden bereits zu einer solchen Besteuerung übergegangen sind und wo entsprechende Vorstösse bestehen. Weiter wird das Ausmass dieser neuen Steuerbelastung evaluieft und sodann auf juristische Problemfelder hingewiesen. Beratungssituation / -anlass: Evaluation der Steuerlast im Hinblick auf den Erwerb von Zweitwohnunqen sowie auf bestehendes Eigentum an Zweitwohnungen in der Schweiz. Sitz des Beraters und Kunden: Inner- und ausserhalb der Schweiz wohnhafte Kunden, die Eigentum an einer Zweitwohnung besitzen oder den Eigentumserwerb beabsichtigen. Wer ist betroffen: Soweit ersichtlich haben folgende Gemeinden in teilweise unterschiedlicher Ausgestaltung gesetzliche Grundlagen für neue Abgaben auf Zweitwohnungen bereits eingeführt: Brigels (GR), Flims-Laax-Falera (GR), Silvaplana (GR), Champ6ry (VS), Val-d'Anniviers (VS), Val-d'Illiez (VS), Wiler (VS), Vitznau (LU), Lenk (BE).

2 Entsprechende (wiederum unterschiedlich ausgestaltete) Vorstösse gibt es u,a, in: Crans- Montana (VS) sowie im Kanton Bern, wo eine Vorlage zur Anderung des Baugesetzes, die Lenkungsabgaben auf Zweitwohnungen ermöglichen soll, momentan in der Vernehmlassung ist, Offenbar vorerst nicht auf der politischen Agenda ist eine solche neue Steuer insbesondere in den anderen grossen Engadiner Tourismusdestinationen Zouz, Celerina, St.Moritz, Sils, Davos und Lenzerheide. (Bis) wan n besteht Handlungsbedarft Jederzeit. Worum es geht Zunächst einmal handelt es sich bei sämtlichen dieser Abgaben um eigentliche Sfeuern (und nicht um Kausalabgaben oder Gemengsteuern), womit der Nachweis eines konkreten Nutzens des einzelnen Eigentümers an den staatlichen (Infrastruktur-) Leistungen durch die Gemeinde keine Voraussetzung ist. Vielmehr werden die Abgaben auf Zweitwohnungen voraussetzungslos erhoben und spiegeln mangels eines kausalen Elements somit gar keine staatliche Gegenleistung. An dieser Rechtslage besteht nach dem erwähnten Entscheid des Bundesgerichts, auf den noch zurückzukommen sein wird, kein Zweifel mehr. Die sich der Qualifikation als Steuer ergebende Voraussetzung einer formell gesetzlichen Grundlage (und eben gerade nicht des Aquivalenz- und Kostendeckungsprinzips) ist auch der Grund, weshalb sich der Widerstand der Zweitwohnungseigentümer gegen entsprechende politische Vorstösse so schwierig gestaltet: Mangels politischen Stimmrecht in den jeweiligen Gemeinden muss deren allfälligen Widerstand gegen die kommunale Gesetzgebung auf gerichtlichem Weg erfolgen, Insbesondere die oberen Gerichte räumen den Gemeinden jedoch aufgrund der diesen nach kantonalem Recht zustehenden Gemeindeautonomie einen grossen Ermessensspielraum zu. Das Bundesgericht, dem in solchen Konstellationen nur ausgeprägt beschränkte Kognition zukommt, übt grosse Zurückhaltung in der Überprüfung kommunaler Normen aus, sodass sich diese Überprüfung im Wesentlichen auf eine Willkürkontrolle beschränkt, Auch im konkreten Entscheid wäre es deshalb unzutreffend, von einer "Gutheissung" der neuen Steuer durch das Bundesgericht zu sprechen. Mangelnde Paftizipation in den politischen Prozessen ist denn auch eine häufig geäusserte Beschwerde der Zweitwohnungseigentümer, die sich in den jeweiligen Tourismusgemeinden in Interessensgemeinschaften und auch in einem Schweizer Dachverband organisieft haben. Ausgestaltung der Steuern Von der Steuer erfasst werden sämtliche Zweitwohnungen, insbesondere auch altrechtliche. Davon ausgenommen sind Zweitwohnungen, welche touristisch bewirtschaftet werden. Generell fällt das Nachweisen einer erhöhten Auslastung und Belegung steuermindernd ins Gewicht, teilweise sogar bis hin zu deren Erlöschen (Champ6ry, ab 60 Tagen nachgewiesene Belegung).

3 Soweit ersichtlich wurden bisher sämtliche Zweitwohnungssteuern entweder als Lenkungsabgaben (die ebenfalls Steuern im Rechtssinne darstellen) oder als Kostenanlastungssteuern erhoben. Diese unterschiedliche Qualifizierung ist insofern nicht nur von akademischem Interesse, als dass - unabhängig davon, wie die Steuer in der Gemeinde politisch "aufgegleist wurde" (i,e. das Verknüpfen mit neu geschaffenen speziellen Infrastruktudonds etc.) von ihr weitreichende rechtliche Pflichten des Gemeinwesens hinsichtlich der Mittelverwendung abhängen (s. dazu jedoch später). Die Steuer wird, soweit ersichtlich, entweder als Promillewert des Vermögenssteuerwertes (Silvaplana), als Prozentwert des Katasterwertes in einer Verbindung mit einer nutzungsbedingten Reduktion (Champdry und Bürchen) oder als obligatorische Jahrespauschale in Form einer Grundtaxe (Flims-Laax-Valera) sowie auch eines variablen Elements (Beträge pro Quadratmeter Nettowohnfläche und Jahr, Brigels) erhoben. Teilweise werden auch Maximalbeträge (CHF t'25o, Bürchen) oder ab einer gewissen Anzahl Zimmer lineare Tarife vorgesehen (ab 5 Zimmern, Flims-Laax-Falera), Die Veranlagung und der Einzug efolgt direkt durch die Gemeinden. Höhe der Steuersätze sowie Verhältnis zur gesamten Steuerlast Zur Veranschaulichung wird im Folgenden das Ausmass der zusätzlichen Steuerlast in gewissen Gemeinden beispielhaft aufgezeigt. Diese gestaltet sich in den jeweiligen Gemeinden wie folgt: silvaplana: Der steuersatz beträgt 2o/oo des vermögenssteuerwertes der Zweitwohnung. Bei einem angenommenen Vermögenssteuerweft von chf 1'000'000 ein jährlicher Betrag von chf 2000, bei einem Vermögenssteuerweft von 3'000'000 ein solcher von CHF 6000 geschuldet. Flims-Laax-Falera: Obschon sich diese Gemeinden im Rahmen eines Destination-Veftrags zusammengeschlossen haben, handelt es sich um separate Gemeinden mit jeweils eigener steuergesetzgebung. Im April/Mai 2oL4 haben jedoch alle drei Gemeinden einem inhaltlich identischen Tourismusgesetz zugestimmt. Der Erlass der Ausführungsbestimmungen der drei Gemeinden steht noch aus (Stand Ende Juli 2Ot4). Schon auf Gesetzesstufe sind jedoch obligatorische Jahrespauschalen für Zweitwohnungseigentümer vorgesehen. Diese setzt sich aus einer Grundtaxe pro wohnung pro Jahr (chf 200 bis chf 3oo) sowie einem Betrag pro Quadratmeter und Jahr (CHF I bis CHF 15) zusammen. Gemäss der Abstimmungsbotschaft zum neuen Tourismusgesetz wird die Abgabe nach Inkrafttreten der neuen Gesetze auf CHF 9 festgelegt, Bei einer Wohnung von 120 Quadratmetern Grösse ergibt dies eine zusätzliche Steuerlast von CHF 1'280 bis CHF 1'380. Brigels: Es wird eine obligatorische Jahrespauschale von chf B pro euadratmeter Nettowohnfläche erhoben, was bei einer angenommenen Nettowohnfläche von 100 Quadratmetern zu einer Steuerlast von CHF 800 fühft, champöry: Die Basissteuer beträgt 2olo des Grundbuchwerts, wobei ab einer jährlichen Belegung von mehr als 11 Tagen eine Reduktion von 2o/o pro Tag erfolgt; ab 59 Tagen entfällt die Steuer ganz. Bei einem angenommenen Grundbuchweft von CHF 1'000'000 sowie einer Belegung von 6 Wochen im Jahr ergibt dies eine zusätzliche Steuerlast von CHF 3'200,

4 - Val-d'Illiez: Die Basissteuer beträgt 20% des Versicherungsweftes der Zweitwohnung und ist während 20 Jahren zu jährlich to/o zu entrichten. Dabei reduzieft sich die Steuer ab 20 Tagen Belegung pro Jahr um2o/o pro Tag. Somit ist bei einem angenommenen Versicherungswert von CHF 1'000'000 und bei einer Belegung von 6 Wochen im lahr der Betrag von CHF 1,600 geschuldet. Vor allem in Destinationen wie Silvaplana führt die Steuer angesichts der hohen Immobilienpreise auf Zweitwohnungen zu - absolut betrachtet - hohen Abgaben. Auch in Champ6ry bzw, Val d'illiez sind bei seltener Belegung erhebliche Steuern geschuldet, weshalb denn auch bei solchen Systemen - im Gegensatz zu dem in Silvaplana - noch am ehesten ein Lenkungseffekt vorstellbar ist, In Bezug auf Silvaplana wird somit auch ein häufig geäussefter Einwand der Gegner dieser Steuern ang,esprochen: Wer in Destinationen wie Silvaplana eine ausschliesslich privat genutzte Ferienwohnung mit einem Vermögenssteuerweft von bspw. CHF 3'000'000 besitzt und somit "freiwillig" auf erhebliche Mietzinseinnahmen verzichtet, wird sein Nutzungsverhalten nicht durch die zusätzlichen CHF 6000 ändern, zumal es sich - wie bereits erwähnt - bei den Betroffenen vor allem um vermögende Zweitwohnungseigentümer handelt, Ein von der Gemeinde Silvaplana bezogenes Gutachten der Universität Bern kommt denn auch zum Schluss, dass eine Abgabe von weniger als 3oloo kaum mehr mit dem Lenkungsargument zu begründen sei - womit auf einer juristischen Ebene die Eignung einer solchen Massnahme zumindest fraglich ist. Dazu kommt, dass die neuen Steuern natürlich auch in Relation zu den sonstigen Steuern auf dem Grundstück gesetzt werden müssen, um deren effektiven Belastung einschätzen zu können. Insofern muss die Bedeutung dieser neuen Steuern relativiert werden. Konkret ergibt sich ein heterogenes Bild: In Silvaplana macht die neue Steuer einen beträchtlichen Teil der gesamten Steuerlast aus: Im Beispiel der Ferienwohnung mit einem Vermögenssteuerwert von CHF 3'000'000 ergibt sich folgende Steuerlast: Liegenschaftssteuer ca, CHF 3'000, Gemeinde- und Kantonssteuern CHF ca. 9'205, der das Einkommen beschlagende Eigenmietwert ca, CHF 5'000 (Annahme Eigenmietweft von CHF 1B'000, übriges Einkommen CHF 120'000), Zweitwohnungssteuer ca. CHF 6'000. Die neue Zweitwohnungssteuer macht demnach knapp einen Vieftel der Gesamtsteuerlast auf der Liegenschaft aus. Dies ist zwar ein beträchtlicher Anteil, jedoch kann aufgrund der bereits erwähnten Besonderheiten des Standorts Silvaplana daraus noch nicht auf einen Lenkunoseffekt geschlossen werden. Hingegen als viel weniger belastend kann die Zweitwohnungsabgabe im Verhältnis zur gesamten Steuerlast in den restlichen Gemeinden gewertet werden, Bei einer Ferienwohnung mit Vermögenssteuerweft von CHF 1'500'000 in Flims ergeben sich: Gemeindeund Kantonssteuern von ca. CHF 5'200, eine Liegenschaftssteuer von ca, CHF 1'800, der das Einkommen beschlagende Eigenmietwert von ca, CHF 4'4OO (Annahme Eigenmietweft von CHF 15'000, übriges Einkommen CHF 120'000) und eine Zweitwohnungssteuer von (Annahme 120 Quadratmeter Nettowohnfläche) CHF 1'280 bis CHF 1'380. Bei einer preislich äquivalenten Zweitwohnung in Val-d'Illiez ergeben sich Gemeinde-und Kantonssteuern von ca, CHF 9'500, eine Liegenschaftssteuer von ca. CHF 1'500, der das Einkommen beschlagende Eigenmietweft von ca. CHF 5'100 (Annahme Eigenmietwert von L2'OOO, übriges Einkommen 120'000) sowie die Zweitwohnungssteuer von ca. CHF 2'4OO (wenn analog zum obigen Beispiel für Val-d'Illiez von einer Belegung von 6 Wochen im Jahr ausgegangen wird),

5 Fazit Belastung Somit muss die Bedeutung der neuen Zweitwohnungssteuern, die medial für einiges Aufsehen gesorgt haben, insgesamt relativiert werden, Gleich von einer umfassenden Entwarnung zu reden, ist angesichts der teilweise doch recht hohen Beträge sowie der allgemeinen Tendenz hinzu solchen Abgaben wohl doch nicht angebracht. Es ist nämlich nicht auszuschliessen, dass das erwähnte Bundesgerichtsurteil tatsächlich Signalwirkung haben wird, da nun die rechtlichen Rahmenbedingungen einer als Lenkungsabgabe ausgestaltete Zweitwohnungsteuer abgesteckt sind. Denn nun steht fest, dass trotz der Annahme der Zweitwohnungsinitiative den Gemeinden eine fiskalische Kompetenz zum Erlass einer Zweitwohnungssteuer zukommt, Die initiative beinhalte nämlich keine Regelung betreffend der Verbesserung der Auslastung bestehender Zweitwohnungen und wirke insofern nicht als umfassender Lösungsansatz für die problematik rund um die "kalten Betten". Auch die haushaltsneutrale Ausgestaltung einer allfälligen Abschaffung des Eigenmietwefts würde dieser Tendenz Vorschub leisten. Ju ristische Problemfelder Juristischer Argumentationsspielraum ergibt sich in Zukunft allenfalls bei der Eignung einer solchen Massnahme. Laut Bundesgericht durfte die Gemeinde Silvaplana nämlich bei gegenwäftiger Sachlage willkürfrei auf die potentiette Existenz einer Lenkungskomponente schliessen, Sollte sich in Zukunft herausstellen, dass diese Abgaben keinerlei Lenkungseffekt auf das Nutzungsverhalten der Zweitwohnungseigentümer haben, könnte diese Beurteilung anders ausfallen. Dann aber wäre eine Ausgestaltung einer solchen Abgabe als Lenkungsabgabe verfassungsrechilich unzulässig. Einen anderen Weg als Silvaplana gewählt hat die Destination Flims-Laax-Valera, Die Gemeinden deklarieften die neue Abgabe als Kostenanlastungssteuer, Dabei handelt es sich um Sondersteuern, welche einer bestimmten Gruppe von Pflichtigen auferlegt werden, weil diese Personen zu bestimmten Aufwendungen des Gemeinwesens eine nähere Beziehung haben als die Gesamtheit der Steuerpflichtigen. Da es sich um eine Steuer handelt, ist ein konkretes kausales Element im Einzelfall jedoch nicht erforderlich. Es genügt, dass diese Gruppe von den staatlichen Leistungen in der Regel mehr profitiert als andere oder weil sie hauptsächlicher Verursacher dieser Aufwendungen ist (vgl. Häfelin/MÜller/Uhlmann; Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl. Zürich). In diesem Sinne wird argumentieft, dass Zweitwohnungen einerseits erhöhte Infrastrukturkosten verursachen und deren Verkehrswert andererseits parallel zur touristischen Attraktivität der Tourismusdestinationen steigt, weswegen sie an der touristischen Weiterentwicklunq finanziell stärker partizipieren sollten. Eine solche Steuer hat jedoch nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung drei juristische Hürden zu nehmen (vgl, dazu Prof. Simonek, Rechtsgutachten betreffend verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Einführung einer Zweitliegenschaftssteuer als kantonale Sondersteuer): Erstens müssen überhaupt "bestimmte Aufwendungen" bestehen, welche zweitens besonders dieser (nach vernünftigen Kriterien gebildeten) Gruppe anzulasten sind, wobei das steuererhebende Gemeinwesen für beides die Beweistast trägt. Drittens muss eine Zweckbindung oder zumindest eine Zweckbestimmung der Mittel vorgesehen sein, welche für die Finanzierung dieser "bestimmten Aufwendungen" eingesetzt werden müssen. Aus der Rechtfertigung der Steuer ergibt sich auch, dass der Gesamtbetrag der "bestimmten Aufwendungen" den Maximalbetrag der Steuer festsetzt.

6 Auf diese und weitere verfassungsmässige Anforderungen sind allfällige neue Zweitwohnungssteuern zu prüfen, insbesondere aufgrund der Anforderungen an die Mittelverwendung auch nach dem Erlass entsprechender Gesetze. Fall aus der Beraterpraxis: Fälle, in denen juristisch gegen diese neuen Steuern vorgegangen wurde gab es - mit Ausnahme des erwähnten Bundesgerichtsentscheids - noch nicht. In diesem Fall nahm das Bundesgericht eine abstrakte Normenkontrolle vor, da sich die Beschwerde der Zweitwohnungseigentümer gegen die Anderung des kommunalen Baugesetzes an sich ri chtete. Welche Gestaltungsoptionen bieten sich an: Die Efofgsaussichten einer Anfechtung im Rahmen einer akzessorischen überprüfung sind momentan ebenfalls als gering einzustufen. Dabei würde die Normenkontrolle anlässlich der Überprüfung eines konkreten Rechtsanwendungsaktes, z.b. einer Recnnungsstellung, ausgelöst. (Vgl. Häfelin/Haller/Kellqr, Bundesstaatsrecht, 7. Aufl. Zürich). Diese Überprüfung wäre jedoch - wie erwähnt - aufgrund der beschränkten Kognition des Bundesgerichts sowie der nach Massgabe des kantonalen Rechts gewährten Gemeindeautonomie im Wesentlichen auf eine Willkürkontrolle beschränkt. Eine solche akzessorische Überprüfung würde jedoch ohnehin nicht zur formellen Aufhebung der entsprechenden kommunalen Norm führen, es würde lediglich ihre Anwendung im zu beufteilenden Fall versagt, Diese Erfolgschancen könnten sich erheblich verbessern, sollten gewisse Voraussetzungen für die Erhebung solcher Steuern - wie zum Beispiel der Lenkungseffekt, mithin die Eignung einer solchen Massnahme - nachträglich wegfallen.