1. Organisatorische Massnahmen zur Ermöglichung eines geordneten Marktaustrittes

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1 Präsentation des Schlussberichts der Expertenkommission TBTF Ausführungen von Dr. Patrick Raaflaub, Vizepräsident der Expertenkommission an der Medienkonferenz vom 4. Oktober Organisatorische Massnahmen zur Ermöglichung eines geordneten Marktaustrittes Heute besteht ein faktischer Zwang des Staates, eine systemrelevante Bank zu retten, sei es durch eine finanzielle Unterstützung oder durch Realakte. Dadurch wird die Konkursdrohung des Marktes ausser Kraft gesetzt. Das schwächt die Lenkungsfunktion der Marktwirtschaft und verzerrt den Wettbewerb. In der Schweiz ist das Problem besonders ausgeprägt, dies durch das Verhältnis der Bilanzsumme der beiden Grossbanken zum Bruttoinlandprodukt des Landes. Im Extremfall kann ein Rettungszwang die Finanzkraft des Staates überfordern und so verheerende Folgen für die Schweizer Volkswirtschaft nach sich ziehen. Dies gilt es zu verhindern. Mit dieser Aufgabe wurde die Expertenkommission TBTF vom Bundesrat betraut. Wie bereits erwähnt, konzentriert sich der Vorschlag der Expertenkommission auf vier Kernmassnahmen: Kapital, Organisation, Liquidität und Risikoverteilung.

2 - 2 - Die Massnahmen zur Erhöhung und qualitativen Verbesserung der Kapitalausstattung von systemrelevanten Banken gemäss internationalen Standards sollen primär die Widerstandskraft dieser Banken gegen Verluste stärken. Damit wird die Wahrscheinlichkeit gesenkt, dass eine systemrelevante Bank in eine bedrohliche Krisensituation gerät. Dasselbe gilt für die verschärften Liquiditätsvorschriften. Sie sorgen für eine erhöhte Widerstandskraft gegen unerwartete Rückzüge von Kundeneinlagen und Liquiditätsengpässe auf dem Interbankenmarkt. Die Vorschriften zur Risikoverteilung schliesslich begrenzen die Verflechtung der Banken untereinander und vermindern somit die Ansteckungsgefahren, falls eine einzelne Bank in Schieflage gerät. Im Fokus steht dabei, dass sich mit der Begrenzung der zulässigen Forderungshöhe die Abhängigkeit anderer Banken gegenüber TBTF-Banken verringern lässt. Alle diese Massnahmen wirken zunächst einmal präventiv. Dennoch kann es dazu kommen, dass alle diese Massnahmen nicht genügen und eine Bank trotzdem vor der Insolvenz steht. Im System der Marktwirtschaft muss es möglich sein, dass ein gescheitertes oder akut vom Scheitern bedrohtes Unternehmen aus dem Markt ausscheidet ohne dem ganzen Sektor oder gar der ganzen Volkswirtschaft einen so grossen Schaden zuzufügen, dass der Staat einem faktischen Rettungszwang für die ganze Bank unterworfen ist. Nur wenn ein geordneter Marktaustritt mit vertretbarem Schaden auch für sehr grosse, global vernetzte Banken möglich wird, ist das TBTF Problem wirklich entschärft. Im Idealfall gäbe es für global tätige Banken ein global geltendes Insolvenz- und Sanierungsrecht, das eine geordnete grenzüberschreitende Abwicklung oder Sanierung von gescheiterten Grossbanken erlauben würde. Von diesem Idealzustand sind wir

3 - 3 - jedoch sehr weit entfernt, und es ist unsicher, ob überhaupt eine Aussicht besteht, diesen je zu erreichen. Immerhin können aber kleine Schritte in Richtung dieses Idealzustandes unternommen werden. In der Schweiz ist das revidierte Bankinsolvenz- und Banksanierungsrecht zurzeit in der parlamentarischen Beratung. Es wird in der Schweiz gute Voraussetzungen schaffen und stellt für die von der Expertenkommission vorgeschlagenen Massnahmen eine wichtige und unverzichtbare Grundlage dar. Die dem Parlament vorliegenden Änderungen ermöglichen eine Beschleunigung des Verfahrens und die Übertragung von Bankdienstleistungen auf eine Brückenbank oder andere Institute. Die Änderungen erleichtern die Anerkennung von ausländischen Insolvenzmassnahmen und der eingesetzten Administratoren. Ausserdem wird damit eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die hoheitlich angeordnete Umwandlung von Fremd- in Eigenkapital geschaffen. Die Revision des Bankinsolvenzrechts in der Schweiz ermöglicht es den Schweizer Behörden, für den Krisen- bzw. Sanierungsfall auf einer gesicherten Basis Vorbereitungen zur Zusammenarbeit mit anderen Behörden zu treffen. Auf internationaler Ebene primär vorangetrieben durch den Basler Ausschuss für Bankenaufsicht (BCBS) und das Financial Stability Board (FSB) wird an Grundprinzipien gearbeitet, welche die internationale Zusammenarbeit auch im Krisenfall und bei Sanierungen oder Liquidationen verbessern sollen. Ausserdem wird angeregt, dass die für Bankinsolvenz und -sanierung zuständigen Behörden ihre bilaterale Zusammenarbeit verstärken sollen. Ein zentraler Faktor bleibt jedoch die organisatorische Vorbereitung auf den Krisenfall durch die global tätigen Grossbanken selbst. Die Rechtsstrukturen heutiger global tätiger Banken sind ausserordentlich

4 - 4 - komplex. Sie haben sich über Jahre entwickelt und wurden von den unterschiedlichsten Faktoren beeinflusst: von geschäftlichen Notwendigkeiten, Steueroptimierung, aufsichtsrechtliche Anforderungen, optimale Kapitalbewirtschaftung und anderem. Die Rechtsstrukturen werden zudem teilweise überlagert durch komplexe Finanzierungen und Garantien innerhalb der Konzerne. Die Geschäftseinheiten und Führungslinien können quer durch die rechtlichen Strukturen verlaufen. Diese Komplexität erschwert eine wirkungsvolle Reaktion der Unternehmensführung auf eine Krise erheblich. Im Insolvenzfall können diese komplexen Strukturen sowohl eine Sanierung und eine geordnete Weiterführung von wichtigen Funktionen als auch eine allfällige Liquidation erheblich erschweren. Dies zeigte sich etwa im Fall der Investmentbank Lehman Brothers, die aus fast Rechtseinheiten mit komplexen und schlecht dokumentierten konzerninternen Finanzbeziehungen bestand. Im Rahmen einer Krisenbewältigung einer systemrelevanten Bank soll die Wahl bestehen, nur die systemrelevanten Funktionen weiterzuführen und die übrigen Teile entweder zu liquidieren oder im Rahmen einer Sanierung wieder marktfähig zu machen. Insbesondere soll der Staat nicht mehr gezwungen sein, zur Sicherung der Fortführung systemrelevanter Funktionen ein Unternehmen insgesamt, mit Haut und Haaren retten zu müssen. Ich komme damit zur Kernmassnahme Organisation. 2. Kernmassnahme Organisation Die Kernmassnahme Organisation oder genauer das Massnahmenbündel zur Förderung einer im Insolvenzfall einfacher abzuwickelnden Struktur und Organisation verfolgt zwei konkrete Ziele:

5 Organisatorische Massnahmen zur Sicherstellung der Weiterführung systemrelevanter Funktionen im Insolvenzfall. 2. Organisatorische Massnahmen zur Verbesserung der allgemeinen Sanier- und Liquidierbarkeit ( Resolvability ) der Gesamtbank. Die Wiederherstellung der Marktordnung durch eine effektive Konkursdrohung ist ein Ziel, das Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit rechtfertigt. Dennoch sind direkte organisatorische Vorgaben an Unternehmen wesentliche Einschränkungen dieser Grundfreiheit. Die Expertenkommission schlägt daher die Anwendung eines Subsidiaritätsprinzips vor. Danach ist es zunächst Aufgabe der Bank, sich so zu organisieren, dass die Weiterführung der systemrelevanten Funktionen im Insolvenzfall gesichert ist. Gelingt der Bank dieser Nachweis nicht, muss die FINMA organisatorische Massnahmen anordnen. Da organisatorische Massnahmen weitreichende Konsequenzen haben, wird damit nur das für die Schweiz zwingende Minimalziel durchgesetzt: die Weiterführung von systemrelevanten Funktionen im Insolvenzfall. Konkret besteht die Erfüllung dieses Minimalziels in der Vorbereitung von Notfallmassnahmen, welche die Übertragung der systemrelevanten Funktionen auf einen selbstständigen und mit ausreichenden Mitteln ausgestatteten neuen Unternehmensträger ( Brückenbank ) beinhaltet. Im Rahmen der Notfallplanung ist konkret und detailliert zu zeigen, wie diese Übertragung ablaufen wird und zwar unter Berücksichtigung von Zeitverhältnissen, Aufwand, rechtlichen Hindernissen und erforderlichen Ressourcen wie Personal, Infrastruktur und Systemen.

6 - 6 - Wichtig und zu beachten sind dabei: 1. Die Gleichbehandlung der Gläubiger: Die Eigenmitteldeckung der Brückenbank sollte nach Übernahme der systemrelevanten Funktionen jener des Restkonzerns entsprechen. Der Restkonzern sollte auch nach der Übertragung über genügend Kapital verfügen, so dass grundsätzlich eine geordnete Abwicklung oder eine Weiterführung möglich sind. 2. Das notwendige Kapital: Der Sicherstellung des für die Umsetzung notwendigen Kapitals dient in erster Linie die Eigenmittelkomponente III. Damit ein klar definierter letztmöglicher Auslösezeitpunkt für die Abspaltung der systemrelevanten Funktionen besteht, muss diese Komponente aus bedingten ( contingent ), d.h. vom Unterschreiten einer Kapitalquote abhängigen, Kapitalinstrumenten bestehen. 3. Die Sanierungsoffenheit der Strukturen: Die Strukturen müssen so ausgestaltet sein, dass die für den Betrieb der einzelnen Geschäftseinheiten essentiellen Funktionen auch nach einer Insolvenz noch gewährleistet sind. 4. Die Einheitlichkeit der Geschäftsvorgänge: Sicherheiten sollen am gleichen Ort belegen sein wie die gesicherten Schulden und die Durchsetzung von Verträgen durch kongruente Rechtswahlklauseln und entsprechende Gerichtsstandklauseln vereinfacht werden. Darüber hinausgehenden Interessen der Schweiz und insbesondere auch Interessen von Drittstaaten werden über Anreize Rechnung getragen. Hier besteht ein enger Zusammenhang zwischen den Kapitalanforderungen und den organisatorischen Anforderungen. Geht eine Bank über die Erfüllung des Minimalziels hinaus und setzt organisatorische Massnahmen zur

7 - 7 - Verbesserung ihrer Sanierbarket, ihrer Aufteilbarkeit bzw. ihrer Liquidierbarkeit um, kann sie auf einem Teil der Komponente III der Kapitalanforderungen, die Thomas Jordan vorgestellt hat, einen Rabatt beanspruchen. 3. Kernmassnahme Risikoverteilung Die Vorschriften zur Risikoverteilung regeln, wie gross das Risiko eines Instituts gegenüber einzelnen Gegenparteien maximal sein darf. Eine Anpassung der Risikoverteilungsvorschriften mit dem Ziel, die Verflechtung der Banken untereinander zu verringern, ist angezeigt. Im Fokus steht dabei zunächst die Verschärfung der Kapitalunterlegung von Interbankenforderungen, also die verbesserte Unterlegung von Kreditrisiken zwischen den Banken. Einem weiteren Aspekt ist in der künftigen Regulierung Rechnung zu tragen: Viele kleinere und mittlere Banken beziehen bestimmte Serviceleistungen oftmals ausschliesslich von den Grossbanken. Damit die Ansteckungsgefahren aus operativer Verflechtung begrenzt werden kann, sollten die kleineren und mittleren Banken Pläne bereithalten, die es ihnen erlauben, im Notfall rasch auf einen anderen Anbieter umzusteigen. 4. Einordnung in den internationalen Kontext Die Problematik systemrelevanter Banken wird im FSB und im Basler Ausschuss intensiv diskutiert. Die Elemente eines Regimes, das von allen Ländern mit global tätigen Grossbanken vorzulegen sein wird, sind Kapital- und Liquiditätszuschläge, eine strengere Aufsicht, Vorgaben zur organisatorischen und rechtlichen Struktur dieser Banken sowie Massnahmen zur Verbesserung ihrer Sanier- und Liquidierbarkeit ( Resolvability ). Die von der Expertenkommission vorge-

8 - 8 - schlagenen Massnahmen passen in den internationalen Rahmen. Insbesondere die strukturellen Eingriffe zur Abtrennung von systemrelevanten Funktionen sind ausdrücklich vorgesehen. Im Gegensatz zu anderen Ländern verzichtet die Expertenkommission jedoch darauf, die Schaffung eines Stabilitätsfonds oder Resolution Funds vorzuschlagen, der zur Abwicklung von in Schieflage geratenen Instituten dienen soll. Die vorgesehene Komponente III, die im Eigenmittelkonzept vorgesehen ist, kann im Zusammenspiel mit den vorgeschlagenen organisatorischen Massnahmen als ein vom Institut selbst zu errichtender Resolution Funds verstanden werden, der einen wesentlichen Beitrag zur geordneten Abwicklung leistet. 5. Schaffung von gesetzlichen Grundlagen Die Umsetzung einzelner der vorgeschlagenen Massnahmen sowie das Bereitstellen der neuen Kapitalinstrumente setzen eine Änderung des Bankengesetzes voraus. Daher wurde ein entsprechender Entwurf für eine Teilrevision erarbeitet, der die notwendigen Grundlagen schafft. Sie finden den Entwurf sowie einen Kommentar im Anhang A2 respektive A3 des Expertenberichts. Die Gesetzesänderungen als notwendige Grundlage zur Umsetzung der vorgeschlagenen Massnahmen sind rasch zu schaffen. Einzelheiten wie beispielsweise die Kalibrierung der Eigenmittelanforderungen müssten vom Bundesrat auf Verordnungsstufe geregelt werden. Als Beitrag zu einer raschen Gesetzgebung hat die Expertenkommission ihrem Bericht einen Entwurf für die notwendigen Änderungen auf Gesetzesstufe beigefügt. Wir hoffen, dass die Regierung und der Gesetzgeber die Arbeiten rasch an die Hand nehmen und unsere Grundlagenarbeit dabei von Nutzen ist.