REACH wirkt aber (noch) zu langsam

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1 REACH wirkt aber (noch) zu langsam Erfahrungen aus dem Vollzug: Potenziale für die Weiterentwicklung REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 1

2 Thesen REACH ist nicht das Problem, sondern die Probleme werden sichtbarer. Harmonisierter Vollzug bedeutet gleichwertiger / vergleichbarer Vollzug, nicht identischer Vollzug. Überwachung nur ein Teil ist direkt sichtbar. Vielfalt im Vollzug steigert die Effizienz und Wirksamkeit und führt zu vergleichbaren Ergebnissen. Die Anforderungen an die Aufnahme neuer Beschränkungseinträge in Anhang XVII sind zu hoch und führen zu kleinteiligen Regelungen. Berichtspflichten bedürfen der formalen und inhaltlichen Harmonisierung. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 2

3 REACH als Stoffrecht ermöglicht einen neuen Blick REACH wirkt auch auf andere Rechtsbereiche REACH gibt neue Impulse für systematische Zufallsfunde Hinweise auf Verstöße gegen die Registrierungspflicht beim Import aber: falsche Angaben zur Stoffidentität in den Zollpapieren aber: Konzentrationen der Stoffe in Gemischen wurden vom Unternehmen erst nach Überprüfung durch Behörden ermittelt Hinweise auf Verstöße gegen Regelungen in anderen Rechtsbereichen (Immissionschutz, Abfall, Biozidprodukte etc.) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 3

4 REACH als Stoffrecht ermöglicht einen neuen Blick Nonylphenol / Nonylphenolethoxylate werden auch als Frack- Chemikalie verwendet Anhang XVII Nr. 46 REACH-VO: Beschränkung Sicherheitsdatenblatt (SDB) von 02/2010 eines Herstellers Gehaltsangabe: % Anwendung lt. SDB: Tensid-Mischung (kein Hinweis auf Beschränkung) Mängel im SDB: Angaben insgesamt unvollständig und sehr widersprüchlich: Angaben zur Einstufung und Kennzeichnung in Abschnitt 2 und 3 sind unvollständig bzw. fehlen vollständig u.a. keine Angabe zur Gewässergefährdung, aber: Abschnitt 6: 6. MASSNAHMEN BEI UNBEABSICHTIGTER FREISETZUNG Möglicher Verstoß auch gegen Anhang XVII wird derzeit geprüft. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 4

5 Harmonisierung des Vollzugs Ziel: harmonisierter Vollzug, d.h. gleichwertiger / vergleichbarer (comparable) Vollzug, nicht gleicher / identischer (uniform) Vollzug, unterschiedliche Strukturen, Rechtssysteme, Kulturen etc. müssen berücksichtigt werden, da sonst ein scheinbar formal identischer Vollzug zu einem nicht gleichwertigen Vollzug führen kann. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 5

6 Harmonisierung des Vollzugs Vergleichbarkeit Höhe der Sanktionen im Verhältnis z.b. zu Lebenshaltungskosten oder: Unterrichtung der Öffentlichkeit ( Blame and Shame ) in ganz Europa? Effizienz und Effektivität Vielfalt als Stärke vs. Schema F Z.B. unangekündigte Inspektionen sind unverzichtbar, um Schwarze Schafe / Freerider zu entdecken. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 6

7 Harmonisierung des Vollzugs hat eine lange Tradition auf nationaler und europäischer Ebene CLEEN Chemicals Legislation European Enforcement Network Informelles Netzwerk zur Durchführung koordinierter Projekte und Weiterentwicklung des harmonisierten Vollzugs seit Anfang der 90er Gemeinsame Projekte: EuroPCB, ECLIPS, EuroBiocides, e-commerce, EuroPOP FORUM - REACH-EN-FORCE REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 7

8 Wie viel Überwachung? Die Zahl der tatsächlich durchgeführten Überprüfungen ist viel höher: formale Aspekte unternehmens- / überwachungsbezogene Aspekte Eher formale Aspekte: Unterschiedliche Software für verschiedene Berichtspflichten Keine separate / zusätzliche Dokumentation der Überwachungsergebnisse Keine offizielle Projekt-Beteiligung (z.b. unterschiedliche Jahresplanungen) Unterschiedliche Projektschwerpunkte. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 8

9 Beispiel: Unterschiedliche Schwerpunktsetzung MDI (Methylendiphenyldiisocyanat) Karz. Kat. 3; R 40 (Verdacht auf krebserzeugende Wirkung) / Karz. 2; H 351 (Kann vermutlich Krebs erzeugen) Projekt zur Chemikalienverbotsverordnung Abgabevorschriften, Sachkunde Marktüberwachung, Betriebsprüfung, Sicherheitsdatenblätter. CLP-Projekt: Harmonisierte Einstufung und Kennzeichnung für bestimmte gefährliche Stoffe (Anhang VI der CLP-VO; 1. ATP (VO(EG) 790/2009) REACH-Projekt REACH-VO (Anhang XVII, Nr. 56, Schutzhandschuhe, besondere Kennzeichnungsanforderungen) REACH-Kongress 2012:5 5 Jahre REACH Erfahrungen und und Ausblick, Ausblick, Berlin, Berlin, 3./ / Dr. Andrea Mayer-Figge 9

10 Wie viel Überwachung? Eher unternehmens- / überwachungsbezogene Aspekte: Ausgangspunkt: z.b. Überprüfung im Rahmen REF-X, aber Feststellung anderer Verstöße (z.b. Biozidprodukte, Genehmigung BImSchG, Abfallrecht etc.) REACH-Inspektionen außerhalb des Projekts (z.b. Inverkehrbringensverbote Anhang XVII) Anlassbezogene Inspektionen (z.b. Inverkehrbringensverbote Anhang XVII, Artikel 33). Statistische Ergebnisse stellen die valide, separat statistisch dokumentierte Untergrenze der Überwachung dar. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 10

11 REF-1: offiziell bekannt gegebene Zahl der Inspektionen teilweise nicht in Gesamtauswertung Staat Anzahl übermittelte Inspektionsergebnisse Belgien 71 Bulgarien 137 Dänemark 13 Deutschland 407 (+ 11) Estland 86 Finnland 14 Frankreich 35 (+ 438) Griechenland 95 Großbritannien 116 Irland 47 Island 12 Italien 19 Lettland 20 Malta 7 Staat Anzahl übermittelte Inspektionsergebnisse Niederlande 85 Norwegen 20 Österreich 20 (+ 9) Polen 557 Portugal 4 Rumänien 24 Schweden 40 Slowakei 87 Slowenien 5 Spanien 297 (+ 18) Ungarn 123 Zypern 39 (+ 4) Gesamt 2380 (2860) REF-1- Report: plus 20 % tatsächlich durchgeführt: plus X % REACH-Kongress 2012: 5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 11

12 Maßnahmen-Mix: Ergänzende Aktivitäten anstelle von Doppelarbeit Am Beispiel Informationspflichten nach Artikel 33 der REACH-VO Überwachungsmaßnahmen Information über Pflichten (Handel) Information über Rechte (VerbraucherInnen) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 12

13 Chemische Analyse und Auskunftsersuchen Ergebnisse Vollzug Art. 33: - 69 Produkte / 70 Analysen - Informationen der Lieferanten zu den überprüften Produkten - bezogen auf SVHC-haltige Produkte: 85% falsche oder keine Informationen Anlage 2: REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 13

14 Artikel 33 Information über Pflichten (Handel) Information über Rechte (VerbraucherInnen) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 14

15 Artikel 33 Information über Pflichten (Handel) Information über Rechte (VerbraucherInnen) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 15

16 (Mangelnde) Qualität der Registrierungsdossiers RIPE Zugang für Behörden zu Registrierungsinformationen in REACH-IT Grundsätzlich ist RIPE ein geeignetes Instrument im Vollzug: - Überprüfung der Gültigkeit von Registriernummern in Dokumenten innerhalb der Lieferkette (z.b. Angabe im Sicherheitsdatenblatt) - Überprüfung von Angaben zur Stoffidentität (REACH-IT versus Angaben der Unternehmen) - Schreibtischstudien (ohne unmittelbare Überprüfung der Betriebe) - Vorbereitung von Betriebsprüfungen - Plausibilitätsprüfungen von Angaben bei Vor-Ort-Prüfungen und Angaben der Unternehmen in REACH-IT - Nachbereitung von Vor-Ort-Prüfungen RIPE - REACH Information Portal for Enforcement REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 16

17 (Mangelnde) Qualität der Registrierungsdossiers Schwierigkeiten bei der Nutzung von RIPE: - aufgrund mangelnder Qualität der von Industrie übermittelten Daten sind die Daten nicht generell vertrauenswürdig - Schwierigkeiten bei der Stoffidentifikation - Schwierigkeiten bei der Identifikation der Daten / Datensätze Tippfehler in Firmenname / unterschiedliche Schreibweise REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 17

18 (Mangelnde) Qualität der Registrierungsdossiers Konsequenzen der mangelnden Datenqualität für den Vollzug: - Unsicherheit bei Nutzung der REACH-IT-Daten - InspektorInnen können sich nur begrenzt auf die Angaben in REACH-IT verlassen - daraus resultierend ein Anstieg an Rückfragen an bzw. Nachfragen bei Unternehmen - höhere Belastung für die Überwachungsbehörden und die überprüften Unternehmen aufgrund der Notwendigkeit von Klarstellungen und Validierung von Angaben in REACH-IT - zusätzlicher Klärungsbedarf, ob ein Verstoß vorliegt oder nur fehlerhafte Angaben in REACH-IT REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 18

19 (Mangelnde) Qualität der Registrierungsdossiers unklare Stoffidentität Grundsätzliches Problem Kein Einzelfall Asphalt: 4 Hauptkomponenten sind sehr allgemein bezeichnet auf 0,1 % genau: aromatische Kohlenwasserstoffe "polare" Kohlenwasserstoffe gesättigte Kohlenwasserstoffe Asphaltene Abweichungen von bis zu 300 % in den verschiedenen Dossiers Abweichungen von Siedepunktsspektrum und C-Ketten um ca. 10 % In einem Dossier ausführlicher Hinweis, dass eine genaue Charakterisierung nicht möglich und nach ECHA Leitfaden für UVCBs auch nicht notwendig sei. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 19

20 Maßnahmen zur Steigerung der Dossierqualität Vorschläge für Maßnahmen zur Verbesserung der Datenqualität: technische Maßnahmen, z.b. Weiterentwicklung der Vollständigkeitsprüfung, so dass Dossiers nur dann die Prüfung erfolgreich durchlaufen, wenn der zu registrierende Stoffe eindeutig zu identifizieren ist. gezielte Qualitätsprüfung von Stoffdossiers relevanter und bekannter Stoffe, insbesondere UVCB-Stoffe Mit Blick auf die nächste Registrierungsfrist 2013: Weiterentwicklung der Recherche-Funktionalitäten u.a. in RIPE (z.b. intelligentere Suchfunktionen, erweiterte Suchfunktionen, neue Datenzugänge um die Nachteile der REACH-IT-Daten auszugleichen) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 20

21 Vielfalt im Vollzug steigert die Effizienz die Ergebnisse sind vergleichbar Sicherheitsdatenblätter: Überprüfung der inhaltlichen Qualität REF2-Projekt in Baden-Württemberg (2011) Stichprobe: 30 Hersteller / Formulierer (Lack-, Farben, Reiniger etc.) Überprüfung von 458 Stoffen und 135 Gemischen 140 Sicherheitsdatenblätter Ergebnis: Mängelquote > 80 % CLP-Projekt in Baden-Württemberg (2011) Stichprobe: 18 Unternehmen, Überprüfung von 84 Stoffen 84 Sicherheitsdatenblätter Ergebnis: Mängelquote > 90 % REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 21

22 Vielfalt im Vollzug steigert die Effizienz die Ergebnisse sind vergleichbar Sicherheitsdatenblätter: Überprüfung der inhaltlichen Qualität REF2-Projekt in Bayern (2011) Stichprobe: 100 Hersteller / Formulierer (Lack-, Farben, Reiniger etc.) Überprüfung von 237 Sicherheitsdatenblättern (nur Abschnitt 1, 2, 3, 8, 16) Ergebnis: Mängelquote > 65 % Marktaufsicht Chemikalien in Hessen (2011) Stichprobe: 45 Inverkehrbringer, 95 kohlenwasserstoffhaltige Gemische (Klebstoffe, Lacke, Farben, Reiniger etc.), 95 Sicherheitsdatenblätter Ergebnis: Mängelquote > 90 % Marktüberwachung im Einzelhandel in Nordrhein-Westfalen (2011/2012) Stichprobe: 84 Farben, Reiniger, Autobedarf etc. 84 neue SDBs ab 2009; Überprüfung, wenn erster Eindruck nicht sehr gut Hersteller der Produkte: > 40 % Großunternehmen Ergebnis: Mängelquote > 95 % REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 22

23 Vielfalt im Vollzug steigert die Effizienz die Ergebnisse sind vergleichbar Schwerpunkt Biozidprodukte in Brandenburg ( ) rund 1300 Biozidprodukte (Einstufung / Kennzeichnung / Verpackung / Verkehrsfähigkeit der Wirkstoffe) Ergebnis: Mängelquote (Ø ) 80 % Mängelquote (2011) 77 % 3 Projekte im Saarland (2011/2012) WRMG / CLP-VO / Zubereitungsrichtlinie Stichprobe: Produkte (Wasch-/Reinigungsmittel, Aceton, Salzsäure, Farben/Lacke, Spiritus/Ethanol) 60 Sicherheitsdatenblätter Ergebnis: Mängelquote 10 % (nur Abschnitte 1, 2, 3, 15, 16) Diese Übersicht über die Aktivitäten der Überwachungsbehörden ist zufällig und nicht abschließend! REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 23

24 Anhang XVII - Beschränkungen Einträge in Anhang XVII teilweise sehr spezifisch Beispiele Nr. 46 Nonylphenol / Nonylphenolethoxylate Inverkehrbringen und Verwendung beschränkt ab 0,1% für verschiedene Zwecke: gewerbliche Reinigung, Haushaltsreinigung, Textil-/ Lederverarbeitung, Emulgator in Melkfett, Metallverarbeitung, Herstellung von Zellstoff und Papier, kosmetische Mittel, sonstige Körperpflegemittel aber zulässig in Farben und als Frack-Chemikalien? REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 24

25 Anhang XVII - Beschränkungen Wichtige Parameter bei der Aufnahme neuer Einträge: Intrinsische Gefahren Risiko Immer auch wichtig: Vollziehbarkeit Durchsetzbarkeit Klarheit Vermeidung von Abgrenzungsproblemen Vermeidung von Inkonsistenzen, die schwer nachvollziehbar sind und in der Öffentlichkeit zu Irritationen führen REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 25

26 Harmonisierung der Berichtspflichten notwendig Biozidrichtlinie 98/8/EG REACH-VO VO(EG) 1907/2006 Holzschutzmittel MarktüberwachungsVO VO(EG) 765/2008 CLP-VO VO(EG) 1272/2008 Nationale Berichte Länder-Berichte Nationale Projekte Europäische Projekte Decopaint-RL 2004/42/EG Behördeninterne Dokumentation (Betriebsstätten) Behördeninterne Dokumentation (Produktprüfung) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 26

27 Harmonisierung der Berichtspflichten notwendig Berichterstattung ist wichtig, aber Berichtspflichten sind stark zergliedert, inkonsistent und zu kleinteilig Unterschiedliche Bezugsgrößen Betriebsbezug Produktbezug Anzahl Verstöße in Bezug auf einzelne gesetzliche Anforderungen Art des Verstoßes / Sanktionen Unterschiedlicher Detaillierungsgrad Produktprüfungsergebnisse in Bezug auf Unternehmensgrößen (auch dann, wenn nicht vollzugsrelevanter Parameter) Produktprüfungsergebnisse in Bezug auf Unternehmensform (Großhandel, Einzelhandel, obwohl kein vollzugsrelevanter Parameter) Planzahlen Aufwand-, Kostenabschätzungen REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 27

28 Harmonisierung der Berichtspflichten notwendig Berichtspflichten sind nur ein Teil der Dokumentation Nationale Berichte (Bundesebene, Länderebene) Überwachungsprojekte Länder haben EDV-Systeme weiter entwickelt Anpassungsmöglichkeiten sind begrenzt, da Berichtspflichten unterschiedlich strukturiert / detailliert sind behördeninterne Dokumentationssysteme müssen andere Anforderungen erfüllen Berichtspflichten sind kein Selbstzweck: Einzelne, detaillierte Datenerhebungen können hilfreich und nützlich sein, müssen aber zeitlich befristet z.b. im Rahmen von Projekten sein. REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 28

29 Erfahrungen aus Sicht des Vollzugs lessons learned Wirksamer Vollzug ist unverzichtbar für den Erfolg von REACH - Unternehmen sollten nicht auf die Inspektionen warten, sondern sich vorbereiten Industrie steht zu REACH, aber Verbesserungspotenziale sind vorhanden - Kenntnis der Unternehmen über REACH reicht von eher gut bis nie gehört Harmonisierter Vollzug ist gleichwertiger / vergleichbarer Vollzug, nicht identischer Vollzug - Vielfalt im Vollzug steigert die Effizienz und Wirksamkeit Vollzugsergebnisse sind nur zum Teil (separat) detailliert statistisch dokumentiert Weiterentwicklung des Datenzugangsportals RIPE, insbesondere Verbesserung der Recherchefunktionen Intensivierung des Inspektorenaustausch auf europäischer Ebene REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 29

30 REACH: Potenziale für Verbesserungen der REACH-VO Klarstellung in REACH-VO zur 0,1%-Regelung bei Teilerzeugnis / Einzelerzeugnis (einmal Erzeugnis immer Erzeugnis) Maßnahmen zur Verbesserung der Stoffidentifizierung Maßnahmen zur Steigerung der Dossierqualität / Datenqualität Maßnahmen zur verstärkten Qualitätsprüfung von Stoffdossiers relevanter Stoffe, insbesondere UVCB-Stoffe Überprüfung der Anforderungen bei Aufnahme neuer Einträge in Anhang XVII unter Berücksichtigung möglicher (unbeabsichtigter) Sekundärwirkungen der sozio-ökonomischen Analyse Prüfung, ob Einträge in Anhang XVII stärker über Kriterien definiert werden können (z.b. Verbote für Verfahren, bei denen es bestimmungsgemäß zur Freisetzung kommt) Harmonisierung der Berichtspflichten im Bereich der / Marktüberwachung (formal und inhaltlich) REACH-Kongress 2012:5 Jahre REACH Erfahrungen und Ausblick, Berlin, 3./ Dr. Andrea Mayer-Figge 30