Elling Illerhues. Einführung in die Prüfung eines fachlichen Internen Kontrollsystems (IKS)

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1 Elling Illerhues Einführung in die Prüfung eines fachlichen Internen Kontrollsystems (IKS)

2 Herausgeber Landschaftsverband Westfalen-Lippe LWL-Rechnungsprüfungsamt Piusallee Münster Telefon: Telefax: Internet LWL: Internet LWL-Rechnungsprüfungsamt: Bearbeitung Thomas Illerhues Referatsleiter im LWL-Rechnungsprüfungsamt Yvonne Elling Prüferin im LWL-Rechnungsprüfungsamt Bearbeitungsstand Urheberrecht Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung der Leitung des LWL-Rechnungsprüfungsamtes. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. I

3 Inhaltsverzeichnis Seite 1 Einleitung 1 2 Definition und Rechtsgrundlagen des IKS Begriff und Ziele des IKS IKS-Schablone Die rechtlichen Grundlagen Rechtlich selbständige juristische Personen mit Gemeindebeteiligung Rechtlich unselbständige eigenbetriebsähnliche Einrichtungen Kernverwaltung (Bereich Haushaltswirtschaft) Kernverwaltung (Bereich außerhalb der Haushaltswirtschaft) 8 3 Die Bedeutung eines fachlichen IKS 8 4 Die Prüfung eines fachlichen IKS durch die Rechnungsprüfung Soll-Darstellung Ist-Darstellung Prozessidentifikation Erhebung der bestehenden Regelungen, Verfahren und Maßnahmen Risikoidentifizierung und beurteilung Definition des Kontrollbedarfs Information und Kommunikation Stufenmodell zur Beurteilung des IKS Ausarbeitung von Verbesserungsvorschlägen 22 5 Schlussbemerkung 23 II

4 Literaturverzeichnis Bungartz, Oliver: Handbuch Interne Kontrollsysteme (IKS) Steuerung und Überwachung von Unternehmen, Erich Schmidt Verlag, Berlin Glinder, Peter: Kommunales Chancen- und Risikomanagement. In: Der Gemeindehaushalt 11/2008, S , Verlag Kohlhammer GmbH, Stuttgart. Horváth, Péter und Reichmann, Thomas (Hrsg.): Vahlens Großes Controllinglexikon, 2. Auflage, Verlag C. H. Beck und Verlag Franz Vahlen, München Hunziker, Stefan und Rautenstrauch, Thomas: Entwicklung und Integration interner Prozesskontrollen, im Internet unter URL: Hunziker, Stefan und Rautenstrauch, Thomas: Risikomanagement und Internes Kontrollsystem, im Internet unter URL: Institut der Rechnungsprüfer (IDR): IDR Prüfungsleitlinie 200 Leitlinien zur Durchführung von kommunalen Jahresabschlussprüfungen vom Institut der Wirtschaftsprüfer (IDW): IDW Prüfungsstandard 261 Feststellung und Beurteilung von Fehlerrisiken und Reaktionen des Abschlussprüfers auf die beurteilten Fehlerrisiken vom KPMG: Audit Update Internes Kontrollsystem und Risk Management Stand der Diskussion und Umsetzungsempfehlung, Schweiz 2007, im Internet unter URL: Lück, Wolfgang: Elemente eines Risiko-Managementsystems Die Notwendigkeit eines Risiko-Managementsystems durch den Entwurf eines Gesetzes zur Kontrolle III

5 und Transparenz im Unternehmensbereich (KonTraG). In: Der Betrieb, Heft 1/2 (1998), S PriceWaterhouseCoopers: Internes Kontrollsystem Führungsinstrument im Wandel, im Internet unter URL: _06_d.pdf. Reus, Andreas und Mühlhausen, Peter: Öffentliche Finanzkontrolle durch unabhängige Rechnungshöfe Rechtsgrundlagen und Prüfungsmethodik. In: Verwaltungsrundschau, 56. Jg. (2010), Heft 1, S Schwarting, Gunnar: Risikomanagement Von der Analyse zur vorausschauenden Gestaltung. In: Verwaltung und Management, 12. Jg. (2006), Heft 5, S VERPA: Qualitätsmanagement-Konzept für die örtliche Rechnungsprüfung Eine Praxishilfe, Quellenverzeichnis URL: URL: URL: URL: URL: 2 Vorgehensmodell/3 Hauptuntersuchung/231 IstErhebung/ isterhebung inhalt.html URL: IV

6 Abkürzungsverzeichnis ADV Automatisierte Datenverarbeitung AktG Aktiengesetz bzw. beziehungsweise DV Datenverarbeitung EigVO Eigenbetriebsverordnung etc. et cetera GemHVO Gemeindehaushaltsverordnung GO Gemeindeordnung GoBS Grundsätze ordnungsmäßiger DV-gestützter Buchführungssysteme ggf. gegebenenfalls IDR Institut der Rechnungsprüfer IDW Institut der Wirtschaftsprüfer IKS Internes Kontrollsystem IT Informationstechnik LWL Landschaftsverband Westfalen-Lippe NKF Neues Kommunales Finanzmanagement NRW Nordrhein-Westfalen o. g. oben genannt PS Prüfungsstandard QM Qualitätsmanagement RPO Rechnungsprüfungsordnung u. a. unter anderem z. B. zum Beispiel V

7 1 Einleitung Die Einführung des NKF in Nordrhein-Westfalen erfordert auch eine Veränderung der Aufgaben- und Arbeitsschwerpunkte in der Rechnungsprüfung. Die Rechnungsprüfung geht mehr und mehr weg von der reinen Prüfung der Rechnung hin zu einem modernen Dienstleister und Nutzenstifter für die geprüfte Stelle. Der Nutzen setzt insbesondere dort an, wo prozessinhärente Risiken mit Unterstützung der örtlichen Rechnungsprüfung aufgedeckt und anhand von adäquaten Maßnahmen und Kontrollen auf ein für die Behörde akzeptables Niveau verringert werden können. Gemäß 75 Abs. 1 Gemeindeordnung NRW (GO NRW) hat die Gemeinde ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Ein funktionsfähiges IKS kann der öffentlichen Verwaltung helfen, dieses Ziel zu erreichen und einen Verlust an Ressourcen zu vermeiden. Es unterstützt die Sicherstellung einer verlässlichen finanziellen Berichterstattung sowie die Einhaltung von Gesetzen und Vorschriften zur Vermeidung von Reputationsschäden und anderen Konsequenzen. 1 In vielen Behörden wird aktuell unterschieden zwischen einem IKS-Haushaltswirtschaft und einem fachlichen, aufgabenspezifischen IKS. Das IKS-Haushaltswirtschaft, welches seine gesetzliche Verankerung in den 31 Abs. 2 und 27 Abs. 5 Gemeindehaushaltsverordnung findet, fällt beim LWL in den Zuständigkeitsbereich der LWL-Finanzabteilung, wohingegen die Einführung eines fachlichen IKS primär Aufgabe der einzelnen Fachabteilungen ist. Vorliegendes Skript bezieht sich im Wesentlichen auf Ausführungen zu einem fachlichen IKS. Alle Dokumente werden ständig aktualisiert und beziehen sich vorrangig auf die Rechtslage und Praxis in Nordrhein-Westfalen und beim Landschaftsverband Westfalen-Lippe. Thomas Streffing Leiter des LWL-Rechnungsprüfungsamtes 1 Vgl. Bungartz: Handbuch Interne Kontrollsysteme (IKS), S

8 2 Definition und Rechtsgrundlagen des IKS 2.1 Begriff und Ziele des IKS Der Begriff des IKS wird in der Literatur nicht einheitlich definiert. Die verwandten Begriffsbestimmungen nehmen jedoch vielfach Bezug auf die Definition des Instituts der Wirtschaftsprüfer (IDW). Nach Auffassung des IDW werden unter einem IKS die vom Management im Unternehmen eingeführten Grundsätze, Verfahren und Maßnahmen (Regelungen) verstanden, die gerichtet sind auf die organisatorische Umsetzung der Entscheidungen des Managements zur Sicherung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Geschäftstätigkeit (hierzu gehört auch der Schutz des Vermögens, einschließlich der Verhinderung und Aufdeckung von Vermögensschädigungen), zur Ordnungsmäßigkeit und Verlässlichkeit der internen und externen Rechnungslegung sowie zur Einhaltung der für das Unternehmen maßgeblichen rechtlichen Vorschriften. 2 Bezogen auf die öffentliche Verwaltung verfolgt das IKS nach Auffassung des Instituts der Rechnungsprüfer (IDR) folgende allgemeine Ziele 3 : Sicherstellung der Effektivität und Wirtschaftlichkeit von Prozessen (operationelles Ziel) Sicherstellung der Verlässlichkeit der Daten des Finanz- und Rechnungswesens (finanzielles Ziel) Sicherstellung der Recht- und Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns (Konformitätsziel). Operationelle Ziele Finanzielle Ziele Konformitätsziele 2 Vgl. IDW-Prüfungsstandard 261 vom , Ziffer Vgl. IDR-Prüfungsleitlinie 200 vom , Ziffer 60. 2

9 Zusammenfassend geht es beim IKS im Kern demnach um die erfolgreiche Leitung eines Unternehmens/einer Kommune. Maßstab hierfür ist, dass das Unternehmen/ die Kommune rechtmäßig, zweckmäßig und wirtschaftlich geführt wird. Das IKS besteht deshalb aus Regelungen, Verfahren und Maßnahmen, die diesem Ziel dienen. 2.2 IKS-Schablone Das IKS besteht gemäß dem IDW PS 261 aus einem internen Steuerungssystem und einem internen Überwachungssystem. Das interne Überwachungssystem beinhaltet prozessintegrierte Überwachungsmaßnahmen (organisatorische Sicherungsmaßnahmen, Kontrollen) und prozessunabhängige Überwachungsmaßnahmen, die vor allem von der Internen Revision durchgeführt werden. Gemäß IDW PS 261 definieren sich die Regelungsbereiche eines IKS nach folgender Grafik: Internes Kontrollsystem (IKS) Internes Steuerungssystem Internes Überwachungssystem Prozessintegrierte Überwachungsmaßnahmen Prozessunabhängige Überwachungsmaßnahmen Organisatorische Sicherungsmaßnahmen Kontrollen Interne & Externe Revision Sonstige 3

10 Die einzelnen Bausteine der IKS-Schablone sind nicht einheitlich definiert. Aus diesem Grunde empfiehlt es sich, innerhalb einer Behörde eine einheitliche Sichtweise und einheitliche Definitionen hinsichtlich der IKS-Bausteine festzulegen. Das LWL-Rechnungsprüfungsamt hat für sich folgende Definitionen getroffen: Internes Steuerungssystem: Dem Internen Steuerungssystem sind alle Regelungen, Verfahren und Maßnahmen zugeordnet, die der Steuerung der Verwaltungsaktivitäten dienen. Dies sind vor allem Dienstanweisungen, Gesetze, Geschäftsverteilungspläne, aber auch Managementinstrumente wie beispielsweise das Controlling oder Qualitätsmanagement. Die Regelungen, Verfahren und Maßnahmen zielen insbesondere darauf ab, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Verwaltungseinheit zu sichern. Dazu gehört auch das Chancen- und Risikomanagement, welches als Teil des IKS verstanden wird. Internes Überwachungssystem: Mit Hilfe des Internen Überwachungssystems soll die Zuverlässigkeit der betrieblichen Prozesse gewährleistet werden. 4 Das interne Überwachungssystem beinhaltet prozessintegrierte und prozessunabhängige Überwachungsmaßnahmen. Prozessintegrierte Überwachungsmaßnahmen: Prozessabhängigkeit ist gegeben bei psychischer Bindung an das Überwachungsobjekt, d. h. die beteiligten Personen sind z. B. durch (Mit-)Verantwortung direkt an der Wertschöpfung beteiligt. 5 Organisatorische Sicherungsmaßnahmen: Organisatorische Sicherungsmaßnahmen umfassen fehlerverhindernde Maßnahmen (präventiv), die sowohl in die Aufbau- als auch in die Ablauforganisation der Gemeinde integriert sind und ein bestimmtes Sicherheitsniveau gewährleisten sollen. 6 Zu den organisatorischen Sicherungsmaßnahmen zählen u. a. IT-Zugriffsberechtigungen, Leitbilder, Einarbeitungskonzepte sowie verschiedene Qualitätssicherungsmaßnahmen. 4 Vgl. Lück: Elemente eines Risiko-Managementsystems. 5 Vgl. URL: 6 Vgl. Bungartz: Handbuch Interne Kontrollsysteme (IKS), S