Aktuelle Lage zur Asyl- und Flüchtlingspolitik

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1 Die Bevollmächtigte der Freien Hansestadt Bremen beim Bund, für Europa und Entwicklungszusammenarbeit Abt. Europa und Entwicklungszusammenarbeit Vorlage für die 7. Sitzung des Ausschusses für Bundes- und Europaangelegenheiten, internationale Kontakte und Entwicklungszusammenarbeit der Bremischen Bürgerschaft am 5. April 2016 TOP I.5 Aktuelle Lage zur Asyl- und Flüchtlingspolitik I. Mitteilung der Europäischen Kommission Zurück zu Schengen ein Fahrplan 1 Seit September 2015 haben acht Schengen-Staaten 2 aufgrund der hohen Flüchtlingszahlen vorübergehende Kontrollen an ihren Binnengrenzen gemäß Artikel Schengener Grenzkodex 3 eingeführt. Diese wurden u.a. damit begründet, dass die einreisenden Menschen im EU-Einreisestaat weder erfasst noch dazu angehalten werden, einen Asylantrag zustellen, sondern meistens weiterreisen. Im Rahmen der Schengen-Evaluierung Griechenlands hat die Kommission (KOM) am 2. Februar 2016 hinsichtlich des Außengrenzen-Managements tatsächlich schwerwiegende Mängel festgestellt, zu deren Behebung der Rat am 12. Februar Empfehlungen 4 nach Art. 19b Schengener Grenzkodex 5 beschlossen hat. Daran anschließend hat der Europäische Rat am 18. Februar dazu aufgerufen, einen normal funktionierenden Schengen- Raum in konzertierter Weise wiederherzustellen und Mitgliedstaaten (MS), die sich in einer besonders schwierigen Lage befinden, uneingeschränkte Unterstützung zu gewähren. Die Kommission (KOM) hat zur Umsetzung dieser Aufforderung am 4. März 2016 die Mitteilung Zurück zu Schengen ein Fahrplan veröffentlicht. Darin betont sie den Ausnahmecharakter von Kontrollen an den Binnengrenzen und schlägt einen Fahrplan 7 für eine Rückkehr zu offenen Binnengrenzen bis spätestens Ende 2016 vor. Hiernach muss Griechenland einen Aktionsplan zur Umsetzung der Ratsempfehlungen nach Art. 19b Schengener Grenzkodex aufstellen und umsetzen sowie monatlich einen Fortschrittsbericht über die Maßnahmen in Befolgung der Empfehlung über die Wiederaufnahme der in der Dublin-Verordnung vorgesehenen Überstellungen vorlegen. Die anderen MS sollen Griechenland bei der dem Management seiner Außengrenzen und der Bewältigung der ankommenden Migranten unterstützen, indem sie Frontex mit mehr Personal und Material unterstützen sowie die gefassten Umsiedlungsbeschlüsse zügig umsetzen und ihre Zusagen zur Neuansiedlung schnell einlösen. Auch werden die beiden Gesetzgeber EP und Ratauf- 1 KOM(2016) 120 vom sowie Anhänge 1 und 2. 2 Für eine Übersicht der Staaten, die dem Schengen-Raum angehören, siehe S. 2 der KOM-Broschüre Der Schengen-Raum aus Die 8 Schengen-Staaten mit Grenzkontrollen sind: Belgien, Dänemark, Deutschland, Norwegen, Österreich, Schweden, Slowenien und Ungarn; im Einzelnen siehe Anhang 1 zu KOM(2016) VO (EG) Nr. 562/2006 vom Pressemitteilung des Rates 46/16 vom , nur auf Englisch verfügbar. 5 Zum Verfahren s. a. die am von der KOM veröffentliche Erläuterung zur Schengen-Regelung. 6 Schlussfolgerungen des Europäischen Rates EUCO 1/16 vom , S. 4, Punkt II.8.e). 7 Siehe auch Pressemitteilung der KOM (IP/16/585) vom

2 gerufen, den Vorschlag zur Einführung einer Europäischen Grenz- und Küstenwache schnell zu verabschieden. Sollten die schwerwiegenden Mängel bei den Kontrollen an den Außengrenzen in Griechenland dennoch bestehen bleiben, wird die KOM dem Rat am 12. Mai 2016 einen Vorschlag nach Artikel 26 Absatz 2 Schengener Grenzkodex unterbreiten, in dem ein kohärentes Vorgehen der EU bei den Binnengrenzkontrollen empfohlen wird, bis die Strukturschwächen behoben worden sind. Die KOM will allerdings nur Kontrollen an den Grenzabschnitten vorschlagen, an denen sie sie für notwendig und verhältnismäßig hält. Grundsätzliches Ziel der KOM ist es, alle Binnengrenzkontrollen bis spätestens Dezember 2016 wieder aufzuheben, so dass der Schengen-Raum spätestens Ende 2016 wieder ordnungsgemäß funktioniert. II. Sachstand Umsiedlungen und Neuansiedlungen Obwohl durch die Schließung der Grenzen auf der Westbalkanroute die meisten auf den griechischen Inseln ankommenden Flüchtlinge nunmehr in Griechenland bleiben müssen und die Situation in Griechenland sich dementsprechend verschärft, kommen die Umsiedlungen aus Griechenland und auch aus Italien weiterhin nicht ausreichend zügig voran. Zwar ist im März ein leichter Anstieg der Umverteilungszahlen zu verzeichnen, dennoch sind zum 29. März 2016 insgesamt erst 519 Personen aus Italien und 581 Menschen aus Griechenland umgesiedelt worden. 8 Die rechtsverbindlichen Ratsbeschlüsse von 2015 verpflichten die MS (mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs und Irlands, wobei letzteres seine freiwillige Teilnahme erklärt hatte) zu einer Umsiedlung von insgesamt Personen aus Italien und Griechenland bis Ende September Aufgrund der Situation in Schweden und Österreich haben beide MS eine zeitweilige Aussetzung ihrer Aufnahmepflichten aus den Umsiedelungsbeschlüssen beantragt. Der entsprechende KOM-Vorschlag für Schweden wird noch beraten, während der Rat den Österreich betreffenden Beschluss nach Anhörung des EP am 10. März 2016 erlassen hat. Infolgedessen ist die Überstellung von 1065 Antragstellern nach Österreich für ein Jahr ausgesetzt. Die KOM stellt in ihrem ersten Fortschrittsbericht vom 16. März fest, dass angesichts der humanitären Notlage in Italien und Griechenland bis zur Vorlage des zweiten Berichts am 16. April 2016 mindestens Umsiedlungen und bis zur Vorlage des dritten Berichts am 16. Mai 2016 mindestens Umsiedlungen abgeschlossen sein sollten. Die KOM ruft die MS daher dringend zu einer Beschleunigung der Verfahren auf. Nachdem in Griechenland 4 von 5 und in Italien 4 von 6 als Hotspots bezeichnete Registrierungszentren in Betrieb sind, wird ein stetig anwachsender Anteil der Neuankömmlinge in immer kürzerer Zeit registriert. 10 Allerdings stehen den Umsiedlungsnachfragen aus Griechenland und Italien zu wenig angebotene Plätze in den anderen MS gegenüber. Verschärfend kommt hinzu, dass sich einige MS wie Polen nach den Anschlägen in Brüssel vom 22. März 2016 weigern, Flüchtlinge in ihr Staatsgebiet umzusiedeln. Ungarn und die Slowakei haben gegen die Umsiedlungen geklagt. 8 Sachstand Umsiedlungen vom , nur auf Englisch vorliegend. 9 KOM-Mitteilung vom [KOM(2016) 165] Umverteilung und Neuansiedlung Erster Fortschrittsbericht der Kommission ; für die 7 Anhänge siehe auch: Pressemitteilung der KOM (IP/16/829) vom und Dokumente 2 8 bei EUR-Lex. 10 Sachstand Hotspots zu Griechenland und Italien vom , nur auf Englisch vorliegend, sowie KOM- Mitteilung [KOM(2016) 165] vom sowie Fortschrittsbericht Griechenland vom

3 Auch bei den Neuansiedlungen aus Drittstaaten sieht es wenig besser aus: Im Anschluss an die Empfehlung der Kommission vom 8. Juni 2015 über eine europäische Neuansiedlungsregelung vereinbarten 27 MS zusammen mit den assoziierten Dublin-Staaten am 20. Juli 2015 innerhalb von zwei Jahren Vertriebene, die eindeutig internationalen Schutz benötigen, aus Ländern außerhalb der EU aufzunehmen. Den Angaben der teilnehmenden Staaten zufolge sind auf der Grundlage der Neuansiedlungsregelung bis 15.März Personen in Österreich, Belgien, der Tschechischen Republik, Frankreich, Irland, Italien, den Niederlanden, im Vereinigten Königreich, Norwegen, Liechtenstein und der Schweiz neu angesiedelt worden. 11 Auf einer UNHCR-Konferenz in Genf hat UN-Generalsekretär Ban Ki-moon zusammen mit dem Hohen UN-Flüchtlingskommissar Filippo Grandi am 30. März 2016 zu größeren Neuansiedlungsanstrengungen im Rahmen der Syrienkrise aufgerufen. 12 Konkret forderten die UN- Vertreter, dass reichere Staaten mindestens Flüchtlinge bis Ende 2018 aufnehmen sollen. Mit der Aufnahme der Menschen solle der Druck in der Türkei, dem Libanon, Jordanien und dem Irak gemildert werden, wo die meisten der 4,8 Millionen ins Ausland geflüchteten Syrer leben. Bei dem Treffen waren 92 Staaten durch teils hochrangige Vertreter sowie 20 NGO präsent. Für die EU nahm Migrationskommissar Avramopoulos an der Konferenz teil, der auf die Neuansiedlungsanstrengungen und die EU-Türkei-Vereinbarung verwies, aber auch deutlich machte, dass die EU erst am Anfang stehe. 13 Die Konferenz diente insbesondere dazu, den Druck auf die Staaten zur Aufnahme von Flüchtlingen zu erhöhen. Tatsächlich wurde auch nur eine Zusage für die Neuansiedlung von Flüchtlingen erzielt. Weitergehende Angebote werden eher bis zum Flüchtlingsgipfel vor der UN- Generalversammlung im September diesen Jahres in New York erwartet. 14 III. Neues Soforthilfeinstrument für schnellere Krisenreaktion innerhalb der EU Insbesondere im Hinblick auf die Situation der Flüchtlinge in Griechenland hatte die KOM bereits am 2. März 2016 einen Verordnungsvorschlag auf der Grundlage von Artikel 122 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vorgelegt, der es der Generaldirektion Humanitäre Hilfe und Katastrophenschutz (GD ECHO) ermöglicht, humanitäre Hilfe auch innerhalb der EU zu leisten. 15 Dies stellt einen Paradigmenwechsel dar, da humanitäre Einsätze per Definition bisher nur außerhalb der EU stattfinden konnten, weil man sich ursprünglich keine Situation innerhalb der EU vorstellen konnte, die humanitäre Hilfe erfordern könnte. Der Vorschlag, der keinen Gesetzescharakter hat, wurde vom Rat am 15. März 2016 formell angenommen und trat noch am selben Tag in Kraft. 16 Davor wurden insbesondere der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), der Fonds für die innere Sicherheit (ISF) und der Europäische Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD) genutzt, um finanzielle Hilfe für die Versorgung der Flüchtlinge zur Verfügung zu stellen. Allerdings sind alle drei Fonds grundsätzlich nicht darauf auf die Deckung von humanitärem Bedarf (und damit auf eine Erst- und Basisversorgung) im großen Umfang ausgerichtet. Der aktuell zur Unterstützung von Griechenland, Kroatien, Slowenien und Serbien aktivierte EU-Katastrophenschutzmechanismus hat hingegen den Nachteil, 11 Siehe FN Pressemitteilung des UNHCR vom (nur auf Englisch). 13 Rede vom KOM Avramopoulos vom Siehe auch Artikel in der Süddeutschen Zeitung vom VO-Vorschlag [KOM(2016) 115], Mitteilung zum VO-Vorschlag [KOM(2016) 116], Pressemitteilung der KOM (IP/16/482) vom ; Fragen und Antworten (MEMO(16/483). 16 VO (EU) 2016/369 des Rates vom über die Bereitstellung von Soforthilfe innerhalb der Union. 3

4 dass keine finanziellen Mittel ausgezahlt werden und sich die teilnehmenden Staaten stattdessen auf freiwilliger Basis unterstützen. Bei einer Situation wie der vorliegenden werden die angeforderten Güter und Experten aber in vielen Staaten benötigt und können nicht im ausreichenden Umfang zur Verfügung gestellt werden. 17 Das neue Soforthilfeinstrument ist im Übrigen nicht auf die Versorgung von Flüchtlingen beschränkt, sondern wird auch in anderen Notfällen mit weitreichenden humanitären Folgen eingesetzt werden können, in denen die Hilfskapazitäten von MS angesichts eines dringenden Bedarfs und außergewöhnlicher Umstände überlastet sind. Bis einschließlich 2018 sollen zunächst insgesamt 700 Mio. EUR für die interne humanitäre Hilfe zur Verfügung gestellt werden (2016: 400 Mio. EUR sowie jeweils 200 Mio. EUR in den Jahren 2017 und 2018). Die Mittel sollen nach Willen der Finanzminister nicht aus bestehenden EU-Programmen für externe humanitäre Hilfe, sondern aus dem AMIF und dem ISF umgeschichtet werden. Der entsprechende Änderungshaushalt muss allerding noch von der KOM vorgeschlagen und von Rat und EP verabschiedet werden, bevor das Soforthilfeinstrument aktiviert werden kann. IV. Zusammenarbeit mit und Unterstützung von Drittstaaten 1. Türkei Zur Umsetzung der am 18. März 2016 getroffenen EU-Türkei-Erklärung hat die KOM am 21. März 2016 einen Vorschlag zur Änderung zur Änderung des Ratsbeschlusses (EU) 2015/1601 vorgelegt, damit die ursprünglich für eine Umsiedlung innerhalb der EU vorgesehenen Plätze für Neuansiedlungen von Syrern aus der Türkei genutzt werden können. 18 Bereits am 4. März 2016 hatte Griechenland die Zusage für eine Soforthilfe von 3,5 Mio.EUR aus dem ISF für laufende Personalkosten in Erstaufnahmezentren, die auf den griechischen Inseln Kos, Lesbos, Samos, Chios und Leros eingerichtet werden, erhalten. Die Unterbringungsmöglichkeiten auf den Inseln müssen massiv aufgestockt werden, weil aus der Türkei kommende Flüchtlinge nicht mehr auf das griechische Festland gebracht, sondern ihre Verfahren bereits auf den Inseln durchgeführt werden sollen. 19 Hilfsorganisationen wie Ärzte ohne Grenzen und auch das UNHCR haben derweil ihre Arbeit innerhalb einiger Hotspots eingestellt, weil sie kritisieren, dass diese immer mehr zu Internierungszentren ausgebaut werden (namentlich wird das Lager Moria auf Lesbos genannt). 20 Die griechische Regierung zögert des Weiteren, die von der KOM bevorzugte Einstufung der Türkei als sicherer Drittstaat vorzunehmen. Laut Regierungssprecherin Olga Gerovasili ist die Anerkennung der Türkei als sicherer Drittstaat nicht Gegenstand des geplanten Gesetzes. Vielmehr wolle Griechenland bestehende Gesetze anwenden, wonach ein sicherer Drittstaat unter anderem jener sei, der die Genfer Flüchtlingskonvention einhalte. 21 Amnesty international hat der Türkei am 23. März 2016 vorgeworfen, etwa 30 afghanische Asylsuchende am 19. März 2016 in ihr Herkunftsland abgeschoben zu haben. Die Türkei habe damit bereits kurz nach der Veröffentlichung der EU-Türkei-Erklärung sowohl gegen 17 Zum aktivierten Katastrophenschutzmechanismus im Einzelnen siehe Lagebericht der KOM vom , nur auf Englisch verfügbar. 18 Vorschlag für einen Ratsbeschluss zur Änderung des Ratsbeschlusses (EU) 2015/1601 COM(2016) 171 vom , nur auf Englisch vorliegend. 19 Pressemitteilung der KOM vom Pressemitteilung des UNHCR vom ; Bericht der Deutschen Welle vom Artikel in der Frankfurter Rundschau am

5 europäische Bestimmungen als auch gegen das Völkerrecht verstoßen, da die Betroffenen keinen Zugang zu einem Asylverfahren erhalten hättenen und nach Kabul abgeschoben worden seien, obwohl sie befürchten, dort Opfer von Menschenrechtsverletzungen zu werden. Die Türkei könne daher nicht als sicherer Drittstaat eingestuft werden. 22 Amnesty international lehnt die EU-Türkei-Erklärung u.a. aus diesem Grund ab. 23 Im Gegensatz dazu hat der Exekutivdirektor von Frontex, Fabrice Leggeri, in einem auf Zeit Online am 31. März 2016 veröffentlichten Interview die mit der Türkei getroffene Vereinbarung als Kompromiss und Signal an die Schleuser verteidigt. Man müsse daneben allerdings in einem großen Maß legale Wege für Flüchtlinge in die EU schaffen, damit Europa seiner Verpflichtung nachkommt, Asylsuchenden Schutz zu gewähren. 24 Während die Zahlen der auf den griechischen Inseln ankommenden Menschen verglichen mit dem letzten Monat tatsächlich zurückgehen, verzeichnet Italien seit Jahresbeginn wieder einen Anstieg der Flüchtlingszahlen Unterstützung der EU für Jordanien 26 Jordanien beherbergte bei einer eigenen Bevölkerungsgröße von 5,1 Mio. Jordaniern vor Ausbruch des syrischen Bürgerkriegs bereits 2,1 Mio. palästinensische Flüchtlinge sowie irakische Flüchtlinge. Aufgrund der Syrienkrise hat es zusätzlich hierzu fast Syrer aufgenommen. Insgesamt hat die EU Jordanien bisher fast 637 Mio. EUR für die Unterstützung der Flüchtlinge und für schutzbedürftige Gruppen zur Verfügung gestellt. Daneben hat Jordanien seit 2011 über 500 Mio. EUR Unterstützung im Rahmen der bilateralen Kooperation der Europäischen Nachbarschaftspolitik erhalten. Während die humanitäre Hilfe der EU (bisher mehr als 251 Mio. EUR) durch die UN, internationale Organisationen und NGO geleistet wird, wird der größte Teil der nicht-humanitären Hilfe seit 2016 durch den Regionalen Treuhandfonds der EU als Reaktion auf die Syrienkrise ( Madad-Treuhandfonds ) verwaltet. Der für syrische Flüchtlinge in Staaten wie Jordanien, Libanon, Irak und die Türkei aufgesetzte Fond hat inzwischen einen Umfang von mehr als 700 Mio. EUR erreicht. Im Frühjahr 2016 sollen Projekte in Jordanien, aber auch in anderen von der Syrien-Krise betroffenen Staaten, mit einem Gesamtvolumen von fast 400 Mio. EUR bewilligt werden. 3. Unterstützung der EU für den Libanon 27 Der Libanon hat mit mehr als 1,1 Mio. Flüchtlingen den höchsten Pro-Kopf-Anteil von Flüchtlingen weltweit. Die EU hat dem Land bisher 639 Mio. EUR für die Unterstützung der Flüchtlinge und für schutzbedürftige Gruppen zur Verfügung gestellt. Daneben hat der Libanon seit 2011 über 219 Mio. EUR Unterstützung im Rahmen der bilateralen Kooperation der Europäischen Nachbarschaftspolitik erhalten. Wie auch in Jordanien wird die humanitäre Hilfe (bisher 356,1 Mio. EUR) durch Partner wie die UN, sowie durch internationale Organisationen und NGO und die nicht-humanitäre Unterstützung durch den Madad-Treuhandfonds zur Verfügung gestellt. 22 Pressemitteilung von a.i. vom Pressemitteilung von a.i. vom Interview mit Fabrice Leggeri (Exekutivdirektor von Frontex) auf Zeit Online am Operation Cell Daily Report vom UNHCR (sehr gute, täglich aktualisierte Übersicht über die Entwicklung der Flüchtlingszahlen am Mittelmeer) vom , nur auf Englisch; Artikel auf Zeit Online vom Factsheet der KOM zu Jordanien vom , nur auf Englisch vorliegend. 27 Factsheet der KOM zum Libanon vom , nur auf Englisch vorliegend. 5

6 4. Finanzielle Zusagen der MS für die Treuhandfonds 28 Die Zusagen der MS zur Beteiligung an dem Madad-Treuhandfonds sowie an dem Afrika- Treuhandfonds bleiben allerdings bisher weit hinter den Forderungen der KOM zurück. So hatte die KOM die MS aufgefordert, für den Madad-Treuhandfonds 500 Mio. EUR zur Verfügung zu stellen, von denen die MS bis zum 29. März 2016 nur etwas mehr als 60 Mio. EUR zugesagt haben. Ähnlich sieht es beim Afrika-Treuhandfonds aus: Hier stehen der Forderung der KOM von 1,8 Mrd. EUR gerade mal 81,7 Mio. EUR an Zusagen der MS gegenüber. V. Ausblick Nach mehrfachem Verschieben hat die KOM angekündigt, am 6. April 2016 eine Mitteilung zur Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS) und der Förderungen von legalen Zugängen zu Europa vorzulegen. Ebenfalls am 6. April wird sie einen neuen Gesetzgebungsvorschlag zu Intelligente Grenzen veröffentlichen. Für den 27. April 2016 hat die KOM außerdem die Vorlage eines Pakets zur Steuerung der Migration vorgesehen, mit dem sie Vorschläge zum GEAS (inklusive einem Vorschlag zur Überarbeitung der Dublin-III-VO), zu einem strukturierten Neuansiedlungssystem sowie zur legalen Migration (inklusive einem Vorschlag zur Überarbeitung der Blue-Card-RL) vorstellen möchte. 28 Sachstand Finanzielle Zusagen vom , nur auf Englisch vorliegend. 6