1.1 Begriff der Raumordnung

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1 Einführung in raumrelevante Rechtsfragen SS 2009 A r b e i t s u n t e r l a g e Raumordnung und Raumplanung Dr. Franz Sturm Begriff der Raumordnung Unter Raumordnung versteht man die Gesamtheit staatlicher Akte hoheitlicher und nichthoheitlicher Art, die darauf abzielen, den Staatsraum oder Teile hievon nach den politischen Zielvorstellungen insb. im Sinne wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Leitlinien zu gestalten. 2 1

2 1.2 Ziele der Raumordnung Die Ziele der Raumordnung sind insbesondere: Schutz der Umwelt und der natürlichen Lebensgrundlagen, Vorsorge für wirtschaftliche, kulturelle und soziale Erfordernisse des Gemeinwohles, Herstellung möglichst gleichwertiger Lebensbedingungen, Schutz vor Naturgewalten, Vorsorge für die Bevölkerung (Sicherung der Lebens- und Arbeitsbedingungen, Bildungssicherung und Energievorsorge), Erhaltung einer lebensfähigen Land- und Forstwirtschaft, des Gewerbes, der Industrie und des Fremdenverkehrs, Sicherung und Verbesserung der Siedlungsstruktur, Vermeidung von Zersiedelung Grundsätze der Raumordnung Bei der Verfolgung der Ziele der Raumordnung sind folgende Grundsätze zu beachten: Sparsamer Umgang mit Grund und Boden, Vorrang für die Siedlungsentwicklung nach innen, Planungen in Teilräumen müssen die Ordnung des Gesamtraumes berücksichtigen, Verpflichtung zur Koordination von raumbedeutsamen Planungen und Vorrang von öffentlichen Interessen vor Einzelinteressen. 4 2

3 1.4 Begriff der Raumplanung Unter Raumplanung versteht man die Planung der Inanspruchnahme von Grund und Boden durch hoheitliche Netzungsfestlegungen Innerstaatliche Kompetenzverteilung im Bereich der Raumordnung Die Raumordnung fällt nach der Generalklausel des Art. 15 B- VG in Gesetzgebung und Vollziehung den Ländern zu, soweit nicht Teile davon in die Kompetenz des Bundes bzw. in die Kompetenz der Gemeinden fallen. Sie ist damit ein typisches Beispiel einer Querschnittsmaterie. 6 3

4 2.2 Bundeskompetenzen Dem Bund sind Raumordnungskompetenzen als Fachplanungskompetenzen, die jeweils einen Teil eines bestimmten (Bundes-)Kompetenztatbestandes bilden, übertragen. Der Bund ist zum Erlass notwendiger raumordnungsrechtlicher Maßnahmen bei der Regelung der jeweiligen Materien zuständig. Als Beispiel sind hier zu nennen: die Ordnung der Bodennutzung im Zusammenhang mit dem Straßenwesen, der Luftfahrt dem Wasserrecht sowie der Schifffahrt Landeskompetenzen Landeskompetenz ist die verbleibende Raumordnungskompetenz, die nicht in die Fachplanungskompetenzen des Bundes fällt. Dazu gehören neben der eigentlichen Raumordnungskompetenz auch die Fachplanungskompetenzen in den Materien, die in Gesetzgebung und Vollziehung den Ländern zustehen (Bauwesen, Landeskultur, Landschaftspflege, Naturschutz, Landesstraßen, Abfallbehandlungsanlagen usw.) 8 4

5 2.4 Gemeindekompetenzen Gemäß Art. 118 Abs. 3 Z 9 B-VG sind die Gemeinden im eigenen Wirkungsbereich zur Vollziehung der örtlichen Raumplanung zuständig Verhältnis zwischen Bundesund Landesplanungskompetenzen Die Planungskompetenzen von Bund und Ländern stehen gleichrangig nebeneinander. Der Bund kann nicht einseitig Raumordnungsziele der Länder festlegen, eben so wenig können die Länder durch Festlegung von Raumordnungszielen den Bund in seinen Fachplanungskompetenzen binden. 10 5

6 2.6 Verhältnis zwischen Landes- und Gemeindeplanungskompetenzen Keine Gleichrangigkeit besteht zwischen der Landes- und der Gemeindeplanung. Die Gemeindeplanung (örtliche Raumplanung) ist der Landesplanung nachgeordnet und von dieser bestimmt Berücksichtigungsprinzip Sowohl der Bund als auch die Länder haben bei der Ausübung ihrer Raumordnungskompetenzen Rücksicht auf die Planungsinteressen der gegenbeteiligten Gebietskörperschaft zu nehmen; dies bedeutet, dass Planungen der anderen Gebietskörperschaft nicht unterlaufen werden dürfen und nicht selbst vorgenommen werden dürfen. 12 6

7 2.8 Regelungstechnik der finalen Determinierung Rechtsvorschriften, die Raumplanungen näher regeln, müssen um den Anforderungen des Legalitätsprinzips zu entsprechen, einerseits einen umfassenden Zielkatalog hinsichtlich der durchzuführenden Planungen und andererseits detaillierte Vorgaben für das im Rahmen eines Planungsprozesses einzuhaltende Verfahren beinhalten Hoheitliche und nichthoheitliche Raumordnung Unter hoheitlicher Raumordnung versteht man alle unmittelbar rechtsverbindlichen Raumplanungsmaßnahmen des Bundes, der Länder und der Gemeinden. Die nichthoheitliche Raumordnung umfasst sämtliche unverbindlichen Maßnahmen, die auch raumordnungspolitische Zielsetzungen mitberücksichtigen bzw. vorrangig verwirklichen. 14 7

8 3.2 Hoheitliche Raumordnung auf Bundesebene Die hoheitliche Raumordnung auf Bundesebene umfasst alle Regelungen in den einfachen Bundesgesetzen, die die Ordnung der Bodennutzung im Zusammenhang mit der Regelung der jeweiligen Materie festlegen. Als Beispiel kann das Verkehrswesen (Luftfahrts-, Schifffahrts- und Eisenbahnwesen) angeführt werden Hoheitliche Raumordnung auf Landesebene Auf Landesebene ist zwischen überörtlicher und örtlicher Raumplanung zu unterscheiden: Die überörtliche Raumplanung auf Landesebene bestand ursprünglich in einer Nutzungsplanung (Festlegung, wie ein Grundstück genutzt werden soll - Widmung) und Auffangplanung (planerische Reaktion auf aufgetretene Raumordnungsprobleme). Erst in jüngerer Zeit kam es stärker zu einem Wechsel hin zu einer Art Entwicklungsplanung (vorausschauende und gestaltende Planung). 16 8

9 3.3.1 Instrumente der hoheitlichen Raumordnung auf Landesebene Ziele und Grundsätze der Raumordnung auf Gesetzesstufe (vgl. Pkt. 1.2 und 1.3) Landesentwicklungsprogramm (Plan mit Verordnungscharakter) Regionalprogramm (Plan mit Verordnungscharakter) Sachgebietsprogramm (Plan mit Verordnungscharakter) Wirkungen der Instrumente der hoheitlichen Landesraumordnung Die Raumordnungsziele und -grundsätze werden rechtsverbindlich ausgeführt und binden alle weiteren konkretisierenden Verwaltungsakte (insbesondere die FlWPl und die Bebauungspläne). Die Landesentwicklungs- und Raumordnungsprogramme beinhalten Planungsvorgaben für die kommunale (örtliche) Raumplanung). Unmittelbare Wirkung für die Grundeigentümer haben die Landesentwicklungs- bzw. Raumordnungspogramme grundsätzlich nicht. Ausnahmsweise kann es aber auch hier vorkommen, dass im Rahmen dieser Programme eine parzellenscharfe Widmung erfolgt, wodurch eine anderweitige autonome gemeindliche Planung ausgeschlossen wird. 18 9

10 3.4 Hoheitliche Raumordnung auf Gemeindeebene Die Aufgabe der örtlichen Raumplanung liegt in der räumlichen Ordnung und Planung des gesamten Gemeindegebietes. Eine Bedachtnahme auf überörtliche Interessen ändert noch nichts an der Zugehörigkeit zur örtlichen Raumplanung Problembereiche der Raumplanung in Kärnten Die zentralen Problembereiche der Raumplanung in Kärnten sind die häufig anlassfallbezogenen Änderungen von Flächenwidmungs- und Bebauungsplänen, die zahlreichen Konflikte zwischen verschiedenen Raumnutzungen, die riesigen, zumeist jedoch nicht verfügbaren Baulandreserven, die fehlende Baulandmobilität, die steigenden Baulandpreise, die fortschreitende Zersiedelung der Landschaft und die zunehmend steigenden Infrastrukturkosten der Gemeinden

11 3.4.2 Instrumente der hoheitlichen Raumordnung auf Gemeindeebene Die wichtigsten Instrumente der hoheitlichen Raumordnung auf Gemeindeebene sind das örtliche Entwicklungskonzept, der Flächenwidmungsplan, der Bebauungsplan, die befristete Bausperre und das Aufschließungsgebiet Örtliches Entwicklungskonzept Das örtliche Entwicklungskonzept bezweckt die Bereitstellung von (fachlichen) Grundlagen für die Erstellung der Flächenwidmungsplanung und der Bebauungsplanung

12 Inhalt des örtlichen Entwicklungskonzeptes Das örtliche Entwicklungskonzept hat wesentliche Aussagen zu enthalten insbesondere über: die angestrebte Bevölkerungsentwicklung, die angestrebte Entwicklung in den einzelnen Wirtschaftssektoren, die Berücksichtigung ökologisch bedeutsamer Gebiete, die funktionelle Gliederung des Baulandes und der Siedlungsformen, die für die Aufschließung des gesamten Gemeindegebietes erforderlichen Verkehrswege und die Hauptversorgungs- und Hauptentsorgungseinrichtungen Wirkungen des örtlichen Entwicklungskonzeptes Das örtliche Entwicklungskonzept stellt eine (fachliche) Vorstufe des Flächenwidmungsplanes sowie des Bebauungsplanes dar. Ein Abweichen von den Festlegungen des örtlichen Entwicklungskonzeptes ist in den folgenden Planungsschritten nur innerhalb enger Grenzen möglich

13 Beispiel: OEK 1. Generation Beispiel: OEK NEU Marktgemeinde Ebenthal 25 Beispiel: OEK 1. Generation Beispiel: OEK NEU Gemeinde Magdalensberg 26 13

14 3.4.4 Flächenwidmungsplan Der Flächenwidmungsplan ist eine Verordnung der Gemeinde, die vom Gemeinderat zu erlassen ist. Er ist das zentrale Planungsinstrument der örtlichen Raumplanung. Der Flächenwidmungsplan hat konkret die geordnete Art der Nutzung der gesamten Fläche des Gemeindegebietes festzulegen (Widmung). Die Gemeinden sind verpflichtet, für ihr Gebiet flächendeckend einen Flächenwidmungsplan zu erlassen. An der Flächenwidmungsplanerstellung ist den betroffenen Gemeindebürgern ein Mitwirkungsrecht eingeräumt Inhalt des Flächenwidmungsplanes Der Flächenwidmungsplan ist ein verbindlicher Planungsakt, bezieht sich auf das gesamte Gemeindegebiet und legt für sämtliche Grundflächen in der Gemeinde Widmungskategorien fest; die allgemeinen Widmungskategorien sind: Bauland, Grünland und Verkehrsflächen. Planungsfestlegungen anderer Planungsträger (d.h. insbesondere von Bund und Ländern) sind im Flächenwidmungsplan ersichtlich zu machen

15 Verfahrensdeterminanten für Flächenwidmungspläne Folgende Verfahrensschritte sind bei der Änderung von Flächenwidmungsplänen jedenfalls zu setzen: Bekanntmachung der Änderungsabsicht, Bürgerbeteiligung (einschließlich persönlicher Verständigungen), Stellungnahmeverfahren, Umweltverträglichkeitsprüfung, Beschlussfassung im Gemeinderat, Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde und Kundmachung des Änderungsplanes Wirkungen des Flächenwidmungsplanes Der Flächenwidmungsplan bildet die verbindliche Rechtsgrundlage für andere kommunale Planungsakte (wie zb den Bebauungsplan). Der Flächenwidmungsplan bildet die verbindliche Plangrundlage für das Bauverfahren

16 Beispiel: FLÄWI ALT Beispiel: FLÄWI NEU Marktgemeinde Ebenthal 31 Beispiel: FLÄWI ALT Beispiel: FLÄWI NEU Gemeinde Magdalensberg 32 16

17 Änderung von Flächenwidmungsplänen Die Änderung von Flächenwidmungsplänen hat zu erfolgen zur Anpassung an überörtliche Entwicklungsprogramme, an Änderungen des örtlichen Entwicklungskonzeptes, an geänderte Verhältnisse etwa in wirtschaftlicher oder sozialer Hinsicht. Im übrigen dürfen Flächenwidmungspläne im Interesse der Bestandkraft von Plänen und des Vertrauensschutzes nur aus wichtigen Gründen und nach Abwägung der berührten Interessen geändert werden Zulässigkeit von Planänderungen Änderungen von Flächenwidmungsplänen sind nur zulässig, wenn sie mit dem Sachlichkeitsgebot im Einklang stehen, eine nachvollziehbare Grundlagenforschung durchgeführt worden ist und eine Interessenabwägung ein Überwiegen der Interessen für die Planänderung ergeben hat

18 Verfahrensrechtliche Mängel von Planänderungen Nach der Rechtssprechung des Verfassungsgerichtshofes belasten insbesondere nachstehende Verfahrensmängel die Änderung von Flächenwidmungsplänen mit Rechtswidrigkeit: mangelhafte Grundlagenforschung, Widerspruch zum örtlichen Entwicklungskonzept, Fehlen der Interessensabwägung und Missachtung von Mitwirkungsrechten Unrichtige Ausübung des Planungsermessens Nach der Rechtssprechung des Verfassungsgerichtshofes werden die Grenzen des Planungsermessens insbesondere durch folgende Fehler überschritten: Nichtvorliegen wichtiger Gründe für die Planänderung; mangelhafte Berücksichtung des Bestandes; Widerspruch zu höherrangigen Plänen; ungelöste Zielkonflikte; gegenseitige Beeinträchtigung von Nutzungen entschädigungslose Rückwidmungen

19 3.4.5 Bebauungsplan Der Bebauungsplan ist ein - den Flächenwidmungsplan konkretisierender - verbindlicher Planungsakt, der die Ordnung eines Gebietes unter Bedachtnahme auf einen sparsamen Bodenverbrauch und eine geordnete Siedlungsentwicklung regelt. Einzelne (Landes-)Raumordnungsgesetze sehen Bebauungspläne verschiedener Stufen vor (zb Kärnten: textlicher Bebau-ungsplan für das gesamte Gemeindegebiet und Teilbebauungs-pläne für einzelne Teile des (Gemeindegebietes) Inhalt des Bebauungsplanes Inhalt des Bebauungsplanes ist etwa die Festlegung der Straßenfluchtlinien (Grenzlinien zwischen Verkehrsflächen und anderen Flächen) sowie des Verlaufs der Gemeindestraßen, die Festlegung der Baufluchtlinien (Grenze zwischen Bauflächen und Verkehrsflächen), der Baugrenzlinien (Begrenzungen hin zu anderen Flächen), der baulichen Ausnutzbarkeit der Grundflächen und die Festlegung von Vorgaben für die äußere Gestaltung von Bauvorhaben

20 Beispiel: Bebauungsplan 39 Stadtgemeinde Völkermarkt Beispiel: Bebauungsplan 40 20

21 Beispiel: Bebauungsplan Integrierte Flächenwidmungsund Bebauungsplanung Verschiedene Raumordnungsgesetze (wie das Kärntner Gemeindeplanungsgesetz 1995: 31a f.) sehen auch die Möglichkeit einer integrierten Flächenwidmungs- und Bebauungsplanung vor, die eine Erlassung von Flächenwidmungs- und Bebauungsregelungen in einem Verfahren unter bestimmten Voraussetzungen zulässt

22 3.4.7 Befristete Bausperre Die befristete Bausperre bezweckt, vor der Erlassung oder Änderung eines Bebauungsplanes, nach der Erstellung oder Änderung eines örtlichen Entwicklungskonzeptes und für bestimmte großflächige Bebauungsvorhaben die Sicherung der beabsichtigten Planungsabsichten zu gewährleisten, indem Baubewilligungen im betroffenen Gebiet grundsätzlich nicht erteilt werden dürfen. Die Dauer der befristeten Bausperre darf zwei Jahre nicht überschreiten; die Verlängerung um maximal ein weiteres Jahr ist zulässig Aufschließungsgebiete Innerhalb des Baulandes sind Grundflächen als Aufschließungsgebiete festzulegen für deren widmungsgemäße Verwendung unter Berücksichtung der Bauflächenbilanz und unter Bedachtnahme auf das örtliche Entwicklungskonzept kein allgemeiner unmittelbarer bedarf besteht oder die ungünstige natürliche Verhältnisse oder eine ungenügende Erschließung aufweisen. Die Festlegung eines Aufschließungsgebietes bewirkt von gewissen Ausnahmen abgesehen das Verbot der Erteilung von Baubewilligungen im betroffenen Gebiet

23 Aufhebung von Aufschließungsgebieten Die Festlegung von Aufschließungsgebieten ist zwingend aufzuheben, wenn kein Widerspruch zum örtlichen Entwicklungskonzept besteht und die Gründe für die Festlegung weggefallen sind. Die Festlegung von Aufschließungsgebieten ist ohne Bedachtnahme auf die Bauflächenbilanz aufzuheben, wenn sämtliche Voraussetzungen für die Bebauung vorliegen und vom Grundeigentümer eine Bebauungsverpflichtung innerhalb von fünf Jahren übernommen wird Rechtsschutz gegen Planungsakte Beschwerde nach Art. 144 B-VG an den Verfassungsgerichtshof und Vorbringen von Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit des Planungsaktes. Beschwerde nach Art. 131 B-VG an den Verwaltungsgerichtshof und Vorbringen von Bedenken gegen die Gesetzmäßigkeit des Planungsaktes. (Individual-)Antrag nach Art. 139 Abs. 1 B-VG an den Verfassungsgerichtshof auf Aufhebung eines (gesetzwidrigen) Planungsaktes ist aufgrund der Kärntner Rechtslage nach ständiger Rechtssprechung (z.b. VfSlg , ) unzulässig

24 Rechtsschutz gegen Planungsakte Beschwerde nach Art. 148a B-VG an die Volksanwaltschaft und Anregung der Antragstellung an den Verfassungsgerichtshof. Beschwerde an die Gemeindeaufsichtsbehörde. Keine Beschwerdelegitimation nach Art. 131 bzw. Art. 144 B-VG gegen aufsichtsbehördliche Genehmigungs- bescheide für Planbetroffene Nichthoheitliche Raumordnung des Bundes und der Länder Die bedeutendsten Instrumentarien der nichthoheitlichen Raumordnung sind das Förderungswesen, die nichthoheitliche Koordination und das Modell der Vertragsraumordnung

25 3.5.1 Förderungswesen Im Bereich des Förderungswesens sind vor allem Regelungen angesprochen, die raumordnungsrechtliche Zielsetzungen mitberücksichtigen bzw. vorrangig verwirklichen helfen sollen. Auf Bundesebene kann auf die Finanzierungsmaßnahmen zum Infrastrukturausbau und damit auf die Unterstützung raumordnungsrelevanter Ziele hingewiesen werden. In den Ländern gibt es eine ganze Reihe von Förderungen, mit denen Raumordnungsziele unterstützt werden. Zu denken ist zb an die Wohnbauförderung, die Förderung der Instandsetzung und Verbesserung von Altwohnungen und die Förderung wirtschaftlich vertretbarer energiesparender Bauweisen Koordination in der Raumordnung Die kompetenzrechtliche Zersplitterung der Raumordnung zieht einen großen Koordinationsbedarf zwischen den Gebietskörperschaften untereinander nach sich. Man hat deshalb Versuche einer integrierten Planung gestartet. Instrumente einer solchen integrierten Planung auf nichthoheitlicher Ebene sind insbesondere privatrechtliche Absprachen zwischen den Gebietskörperschaften und informelle Kontakte (etwa im Rahmen der Österreichischen Raumordnungskonferenz )

26 3.5.3 Vertragsraumordnung Die meisten (Landes-)Raumordnungsgesetze sehen die Möglichkeit vor, dass Gemeinden (als Träger der örtlichen Raumplanung) mit privaten Grundeigentümern privatrechtliche Vereinbarungen abschließen können. Ziele solcher Vereinbarungen sind insbesondere die Rücknahme der teilweise sehr großen Baulandüberhänge und die Abschöpfung von Bauland sowie die Sicherstellung einer tatsächlichen Nutzung im Sinne der Widmung, als die Mobilisierung von Baulandreserven Bodenbeschaffungsfonds Der Kärntner Bodenbeschaffungsfonds hat die Gemeinden beim Erwerb von Grundflächen sowie bei deren Aufschließung durch die Gewährung von Förderungen zu unterstützen; ähnliche Einrichtungen bestehen auch in Salzburg und Tirol