Aufgaben der Bundesnetzagentur bei der Umsetzung des neuen

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1 Aufgaben der Bundesnetzagentur bei der Umsetzung des neuen Rechtsrahmens, insbesondere bei der flächendeckenden Förderung der superschnellen Breitbandverkabelung Workshop am Institut für Energie- und Regulierungsrecht Berlin, 23. Mai 2011 Dr. Iris Henseler-Unger Vizepräsidentin der Bundesnetzagentur

2 I. Ausgangslage Bundesnetzagentur 2

3 Politische Agenda Breitbandstrategie der Bundesregierung vom Februar 2009 flächendeckende Verfügbarkeit leistungsfähiger Breitbandanschlüsse bis spätestens Ende 2010 Anschlüsse mit Übertragungsraten von 50 MBit/s für 75% der Haushalte bis 2014; möglichst bald flächendeckend Bereits 2018 müssten flächendeckend 50 MBit/s verfügbar sein. (BM Brüderle am ) Digitale Agenda der Europäischen Kommission vom August %-ige Breitbandversorgung der EU-Bürger bis 2013 Breitbandversorgung aller EU-Bürger mit mindestens 30 MBit/s und von 50% der europäischen Haushalte mit mindestens 100 MBit/s für 50% bis 2020 Bundesnetzagentur 3

4 Ausbauaktivitäten Ausbauaktivitäten im Hinblick auf leitungsgebundene Technologien: DTAG: VDSL-Infrastruktur in 51 Städten FTTH-Ausbau für 10% der Haushalte bis Ende 2012 Ausbau eigener FTTH- oder FTTB-Netze durch alternative Betreiber in einzelnen Städten Projekte auf Basis kommunaler Initiativen: z.b. Schwerte Mehrere Kooperationen geplant Investitionen in die Kabelnetze (DOCSIS 3.0) Ausbau der Mobilfunknetze (LTE) Bundesnetzagentur 4

5 II. Wo ist die Bundesnetzagentur durch die geplanten Neuregelungen konkret gefordert? Bundesnetzagentur 5

6 TKG-Novelle Kernanliegen der TKG-Novelle: Umsetzung von EU-Recht in nationales Recht Wettbewerbskonforme Förderung des Aufbaus hochleistungsfähiger Netze Verbraucherpolitische Anliegen Bundesnetzagentur 6

7 TKG-Novelle Aufnahme neuer Regulierungsziele die Sicherstellung einer flächendeckenden gleichartigen Grundversorgung in städtischen und ländlichen Räumen mit Telekommunikationsdiensten (Universaldienstleistungen) zu erschwinglichen Preisen die Beschleunigung des Ausbaus von hochleistungsfähigen öffentlichen Telekommunikationsnetzen der nächsten Generation Gesetzesbegründung: keine Einschränkungen der technischen Mittel sind Voraussetzung für Gleichartigkeit keine Einschränkungen, welche Unternehmen Universaldienstverpflichtungen erbringen flächendeckende Verfügbarkeit von 50 MBit/s im Jahr 2018 Beitrag der Bundesnetzagentur durch sorgfältige Abwägung ihrer Maßnahmeentscheidungen Berücksichtigung von Auswirkungen auf Regionen, in denen sich stark unterdurchschnittliches Bereitstellungsniveau feststellen lässt Bundesnetzagentur 7

8 TKG-Novelle Aufnahme neuer Regulierungsziele Bewertung grundsätzlich positiv als Umsetzung der Breitbandstrategie konkrete Bewertung ist erst im Rahmen der zur Umsetzung vorgesehenen Maßnahmen möglich Bundesnetzagentur 8

9 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Einführung von Regulierungsgrundsätzen sind bei der Verfolgung der Regulierungsziele anzuwenden und bei den Regulierungsentscheidungen zu berücksichtigen U.a.: Investitions- und Innovationsförderung durch Berücksichtigung von Investitionsrisiken sowie durch Zulassung von Kooperationen Förderung der Vorhersehbarkeit der Regulierung Berücksichtigung regionaler Besonderheiten Beschränkung der ex-ante-regulierung auf das erforderliche Maß Bundesnetzagentur 9

10 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Einführung von Regulierungsgrundsätzen - Bewertung Die geplanten Maßnahmen zur Verbesserung der Planungssicherheit entsprechen dem Bedürfnis des Marktes angesichts der Investitionen in NGA. Regulierung war auch in der Vergangenheit verlässlich und transparent. Viele der Grundsätze haben eher klarstellenden Charakter und bedeuten keinen Paradigmenwechsel. Bundesnetzagentur 10

11 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Langfristige Regulierungskonzepte der BNetzA zur Marktregulierung Darstellung, mit welchen Strategien und Maßnahmen die Ziele und Grundsätze der Regulierung im Einzelnen umzusetzen sind Investitions- und Innovationsförderung durch die Möglichkeit, regulatorische Anforderungen an die Berücksichtigung von Investitionsrisiken und an Risikobeteiligungsmodelle auszuformulieren Selbstbindung in Form von Verwaltungsvorschriften Bestand über mehrere Regulierungszyklen Bundesnetzagentur 11

12 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Langfristige Regulierungskonzepte der BNetzA zur Marktregulierung - Bewertung Schon in der Vergangenheit hat die Bundesnetzagentur Eckpunkte, Hinweise und Auslegungsgrundsätze erarbeitet und veröffentlicht. Wie lassen sich etwaige Regulierungskonzepte, die ein höheres Maß an Abstraktion aufweisen müssen, mit den konkreten Problemen und Abgrenzungsschwierigkeiten, die im Einzelfall zu lösen sind, in Einklang bringen? Wie wirken sich etwaige Regulierungskonzepte auf die Ausübung des Ermessens und die Ausfüllung von Beurteilungsspielräumen im Einzelfall aus? Wie sind die geforderten Antragsrechte von Unternehmen, die geforderte Genehmigung durch das BMWi und die europarechtlichen Vorgaben zu vereinbaren? Welche Rolle sollen Regulierungskonzepte vor dem Hintergrund der generellen Forderung nach einem Abbau von Regulierung bzw. Verzicht auf Regulierung spielen? Bundesnetzagentur 12

13 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Entgeltregulierung Berücksichtigung von Investitionsrisiken und Risikoteilungsmodellen im Rahmen der Entgeltregulierung, u.a. durch eine angemessene Verzinsung, die bei NGN/NGA den spezifischen Investitionsrisiken Rechnung trägt, Differenzierung der Entgelte nach dem Ausmaß der Risikoübernahme und Berücksichtigung von vereinbarten Risikoteilungsmodellen. Bundesnetzagentur 13

14 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Entgeltregulierung - Bewertung Die Bundesnetzagentur hat bereits ein Gutachten zur Bestimmung eines Glasfaserzins eingeholt und auf der Homepage veröffentlicht (Vorschlag: WACC nominal 10,72% statt heute 6,65%). Die Frage nach der kalkulatorischen Verzinsung ist nur dann von unmittelbarer Bedeutung für die Festlegung von Entgelten, wenn es um Leistungen geht, bei denen eine ex-ante- Entgeltregulierung nach dem Maßstab der effizienten Kosten auferlegt wurde. Die Bundesnetzagentur begrüßt Risikoteilungsmodelle. Dies hat sie bereits in ihren NGA- Eckpunkten klar zum Ausdruck gebracht. Die Unternehmen stehen im Hinblick auf Risikoteilungsmodelle in der Pflicht, konkrete Vereinbarungen auszuhandeln und bei Bundesnetzagentur und Bundeskartellamt zur Prüfung vorzulegen. Bundesnetzagentur 14

15 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen und Infrastrukturatlas Möglichkeit, das marktmächtige Unternehmen zur Zugangsgewährung zu nichtaktiven Netzkomponenten zu verpflichten. Möglichkeit, eine gemeinsame Nutzung von Verkabelungen im Gebäude bzw. bis zum ersten Konzentrationspunkt auch bei nicht marktbeherrschenden Unternehmen anzuordnen. Recht der Bundesnetzagentur, von TK-Netzbetreibern und sonstige Unternehmen (Energie-. Wassererzeuger, etc.) Informationen über Art, Lage und Verfügbarkeit mitnutzbarer Infrastrukturen einzuholen, in ein Verzeichnis einzustellen und interessierten Kreisen zur Verfügung zu stellen. Bundesnetzagentur 15

16 Planungssicherheit und Investitionsrisiken Gemeinsame Nutzung von Infrastrukturen und Infrastrukturatlas - Bewertung Schaffung einer Rechtsgrundlage für den Infrastrukturatlas bringt die erforderliche Rechtssicherheit. Zur Schaffung von Synergieeffekten ist wichtig, dass auch Unternehmen anderer Wirtschaftsbereiche zur Auskunftserteilung verpflichtet sind. Klare Regelungen in Bezug auf die In-House-Verkabelung eröffnet die Möglichkeit, wettbewerbsbehindernden Verhaltensweisen zu begegnen. Ist ein Infrastrukturgesetz als Ergänzung notwendig? Bundesnetzagentur 16

17 Verbraucherschutz Erleichterung des Anbieterwechsels Verbindliche Regelungen für den Fall des Anbieterwechsels Sicherstellung des unterbrechungsfreien Übergangs Leistungspflicht des abgebenden Unternehmens und Reduzierung des Anschlussentgelts um 50 % bis die vertraglichen und technischen Wechselvoraussetzungen vorliegen bzw. bei Fehlschlag des Wechsels Entgeltanspruch des aufnehmenden Unternehmens erst nach erfolgreichem Anbieterwechsel symmetrische Festlegungskompetenz der BNetzA für die technischen Details des Anbieterwechsels Bundesnetzagentur 17

18 Verbraucherschutz Erleichterung des Anbieterwechsels Probleme beim Anbieterwechsel sind ein wesentlicher Grund für die fehlende Wechselbereitschaft von Endkunden. Eine Verbesserung in diesem Bereich mit einer steigenden Wechselbereitschaft kann neue Impulse für den Wettbewerb bringen. Klare Verantwortlichkeiten sind wichtig und zu begrüßen. Bundesnetzagentur 18

19 III. Flächendeckender Ausbau superschneller Breitbandanschlüsse Bundesnetzagentur 19

20 Flächendeckender Breitbandausbau Investitionsfreundliche Regulierung keine Regulierung von VDSL-Bitstrom der DTAG als Basis für Triple-Play-Produkte seit September 2010 ex-post-missbrauchsregulierung aller Bitstromvarianten in Stadt und Land ex-post-missbrauchsregulierung von FTTH-Anschlüssen der DTAG regulierter Zugang zu Leerrohren, unbeschalteter Glasfaser, Kabelverzweigern und Schaltverteilern vor allem aber: Versteigerung von 360 MHz-Spektrum, insbesondere der Digitalen Dividende mit der Auflage zur Abdeckung der weißen Flecken massiver, vom Wettbewerb getriebener Ausbau von Breitband auch im ländlichen Bereich hohe Dynamik vor Ort durch Länder und Gemeindeinitiativen Förderkonzepte greifen Bundesnetzagentur 20

21 Flächendeckender Breitbandausbau Nun eine Universaldienstverpflichtung? Universaldienst soll allenfalls eine Grundversorgung sicherstellen, nicht aber eine hochleistungsfähige Breitbandversorgung. Universaldienstverpflichtung birgt die Gefahr, getätigte Investitionen zu entwerten und geplante Investitionen abzuwürgen. Universaldienstverpflichtung würde auch die Breitbandstrategie konterkarieren, die gerade auf einen Ausbau im Wettbewerb setzt. Bundesnetzagentur 21

22 Flächendeckender Breitbandausbau Rechtliche Möglichkeiten Bewertung der wissenschaftlichen Dienste des Bundestages: Breitbandausbau in Form einer Universaldienstverpflichtung stünde mit den europa- und verfassungsrechtlichen Vorgaben in Einklang Einführung einer Übertragungsrate von 50 MBit/s setzt voraus, dass die Nutzer zur Realisierung grundrechtlicher Freiheiten (insbesondere aus Art. 5 I GG) auf eine entsprechende Breitbandversorgung angewiesen sind Beurteilung hängt neben der Nachfrage davon ab, welcher Verbreitungsgrad und welche Übertragungsraten üblich sind Entwurf einer Universaldienstempfehlung der Kommission: Erweiterung der Universaldienstverpflichtung nur, wenn gesetzliche Voraussetzungen (Marktversagen, Risiko der sozialen Ausgrenzung bei Nichtverfügbarkeit) vorliegen Kriterien: Gesamtzahl der Haushalte mit Breitbandnutzung (mind. 50 %), prozentualer Anteil der Nutzer, die die gewählte Bandbreite oder eine höhere Bandbreite nutzen (mind. 80 %) Gesamtschau der Vorteile muss die Gesamtkosten überwiegen Bundesnetzagentur 22

23 Flächendeckender Breitbandausbau Universaldienstverpflichtung sinnvoll? Wissenschaftliche Dienste des Bundestages: kurzfristige Umsetzung angesichts des einzuhaltenden Verfahrens und der zeitintensiven Klärung der Frage, welche Bandbreite Nutzern zur Verfügung steht bzw. technisch zur Verfügung gestellt werden kann, kaum möglich im Ergebnis erfordert der Mindest-Umsetzungszeitraum einen ähnlichen Zeitraum wie für die Breitbandversorgung aufgrund der Breitbandstrategie Position der Mobilfunknetzbetreiber: Erweiterung der Universaldienstverpflichtung würde die Investitionen in die Mobilfunknetze der 4. Generation (LTE) entwerten Bundesnetzagentur 23

24 Flächendeckender Breitbandausbau Bundesnetzagentur 24

25 Flächendeckender Breitbandausbau Universaldienstverpflichtung Finanzierung Entwurf einer Universaldienstempfehlung der Kommission: angemessener Mix aus öffentlicher und sektorspezifischer Finanzierung Auswahl der zur Finanzierung verpflichteten Unternehmen anhand verschiedener Kriterien (nationaler Umsatz, Verbindungsminuten, Umfang des Datenverkehrs, Anzahl der Nutzer, etc.) keine Verpflichtung für Unternehmen mit weniger als 5 Mio. Euro Jahresumsatz und maximale Höhe der Universaldienstabgabe eines Einzelunternehmens 0,40-0,65 % des Umsatzes Umlagefinanzierung (Vorschlag Dr. Neumann/WIK) Breitbandpauschale von 1 Euro pro Anschluss und Monat Abgabe fließt in einen Fonds, der daraus Investitionskostenzuschüsse für den Glasfaserausbau in nicht profitablen, vorab definierten Regionen leistet Steuergelder Bundesnetzagentur 25

26 Flächendeckender Breitbandausbau Bundesnetzagentur 26

27 Flächendeckender Breitbandausbau Die Erfahrungen zeigen, dass Investitionen in erster Linie von funktionierendem Wettbewerb getrieben werden. Investitionen und Wettbewerb schließen sich nicht aus, sondern sind zwei Seiten derselben Medaille. Bestes Beispiel dafür ist die Ankündigung der DTAG in den weiteren Glasfaserausbau (FTTH), der maßgeblich von den Investitionen der Kabelnetzbetreiber und der Ausbaubemühungen lokaler und regionaler Netzbetreiber getrieben sein dürfte. Staatlicher Eingriff nur da, wo Marktversagen belegt ist. Staatlicher Eingriff nur so tief, wie nötig, um Problem zu beseitigen. Bundesnetzagentur 27

28 IV. Fazit Bundesnetzagentur 28

29 Fazit Der TKG-Entwurf enthält wichtige Klarstellungen, Präzisierungen und neue Akzentuierungen. Investitionen und Innovationen stärker zu betonen, sendet die richtigen Signale an den Markt und den Regulierer. Entscheidender Treiber für Investitionen in den flächendeckenden Ausbau der Breitbandnetze ein funktionierender Wettbewerb sein. Hier muss Regulierung wie in der Vergangenheit - für verlässliche und transparente Rahmenbedingungen sorgen. Die Unternehmen sind aufgefordert, die ihnen durch das geplante Gesetz und die Regulierung eröffneten Spielräume für Kooperationen und Risikoteilungsmodelle auch tatsächlich zu nutzen und damit den Breitbandausbau voranzutreiben. Bundesnetzagentur 29