Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit

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1 Der Hamburgische Beauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit Von der Informationsfreiheit zur Transparenz - Das Hamburgische Transparenzgesetz tritt in Kraft - Vortrag beim 2. BfDI-Symposium zur Informationsfreiheit am 6. September 2012 I. Gliederung 1. Die Bedeutung der Transparenz für demokratische Verfahren 2. Der Weg zum Hamburgischen Transparenzgesetz 3. Die wesentlichen Regelungen des Transparenzgesetzes 4. Die neue Qualität der antragsunabhängigen Informationen Das Informationsregister 5. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse/fiskalische Interessen 6. Transparenzgesetz und Datenschutz 7. Fazit II. Vortrag 1. Die Bedeutung der Transparenz für demokratische Verfahren In der Demokratie als der Regierungsform, die auf der Herrschaft des Volkes gründet, muss das Wissen zum Volk kommen. Der Zugang zu Informationen, die im Besitz der öffentlichen Verwaltung sind, vermittelt erst die Möglichkeit einer qualifizierten demokratischen Teilhabe. Hierin liegt die herausragende Bedeutung der Informationsfreiheitsgesetze in Bund und Ländern, denn durch diese verpflichtet sich der Staat zur Transparenz und öffnet sich gegenüber seinen Bürgerinnen und Bürgern. Die Informationsfreiheit verbessert die Bedingungen einer informierten Mitwirkung an Entscheidungen und stärkt damit die öffentliche Kontrolle behördlichen Handelns. 2. Der Weg zum Hamburgischen Transparenzgesetz Das Hamburgische Transparenzgesetz geht zurück auf eine 2011 von Transparency International, Mehr Demokratie e.v. und dem Chaos Computer Club Hamburg gemeinsam gegründete

2 2 Volksinitiative mit dem Namen Transparenz schafft Vertrauen. Ziel war der Erlass des Transparenzgesetzes im Wege der Volksgesetzgebung. Nachdem die Initiative die ersten Hürden öffentlichkeitswirksam genommen hatte, kam es zu Expertenanhörungen der Hamburgischen Bürgerschaft und Gesprächen mit den Organisatoren der Initiative. Die Hamburgische Bürgerschaft übernahm die Gesetzesinitiative. Nach einer gemeinsamen Pressekonferenz aller in der Hamburgischen Bürgerschaft vertretenen Fraktionen und der Volksinitiative wurde das Gesetz am 13. Juni 2012 von allen Fraktionen in zwei Lesungen beschlossen. 3. Die wesentlichen Regelungen des Transparenzgesetzes Mit dem Hamburgischen Transparenzgesetz wurde nun ein neuer Weg eingeschlagen: Neben der Reduktion von Ausnahmetatbeständen bei der Information auf Antrag wurde die Einführung eines öffentlich zugänglichen Informationsregisters beschlossen. Dieses Register wird nicht nur Verwaltungsinterna umfassen, wie zum Beispiel in öffentlichen Sitzungen gefasste Beschlüsse, Haushalts- und Aktenpläne, Globalrichtlinien und Verwaltungsvorschriften, sondern darüber hinaus auch konkrete Datenbestände wie Geodaten, das Baumkataster, Bauleitund Landschaftspläne, die wesentlichen Regelungen erteilter Baugenehmigungen sowie Subventions- und Zuwendungsvergaben. Eine Besonderheit stellt die Einbeziehung natürlicher und juristischer Personen des Privatrechts dar, soweit sie öffentliche Aufgaben, insbesondere solche der Daseinsvorsorge, wahrnehmen oder öffentliche Dienstleistungen erbringen und dabei der Kontrolle der Freien und Hansestadt Hamburg unterliegen. Dies führt dazu, dass auch Verträge der Daseinsvorsorge und die wesentlichen Unternehmensdaten städtischer Beteiligungen regelhaft zu veröffentlichen sind. Letzteres erfasst auch eine Darstellung der jährlichen Vergütungen und Nebenleistungen für die Leitungsebene. Hatte sich innerhalb des föderalen Systems der Bundesrepublik in den letzten Jahren eine informationsrechtliche Zwei-Klassen-Gesellschaft etabliert (Länder mit Informationsfreiheitsgesetzen und solche, die weitgehend dem überkommenen Ideal des Amtsgeheimnisses des letzten Jahrhunderts verhaftet bleiben), so ist nun von einer Drei-Klassen-Gesellschaft auszugehen (vgl. dazu die Grafiken im Anhang). Die gesetzlich vorgeschriebene oder zumindest vorgesehene proaktive Öffnung der Informationsbestände behördlicher Stellen in öffentlich zugänglichen Registern ist nicht nur eine weitere Art des Zugangs, sondern gleichzeitig eine neue Qualität der Informationsverbreitung. Sie ermöglicht einer aktiven Öffentlichkeit, staatliches Verwaltungshandeln von außen her zu kontrollieren. Hamburg setzt sich damit an die

3 3 Spitze einer Bewegung, die den umfassenden voraussetzungslosen Zugang zu amtlichen Aufzeichnungen als integralen Bestandteil der Informationsgesellschaft begreift. 4. Die neue Qualität der antragsunabhängigen Informationen Das Informationsregister Eine antragsunabhängige Information mit Veröffentlichungspflichten sehen auch die Gesetze aus Berlin, Bremen und vom Bund vor. Das Hamburgische Transparenzgesetz geht jedoch über die bisher bekannten Vorschriften zur aktiven Veröffentlichung amtlicher Informationen quantitativ weit hinaus. So treffen die in den Informationsfreiheitsgesetzen von Bremen ( 11 BremIFG), Berlin ( 17 BlnIFG) und des Bundes ( 11 IFG) vorgesehenen Veröffentlichungspflichten lediglich die Behörden und dies materiell-rechtlich nur in engen Grenzen. Auch formal stellt die im Hamburgischen Transparenzgesetz enthaltene Regelung einige wichtige gesetzliche Anforderungen an die Ausgestaltung der Veröffentlichungspflicht sicher: Hierzu gehören kostenloser und anonymer Zugang, die Veröffentlichungen müssen zudem in einem wiederverwendbaren Format vorliegen und eine maschinelle Weiterverarbeitung muss gewährleistet sein. Für die Bereitstellung des Informationsregisters hat die Hamburgische Verwaltung bis Herbst 2014 Zeit. Eine Besonderheit stellt die Tatsache dar, dass jedermann ein rechtlich durchsetzbarer Anspruch auf Einstellung von Informationen ins Informationsregister zusteht. 5. Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse/fiskalische Interessen Die Einrichtung des Informationsregisters ist jedoch nur ein Teil des Hamburgischen Transparenzgesetzes, wenn auch der öffentlichkeitswirksamste. Gleichzeitig wurden die Ausnahmeregelungen, welche informationsfreiheitsrechtliche Ansprüche einschränken, erheblich reduziert und die Regelungen zum Datenschutz und dem Schutz von Betriebs- und Geschäftsgeheimnissen überarbeitet. Die zu befürchtende Beeinträchtigung fiskalischer Interessen der Freien und Hansestadt Hamburg berechtigt zukünftig nicht mehr zu einer Informationsverweigerung. Die Überarbeitung der Regelungen zum Schutz des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses waren dringend erforderlich, handelt es sich dabei doch um den in der Praxis wohl am häufigsten bemühten Ablehnungsgrund. Häufig sind es nicht die Rechtsfolgen, die problematisch sind. Vielmehr ist bereits die Annahme, es läge überhaupt ein schützenswertes Betriebs- und Geschäftsgeheimnis vor, zu bezweifeln. Betroffene Unternehmen sähen gern jedes unterneh-

4 4 mensbezogene Datum geschützt, unabhängig von dessen Wettbewerbsrelevanz und Schutzwürdigkeit. Um dies zu verhindern, verwenden die neuen Regelungen daher nicht nur den Begriff des Betriebs- und Geschäftsgeheimnisses, sondern nennen auch die Voraussetzungen und übertragen den betroffenen Unternehmen die Obliegenheit, Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bei der Übergabe an Behörden gesondert zu kennzeichnen und ihre Schutzwürdigkeit zu begründen. Selbst dann kann aufgrund einer Abwägung Einblick in die Unterlagen gewährt werden. Der Hintergrund: jedes Unternehmen, das mit der öffentlichen Hand Verträge abschließt, muss davon ausgehen, dass diese offen gelegt werden. 6. Transparenzgesetz und Datenschutz Im Bereich des Datenschutzes bedurfte es erheblicher Korrekturen am ursprünglichen Gesetzentwurf, um zu einem ausgewogenen Ergebnis zu kommen. So muss sichergestellt sein, dass Bürgerinnen und Bürger nicht befürchten müssen, ihre personenbezogenen Daten im Internet wiederzufinden. Deshalb ist nun geregelt, dass das Informationsregister grundsätzlich keine personenbezogenen Daten enthalten darf. Ausnahmen bestehen hier lediglich für die Namen von Vertragspartnern der Freien und Hansestadt Hamburg, Geodaten, die Verfasser von Gutachten und die Empfänger von Subventionen und Zuwendungen. Die Kontaktdaten öffentlicher Bediensteter wurden grundsätzlich vom datenschutzrechtlichen Schutz ausgenommen, womit Hamburg sich den Regelungen in den meisten anderen Bundesländern und dem Bund angeschlossen hat. Tatsächlich schafft dies eine größtmögliche Einsicht in öffentliches Verwaltungshandeln unter Wahrung der Belange des Datenschutzes. So ist sichergestellt, dass auch im Namen der staatlichen Transparenz in Zukunft nicht ungerechtfertigt in die Grundrechte Einzelner eingegriffen werden darf. 7. Fazit Letztlich vollzieht das Hamburgische Transparenzgesetz den Paradigmenwechsel vom allgemeinen Amtsgeheimnis zur prinzipiellen Aktenöffentlichkeit, der in der Bundesrepublik mit der Verabschiedung der ersten Informationsfreiheitsgesetze Ende der 1990er Jahre begann. Neu ist das umfassende Element der Veröffentlichungspflicht. Sie statuiert eine den Staat obliegende Bringschuld, indem dieser von Gesetzes wegen verpflichtet wird, gegenüber der Allgemeinheit aktiv seine Bestände an behördlichen Aufzeichnungen zu öffnen. Der Wandel hin zur Transparenz öffentlichen Handelns bewirkt eine Stärkung der demokratischen Mitbestimmung und schafft das Vertrauen in staatliche Entscheidungsprozesse. Vertrauen in staatli-

5 5 ches Handeln konstituiert sich aber dauerhaft nur dann, wenn die Grenzen der Transparenz auch eingehalten werden. Eine absolute Transparenz auf Kosten der informationellen Selbstbestimmungsrechte von Bürgerinnen und Bürgern eine entgrenzte Transparenz als Selbstzweck würde die Bedingungen dieses Vertrauens eben gerade verfehlen. Die Freiheit, sich über staatliches Handeln zu informieren, muss daher stets gekoppelt sein an den grund- sowie rechtsstaatlichen Gewährleistungsgehalt der Verfassung und bedarf eines permanenten rechtsstaatlichen Abwägungs- und Monitoringprozesses. Diese Aufgabe liegt gerade auch in den Händen der Datenschutz- sowie Informationsbeauftragten des Bundes und der Länder, die einen umfassenden Ausgleich der ihnen zugewiesenen Rechtsmaterien herzustellen haben. III. Anhang IFG - Landkarten

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