Evaluierungsbericht nach 33 Anreizregulierungsverordnung

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1 Evaluierungsbericht nach 33 Anreizregulierungsverordnung Bericht der Bundesnetzagentur für das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie zur Evaluierung der Anreizregulierung, insbesondere zum Investitionsverhalten der Netzbetreiber, mit Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung 21. Januar 2015

2 Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen Abteilung Energie Tulpenfeld Bonn Tel.: Fax: evaluierungsprozess@bnetza.de

3 Vorwort Mit dem Bericht zur Evaluierung der Anreizregulierung kommt die Bundesnetzagentur ihrem gesetzlichen Auftrag nach, eine kritische Bestandsaufnahme des gegenwärtigen Regulierungssystems insbesondere im Hinblick auf das Investitionsverhalten vorzulegen sowie Vorschläge zur Weiterentwicklung zu unterbreiten. Der Evaluierungsprozess ist im November 2013 mit einem Auftaktworkshop gestartet. In regelmäßigen Abständen wurden drei weitere Workshops mit jeweils ca. 300 Teilnehmern durchgeführt. Die Branche wurde kontinuierlich über den Stand der Evaluierung und Zwischenergebnisse informiert und hatte die Möglichkeit zur Stellungnahme. Hervorheben möchte ich hier die Bereitschaft der in einer Stichprobe ausgewählten Netzbetreiber, umfangreiche zusätzliche Informationen zur Verfügung zu stellen, die rege Beteiligung der interessierten Kreise und die eingehende Auseinandersetzung aller am Evaluierungsprozess beteiligten Akteure mit der ARegV in ihren vielen unterschiedlichen Facetten. Dies hat zu einem großen Erkenntnisgewinn geführt. Aufgrund der Energiewende ist in den kommenden Jahren insbesondere in den Stromverteilernetzen ein erheblicher Aus- und Umstrukturierungsbedarf für die netzseitige Integration von Stromerzeugungsanlagen auf basis erneuerbarer Energien erforderlich. Vor allem der genaue Blick auf das Investitionsverhalten der Stromnetzbetreiber hat uns deshalb in den letzten Monaten stark beschäftigt. Der beruhigende Befund ist, dass die Anreizregulierung hier einen positiven Effekt gezeigt hat. Diese vergangenheitsorientierten Ergebnisse allein reichen allerdings mit Blick auf zukünftige Entwicklungen im Kontext der Energiewende nicht aus. Die Weiterentwicklung der Anreizregulierung ist ein wichtiger Baustein für ein erfolgreiches Gelingen der Energiewende. Daraus ergibt sich auch der Auftrag an ein reformiertes Regulierungssystem. Dieses sollte in der Lage sein, auch langfristig die Investitionsfähigkeit der Netzbetreiber zu gewährleisten, damit die notwendigen energiewendebedingten Investitionen tatsächlich finanziert werden können. Gleichzeitig sollten die Effizienzanreize auch zukünftig dergestalt wirken, dass die Kosten auf ein notwendiges Maß beschränkt bleiben, Potenziale zur Reduktion von Netzausbau gehoben werden und die Akzeptanz für die Energiewende erhalten bleibt. Nur so ist ein Anstieg der Netzentgelte zu rechtfertigen und für den Netznutzer zu akzeptieren. Zentral ist zudem die Ausgestaltung von Anreizen, die das System dahingehend ausbalancieren, dass Netzbetreiber bei der Erfüllung ihrer Versorgungsaufgabe auch langfristig wirkende Innovationspotenziale verwirklichen. Zur Erfüllung dieses Anforderungskataloges zeigt die Bundesnetzagentur konkrete Handlungsoptionen auf. Neben strukturellen Korrekturnotwendigkeiten stehen vier denkbare Modelle für ein zukünftiges Regulierungssystem zur Diskussion, die sich mit unterschiedlicher Schwerpunktsetzung an den veränderten Rahmenbedingungen und dem geschilderten Auftrag orientieren. Jochen Homann

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5 BUNDESNETZAGENTUR 5 Kurzzusammenfassung I. Auftrag Die Bundesnetzagentur hat dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie einen Bericht zur Evaluierung und Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung der Anreizregulierung vorgelegt. Der Bericht enthält Angaben zur Entwicklung des Investitionsverhaltens der Netzbetreiber und zur Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur Vermeidung von Investitionshemmnissen. Er ist unter Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise sowie unter Berücksichtigung internationaler Erfahrungen mit Anreizregulierungssystemen erstellt worden. Er trifft Aussagen dazu, welche Regulierungsbedingungen notwendig sind, um die Verteilnetze auf die Anforderungen der Energiewende einzustellen. Der Bericht ist damit auch Grundlage für die im Koalitionsvertrag vorgesehene investitionsfreundliche Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für Verteilernetze. II. Vorgehensweise Der Evaluierungsprozess ist im November 2013 gestartet. Auf Basis eigener Daten und auf Basis zusätzlicher Angaben von etwa 200 Netzbetreibern hat die Bundesnetzagentur wissenschaftlich untersuchen lassen, wie sich das Investitionsverhalten seit Einführung der Anreizregulierung entwickelt hat. Zusätzlich wurde die Rentabilität von Netzinvestitionen analysiert, aber auch untersucht, welche Probleme sich in den einzelnen Verfahren für die Akteure stellen und wie im europäischen Ausland vergleichbare Netzbetreiber behandelt werden. Eine umfassende Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise ist in Form von Workshops und Fachgesprächen erfolgt. III. Derzeitiges Anreizregulierungssystem Die Anreizregulierung setzt Netzbetreibern Anreize für einen effizienten Netzbetrieb, indem den Netzbetreibern über einen Zeitraum von fünf Jahren (Regulierungsperiode) ein bestimmtes Budget für die Aufgabenerfüllung zur Verfügung gestellt wird (Erlösobergrenze). Den Netzbetreibern werden zudem Effizienzsteigerungsvorgaben gemacht, die sich aus einem Effizienzvergleich der Netzbetreiber untereinander ergeben. Innerhalb der Erlösobergrenze können die Netzbetreiber unternehmerisch frei entscheiden, wie sie diese Effizienzvorgaben erfüllen. Übertreffen sie die Effizienzvorgaben dürfen sie die zusätzlichen Einnahmen für die Dauer der laufenden Regulierungsperiode behalten. IV. Ergebnisse Das derzeitige Anreizregulierungssystem hat sich grundsätzlich bewährt. Die Anreizregulierung hatte keine negativen Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit der Strom- und Gasnetzbetreiber. Die Versorgungsqualität ist trotz realisierter Effizienzsteigerungen weiterhin hoch. Damit die Anreizregulierung insbesondere auch im Stromverteilernetzbereich energiewendetauglich bleibt, müssen Anpassungen am bestehenden System vorgenommen werden. Dazu muss der Zeitverzug zwischen Investition und deren Erlöswirksamkeit beim Erweiterungsfaktor, der Erweiterungsinvestitionen im Verteilernetzbereich abbildet (Äquivalent zu den Investitionsmaßnahmen im

6 6 BUNDESNETZAGENTUR Übertragungsnetzbereich), beseitigt werden. Dadurch werden eine zeitnahe Refinanzierung der Investitionen gewährleistet und die Investitionsbedingungen energiewendefreundlicher ausgestaltet. Daneben sollen Regelungen geschaffen werden, die den Netzbetreiber anreizen, in intelligente Lösungen zu investieren ( Intelligenz statt Leitung ; Verteilernetzstudie des BMWi beziffert das Einsparpotenzial durch intelligente Lösungen mit ca % gegenüber konventionellem Netzausbau). Um dies zu erreichen, wird ein Rahmen geschaffen werden, der es dem Netzbetreiber erlaubt, Effizienzgewinne u. a. aus intelligenten Lösungen über die Dauer einer Regulierungsperiode hinaus ( Efficiency Carry Over ) zu behalten. Darüber hinaus soll das Instrument der Investitionsmaßnahme, das bisher Erweiterungen in den Übertragungsnetzen regelt, auf besonders von der Energiewende betroffene Verteilernetzbetreiber ausgeweitet werden, um deren besondere Situation angemessen zu berücksichtigen. Modelle, die zur Verbesserung der Investitionsbedingungen einen jährlichen Kapitalkostenabgleich vorsehen, werden abgelehnt. Sie adressieren zwar ebenfalls den bestehenden Zeitverzug zwischen Investition und Refinanzierung, reizen aber eher kapitalintensive Netzausbaustrategien an. Anreize, durch intelligente und innovative Lösungen Kosten einzusparen, würden geschmälert. Diese Modelle würden die Energiewende je nach Ausgestaltung unnötig um bis zu 8 Mrd. Euro verteuern. Daneben werden verschiedene Verfahrensvereinfachungen vorgeschlagen, die den Verwaltungsaufwand der Netzbetreiber und der Regulierungsbehörden verringern.

7 BUNDESNETZAGENTUR 7 Inhaltsverzeichnis Vorwort...3 Kurzzusammenfassung...5 Inhaltsverzeichnis...7 Abkürzungsverzeichnis I MOTIVATION, VORGEHENSWEISE UND ZIEL DER EVALUIERUNG DER ANREIZREGULIERUNG...21 A Warum Evaluierung? B Ziele C Vorgehensweise bei der Evaluierung D Rahmen der Evaluierung II DIE ENTWICKLUNG DER RECHTLICHEN UND ENERGIEWIRTSCHAFTLICHEN RAHMENBEDINGUNGEN DER ANREIZREGULIERUNG...37 A Von der Verbändevereinbarung bis zur ARegV Energiewirtschaftliche Gegebenheiten vor Einführung der Entgeltregulierung Das System der Cost-Plus-Regulierung Das System der Anreizregulierung...43 B Wesentliche Instrumente des deutschen Anreizregulierungssystems Bestimmung des Ausgangsniveaus Durchführung des Effizienzvergleichs Festlegung der Erlösobergrenze Anpassungen der Erlösobergrenze in der Regulierungsperiode bei erheblichen Erweiterungs- und Umstrukturierungsinvestitionen Ausgleich von Mengenschwankungen durch das Regulierungskonto Qualitätsregulierung...52 C Die Veränderungen der energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen Energiewende und Netzausbau Geänderte energiewirtschaftliche Rahmenbedingungen Energiewende für Stromnetzbetreiber Geänderte energiewirtschaftliche Rahmenbedingungen für Gasnetzbetreiber Netzausbau in der Folge der Energiewende Aktuelle Netzstruktur in Strom und Gas Netzausbau Stromverteilernetze Netzausbau Übertragungsnetze Netzausbau Gasfernleitungsnetze...63

8 8 BUNDESNETZAGENTUR 1.3 Ergebnis für die Evaluierung Entwicklung der Netzbetreiberstruktur Entflechtung Wettbewerb um Konzessionsgebiete...69 III EVALUIERUNG...72 A Kosten- und Erlösentwicklung Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Leitfragen Verwendete Methoden Untersuchungen und Befunde zur Entwicklung der Erlösobergrenzen Kosten- und Erlösentwicklung Transportnetzbetreiber Verteilernetzbetreiber im Regelverfahren Verteilernetzbetreiber im vereinfachten Verfahren Erlösobergrenze als Eingangsgröße für die Netzentgelte Befunde Sockeleffekte aus den Erlösobergrenzen Das Ausgangsniveau Abgrenzung der Sockeleffekte Vorgehensweise zur Bestimmung der Sockeleffekte Sockeleffekte bei Stromnetzbetreibern Sockeleffekte bei Gasnetzbetreibern Übersicht Sockeleffekte Befunde Umgang mit der Prüfung der aufwandsgleichen Kostenpositionen Untersuchungen und Befunde zu den Determinanten der Erlösobergrenzenentwicklung Transportnetzbetreiber Stromübertragungsnetzbetreiber Gasfernleitungsnetzbetreiber Verteilernetzbetreiber im Regelverfahren Stromverteilernetzbetreiber Gasverteilernetzbetreiber Verteilernetzbetreiber im vereinfachten Verfahren Stromverteilernetzbetreiber Gasverteilernetzbetreiber Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Befund Untersuchungen und Befunde zur Bewertung der Instrumente der ARegV Erweiterungsfaktor Ziele und Funktionsweise Bewertung des Verfahrens Vergleich der Kosten und Erlöse Datengrundlage und Methodik des Vergleichs Szenarien Ergebnisse Korrelations- und Regressionsanalysen Befunde Investitionsmaßnahmen Ziel und Funktionsweise Abzugsbetrag Entwicklung der Investitionsmaßnahme im Zeitablauf Erlöswirkung der Investitionsmaßnahmen Bewertung des Verfahrens

9 BUNDESNETZAGENTUR Befunde Untersuchungen und Befunde zur Entwicklung des wirtschaftlichen Erfolgs der Netzbetreiber Argumentationsstränge Projektspezifische Sichtweise bei Ersatzinvestitionen Gesamthafte Sichtweise Zeitverzug Beitrag des Sockeleffektes zur Sicherung der Investitionsfähigkeit bei zeitverzögerter Erlösanpassung Methodik Berechnung Befunde Ökonometrische Analysen verschiedener Einflussfaktoren auf den wirtschaftlichen Erfolg der Netzbetreiber Ausgangslage Herangehensweise Befunde Ergebnis B Investitionsverhalten Untersuchungsgegenstände und Herangehensweise Leitfragen Datenerhebung Verwendete Kennziffern Befunde Entwicklung des Investitionsverhaltens im Zeitablauf - Rückblick Investitionsverhalten der Stromverteilernetzbetreiber - Rückblick Investitionsverhalten der Gasverteilernetzbetreiber Rückblick Investitionsverhalten der Stromübertragungsnetzbetreiber Rückblick Investitionsverhalten der Gasfernleitungsnetzbetreiber Rückblick Ergebnis zur Entwicklung des Investitionsverhaltens - Rückblick Entwicklung des Investitionsverhaltens im Zeitablauf - Ausblick Investitionsverhalten Stromverteilernetzbetreiber - Ausblick Investitionsverhalten Gasverteilernetzbetreiber - Ausblick Investitionsverhalten Stromübertragungsnetzbetreiber - Ausblick Investitionsverhalten Gasfernleitungsnetzbetreiber - Ausblick Ergebnis zur Entwicklung des Investitionsverhaltens - Ausblick Ökonometrische Untersuchung zum Investitionsverhalten Einflussfaktoren für die Entwicklung des Inevstitionsverhaltens Methodischer Ansatz des Gutachtens von DIW Econ Ergebnisse der ökonometrischen Untersuchung Schlussfolgerungen zur Untersuchung der Einflussfaktoren auf das Investitionsverhalten Weitere Befunde aus der Datenerhebung Untersuchungen im Zusammenhang mit dem Basisjahreffekt Maßnahmen der Netzbetreiber zur Verbesserung der Wartungs- und Instandhaltungspraxis Zusammenfassung wesentlicher Ergebnisse zur Entwicklung des Investitionsverhaltens Investitionshemmnisse und Angemessenheit des Investitionsverhaltens Investitionshemmnisse Angemessenheit von Investitionen Mögliche Ansätze zur Verbesserung der Kenntnisse über die Angemessenheit des Investitionsverhaltens Ergebnis C Innovationen Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde

10 10 BUNDESNETZAGENTUR 2.1 Technologieoptionen Innovative Betriebsmittel Neuartige Flexibilitätsoptionen Kostenverhalten innovativer Technologien OPEX über die Nutzungsdauer der Innovation Erhöhte OPEX zu Beginn der Nutzungsdauer der Innovation Einzelfallabhängigkeit der Kostenentwicklung Anreize und potenzielle Hemmnisse für Innovationen im System der ARegV Prämissen des Systems der Anreizregulierung: Belohnung von Kostensenkungen und Technologieneutralität Kurzfristiger versus langfristiger Nutzen von Innovation CAPEX / OPEX-Problematik Problematik positiver externer Effekte für Forschung und Entwicklung Forschungsförderung für Netzbetreiber im gegenwärtigen Regulierungsrahmen Sonstiges Zwischenfazit zu Anreizen und Hemmnissen für Innovationen im System der ARegV Exkurs: Potenziale zur Reduktion des Netzausbaubedarfs und Konsequenzen für die ARegV Ergebnis Efficiency-Carry-Over Vorschlag und Umsetzungsdetails Vor- und Nachteile des Efficiency-Carry-Over Bonus Vorschlag und Umsetzungsdetails Vor- und Nachteile des Bonus D Entwicklung der Effizienz Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde Bestandsaufnahme Effizienzentwicklung der Netzbetreiber Erkenntnisse und Weiterentwicklungsmöglichkeiten Spezielle Fragestellungen zum Effizienzvergleich Heterogenität der Netzbetreiber Skalenerträge Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Effizienzvergleich der Stromübertragungsnetzbetreiber und der Gasfernleitungsnetzbetreiber Weiterer Evaluationsauftrag gemäß 33 Abs. 1 ARegV Ergebnis E Versorgungsqualität Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Untersuchungsgegenstand Herangehensweise Befunde Status Quo der Versorgungsqualität Weiterentwicklungsmöglichkeiten zur Regulierung der Versorgungsqualität Netzzuverlässigkeit Strom Netzzuverlässigkeit Gas Netzleistungsfähigkeit Strom und Gas Produktqualität Servicequalität Ergebnis F Stabilität des Regulierungsrahmens Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise

11 BUNDESNETZAGENTUR Befunde Ergebnis G Verfahren Untersuchungsgegenstand Fristen Befunde Bewertung Bekanntgabe der Netzentgelte Befunde Bewertung Vereinfachtes Verfahren Befunde Bewertung Regulierungskonto Befunde Bewertung Regulatorische Behandlung von Teilnetzübergängen Befunde Bewertung Umgang mit Personalzusatzkosten Befunde Lösungsmöglichkeiten Bewertung Datenerhebungen Befunde Bewertung Transparenz Befunde Veröffentlichung von unternehmensbezogenen Daten Verfügbarkeit von Informationen zum Regulierungsprozess und Nachvollziehbarkeit von Entscheidungen der Regulierungsbehörde Bewertung Ermittlung der Kapitalkosten Befunde Hintergrund Bestimmung der Kapitalverzinsung im heutigen System Ziele einer Pauschalisierung Potentielle Anpassungen Ökonomische Bedeutung für Netzbetreiber Vorteile und Nachteile einer Pauschalisierung Bewertung H Studien und Gutachten Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde BMWi-Verteilernetzstudie Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Weiterentwicklung der Studie Bewertung dena-verteilnetzstudie

12 12 BUNDESNETZAGENTUR Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Ein zukunftsfähiges Energiemarktdesign für Deutschland Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Innovative Regulierung für intelligente Netze Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Plan N Hintergrund Zusammenfassung der Ergebnisse Bewertung Alternative Modelle für die Organisation und die Finanzierung des Ausbaus der Stromübertragungsnetze in Deutschland Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Electricity distribution investments: What regulatory framework do we need? Hintergrund Zusammenfassung der Studienergebnisse Bewertung Abschließende Beurteilung I Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse IV ALTERNATIVE REGULIERUNGSANSÄTZE/ SYSTEME A Reformvorschläge aus der nationalen Diskussion Kapitalkostendifferenz Zielsetzung und Grundkonzept Wesentliche Merkmale Verhältnis zum Status Quo Beurteilung durch die Branche Diskussionspunkte Bewertung Bundesrat-Initiative Investitionskostendifferenz Zielsetzung und Grundkonzept Wesentliche Merkmale Verhältnis zum Status Quo Beurteilung durch die Branche Exkurs: Ökonomische Auswirkungen von Kapitalkostendifferenz und Investitionskostendifferenz Zusatzrenditen durch Sockeleffekte aus der Vergangenheit Zusatzrenditen für künftige Investitionen Zusatzrenditen durch den Aufschlag für operative Kosten Auswirkung auf die Kosten der Energiewende Diskussionspunkte Bewertung BDEW-Vorschlag Differenziertes Regulierungssystem Zielsetzung und Grundkonzept Wesentliche Merkmale Beurteilung durch die Branche Diskussionspunkte

13 BUNDESNETZAGENTUR Bewertung Synopse der Reformvorschläge aus der nationalen Diskussion und Gesamtbewertung B Internationale Erfahrungen Untersuchungsgegenstand und Herangehensweise Befunde RIIO Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Großbritannien Bewertung Yardstick-Regulierung Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Norwegen, den Niederlanden und Italien Bewertung Investitions- und Betriebskostenfaktor Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Österreich Bewertung Standardisierung der Kapitalverzinsung Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Großbritannien, Italien, den Niederlande, Norwegen, Österreich und den USA Bewertung Qualitätsberichte Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in den Niederlanden, Großbritannien und Österreich Bewertung WACC-Aufschläge Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in Italien Bewertung Efficiency-Carry-Over Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in den Niederlanden und Österreich Bewertung Transparenz Beschreibung des Ansatzes Umsetzung in den USA, Großbritannien, Niederlanden, Norwegen, Österreich und Italien Bewertung Abschließende Beurteilung V EMPFEHLUNGEN DER BUNDESNETZAGENTUR A Auftrag an ein reformiertes Regulierungssystem B Modellunabhängige Anpassungen Personalzusatzkosten Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung der Lösungsmöglichkeiten Regulierungskonto Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Vereinfachtes Verfahren Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen

14 14 BUNDESNETZAGENTUR 4. Effizienzvergleich Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Aufteilung der Erlösobergrenzen bei Teilnetzübergängen Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlung Transparenz Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Pauschalisierung der Kapitalkosten Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Genereller sektoraler Produktivitätsfaktor Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Instrumente zur Steigerung der Innovationstätigkeit Zusammenfassung Befunde Bonus Efficiency-Carry-Over Zusammenfassung Empfehlungen Versorgungsqualität Zusammenfassung Befunde Zusammenfassung Empfehlungen Indikatorbasiertes Investitionsmonitoring Zusammenfassung der Befunde Zusammenfassung der Empfehlungen C Modelle ARegV Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Einschätzung Dritter Bewertung Investitionsfähigkeit Effizienz Innovation Handhabbarkeit Option: Differenzierung in ARegV Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Bewertung Vor- und Nachteile Einschätzung Dritter Gesamtkostenabgleich mit Bonus Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Einschätzung Dritter Bewertung

15 BUNDESNETZAGENTUR Investitionsfähigkeit Effizienz Innovationen Handhabbarkeit Kapitalkostenabgleich Grundkonzept und wesentliche Merkmale Grundkonzept Wesentliche Merkmale Änderungen zum Status Quo Einschätzung Dritter Bewertung Investitionsfähigkeit Effizienz Innovationen Handhabbarkeit D Fazit Abbildungsverzeichnis Tabellenverzeichnis ANHANG Anhang 1: Stakeholderbefragung zu den Themen Stabilität und Transparenz des Regulierungssystems Anhang 2: Auswertungen aus Datenerhebung zum Investitionsverhalten

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17 BUNDESNETZAGENTUR 17 Abkürzungsverzeichnis AKHK Anschaffungs- und Herstellungskosten ARegV Anreizregulierungsverordnung ASIDI Average System Interruption Duration Index BDEW Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e. V. BGH Bundesgerichtshof BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Energie BTOElt Bundestarifordnung Elektrizität CAPEX Capital Expenditure (Kapitalkosten) CEER Council of European Energy Regulators DEA Data Envelopment Analysis bzw. Dateneinhüllungsanalyse dnbk dauerhaft nicht beeinflussbare Kosten DVGW Deutscher Verein des Gas- und Wasserfaches EE Erneuerbare Energien EEG Erneuerbare-Energien-Gesetz EK Eigenkapital EnLAG Energieleitungsausbaugesetz ENTSO-E European Network of Transmission System Operators for Electricity EnWG Energiewirtschaftsgesetz EOG Erlösobergrenze F&E Forschung und Entwicklung FK Fremdkapital FNB Fernleitungsnetzbetreiber (Gas)

18 18 BUNDESNETZAGENTUR GasNEV Gasnetzentgeltverordnung GKAB Gesamtkostenabgleich mit Bonus HGB Handelsgesetzbuch IRIN Innovative Regulierung für Intelligente Netze KK Kapitalkosten KWK Kraft-Wärme-Kopplung KWK-G Kraft-Wärme-Kopplungsgesetz MEA Mehrerlösabschöpfung NEP Netzentwicklungsplan OLG Oberlandesgericht OPEX Operational Expenditure (Kosten des betrieblichen Aufwands) PF genereller sektorale Produktivitätsfaktor PV Photovoltaik Q-Element Qualitätselement RIIO Revenue = Incentives+Innovation+Outputs RLM registrierte Leistungsmessung RP Regulierungsperiode SAIDI System Average Interruption Duration Index SFA Stochastic Frontier Analysis bzw. Effizienzgrenzenanalyse SLP Standardlastprofil stoned Stochastic Nonparametric Envelopment of Data StromNEV Stromnetzentgeltverordnung TOTEX Total Expenditure UCTE Union for the Coordination of Transmission of Electricity

19 BUNDESNETZAGENTUR 19 ÜNB Übertragungsnetzbetreiber (Strom) VDE Verband der Elektrotechnik Elektronik Informationstechnik VKU Verband kommunaler Unternehmen e. V. VNB Verteilernetzbetreiber VPI Verbraucherpreisgesamtindex VV Verbändevereinbarung WACC Weighted Average Cost of Capital

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21 BUNDESNETZAGENTUR 21 I Motivation, Vorgehensweise und Ziel der Evaluierung der Anreizregulierung

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23 BUNDESNETZAGENTUR 23 A Warum Evaluierung? Seit dem Jahr 2009 werden die erzielbaren Erlöse von Strom- und Gasnetzbetreibern in Deutschland nach den Bestimmungen der Anreizregulierungsverordnung (ARegV) regulatorisch ermittelt. Für jeden Netzbetreiber wird eine sogenannte Erlösobergrenze festgesetzt. Netzbetreiber haben damit nicht länger die Möglichkeit, ihre Erlöse durch entweder höhere Preise oder eine Ausweitung der Transport- oder Verteilungsmenge zu steigern. Die ARegV hat damit einen erheblichen Einfluss auf das Handeln und die Handlungsfähigkeit der Netzbetreiber. Ob die mit der ARegV verbundenen Ziele erreicht werden, war zum Zeitpunkt ihrer Einführung nicht absehbar. Würde die ARegV bspw. finanzielle Mittel nur in unzureichendem Umfang zur Verfügung stellen, könnte der Netzbetrieb möglicherweise nicht oder nicht in der angestrebten Qualität fortgeführt und erforderliche Investitionen nicht umgesetzt werden. Würde die ARegV hingegen dauerhaft Mittel im Überfluss zur Verfügung stellen, würden zwar die Netzbetreiber profitieren, indem sie hohe Gewinne erwirtschaften könnten, jedoch würden die Netznutzer nicht von möglichen Entgeltsenkungen profitieren. Schon in der ursprünglichen Fassung der ARegV war eine Evaluierung der Verordnung zum vorgesehen. Das Datum für die Abgabe des Evaluierungsberichtes wurde mit einer Änderung der ARegV aus August 2013 auf den vorverlegt. 1 Energiewende Das Konzept zur Einführung einer Anreizregulierung wurde im Jahr 2006 durch den Bericht der Bundesnetzagentur gemäß 112a des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWG) zur Einführung der Anreizregulierung nach 21a EnWG zur Konsultation gestellt. 2 Auf Basis des Berichts wurde die ARegV entwickelt und im Oktober 2007 im Bundesgesetzblatt veröffentlicht. 3 Die Einführung der ARegV fand dabei in einem energiepolitischen Umfeld statt, das stark vom Ziel einer wettbewerblichen Öffnung der Strom- und Gasmärkte bzw. der strukturellen Entflechtung der Versorgungunternehmen geprägt war. Ein Grund für das Vorziehen des Berichtes war, dass sich das energiewirtschaftliche Umfeld in der Bundesrepublik Deutschland seit Entwicklung und Inkrafttreten der ARegV in erheblichem Umfang gewandelt hat und nach wie vor im Wandel begriffen ist. Dies betrifft unter dem Stichwort Energiewende insbesondere die Stromübertragungs- und Stromverteilernetzbetreiber, aber auch die Gasnetzbetreiber. Kernelemente der Energiewende sind im Strombereich der Ausbau der Stromerzeugung auf Basis erneuerbarer Energien (EE) (onshore und offshore) und die zeitlich vorgezogene Abschaltung von 1 Artikel 4 der Verordnung zur Änderung von Verordnungen auf dem Gebiet des Energiewirtschaftsrechts vom , BGBl. I S Bericht der Bundesnetzagentur gemäß 112a EnWG zur Einführung der Anreizregulierung nach 21a EnWG, 2006, eizregulierung/berichteinfuehrganreizregulierung.pdf? blob=publicationfile&v=3. 3 ARegV vom (BGBl. I S. 2529).

24 24 I - A WARUM EVALUIERUNG? Kernkraftwerken. Hieraus ergibt sich eine Verlagerung der Erzeugungsschwerpunkte und schließlich auf der Übertragungs- wie Verteilernetzebene ein erheblicher Ausbaubedarf, der massive Investitionen erforderlich machen wird. Angesichts dessen kommt auch innovativen Lösungen im Bereich des Netzausbaus eine besondere Bedeutung zu, damit die Um- und Neustrukturierung des Stromversorgungssystems von morgen nicht mit der Technik von gestern erfolgt. Im Gasbereich sind im Zusammenhang mit der Energiewende insbesondere ein zu erwartender Verbrauchsrückgang auf der Verteilernetzebene sowie gesteigerte Anforderungen an die Anbindung von Gaskraftwerken und die Einbindung in das europäische Gasversorgungssystem zu nennen. Der Wandel der energiewirtschaftlichen Rahmendaten wird in Kapitel IIC vertieft. Gesetzlicher Auftrag In 33 Abs. 1 und 2 ARegV werden die Anforderungen an einen Bericht zur Evaluierung der Anreizregulierung formuliert. Darin heißt es: (1) Die Bundesnetzagentur legt dem Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie zum 31. Dezember 2014 einen Bericht mit einer Evaluierung und Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung der Anreizregulierung vor." Der gesetzliche Auftrag umfasst somit zunächst abstrakt eine allgemeine, nicht näher spezifizierte Evaluierung und den Auftrag zur Entwicklung von Vorschlägen zur weiteren Ausgestaltung. Im Rahmen der Evaluierung ist demnach zu prüfen, ob und in welchem Umfang die mit der ARegV verknüpften Ziele erreicht wurden. Die mit der ARegV verknüpften Ziele werden im Abschnitt B dieses Kapitels zusammengefasst. Die Ergebnisse der Zielüberprüfung finden sich in Kapitel III. Vorschläge zur Weiterentwicklung haben insbesondere dann ihre Berechtigung, wenn sich erhebliche Zielverfehlungen der ARegV ergeben sollten oder alternative Regulierungsansätze ermittelt werden, die sich im Hinblick auf die Zielerreichung als deutlich überlegen erweisen. Vorschläge zu Weiterentwicklungen können sich dabei auch aus den neuen Rahmenbedingungen ergeben, die bei der ursprünglichen Ausgestaltung der Anreizregulierung nicht berücksichtigt werden konnten. Die Empfehlungen zur Anpassung der ARegV als Ergebnis des Evaluierungsprozesses sind dabei in Kapitel V zusammengefasst. Hinsichtlich der Investitionstätigkeit der Unternehmen heißt es in 33 Abs. 1 ARegV: "Der Bericht enthält Angaben zur Entwicklung des Investitionsverhaltens der Netzbetreiber und zur Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur Vermeidung von Investitionshemmnissen." Neben dem allgemein formulierten Auftrag zur Evaluierung ergibt sich damit konkretisierend der Auftrag, Angaben zur Entwicklung des Investitionsverhaltens und zur Notwendigkeit weiterer Maßnahmen zur Vermeidung von Investitionshemmnissen zu machen. Hieran wird deutlich, dass den Investitionen bzw. dem Investitionsverhalten eine besondere Bedeutung im Rahmen der Evaluierung beigemessen wird. Weiterhin kann die Bundesnetzagentur gem. 33 Abs. 1 im Rahmen der Evaluierung Vorschläge machen "zur Verwendung weiterer als der in Anlage 3 aufgeführten Vergleichsmethoden und zu ihrer sachgerechten Kombination, zur Verwendung monetär bewerteter Kennzahlen der Netzzuverlässigkeit als Aufwandsparameter im Effizienzvergleich, zur Vermeidung von

25 BUNDESNETZAGENTUR 25 Investitionshemmnissen und zu einem neuen oder weiterentwickelten Konzept für eine Anreizregulierung." Entsprechend 33 Abs. 2 ARegV soll die Bundesnetzagentur "den Bericht nach Absatz 1 unter Beteiligung der Länder, der Wissenschaft und der betroffenen Wirtschaftskreise erstellen sowie internationale Erfahrungen mit Anreizregulierungssystemen berücksichtigen. Sie gibt den betroffenen Wirtschaftskreisen Gelegenheit zur Stellungnahme und veröffentlicht die erhaltenen Stellungnahmen im Internet. Diese Vorgaben wurden bei der Evaluierung eingehalten. Eine Beschreibung der Vorgehensweise bei der Evaluierung findet sich im Abschnitt C dieses Kapitels.

26 26 I - B ZIELE B Ziele Die Evaluierung der ARegV soll anhand der Ziele erfolgen, die mit der Einführung der ARegV verknüpft sind. Die Ziele ergeben damit den Bewertungsrahmen für die ARegV und zugleich für mögliche Vorschläge zur Weiterentwicklung des Regulierungssystems. Insofern wird der in diesem Kapitel abgeleitete Zielkanon als Bewertungsschema im gesamten Bericht verwendet. Im Rahmen des 1. Workshops zur Evaluierung der Anreizregulierung wurden die folgenden, für die Untersuchung der Wirksamkeit der ARegV relevanten Zielebenen vorgestellt und diskutiert: Kostensenkungspotenziale erschließen und an Netznutzer weitergeben Investitionen und Investitionsfähigkeit sichern Innovationen ermöglichen Effizienz steigern Versorgungssicherheit erhalten Stabilen Rahmen gewähren Möglichst schlanke Regulierung Auf Basis dieser Zielebenen hatte die Bundesnetzagentur die für die Evaluierung relevanten Arbeitsschwerpunkte festgelegt und mit Leitfragen eine Grundlage für die notwendigen Analysen geschaffen. Die Arbeitsschwerpunkte werden im Folgenden näher erläutert. Kostensenkungspotenziale erschließen und an Netznutzer weitergeben (Arbeitsschwerpunkt Kosten und Erlöse) Zentrales Anliegen der Anreizregulierung ist die Simulation von Wettbewerbsbedingungen in natürlichen Monopolen. Wettbewerbliche Branchen unterliegen einem Kostendruck u. a. durch Konkurrenten, Produktentwicklungen, allgemeine und spezifische Produktivitätssteigerung. Der fehlende Wettbewerb auf der Netzebene soll durch eine effizienzorientierte Regulierung simuliert werden. Als wichtiger Aspekt sollen hierbei Monopolrenditen verhindert werden. Die Simulation von Wettbewerb auf der Netzebene ist insofern ein Mittel zum Zweck, um das Ziel, Anreize für mehr Effizienz zu setzen und daraus resultierende Kostensenkungen an die Netznutzer weiterzugeben, zu erreichen. Gleichzeitig muss die Regulierung allerdings sicherstellen, dass Kosten und Erlöse in einem angemessenen Verhältnis zueinander stehen und ein sicherer Netzbetrieb auf Basis der erlaubten, behördlich festgelegten Erlöse möglich ist. Leitfragen zum Thema Kosten und Erlöse sind: Wie haben sich Kosten und Erlösobergrenzen entwickelt? Was sind die Gründe für die Entwicklung? Welche Entwicklungen sind bereits heute absehbar? Welches sind die wesentlichen Determinanten der Entwicklung der Erlösobergrenzen? Wie hat sich der wirtschaftliche Erfolg von Netzbetreibern entwickelt? Was sind die Gründe für die Entwicklung?

27 BUNDESNETZAGENTUR 27 Wie sind die einzelnen Instrumente der ARegV hinsichtlich der Wirkung auf Kosten und Erlöse zu bewerten? Wie wirkt die Anreizregulierung auf den Endkunden? Profitiert er? Wie haben sich die Netzentgelte entwickelt? Die Befunde zur Kosten- und Erlösentwicklung finden sich in Abschnitt IIIA Investitionen und Investitionsfähigkeit sichern (Arbeitsschwerpunkte Investitionsverhalten und Kosten und Erlöse) Wesentliches Ziel der Anreizregulierung ist die Hebung von Effizienzpotenzialen bei den regulierten Netzbetreibern. Das System soll dabei allerdings die Durchführung notwendiger Investitionen nicht behindern. Investitionen umfassen dabei Ersatzinvestitionen (in das Bestandsnetz) und Erweiterungsinvestitionen (in den Ausbau des Bestandsnetzes bei Änderungen der Versorgungsaufgabe). Eine eindimensionale Konzentration im Sinne einer Kostenminimierung würde zu einem Rückgang der Investitionstätigkeit und damit mittelfristig zu einer Beeinträchtigung der Zuverlässigkeit der Netze führen. Dabei ist jedoch festzuhalten: In der Erlösobergrenze ausreichende Mittel für notwendige Investitionen zur Verfügung zu haben, ist die notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für tatsächlich angemessenes Investieren. Tatsächliche Investitionstätigkeit einerseits und Investitionsfähigkeit andererseits sind in dieser Hinsicht zu unterscheiden. Die Befunde zur Investitionsfähigkeit wurden dabei im Arbeitsschwerpunkt Kosten und Erlöse behandelt (vgl. Abschnitt IIIA). Das tatsächliche Investitionsverhalten wird hingegen in Kapitel IIIB analysiert. Relevante Leitfragen sind hier: Wie hat sich das Investitionsverhalten entwickelt? Welche Investitionshemmnisse liegen vor? Wird ausreichend oder angemessen investiert? Hätte ein technisch-wirtschaftliches Anlagenregister bei der Evaluierung geholfen? Die Befunde zu diesem Themenbereich finden sich in Kapitel IIIB. Innovationen ermöglichen (Arbeitsschwerpunkt Innovation) Die Anreizregulierung soll die Freisetzung innovativer Potentiale zur Lösung anstehender oder neuer Probleme ermöglichen oder sogar befördern. Auch beim Betrieb von Energieversorgungsnetzen gab und gibt es technisch und wirtschaftlich unterschiedliche Lösungen, die jeweils unterschiedliche Kosten mit sich bringen. Die Anreizregulierung gibt nicht zentral konkrete Lösungen vor, sondern soll bei den Netzbetreibern dezentral Anreize setzen, möglichst kostengünstige Technologien zu verwenden. Die Anreizregulierung führt somit systemimmanent zur Förderung von Innovationen, die auf Seiten der Netzbetreiber zu Kostensenkungen bzw. Kosteneffizienz führen. Netzbetreiber können die im Verlauf der Regulierungsperiode durch die Innovation reduzierten Kosten als zusätzlichen Gewinn einbehalten und gehen in den nächsten Effizienzvergleich mit (relativ) geringeren Kosten ein.

28 28 I - B ZIELE Innovationen sind dabei kein Selbstzweck. So sind Innovationen, die auch mittel- bis langfristig keine wirtschaftlichen Vorteile bieten, nicht anzustreben und sollen über die Anreizregulierung nicht angeregt werden. Ziel der Anreizregulierung ist somit, innovative Potenziale und Lösungsansätze freizusetzen, soweit die innovativen Lösungen zur Steigerung der Kosteneffizienz beitragen. Ein Handlungsbedarf bei der ARegV bestünde dann, wenn aufgrund der Ausgestaltung des Regulierungssystems Innovationen nicht umgesetzt werden, die mittel- bis langfristig Vorteile durch Kosteneinsparungen bieten würden. Vor dem Hintergrund dieser Zielebene wurden die folgenden Fragestellungen ("Leitfragen") erörtert: Was kann unter Innovation verstanden werden? In welchem Umfang und mit welchem Ziel wurden Innovationen von den Netzbetreibern durchgeführt? Gibt es insbesondere Hinweise auf eine Schieflage der Anreize zu Gunsten von Investitionen in konventionellen Netzausbau und zu Lasten von innovativen Maßnahmen? Wie wirken die Elemente der ARegV auf die Tätigkeit im Bereich Forschung und Entwicklung (F&E)? Gibt es Hinweise auf regulatorische Hemmnisse bei F&E-Tätigkeit, Einsatz innovativer Technologien oder sonstigen Flexibilitätsoptionen? Die Einschätzungen zu diesen Fragestellungen finden sich in Abschnitt IIIC zur Innovationstätigkeit. Effizienz steigern (Arbeitsschwerpunkt Entwicklung der Effizienz) Die Steigerung der Effizienz ist nicht mit einer reinen Senkung der Netzkosten gleichzusetzen. Kosten und auch Netzentgelte können auch im Rahmen einer Regulierung aufgrund exogener Einflüsse steigen. In jedem Fall aber soll der Anstieg der Kosten auf ein effizientes Maß begrenzt werden. Hierfür ist insbesondere der Effizienzvergleich ein wichtiges Instrument. Auch war mit Einführung der Anreizregulierung die Erwartung verbunden worden, dass sich die Effizienz der Netzbetreiber einander annähert. Mit diesen und vergleichbaren Themen befasst sich der Arbeitsschwerpunkt Entwicklung der Effizienz. Die Leitfragen sind dabei: Hat sich die Effizienz der Netzbetreiber messbar verbessert? Wie wirkt sich die Investitionstätigkeit der Netzbetreiber auf die Effizienzentwicklung aus? Verhindert der Effizienzvergleich in seiner derzeitigen Ausgestaltung Investitionen in innovative Technologien? Sind die Verfahren zur Absicherung des Effizienzvergleichs angemessen ausgestattet? Welche Verbesserungs-/Vereinfachungspotenziale bei der Durchführung der Effizienzvergleiche sind erkennbar und vorstellbar? Sind generelle Produktivitätsvorgaben im Kontext eines Anreizregulierungssystems auch weiterhin sinnvoll? Die Befunde zu diesem Themenbereich finden sich in Kapitel IIID.

29 BUNDESNETZAGENTUR 29 Versorgungssicherheit erhalten (Arbeitsschwerpunkt Versorgungsqualität) Die Sicherung der Versorgungsqualität ist ein weiteres Ziel der Anreizregulierung. Bereits 1 des EnWG gibt die sichere Versorgung der Allgemeinheit mit Elektrizität und Gas vor. Eine Erlösobergrenzenregulierung kann die Gefahr bergen, dass die regulierten Unternehmen Effizienz- und Gewinnsteigerungen nicht nur durch eine Produktivitätssteigerung, sondern auch durch Maßnahmen erzielen, die sich nachteilig auf die Versorgungsqualität der Energienetze auswirken, z. B. durch Investitionszurückhaltung. Dieser Gefahr wird durch die Qualitätsregulierung entgegengewirkt. Die Bewertung des Ziels der Sicherung der Versorgungsqualität wird in Abschnitt IIIE behandelt. Der Untersuchung liegen dabei folgende Leitfragen zugrunde: Sind die Elemente der ARegV geeignet, einer abnehmenden Versorgungsqualität rechtzeitig entgegenzuwirken? Hat die ARegV einen Einfluss auf die Versorgungsqualität? Welche Weiterentwicklungsmöglichkeiten der Qualitätsregulierung sind denkbar? Stabilen Rahmen gewähren (Arbeitsschwerpunkt Stabilität des Regulierungsrahmens) Das Gesamtkonzept der Anreizregulierung ist auf das Setzen langfristiger Anreize angelegt. Angestrebt wird daher ein langfristiges Regulierungssystem mit einem verlässlichen rechtlichen Rahmen und einer nur geringen Notwendigkeit zu regulatorischen Eingriffen. Ein möglichst verlässlicher, langfristig stabiler Regulierungsrahmen ist auch wegen der Langlebigkeit der in der Netzwirtschaft genutzten Anlagegüter anzustreben. So werden werthaltige Anlagegüter im Strom- und Gasbereich über Zeiträume von mehr als 40 Jahren genutzt. Wirtschaftliche Entscheidungen über Investitionen lassen sich daher bestenfalls unter ähnlich langfristig ausgerichteten regulatorischen Rahmenbedingungen treffen. Die Befunde zur Stabilität des Regulierungsrahmens finden sich in Abschnitt IIIF. Möglichst schlanke Regulierung (Arbeitsschwerpunkt Verfahren) Ein Regulierungssystem muss sowohl für die Regulierungsbehörden als auch für die Netzbetreiber mit einem vertretbaren Aufwand beherrschbar sein. Das gilt auch für die ARegV. Durch die Einführung einer 5-jährigen Regulierungsperiode und dem Budgetansatz war bei der Einführung der ARegV ein im Vergleich zu einer Cost-Plus-Regulierung geringerer Verwaltungsaufwand angestrebt worden. Dieses Thema wurde im Rahmen des ersten Workshops zunächst unter dem Aspekt der Verwaltungs- und Verfahrensvereinfachung vorgestellt und befasst sich schwerpunktmäßig mit der Handhabbarkeit des Regulierungssystems. Im Laufe der Evaluierung hat sich dieses Thema zum Arbeitsschwerpunkt Verfahren weiterentwickelt. Für diesen Arbeitsschwerpunkt relevante Leitfragen sind dabei: Wie hat sich die Netzbetreiberstruktur seit Einführung der Anreizregulierung verändert? Wie hat sich die Zahl der Teilnehmer am vereinfachten Verfahren seit Einführung der Anreizregulierung entwickelt? Welchen Aufwand verursachen die einzelnen Prozesse der ARegV?

30 30 I - B ZIELE Welche konkreten Verfahrensprobleme sind bei der Anwendung der ARegV identifiziert worden? Die Befunde zu diesem Themenbereich finden sich in Kapitel IIIG. Exkurs: Ausgleich von Informationsasymmetrien Das System der Anreizregulierung dient gleichzeitig dem Ausgleich der Auswirkungen von Informationsasymmetrien zwischen den regulierten Unternehmen und den Regulierungsbehörden. Grundsätzlich haben die Netzbetreiber einen Informationsvorsprung gegenüber den Regulierungsbehörden. Diese haben aber keinen so tiefen Einblick in die Vielzahl der zu regulierenden Unternehmen, als dass sie in Form eines Mikromanagements konkrete Vorgaben zu Kosteneinsparungen machen könnten. Die Anreizregulierung löst sich von der Idee des individuellen, prüferischen Eingriffs, wie er bspw. in der Cost- Plus Regulierung angelegt ist. Den Netzbetreibern steht mit der Erlösobergrenze ein Budget zur Verfügung, mit dem sie ihre Aufgaben erledigen können. Muss dieses Budget nicht ausgeschöpft werden, verbleibt die Differenz als Gewinn. Die regulierten Unternehmen werden so motiviert, ineffiziente Kosten selbständig zu identifizieren und abzubauen. Indem das Unternehmen die Kostensenkungspotentiale identifiziert, offenbart es der Regulierungsbehörde Potentiale, die ihr nicht bekannt oder durch sie nicht nachweisbar gewesen wären. Dieser Effekt geht verloren, wenn in zahlreichen Einzelfällen nachgesteuert wird. Das Ziel, die Wirkungen der Informationsasymmetrien zu eliminieren, ist insofern ein zentrales Mittel zum Zweck einer effektiven Kostenkontrolle. Es lässt sich somit den obigen Zielen, Anreize für mehr Effizienz zu setzen und Kostensenkungen an Netznutzer weiterzugeben, unterordnen. Eine eigenständige Evaluierung zu diesem Ziel hat trotz dessen hoher Bedeutung daher nicht stattgefunden. Bewertung der Regulierungsmodelle Darüber hinaus hat sich die Bundesnetzagentur im Rahmen der Evaluierung mit alternativen Regulierungsansätzen beschäftigt. Eine umfassende Evaluierung war für diese Modelle natürlich nicht möglich. Aus diesem Grund hat sich die Bundesnetzagentur auf die Zielebenen fokussiert, die auch gerade im Rahmen der Energiewende eine hohe Bedeutung haben: Investitionsfähigkeit, Effizienz, Innovation und Handhabbarkeit. Eine analoge Bewertung kann dabei für eine Vergleichbarkeit auf Basis der oben beschriebenen Arbeitsschwerpunkte auch für die ARegV abgeleitet werden. Bereits an dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass die Bewertungen hinsichtlich zukünftiger Entwicklungen oder im Hinblick auf bislang nicht implementierte Instrumente und Optionen nicht immer eindeutig ausfallen werden. Eindeutigere Wertungen ergeben sich hingegen für die ARegV hinsichtlich der Entwicklungen aus der Vergangenheit. Obgleich der Untersuchungszeitraum von 2009 bis 2012 bzw relativ kurz ist, lassen sich hier Aussagen auf Basis von Ist-Daten ableiten. Angesichts der Herausforderungen durch die Energiewende nimmt aber insbesondere die Zukunftsperspektive eine besondere Bedeutung ein. Eine weitere Herausforderung bei der Bewertung der ARegV bzw. möglicher Handlungsoptionen ist, neben der nicht immer gegebenen Objektivierbarkeit der Evaluierungsergebnisse, die Gewichtung der einzelnen Zielebenen zueinander. So zeigen verschiedene Handlungsalternativen unterschiedliche Stärken und Schwächen in Bezug auf die einzelnen Ziele. Die Versorgungsqualität muss auf einem angemessenen Niveau zwingend erhalten bleiben. Ansätze, die dieses Ziel gefährden, scheiden damit von vornherein aus. Unter der Maßgabe, dass die Versorgungsqualität auf einem angemessenen Niveau erhalten bleibt, ergibt sich bei der Abwägung eine Zieltrias aus Sicherung der Investitionsfähigkeit, Effizienzanreizen und, eng damit verknüpft,

31 BUNDESNETZAGENTUR 31 Freisetzung innovativer Potenziale. Die Handhabbarkeit ist ebenfalls wichtig, aber von vergleichsweise nachgelagerter Bedeutung. Ergeben sich bei der Bewertung der ARegV in diesem Schema negative Befunde oder weisen alternative Handlungsoptionen deutlich überlegene Bewertungen auf, sind Anpassungen an der ARegV zu empfehlen.