Eingliederungshilfe: ein Leben lang!

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1 Fachabend für Mitglieder der Sozialausschüsse der Stadt Heidelberg und des Rhein-Neckar-Kreises am 23. Oktober 2007 in der Wohnstätte Sandhausen der Lebenshilfe Heidelberg Beitrag Dr. Alexander Vater, Johannes-Anstalten, Mosbach Eingliederungshilfe: ein Leben lang! Sehr geehrte Damen und Herren, bei der rechtlichen Betrachtung der Fragestellung ist es ja eigentlich ganz einfach: Leistungen für behinderte Menschen sind als Eingliederungshilfe unabhängig von der Schwere der Behinderung und dem Alter zu gewähren. Dies ist den 53 ff. SGB XII zu entnehmen und ist durch zahlreiche Gerichtsentscheidungen untermauert. Aber Sie wissen schon ganz so einfach ist es eben nicht. Und wie häufig spielt auch hier das Geld eine Rolle. Auslöser für die Diskussion ist vor allem die Pflegeversicherung. Seither gibt es zahlreiche Versuche, neben der kommunal-finanzierten Eingliederungshilfe, die Leistungen der Pflegeversicherung auch für die Versorgung behinderter Menschen zu erschließen. Bevor ich auf die Entwicklung und den gegenwärtigen Sachstand eingehe, ist es sinnvoll, sich die unterschiedlichen Aufgaben der Eingliederungshilfe und Pflege zu verdeutlichen. Statistische Angaben: Im Laufe des Jahres 2004 erhielten in Deutschland rund Personen Eingliederungshilfe für behinderte Menschen. Für gut 2/3 der Fälle wird die Eingliederungshilfe in Einrichtungen gewährt. Die Empfänger sind im Durchschnitt 32 Jahre alt.

2 Bei den ca. 2,13 Mio. Leistungsbeziehern der sozialen und privaten Pflegeversicherung sieht es anders aus: Dort werden weniger als 1/3 der Pflegebedürftigen in Heimen betreut. Bei den 1,5 Mio. Pflegebedürftigen, die zu Hause betreut werden, erhalten 32 % professionelle Pflege durch Pflegedienste und 68 % werden ausschließlich in der Familie gepflegt, d.h., sie erhalten nur Pflegegeld. Über 50 % der Leistungsbezieher sind 80 Jahre und älter. Noch gravierender unterscheiden sich die Ziele von Eingliederungshilfe und Pflege: Aufgabe der Eingliederungshilfe ist es, eine drohende Behinderung zu verhüten oder eine Behinderung oder deren Folgen zu beseitigen oder zu mildern und die behinderten Menschen in die Gesellschaft einzugliedern. Hierzu gehört insbesondere, den behinderten Menschen die Teilnahme am Leben in der Gemeinschaft zu ermöglichen oder zu erleichtern, ihnen die Ausübung eines angemessenen Berufs oder einer sonstigen angemessenen Tätigkeit zu ermöglichen oder sie soweit wie möglich unabhängig von Pflege zu machen. Die Pflegeversicherung will vor allem Menschen in der letzten Lebensphase Hilfen geben. Entsprechend beschreibt die Pflegebedürftigkeits-Richtlinie Hilfen nur und ausschließlich bei den pflegerelevanten Verrichtungen des täglichen Lebens: z.b. waschen, duschen, Zahnpflege, Darm- oder Blasenentleerung, Aufnahme der Nahrung, an- und auskleiden ( ). Weitergehende Hilfen sind nicht möglich, bzw. werden sogar ausdrücklich ausgegrenzt. Hilfen bei der Mobilität, z.b. beim Gehen, werden entsprechend auch beschränkt auf: das Bewegen im Zusammenhang mit Verrichtungen im Bereich der Körperpflege, der Ernährung und der hauswirtschaftlichen Versorgung. ( ) Beim Verlassen oder beim Wiederaufsuchen der Wohnung sind nur solche Verrichtungen.zu berücksichtigen, die..das persönliche Erscheinen des Pflegebedürftigen erfordern. Weiterer Pflegebedarf, z.b. bei Spaziergängen oder Besuche von kulturellen Veranstaltungen bleiben unberücksichtigt. (Ziff der Richtlinien).

3 Trotz unterschiedlicher Strukturen und Zielsetzungen lässt sich nicht bestreiten, dass es eine Schnittstelle gibt. Einerseits gibt es Menschen mit Behinderungen, die neben ihrem Teilhabeanspruch eindeutig auch einen Pflegebedarf haben. Umgekehrt sind auch pflegebedürftige Menschen behindert und haben daher einen Anspruch auf Teilhabe. Die Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen hat Ende vergangenen Jahres der Gesundheitsministerin Empfehlungen für eine teilhabeorientierte Pflege übergeben. Sie verweist darauf, dass jeder behinderte Mensch, auch derjenige mit sehr hohem Pflegebedarf die Fähigkeit zur Teilhabe und das Recht auf Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft hat. Die Ansprüche auf Leistungen der Eingliederungshilfe zur Teilhabe dürften nicht mit dem Hinweis auf den Pflegebedarf eingeschränkt oder gar versagt werden. Wenn das so eindeutig ist, muss man sich fragen, weshalb es überhaupt eine Diskussion um die Finanzierung von Leistungen für pflegebedürftige behinderte Menschen geben kann. Die Entwicklung der vergangenen 10 Jahre lässt sich in 3 Abschnitte einteilen: 1. Mit der Einführung der sozialen Pflegeversicherung stellte sich die Frage des Verhältnisses zu den Leistungen der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen. Während das Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung damals den Standpunkt vertrat, dass die Leistungen der Eingliederungshilfe nach dem damaligen Bundessozialhilfegesetz im Verhältnis zu den SGB XI- Leistungen gleichrangig sind, stellten sich insbesondere die überörtlichen Träger der Sozialhilfe auf den Standpunkt, dass die Eingliederungshilfe gegenüber den Leistungen der sozialen Pflegeversicherung nachrangig sei. Sie haben hierin die Möglichkeit gesehen, sich von den Kosten der Behindertenarbeit zu entlasten. Der Entlastungseffekt wurde dadurch angestrebt, dass die Träger der Sozialhilfe in der Eingliederungshilfe Teilmengen der Pflege ausmachten, die sie unter Berufung auf das Nachrangprinzip der Sozialhilfe der Pflegeversicherung überantworten wollten.

4 Mit der Einfügung des 43 a in das SGB XI sollte zumindest für den vollstationären Bereich eine Lösung dieser Auseinandersetzung gefunden werden. Danach bleiben behinderte Menschen, die in Behinderteneinrichtungen betreut werden, zwar grundsätzlich von der sozialen Pflegeversicherung ausgeschlossen, jedoch übernimmt die Pflegekasse zur Abgeltung des pflegebedingten Aufwands 10 % des nach 75 Abs. 3 SGB XI vereinbarten Heimentgelts, höchstens jedoch 256 monatlich. Gleichzeitig verpflichtet 13 Abs.3 Satz 3 SGB XI die Sozialhilfeträger, in diesen Einrichtungen auch Pflegeleistungen zu gewähren. 2. Die Träger der Sozialhilfe haben auch nach der durch 43 a SGB XI eingeführten Kostenbeteiligung der sozialen Pflegeversicherung eine stärkere Beteiligung gefordert. Sie verweisen darauf, dass bei einer Pflege in einer durch Versorgungsvertrag im Sinne des 72 SGB XI zugelassenen Pflegeeinrichtung für Personen der Pflegestufe III bis zu pro Monat zu zahlen sind. Um diese höhere Kostenbeteiligung der Pflegekassen durchsetzen zu können und auf diese Weise eine Absenkung der Kosten der Eingliederungshilfe in Einrichtungen der Behindertenhilfe im Sinne des 43 a SGB XI zu erreichen, haben einige Träger der Sozialhilfe den Weg beschritten, die Einrichtungsträger der Behindertenhilfe aufzufordern, ihre Einrichtungen in zugelassene Pflegeheime umzuwandeln oder Teile der Einrichtung als Pflegeheime mit Versorgungsvertrag im Sinne der 71 Abs. 2, 72 SGB XI auszuweisen. Im Jahr 1998 wurden im Verbandsgebiet des damaligen Landeswohlfahrtsverbands Württemberg auf der Grundlage einer Rahmenvereinbarung mit dem Diakonischen Werk Württemberg und dem Diözesan-Caritasverband Rottenburg-Stuttgart Versorgungsverträge nach SGB XI für spezielle Pflegeabteilungen mit heute rund Plätzen abgeschlossen. Im Landesteil Baden wurden zeitlich verzögert

5 Versorgungsverträge mit weitgehend identischen Konditionen abgeschlossen. Wesentliche Inhalte dieser so genannten Binnendifferenzierung sind die Budgetgarantie im binnendifferenzierten Teil und die Zusicherung, dass keine Einschränkungen bei der bisher dort erbrachten Betreuungs-, Versorgungs-, Pflege- und Förderleistung erfolgen soll. Es wurde ausdrücklich zugesichert, weiterhin Leistungen der Eingliederungshilfe im binnendifferenzierten Heimteil in bisheriger Höhe zu erbringen. Der Deutsche Bundestag hat sich in einer von allen Fraktionen unterstützten Entschließung gegen die Umwandlung von Einrichtungen oder Einrichtungsteilen der Behindertenhilfe in Pflegeheime ausgesprochen (AuS-Ausschuss, Drucksache 14/550 v ). Mit der Einfügung von 55 SGB XII trägt der Gesetzgeber zur Umsetzung dieser Entschließung bei. Mit dieser Bestimmung wird klargestellt, dass die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen, die in einer vollstationären Einrichtung der Behindertenhilfe erbracht wird, auch die in der Einrichtung gewährten Pflegeleistungen erfasst. Eine Verlegung in eine Pflegeeinrichtung soll nur dann erfolgen, wenn der Träger der Einrichtung feststellt, dass der behinderte Mensch so pflegebedürftig ist, dass die Pflege in der Einrichtung nicht sichergestellt werden kann. 3. Die Bestrebungen der Sozialhilfeträger, sich zu Lasten der Pflegeversicherung von den steigenden Kosten der Eingliederungshilfe zu entlasten, sind vor allem nach der Kommunalisierung wieder verstärkt worden. Ein baden-württembergischer Landrat hat sich im vergangenen Jahr an den Ministerpräsidenten von Baden-Württemberg mit dem Vorschlag gewandt, ältere behinderte Menschen ab einer bestimmten Altersgrenze (Vorschlag: Vollendung des 65. Lebensjahres) genauso zu behandeln, wie gleichaltrige pflegebedürftige ohne Behinderung. Hierin läge ein ganz erhebliches

6 Einsparpotenzial. Frau Ministerin Dr. Stolz hat in ihrer Antwort darauf hingewiesen, dass die Leistungen der Eingliederungshilfe ( ) im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen und vertraglichen Vereinbarungen, insbesondere dem Landesrahmenvertrag zu erbringen (sind). Eine generelle Beschränkung tagesstrukturierender Leistungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft auf den Personenkreis für Menschen mit Behinderungen bis zu Vollendung des 65. Lebensjahres kann daher nicht in Betracht kommen. Trotz dieser eindeutigen Aussage propagiert seit kurzem der Kommunalverband für Jugend und Soziales Baden-Württemberg (KVJS), alterspflegebedürftige geistig behinderte Menschen in so genannten Fachpflegeheimen unterzubringen. Das Fachpflegeheim ist eine eigenständige Einrichtung im Bereich SGB XI ohne zusätzliche Leistungen nach SGB XII. Die Liga der freien Wohlfahrtspflege lehnt diesen Vorschlag ab. Sie verweist darauf, dass in einem Fachpflegeheim Menschen mit Behinderungen ihr vertrautes Lebensumfeld und ihren Anspruch auf Teilhabe am gesellschaftlichen Leben verlieren. Auch der Landkreistag Baden-Württemberg sieht eine Lösung nicht im so genannten Fachpflegeheim. In einem Gespräch mit Herrn Landrat Dr. Schütz am 23. Juli 2007 hat er den Vorschlag unterbreitet, beim Land einen Vorstoß zu unternehmen, dass mit eine Kombination von Eingliederungshilfe und Pflege möglich ist. Diese Überlegung halte auch ich für zielführend. Wir müssen zur Kenntnis nehmen, dass im Gegensatz zu der als Fürsorgeleistung ausgestalteten Eingliederungshilfe die Leistungen der sozialen Pflegeversicherung dem Versicherungsprinzip unterliegen: Bezugsberechtigt sind nur diejenigen Personen, die Beiträge für die Versicherung geleistet haben.

7 Auch ein großer Teil der behinderten Menschen gehört zu den Leistungsberechtigten, weil sie als Beschäftigte einer Werkstatt für behinderte Menschen oder im Rahmen der Familienversicherung Beiträge zur Pflegeversicherung entrichtet haben. Die Situation, dass behinderte pflegebedürftige Menschen, die in Privathaushalten oder in ambulant betreuten Wohnformen leben, einen Anspruch auf Sachleistungsbeträge der häuslichen Pflege entsprechend ihrer jeweiligen Pflegestufe haben, wird von den in Einrichtungen lebenden behinderten Menschen zunehmend als ungerecht empfunden. Dort wird bekanntlich auf der Grundlage von 43 a SGB XI nur ein Anteil von max. 256 übernommen. Sowohl die Fachverbände für Menschen mit Behinderungen wie die Leistungsträger fordern daher zu Recht, die Beseitigung der Ungleichbehandlung. Es wird gefordert, dass jeder behinderte Mensch die ihm wegen seiner Pflegebedürftigkeit zustehenden Pflegeleistungen erhält, egal in welcher Wohn- und Lebenssituation er sich befindet. Leider sind diese Überlegungen im Referentenentwurf des Bundesministeriums für Gesundheit zur strukturellen Weiterentwicklung der Pflegeversicherung (Pflege-Weiterentwicklungsgesetz Stand ) nicht aufgenommen worden. Meine sehr verehrten Damen und Herren, wir können nicht die Augen davor verschließen, dass es Schnittstellen zwischen pflegebedürftigen und behinderten Menschen gibt. Trotz der Unterschiedlichkeit der Systeme (Pflegeversicherung als Versicherungsprinzip, Eingliederungshilfe als Fürsorgeleistung) sollten Anstrengungen zu einer Verzahnung entwickelt werden. Dies ist jedoch nur möglich, wenn ein bundeseinheitliches Verfahren zur Feststellung von Behinderung und Hilfebedarf entwickelt und einheitlich angewandt wird. Derzeit fehlt es noch an einem einheitlichen rehabilitationswissenschaftlich abgesicherten und in der bundesweiten Verwaltungspraxis anerkannten

8 Instrument zur Feststellung von Behinderungen und des individuellen Hilfebedarfs. Die Leistungsträger sind daher veranlasst, mangels einheitlicher Vorgaben regional höchst unterschiedliche Feststellungsverfahren selbst zu entwickeln. Bundesweit ist die Existenz mindestens 60 verschiedener Verfahren bekannt. Dabei kommt es vor Ort auch zur Implementierung mehrerer paralleler Feststellungsverfahren. Aus der Sicht des Bundesverbands evangelischer Behindertenhilfe sollte daher mit Hilfe eines Modellprojekts ein einheitliches Verfahren zur Feststellung von Behinderung und Hilfebedarf entwickelt werden, das auf der von der Weltgesundheitsorganisation entwickelten internationalen Klassifikation der Funktionsfähigkeit, Behinderung und Gesundheit basiert. Die Leitgedanken der ICF machen klar, dass heute nicht mehr individuell vorhandene gesundheitliche Probleme (Schädigungen und Funktionseinschränkungen) als Behinderung angesehen werden können, sondern dass sich Behinderung in der gestörten oder nicht entwickelten Interaktion zwischen dem Individuum und der materiellen und sozialen Umwelt ausdrückt. Auch im Zusammenhang mit der Reform der Pflegeversicherung wird über geeignete ICF-basierte Pflegebedarfsermittlungsverfahren nachgedacht. Der Bund finanziert hierzu ein aufwendiges Forschungsprojekt an der Universität Bielefeld. Zur Sicherstellung der Anschlussfähigkeit der Bedarfsfeststellung im Rahmen der Eingliederungshilfe muss ein entsprechendes, eingliederungshilfebezogenes Instrumentarium entwickelt werden. Sofern dies nicht geschieht, ist die Befürchtung berechtigt, dass zukünftig aus Praktikabilitätsgründen Eingliederungshilfebedarf nur noch aus pflegewissenschaftlicher Perspektive und reduziert auf soziale Unterstützung im Sinn des SGB XI ermittelt wird. Mosbach, /Sch.