Aktenzeichen Telefon Telefax Datum RR/He /09 - E 01/

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1 Europäische Kommission Generaldirektion Binnenmarkt und Dienstleistungen Referat F4 (Revision) Aktenzeichen Telefon Telefax Datum RR/He /09 - E 01/ reibel@dstv.de Stellungnahme E 01/09 des Deutschen Steuerberaterverbandes e.v. zur Konsultation zu den Kontrollstrukturen bei Prüfungsgesellschaften und ihren Auswirkungen auf den Wirtschaftsprüfungsmarkt Der Deutsche Steuerberaterverband vereint in seinen 15 regionalen Mitgliedsverbänden über freiwillig zusammengeschlossene Angehörige der steuerberatenden Berufe in Deutschland. Etwa Mitglieder sind zugleich Wirtschaftsprüfer oder vereidigte Buchprüfer. Wir möchten uns für diese Möglichkeit der Stellungnahme bedanken und beantworten Ihre Fragen wie folgt: Frage 1 Halten Sie es für erforderlich, den Markt für Abschlussprüfungen von internationalen Unternehmen weiter zu öffnen, um gegenüber dem derzeitigen Stand mehr europaweit tätige Anbieter von Abschlussprüfungsleistungen zu gewinnen? Ist eine stärkere Integration des Marktes für Abschlussprüfungen notwendig? Wenn ja, warum? Ein europäischer Versuch der Marktöffnung durch Abschaffung von Regeln zur Inhaberschaft von Prüfungsgesellschaften sollte nur unternommen werden, wenn er Erfolg versprechend ist. Wir glauben jedoch nicht, dass eine große Prüfungsgesellschaft, die nicht als Partnerschaft in Netzwerkstruktur organisiert ist, international erfolgreich sein wird. Die Notwendigkeit für große Prüfungsgesellschaften, sich als Partnerschaften in Netzwerkstruktur zu organisieren, ergibt sich auch aus außereuropäischem Recht: Die starke Fragmentierung der Regelung von Berufs-

2 2 qualifikation und Kanzleiinhaberschaft bei US-amerikanischen Certified Public Accountants 1 ist Hauptgrund, warum in den USA tätige Prüfungsgesellschaften sich für eine Netzwerkstruktur entschieden haben. Eine Prüfungsgesellschaft, die mit den Großen Vier konkurrieren könnte, dürfte nicht allein in der EU, sondern müsste auch in anderen Märkten, insbesondere den USA, eine bedeutende Größe erlangen. Selbst wenn sie in der EU die Form einer berufsfremden Kapitalgesellschaft annehmen und dadurch schnell eine gewisse Größe erreichen könnte, könnte sie mit ihren US-amerikanischen Prüfern nur in Netzwerkstruktur operieren. Dasselbe gilt für andere Rechtsordnungen, in denen berufsfremde Inhaberschaft reglementiert ist. Das Wachstum der Gesellschaft in jenen Rechtsordnungen wäre hierdurch gehemmt, was für die weltweite Konkurrenzfähigkeit einer solchen Gesellschaft hinderlich wäre. Wie wir in unserer Stellungnahme E2/08 vom 6. August ausführen, erwarten wir, dass berufsfremde Investoren in erster Linie in die bestehenden großen vier Netzwerke investieren würden, was eine weitere Marktkonzentration begünstigt. In derselben Stellungnahme stellen wir dar, dass in Ländern, in denen die Inhaberschaft von Prüfungsgesellschaften liberaler geregelt ist, der Prüfungsmarkt nicht weniger konzentriert ist. Frage 2 Sind Sie der Auffassung, dass Anzahl und Strukturen der bestehenden Netzwerke von Prüfungsgesellschaften ausreichen? Aus Sicht großer Unternehmen wären mehr Mitbewerber auf dem Markt für Abschlussprüfungen sicherlich wünschenswert. Wir sehen jedoch die Möglichkeit, dass dies auch ohne wesentliche Änderung der Vorschriften zu den Eigentumsstrukturen geschieht: Wenn die Empfehlung der Kommission vom 5. Juni 2008 zur Einführung einer Haftungsbegrenzung für Abschlussprüfer in geeigneter Weise umgesetzt wird, vermindert dies die Gefahr des Zusammenbruchs von Prüfungsgesellschaften. Die Kreditvergabe an Prüfungsgesellschaften wird damit sicherer 3, ihr Wachstum damit erleichtert. Wir glauben daher, dass es nach 1 Grumet, The CPA Journal, Mai 2007: Should Non-CPAs be allowed to co-own CPA firms?. 2 siehe unter 3 Oxera-Studie, Punkt

3 3 Einführung geeigneter Haftungsbegrenzungen zu einer Selbstregulierung des Marktes und der Preise durch Neuzugänge von Wettbewerbern kommen wird. Frage 3 Spielt der Zugang zu Kapital für die weitere Integration der Prüfungsgesellschaften und das Auftreten neuer Marktteilnehmer eine entscheidende Rolle? Teilen Sie die Auffassung, dass durch die Zulassung alternativer Modelle (z. B. Partnerschaftsmodell, Investorenmodell usw.) Möglichkeiten für verstärkte Investitionen geschaffen werden und dass auf diese Weise mehr weltweit tätige Akteure heranwachsen? Können Sie sich weitere Modelle vorstellen? Unseres Erachtens spielt der Zugang zu Kapital nicht die entscheidende Rolle. Prüfungsfirmen haben typischerweise einen geringeren Kapitalbedarf als Industrieunternehmen. Kosten für Maschinen und Gebäude, Rohstoffe, Infrastruktur, Forschung und Produktentwicklung und Genehmigungsverfahren spielen bei Prüfungsfirmen keine oder keine vergleichbare Rolle. Entscheidender als die Ansammlung von Kapital ist die Gewinnung kompetenter Partner. Diese müssen jedoch nicht zwingend aus dem Prüferberuf stammen. Unseres Erachtens kann eine Zulassung von Anteilseignern aus verwandten Berufen wie Steuerberatern und Rechtsanwälten die Dienstleistungsqualität und das Dienstleistungsangebot verbessern, weil so innerhalb einer Firma besser interdisziplinärer Sachverstand versammelt werden kann. Hiervon würden die Unternehmen als Kunden profitieren. Zudem könnten hierdurch größere und damit finanzstärkere Berufsgesellschaften als bisher entstehen, so dass auf dem Markt für die Prüfung mittelgroßer Unternehmen (und längerfristig auch für Prüfungen großer Unternehmen) die Zahl der Wettbewerber steigen dürfte. Wichtig ist, dass die Anteilseigner vergleichbaren Berufsrechten und einer vergleichbaren Berufsaufsicht unterliegen und dass sie in der Firma arbeiten. Frage 4 Hätten andere als das derzeitige Modell negative Auswirkungen auf die Unabhängigkeit der Abschlussprüfer? Sind auf europäischer Ebene zusätzliche Schutzmechanismen erforderlich, um die Unabhängigkeit sicherzustellen? Wenn ja, welche Schutzmechanismen sollten verstärkt werden?

4 4 Wir sehen die Unabhängigkeit der Berufsausübung durch berufsfremde Inhaberschaft von Prüfungsgesellschaften gefährdet. Dies kann auch nicht durch Vorschriften zur Beschränkung von Stimmrechten oder zur Besetzung des Leitungsgremiums verhindert werden: Inhaberschaft ermöglicht stets Einflussnahme auf die Berufstätigkeit Eine Trennung von eigentlicher Prüfungstätigkeit und Unternehmensleitung, wie sie die Oxera- Studie für durchführbar hält, ist eine konstruierte Annahme, die das natürliche Interesse eines jeden wirtschaftlich denkenden Anteilseigners ausblendet, Einfluss auf den Ertrag der Gesellschaft zu nehmen. Der Ertrag ist mit abhängig von Entscheidungen über die Ausstattung der Gesellschaft mit Personal und Sachmitteln und die Aus- und Weiterbildung der Mitarbeiter. Diese Entscheidungen haben direkte Auswirkungen auf die Qualität der Berufsausübung. Diese Ansicht hat für Apotheken jüngst auch EuGH-Generalanwalt Yves Bot vertreten 4. Ein berufsnaher Inhaber kann die Auswirkungen unternehmerischer Entscheidungen auf die Qualität der Leistung besser beurteilen als ein beliebiger Inhaber-Investor. Das beruflich gebotene Handeln ist nicht immer das ökonomisch sinnvollste. Die Existenz einer berufsrechtlich denkenden und einer rein ökonomisch denkenden Personengruppe innerhalb einer Firma bedeutet einen ständigen latenten Interessenkonflikt. Dieser wird virulent, wenn eine berufsrechtlich gebotene Entscheidung den berufsfremden Investor dazu veranlassen könnte, sein Kapital aus der Gesellschaft abzuziehen. Diesem faktischen Einfluss, der unabhängig von Stimmrechten oder Weisungsbefugnissen besteht, kann sich ein Berufsangehöriger schwer entziehen. Einem berufsfremden Investor, dessen eigene Berufstätigkeit nicht mit der Prüfungsgesellschaft verbunden ist, ist ein solcher Rückzug einfacher möglich als einem Partner. Hinzu kommt, dass ein berufsfremder Investor keiner Berufsaufsicht unterworfen ist. Selbst wenn man ihn gesetzlich zur Beachtung der entsprechenden Berufsregeln verpflichten würde, fehlt ihm möglicherweise das Bewusstsein für die Besonderheiten und Gemeinwohlverpflichtung des Berufs. Auch die Drohung eines Tätigkeitsverbotes im Bereich der Wirtschaftsprüfung ist für einen Partner, der berufliche und wirtschaftliche Existenz miteinander verbunden hat, wirksamer als für einen reinen Investor. 4 Votum des Generalanwalts Yves Bot vom in der Rechtssache C-171 und 172/07, insb. Nr.49 und 73.

5 5 Handelbarkeit der Anteile an Prüfungsgesellschaften schafft weitere Risiken Bereits dass eine Prüfungsgesellschaft der Volatilität der Kapitalmärkte unterworfen wäre, kann die Unabhängigkeit der Berufsausübung beeinträchtigen: An der Richtigkeit von Abschlussprüfungen und folglich auch an der Erkennung von Fehlern bei der Prüfungstätigkeit besteht ein hohes öffentliches Interesse. Andererseits begründet der freie Handel von Gesellschaftsanteilen eine besondere Anfälligkeit des Unternehmens für negative Nachrichten. Die Offenlegung eines begangenen Fehlers kann einen schnellen Abzug des Kapitals aus der Firma zur Folge haben, wenn der Fehler voraussichtlich erhebliche Haftungsforderungen nach sich zieht. Ein Prüfer könnte in diesem Interessenkonflikt das öffentliche Interesse an der Offenlegung des Fehlers vernachlässigen. Vertrauen der Öffentlichkeit in Abschlussprüfungen nicht gefährden Abgesehen von dem faktischen Einfluss berufsfremder Investoren ist zu berücksichtigen, dass ein Funktionieren der Kapitalmärkte, wie die aktuelle Finanzkrise drastisch zeigt, in erster Linie eine Vertrauensfrage ist. Das Vertrauen der Öffentlichkeit und der Anleger in Jahresabschlüsse und Unternehmenszahlen darf gerade aktuell nicht zusätzlich erschüttert werden, indem weitere Einflussmöglichkeiten auf Prüfungsgesellschaften durch Personen zugelassen werden, die keiner staatlichen oder beruflichen Aufsicht unterliegen. Vergleich mit Rating-Regulierung In Punkt 3.1 der Konsultation stellt die Kommission fest, dass zur Sicherstellung der Unabhängigkeit der Arbeit von Ratingagenturen Regelungen zur Inhaberschaft nicht diskutiert würden. Diese Argumentation können wir nicht nachvollziehen: Zum einen sind Ratingagenturen und Abschlussprüfer insofern schwer vergleichbar, als es im Gegensatz zur Abschlussprüfung für die Ratingtätigkeit keine Berufsgruppe gibt, die aufgrund einer regulierten Qualifikation und einer bestehenden Berufsaufsicht eine besondere Unabhängigkeit und Zuverlässigkeit der Arbeit gewährleistet und insoweit besonders geeignet wäre, Berufsgesellschaften zu besitzen. Weil solche personenbezogenen Kriterien für für Ratings verantwortliche Personen nicht existieren, werden bei Ratingagenturen vor allem organisations- und prozessbezogene Unabhängigkeitsvorschriften diskutiert.

6 6 Zum anderen ist gerade bei Ratingagenturen der Verdacht entstanden, dass eventuelle Regeln zur Vermeidung von Interessenkonflikten nicht ausreichen, die Risiken ungeregelter Inhaberschaft zu eliminieren 5. Wenngleich wir uns dagegen aussprechen, eine Mehrheitsbeteiligung beliebiger Investoren an Prüfungsgesellschaften zuzulassen, halten wir es (s. Antwort zu Frage 3) für denkbar, den Kreis der Berufe zu erweitern, deren Angehörige neben Abschlussprüfern an Prüfungsgesellschaften beteiligt sein dürfen. Frage 5 Sollte die Kommission weitere Katalysatoren untersuchen, die den Zugang zum internationalen Markt für Abschlussprüfungen verbessern? Wenn ja, welche und warum? Durchaus Beachtung verdient der Umstand, dass der Prüferberuf auch durch die fortschreitende Verstaatlichung und Reglementierung aufgrund Gemeinschaftsrechts an Attraktivität zu verlieren droht. Viele geeignete Kandidaten entscheiden sich heute für andere Berufe. So ist der Prüferberuf in Deutschland zwischen 1990 und 2000 jährlich im Durchschnitt um 5,43% (ohne vereidigte Buchprüfer 5,74%) gewachsen, zwischen 2000 und 2005 durchschnittlich um 3,09% (bzw. 4,53%) und zwischen 2005 und 2008 durchschnittlich um 1,83% (bzw. 2,62%). Allein 2007 betrug der Zuwachs nur noch 0,78% (bzw. 1,87%) 6. Eine stärker steigende Zahl von Berufseinsteigern trüge dagegen auf Dauer zu einer Entschärfung der Wettbewerbssituation auf dem Prüfungsmarkt bei. Frage 6: Sind die bestehenden Formen der Partnerschaft unverzichtbar, um Humankapital zu beschaffen, zu halten und weiterzuentwickeln? Könnten andere Strukturen im Rahmen geänderter Kontrollvorschriften den Prüfungsgesellschaften die Möglichkeit bieten, ihr Humankapital zu binden und die Qualität der Abschlussprüfungen zu halten? 5 vgl. die folgenden Presseberichte: Berufsstatistiken der Wirtschaftsprüferkammer, bezogen auf natürliche Personen.

7 7 Die Bindung eines angestellten Prüfers an seine Firma ist geringer als die eines Partners, weil der Anteil des Partners zugleich seine Altersvorsorge darstellt, also langfristig angelegt sein soll. Selbst wenn eine stärkere Bindung des angestellten Prüfers durch ein hohes Gehalt, eventuell mit Elementen einer Teilhabe am Erfolg der Gesellschaft, hergestellt werden könnte, würde dies die Konkurrenzfähigkeit der mit berufsfremdem Kapital ausgestatteten Gesellschaft mindern. Somit sind Partnerschaften tendenziell besser in der Lage, Humankapital zu binden. Frage 7: Spielt der Faktor Humankapital für die Expansion auf internationaler Ebene eine wichtigere Rolle als das Finanzkapital? Sehen Sie in der bisherigen Regulierung des Zugangs zur Berufsgruppe der Abschlussprüfer Erschwernisse, die die weitere Integration der Prüfungsgesellschaften im Hinblick auf den Aspekt Humankapital behindert? Bedeutung des Humankapitals für die Expansion auf internationaler Ebene Wir verstehen Humankapital nicht als jedweder Einsatz von Mitarbeitern, sondern als der Wert der nicht durch technische Abläufe ersetzbaren und auf besonderer Qualifikation beruhenden individuellen menschlichen Einschätzung. Der zu überwindende Engpass für neu zu gründende Prüfungsgesellschaften wäre nicht die Einstellung vieler Mitarbeiter in Niedriglohnländern, sondern der Erwerb der Kompetenz von Fachkräften. Humankapital ist ersetzbar, wenn Prozesse in eine Vielzahl detaillierter Verfahrensschritte zerlegt werden können, die ohne Verantwortung für das Gesamtergebnis durchgeführt werden. Trotz vielfach technisierbarer Einzelschritte ist diese Möglichkeit bei Abschlussprüfungen begrenzt, da es hier unteilbare Entscheidungen gibt, die nur von Personen vorgenommen werden können, die eine umfassende Ausbildung erhalten und Berufserfahrung gesammelt haben und dadurch in der Lage sind, eine Gesamtverantwortung zu tragen. Dazu folgendes Beispiel: Die Bewertung von Aktiva und Passiva wird unter der Annahme vorgenommen, dass ein Betrieb fortgeführt wird. Spricht die wirtschaftliche Lage des Unternehmens jedoch hiergegen, sind Vermögensgegenstände zu einem weitaus niedrigeren Wert

8 8 anzusetzen. Die Bewertung der Aktiva und Passiva verlangt also ein Verständnis der Wettbewerbssituation des Unternehmens und der Kenntnis der Märkte, auf denen es aktiv ist. Stärkere Arbeitsteilung schafft mehr Schnittstellen und damit vermehrte Fehlerquellen. Umfassend ausgebildete Experten, deren Urteilsvermögen über diese Schnittstellen hinaus reicht, sind unerlässlich. Diese Gesamtverantwortung kann nie gänzlich auf Ersteller von Standards oder Software oder auf Zertifizierer abgewälzt werden. Expandiert eine Prüfungsgesellschaft, um Prüfungen internationaler Unternehmen durchzuführen, erhöhen regulatorische und sprachliche Differenzen, die unvorhergesehene Bedeutungsverschiebungen bei der Interpretation von Daten oder Vorschriften hervorrufen, sowie kulturelle Besonderheiten die Gefahr von Missverständnissen. Ohne Frage ist sich die Europäische Kommission, die täglich mit Partnern aus verschiedenen Rechtsordnungen in verschiedenen Sprachen zusammenarbeitet, solcher Schwierigkeiten bewusst. Sie zu erkennen und zu lösen ist eine typische nicht durch technische Abläufe ersetzbare Aufgabe. Eine immer weitere Arbeitsteilung und die Auslagerung technischer Tätigkeiten in Niedriglohnländer ändern also nichts daran, dass Prüfungen internationaler Unternehmen von einer ausreichenden Zahl gut ausgebildeter Abschlussprüfer durchgeführt werden müssen. Zugang zum Prüferberuf als Erschwernis, Humankapital zu gewinnen Die Zugangsprüfung zum Abschlussprüferberuf stellt zugleich die hohe Qualifikation der Berufsangehörigen und damit die Qualität ihrer Arbeit sicher. Sofern dies als Erschwernis verstanden wird, so ist es ein sinnvolles, von dem nicht ohne Not abgewichen werden sollte. Mit freundlichen Grüßen gez. StB/vBP Jürgen Pinne