wolfgang Ismayr Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

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1 wolfgang Ismayr Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland

2 wolfgang Ismayr Der Deutsche Bundestag im politischen System der Bundesrepublik Deutschland 2., aktualisierte und überarbeitete Auflage III VS VERLAG FOR SOZIALWISSENSCHAFTEN

3 Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet Ober < abrufbar. 1. Auflage , aktualisierte und uberarbeitete Auflage 2001 Unverănderter Nachdruck der 2. Auflage Juli 2006 Alle Rechte vorbehalten VS Verlag for Sozialwissenschaften I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006 Lektorat: Frank Schindler Der VS verlag for Sozialwissenschaften ist ein Unternehmen von Springer Science+Business Media. Das Werk einschlie6lich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschotzt. Jede verwertung au6erhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des verlags unzulăssig und strafbar. Das gilt insbesondere for Vervielfăltigungen, Obersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wăren und daher von jedermann benutzt werden dorften. umschlaggestaltung: KOnkelLopka Medienentwicklung, Heidelberg ISBN ISBN (ebook) DOI /

4 Inhalt Vorwort Einleitung Veifassungspolitische Rahmenbedingungen Abstimmungsprozesse der Koalition Föderative Struktur und Rolle des Bundesrates Auswirkungen technologischer und kultureller Wandlungsprozesse Partizipationsinteresse und Demokratieverständnis im Wandel Parlamentsfunktionen im Überblick Regierungsbildung Gesetzgebung Kontrolle und Initiative Repräsentation und Kommunikation Die Rolle der Abgeordneten Abgeordnete im Fraktionenparlament Kompetenzen der einzelnen Abgeordneten und parlamentarischer Minderheiten Arbeitsfülle und Parteienkonkurrenz als Motive fraktioneller Geschlossenheit Die Schutzfunktion des Art. 38 GG in der Parteiendemokratie Solidaritätserwartungen und faktische Mitwirkungsund Aufstiegschancen Argumentationsfreiheit, Kreativität und Basisrückkoppelung Professionalisierung und Interessenstruktur... 60

5 6 H_ ProfessiOll8lisierulJ8. parteipolitische Veraokerung und Parlalnentskmiere Mandat und Beruf Akademisierung Öffentlicher Dienst Berufs- und Interessenstruktur Frauen im Bundestag Entschädigung, Altersversorgung und Amtsausstattung Inkompatibilitäten und Offenlegung von InteressenverknUpfungen Abgeordneter und Wahlkreis Kommunikationsbeziehungen der Abgeordneten,,nach au8en" Vertreter regionaler Anliegen Aufgaben als "Ombudsmann" der Region Abgeordnete als Kommunikatoren im Wahlkreis Kommunikationsbeziehungen, Interessenstruktur und demokratische Legitimation Stmktur und Willensblldung der Fraktlonen Status undaufgaben der Fraktionen Arbeitsgruppen und Arbeitskreise..., Die Arbeitsgruppen der gro6en Fraktionen Spezialisierung und Kooperation: Berichterstatter und Ad-hoc-Arbeitsgruppen...: Arbeitsteilung und Kooperation in den kleineren Fraktionen Sitzungen Informationsbeschaffung und Willensbildung Interessengruppierungen und Fraktionsflügel Organisierte Interessengruppen der CDU/CSU-Fraktion Fraktionsflüge1 der SPD Landesgruppen und Sonderstellung der CSU-Landesgruppe Fraktionsführung und Fraktionsvorstand Zusammensetzung und Wah Fraktionsfiihrung und Geschäftsführender Vorstand Vorstandssitzungen

6 [nhtjlt Die Fraktionsversammlung Politischer Bericht und Diskussion Vorbereitung der Plenarsitzungen Entscheidungen über Vorlagen und Initiativen Diskussionen und AppelIe zur "Geschlossenheit" Koordinationsgremien Koordinationsgremien der Fraktionen (Obleutebesprechungen) Koalitionsgremien Organisation und Arbeitsweise des Bundestages Konstituierung des Bundestages und Geltung der Geschäftsordnung Präsident und Präsidium Wahl und Amtsdauer Kompetenzen und Amtsverständnis "Repräsentant" der Volksvertretung Hausrecht und Polizeigewalt Verwaltungsaufgaben und Personalentscheidungen Entscheidungen in Geschäftsordnungsfragen Sitzungsleitung und Ordnungsbefugnis Das Präsidium Parteipolitisierung und,,kollegiale" Leitung Ältestenrat und inteifraktionelle Arbeitsplanung Vereinbarungen über Zeitplan, Tagesordnung und Debattengestaltung Beratungsfunktion in Geschäftsordnungsfragen Der Ä1testenrat als BeschluBorgan Ausschüsse Besetzung der Ausschüsse und Mitgllederstruktur Präferenzen der Abgeordneten und Interessenstruktur der Ausschüsse Vorsitzende und Stellvertreter Kompetenzen der Ausschüsse Vorbereitung der AusschuSsitzungen Rolle des Vorsitzenden und Arbeitsstil der Ausschüsse Spezialisierung: Berichterstatter, Arbeitsgruppen, Unterausschüsse

7 8 4A.8 ~«naa tmd. wellhse1seitise EttfJuBnahme: Die RoDe derministerialbllrokratie imausachu ,4.9 Albejtsweise uad BintluB: Regienmgs- UDd ()ppo8itioasfraklioaed im Ausschu Diskussionsadl Und Abltimmnngsverhalten :RegIeranpbllduDa Koalitionsverhandlungen Uber das Regierungsprogramm Erkliirungen vun Regierungsprogramm Personalentscheidungen Konstruktives MifJtrauensvotum, Vertrauensfrage und Bundestagsauflösung Gesetzgebung Gesetzesfunktionen und Gestaltungsfähigkeit der Politik Verrechtlichung und Wandel der Staatstätigkeit Funktionswandel des Gesetzes ,,Normenflut" Entlastung des Gesetzgebers und der Bürger? ' Gesetzesfolgenabschätzung und Wissenschaftlièhe Politikberatung Der GesetzgeburtgsprozefJ Gesetzesinitiativen Ausarbeitung von Regierungsvorlagen Der Regierungsentwurf... : ,,Erster Durchgang" im Bundesrat Entwicklung von Gesetzentwürfen der Fraktionen (Opposition) Einbringung, erste Beratung und Überweisung Die Ausschu8phase Plenum: Zweite und dritte Beratung und SchluBabstimmung ,zweiter Durchgang" im Bundesrat, Vermittlungsverfahren und Ausfertigung Die Beratung von EU Vorlagen im Bundestag

8 lnhalt KontroUe und Kommunikation Einleitung: Informationsrechte und Kontrollpraxis Praxis öffentlicher KontrolIe Infonnationsrechte Ausbau der Analysekapazität Parlamentarische Kommunikation und Öffentlichkeit Massenmedien und Politikvennittlung Die Plenardebatten: Struktur und Reformaspekte Transparenz und Kompetenz Parlamentsberichterstattung - Parlamentskanal Herbeirufungen MifJbilligungs- und Entlassungsanträge Grofte Anfragen Verfahren Themenstruktur und Kontrollintentionen Plenardebatten und Öffentlichkeit Kleine Anfrage Fragestunde und schriftliche Einzelfragen Aktuelle Stunde Kabinettberichterstattung und Befragung der Bundesregierung Regierungserklärungen Parlamentarische Haushaltsberatung und Finanzkontrolle Entwicklung des Haushaltsplans Der HaushaltsausschuB Arbeitsweise und EntscheidungsprozeB Infonnationsmöglichkeiten Haushaltsvollzug Bundesrechnungshofund Parlament Nachträgliche Finanzkontrolle Erfolgskontrollen Beratung der Abgeordneten Öffentliche Wirkung Untersuchungsausschüsse

9 Aufb:ag und Fuuktionen Erfabrun&en BinsetzuD& Zas8mmeosetzuDa und Vorsitz Beweiaerbebung UntersUCbuogen des Verteidigungsausschusses Kontrollwirkungen Der PetitionsausschlflJ Petitionsrechtim Wandel Aufgaben und Befugnisse des Petitionsausschusses Verfahren und Erfolgsrate Massenpetitionen und PoIitisienmg MindeIbeitenrechte Institution eines,,bürgerbeauftragten"? Der Wehrbeauftragte Struktur des Amtes Eingaben an den Wehrbeauftragten Wehrbeauftragter und Parlament Berichte der Bundesregierung Selbständige Anträge und Entschlieftungsanträge Öffentliche Anhörungen der Ausschüsse Enquete-Kommissionen Aufgaben und Zielsetzungen Zusammensetzung, Ausstattung und Kompetenzen Arbeits- und Lemprozesse Parlamentarische Umsetzung und öffentliche Resonanz nstitutionalisierung der Technikfolgenabschätzung RückbIick und AusbIick Strukturen parlamentarischer Willensbildung Arbeitsteilung und Koordination Abgeordnete im Fraktionenparlament Gestaltungs- und Kontrollchancen von Oppositionsund Regierungsfraktionen Bfuokratisierung parlamentarischer Willensbildung? Kriterien und Zielsetzungen einer Parlaments- und Verfassungsreform

10 Inhalt Reformvorschläge im Kontext Oppositionsklausel in die Verfassung? Informations-, Auskunfts- und Aktenvorlagepflichten der Regierung Verfahrensrefonn der Untersuchungsausschüsse und Enquete-Kommissionen Innovativer Ausbau einer eigenständigen Analyse- und Beratungskapazität Verbesserung der Kommunikationsfáhigkeit und Transparenz Neue Fonnen und Foren der Bürgennitwirkung und des öffentlichen Diskurses Literaturverzeichnis Abkürzungsverzeichnis Verzeichnis des Tabellen und Schaubilder Sachregister

11 Vorwort zur 2. Auflage Der Band wurde für die bereits nach kurzer Zeit erforderliche Neuauflage durchgesehen und aktuaiisiert. So wurden die Neufassung der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien vom Juli 2000 und das im April 2001 endlich beschlossene UntersuchungsausschuBgesetz eingearbeitet. Systematisch beriicksichtigt wurde nun auch das Ende 1999 erschienene dreibändige,,datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages 1949 bis 1999", von dem für die erste Auflage nur einzelne, als Vorabdruck verfiigbare Tabellen genutzt werden konnten. Dresden, im August 2001 Wolfgang Ismayr Vorwort zur 1. Auflage Mit diesem Buch legt der Verfasser auf der Basis seines umfangreichen Werkes,,Der Deutsche Bundestag. Funktionen, Willenbildung, Reformansätze" (Opladen 1992, 767 Seiten) eine für Studienzwecke eingerichtete, überarbeitete und aktuaiisierte Fassung vor. Angeregt wurde er hierzu durch die Arbeit an einem Lehrtext für die FemUniversität Hagen, der mit diesem Band grobenteils identisch ist. Auf einen Anmerkungsapparat wurde verzichtet; Literatur- und Quellenverweise wurden in den Text integriert... Im Bemühen urn genauere Einsichten in die komplexe Struktur parlamentarischer Willensbildung bat der Verfasser vielfáltige Informationswege beschritten. So stützt sich die Arbeit einmal auf veröffentlichte, (halb )öffentlich zugängliche und organisationsinteme. Abhandlungen. MateriaIien und Daten. Unter den publizierten Dokumenten kommt neben den amtlichen Handbüchern, der Kommentarliteratur und dem Werk "Stand der Gesetzgebung des Bundes" selbstverständlich den P1enarprotokollen und Parlamentsdrucksachen besondere Bedeutung zu, denen sich auch Informationen über auberhalb des Plenums liegende Handlungsfelder entnehmen lassen. Für eingehendere Untersuchungen zum

12 14 Vorwort Deutschen Bundestag unverzicbtbar ist das voo. Peter ScIliDdkr verfa8te,,dateohandbuch zur Gescbicbte des Deutschen Bundestages", das in mehreren Bänden vorliegt. Hilfreich war auch die Erschlie8ung voo. Zeitungsartikeln durch die Pressedokumentatioo. des Bundestages. Neben den veröffentjichten QueUen konnten U.a. genutzt werden: Protokolle UDd Sitzungsunterlage voo. Bundestagsausschüssen UDd Fraktionsgremien, Organisationspläne, Rundbriefe und weitere Strukturdaten der Fraktionen sowie Unterlagen verschiedener Abteilungen der Bundestagsverwaltung. Das Referat,,sach- und Sprechregister" der Bundestagsverwaltung steute dem Verfasser auf Anfrage in grö8erem Umfang Computerausdrucke und Statistiken über parlamentarische Aktivitäten zur Verfügung. Darüber hinaus stützt sich die Arbeit auf etwa 60 meist längere Interviews und Hintèrgrundgespräche des Verf assers mit Abgeordneten und Mitarbeitern der Fraktionen und der Bundestagsverwaltung, in denen es besonders auch urn die Erkundung spezifischer Erfahrungen in der jeweiligen Rolle ging (z.b. als Obmann einer gro8en Fraktion im Rechtsausschu8). Hinzu kamen zahlreiche schriftliche Informationskoo.takte und Gespräche über Einzelfragen. Besonderes Gewicht kommt den eigenen Beobachtungen des Verfassers vornehmlich in den 80er Jahren in (nicht-öffentlichen) Sitzungen von Bundestagsausschüssen und in zahlreichen Sitzungen von Fraktionsgremien (Versammlung, Arbeitsgruppen und -kreise) sowohl der Koalitions- als auch der Oppositionsparteien zu. Der Vergleich dieser Beobachtungen mit Auskünften und Stellungnahmen der Beteiligten sowie mit öffentlichen und internen Materialien sollte eine angemessene Fundierung der Darstellung ermöglichen. Ohne die Bereitschaft der Fraktionen, dem Verfasser ohne Auflagen Zugang zu internen Sitzungen zu gewähren, wäre diese Arbeit in der vorliegenden Form nicht möglich gewesen. leh danke den Abgeordneten, den Mitarbeitern der Bundestagsverwaltung, der Fraktionen und der Parteien für ihre Informationsbereitschaft und Unterstützung und allen, die mich bei meiner Arheit ermutigt haben. HerzIich danken möchte ich auch Matthias HölzIein, Josef Doerr, Solveig Richter, Martin Spiller, Ansgar Bovet und Ronald Lampel, die in verschiedenen Entstehungsphasen dieses Buches zuverlässig bei der Zusammenstellung von Materialien und heim Korrekturlesen geholfen haben. Dresden, im Oktober 1999 Wolfgang Ismayr