Osnabrücker Beiträge zur Parteienforschung

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2 Osnabrücker Beiträge zur Parteienforschung Band 7 herausgegeben von Jörn Ipsen

3 Benedikt Olberding Rechtliche Möglichkeiten der Steuerung von Interessenpolitik Eine Untersuchung am Beispiel der Gesetzgebung des Deutschen Bundestages V& R unipress Universitätsverlag Osnabrück

4 Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar. ISBN ISBN (E-Book) Veröffentlichungen des Universitätsverlags Osnabrück erscheinen im Verlag V&R unipress GmbH. Gedruckt mit freundlicher Unterstützung des Deutschen Bundestages. 2013, V&R unipress in Göttingen / Alle Rechte vorbehalten. Das Werk und seine Teile sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung in anderen als den gesetzlich zugelassenen Fällen bedarf der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlages. Printed in Germany. Druck und Bindung: CPI Buch Bücher.de GmbH, Birkach Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

5 Inhalt Vorwort Abkürzungsverzeichnis A. Einführung I. Konfliktfeld Interessenpolitik und parlamentarische Demokratie. 15 II. Interessenpolitik ein Definitionsversuch III. Betroffene Verfassungsgüter Das grundgesetzliche Demokratieprinzip Das freie Mandat des Abgeordneten nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG Das»erweiterte Gewaltenteilungsprinzip« Das Gebot demokratischer Gleichheit der Bürger IV. Geschichtliche Entwicklung der Interessenpolitik in Deutschland Die Entstehung von Verbänden bis Die Formierung der Verbände-Staat-Beziehungen im Kaiserreich ( ) Weimarer Republik und Zeit des Nationalsozialismus ( ) Die Entwicklung der Verbände in der Bundesrepublik nach V. Akteure der Interessenpolitik Gruppe der Interessenverbände Gruppe der»neuen Akteure« Zusammenfassung VI. Methoden der Einflussnahme auf politische Entscheidungsprozesse Interessenvertretung anhand von informellen Kontakten Interessenvertretung durch»pressure-strategien« Abgeordnete als Interessenvertreter

6 6 Inhalt a) Der Abgeordnete als Interessenvertreter im Plenum b) Der Abgeordnete als Interessenvertreter in den Ausschüssen Zusammenfassung B. Bisherige rechtliche Steuerungsversuche I. Nicht umgesetzte Steuerungsversuche Verbändegesetz a) Motivation und Ausgangslage i. Die ungeregelte Binnenstruktur der Verbände ii. Transparenz als Postulat b) Ausformung eines Verbändegesetzes Wirtschafts- und Sozialrat II. Umgesetzte Steuerungsversuche Registrierung von Verbänden und deren Vertretern (»Lobbyliste«) Umgang mit Nebentätigkeiten und Spenden in der Geschäftsordnung des Bundestages a) Nebentätigkeiten i. Rechtliche Grundlagen ii. Sanktionsmöglichkeiten (1) Sanktionen unter Fortbestand des Mandats (2) Der Verlust des Mandats b) Spenden Kodizes Strafgesetzliche Schranke der Interessenpolitik: Der Straftatbestand der Abgeordnetenbestechung 108 e StGB.. 84 a) Normzweck b) Gang der Gesetzgebung c) Anwendungsbereich des 108 e StGB d) Tathandlung e) Zusammenfassung C. Vergleich mit landes- und kommunalrechtlichen Vorschriften I. Inkompatibilitätsvorschriften Inkompatibilitätsvorschriften auf Länderebene und kommunaler Ebene a) Begriff der Inkompatibilität b) Bestehende Vorschriften

7 Inhalt 7 c) Vergleich der Tätigkeit eines Landtagsabgeordneten und eines Gemeinderatsmitglieds mit der eines Bundestagsabgeordneten Zweckmäßigkeit der Einführung erweiterter Inkompatibilitätsvorschriften auf Bundesebene II. Ausschluss- und Befangenheitsvorschriften Mitwirkungsverbote auf Landesebene a) Art. 84 der Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen b) 135 Geschäftsordnung des Bayerischen Landtags Mitwirkungsverbote auf kommunaler Ebene a) Ausgestaltung b) Verfahren und Rechtsfolgen bei Mitwirkung eines befangenen Gemeinderatsmitglieds c) Strafrechtliches Verbot reiner Nebeneinkünfte: 108 e StGB versus 331 ff. StGB d) Rechtspolitische Zweckmäßigkeit der Einführung von Ausschluss- und Befangenheitsvorschriften auf Bundesebene D. Ausländische Regelungen I. Regulierung der Interessenpolitik innerhalb der EU Das EU-»Transparenzregister« »Legislativer Fußabdruck« a. Dänemark b. Estland c. Frankreich d. Polen e. Slowenien II. Regulierung der Interessenpolitik in Nordamerika: USA und Kanada III. Zusammenfassung E. Regelungsansätze internationaler Organisationen Regelwerke der Vereinten Nationen a) Internationaler Verhaltenskodex für Amtsträger b) Übereinkommen der Vereinten Nationen gegen Korruption c) Der»Anti-Corruption-Toolkit«der Vereinten Nationen Regelwerke des Europarates

8 8 Inhalt a) Die Strafrechtskonvention zur Korruption des Europarates 134 b) Empfehlungen der GRECO c) OECD-Übereinkommen Zusammenfassung F. Reformvorschläge I. Erweiterung von Rechtsvorschriften Öffentliches Recht Einführung eines verpflichtenden Lobbyregisters a) Gesetzgebungskompetenz b) Materiellrechtliche Ausgestaltung i. Definition des relevanten Personenkreises ii. Definition rechtlich relevanter Tätigkeiten iii. Verfassungsmäßigkeit einer Registrierungspflicht (1) Art. 12 GG (2) Art. 9 Abs. 3 Satz 1 GG (3) Sonstige möglicherweise betroffene Verfassungsgüter. 149 iv. Inhaltliche Ausgestaltung der Registerinformationen. 150 c) Ergebnis Schaffung eines mit der Registrierungspflicht verbundenen Verhaltenskodex a) Die Vorteile eines Verhaltenskodex b) Inhaltliche Ausgestaltung eines Verhaltenskodex Überwachung und Sanktionsmaßnahmen von Register und Verhaltenskodex Wirtschaftliche Inkompatibilitäten a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit wirtschaftlicher Inkompatibilitäten i. Verletzung des passiven Wahlrechts, Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG ii. Vereinbarkeit mit Art. 9 GG (Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit) iii. Vereinbarkeit mit dem Repräsentationsprinzip iv. Vereinbarkeit mit dem»freien Mandat«aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG v. Inkompatibilität versus Bestimmtheitsgrundsatz b) Rechtstechnische Umsetzungsmöglichkeiten von Inkompatibilitäten c) Verfassungspolitische Zweckmäßigkeit wirtschaftlicher Inkompatibilitäten d) Ergebnis

9 Inhalt 9 5. Ausschluss- und Befangenheitsregelungen a) Mitwirkungsverbote in Judikative und Exekutive als Vorbild? b) Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Betrachtung c) Ergebnis Einführung eines»legislativen Fußabdrucks« a) Rechtliche Zulässigkeit b) Rechtspolitische Zweckmäßigkeit Spenden an Abgeordnete a) Direktspenden versus Parteispenden: Eine Lücke im Gesetz 190 b) Verbot von Direktspenden als Lösung? c) Ergebnis Offenlegung von Einkünften der gläserne Abgeordnete als Ideal? Private Einkünfte und Abgeordnetenentschädigung Konsequente Transparenz bei Ausschussanhörungen von Interessenvertretern II. Erweiterung von Rechtsvorschriften Strafrecht: Modifizierung des Straftatbestandes der Abgeordnetenbestechung 108 e StGB? Argumente für das Erfordernis einer umfassenderen Strafbarkeit Argumente gegen das Erfordernis einer umfassenderen Strafbarkeit Ergebnis III. Outsourcing von Gesetzentwürfen Ausgangslage Der Anwalt lobbyiert als sachverständiger Gesetzgeber? Vorteile des Gesetzgebungsoutsourcings Künftige Anforderungen an das Gesetzgebungsoutsourcing Ergebnis IV. Zusammenfassung der Reformvorschläge G. Ausblick Literaturverzeichnis Zeitungen und Zeitschriften Ausarbeitungen der Wissenschaftlichen Dienste des Deutschen Bundestages Drucksachen des Innenausschusses des Deutschen Bundestages

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11 Vorwort Die vorliegende Abhandlung entstand in den Jahren 2010 bis 2012 neben meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter im Deutschen Bundestag. Sie wurde im Sommersemester 2012 von der Universität Osnabrück als Dissertationsschrift angenommen. Mein herzlicher Dank gilt meinem Doktorvater Herrn Professor Dr. Jörn Ipsen für die fachliche Begleitung der Arbeit und die Aufnahme der Dissertation in die von ihm herausgegebene Schriftenreihe zur Parteienforschung. Frau Professor Dr. Katrin Stein gebührt mein Dank für die Erstellung des Zweitgutachtens. Dem Präsidenten des Deutschen Bundestages danke ich für die großzügige Gewährung eines Druckkostenzuschusses. Mein ganz persönlicher Dank gilt meinen Eltern, die mit ihrer liebevollen und großzügigen Unterstützung meine juristische Ausbildung stets begleitet und dieses Vorhaben überhaupt erst ermöglicht haben. Meinen Eltern widme ich diese Arbeit. Berlin, im Mai 2013 Benedikt Olberding

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13 Abkürzungsverzeichnis a. A. andere Auffassung a.a.o. am angegebenen Ort AbgG Abgeordnetengesetz Abs. Absatz AöR Archiv des öffentlichen Rechts APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte Art. Artikel Aufl. Auflage BB Betriebs Berater BbgKVerf Kommunalverfassung des Landes Brandenburg Bd. Band BDSG Bundesdatenschutzgesetz BGBl. Bundesgesetzblatt BMJ Bundesministerium der Justiz BRAK-Mitt. Bundesrechtsanwaltskammer Mitteilungen BT Bundestag BT-Drucks. Drucksachen des Deutschen Bundestages BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGK Kammerentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands d. h. das heißt ders. derselbe DJT Deutscher Juristentag DÖV Die Öffentliche Verwaltung DVBl Deutsches Verwaltungsblatt f. folgende ff. fortfolgende FAZ Frankfurter Allgemeine Zeitung FDP Freie Demokratische Partei Fn. Fußnote FR Frankfurter Rundschau GG Grundgesetz GGO Gemeinsame Geschäftsordnung der Bundesministerien GemO Gemeindeordnung GO Geschäftsordnung GO LSA Gemeindeordnung des Landes Sachsen-Anhalt

14 14 Abkürzungsverzeichnis GO NW Gemeindeordnung des Landes Nordrhein-Westfalen GOBT Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages h. M. herrschende Meinung HdStR Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland HGO Gemeindeordnung des Landes Hessen Hrsg. Herausgeber i. V. m. in Verbindung mit IFG Gesetz zur Regelung des Zugangs zu Informationen des Bundes (»Informationsfreiheitsgesetz«) JA Juristische Arbeitsblätter JURA Juristische Ausbildung JuS Juristische Schulung JZ Juristen Zeitung KOM Dokumente der Europäischen Kommission KSVG Kommunalselbstverwaltungsgesetz des Saarlandes KV Kommunalverfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern LKV Zeitschrift Landes- und Kommunalverwaltung m. w. N. mit weiteren Nachweisen NdsVBl. Niedersächsische Verwaltungsblätter NJW Neue Juristische Wochenschrift NKomVG Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz Nr. Nummer NSB Neue Soziale Bewegungen NStZ Neue Zeitschrift für Strafrecht NV Niedersächsische Verfassung Rn. Randnummer S. Seite s. siehe SächsGemO Gemeindeordnung des Freistaates Sachsen SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands StGB Strafgesetzbuch SZ Süddeutsche Zeitung ThürKO Thüringer Kommunalordnung VDI Verein Deutscher Ingenieure Verhaltensregeln- Verhaltensregeln für die Mitglieder des Deutschen Bundestages BT vgl. vergleiche VVDStRL Veröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer WD Wissenschaftliche Dienste des Deutschen Bundestages wistra Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht WRV Weimarer Reichsverfassung ZG Zeitschrift für Gesetzgebung z. B. zum Beispiel ZaöRV Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht ZParl Zeitschrift für Parlamentsfragen ZPB Zeitschrift für Politikberatung ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik

15 A. Einführung»Nach der Idee des Repräsentativsystems verleiht die Güte des Gesetzgebungsverfahrens, also die Kompetenz der Repräsentanten, ihr Sachverstand und ihre Sorgfalt, ihr auf Gemeinwohlverwirklichung ausgerichtetes Bemühen, der gesetzgeberischen Entscheidung Überzeugungskraft, Würde, Verbindlichkeit, juristisch ausgedrückt Legalität und Legitimität.«1 Die Verfassungswirklichkeit zeigt jedoch, dass kein Gesetzentwurf nur durch den schlichten Sachverstand der Ministerialbürokratie und der parlamentarischen Gremien zustande kommt, sondern weitere Akteure diesen Prozess durch die Vertretung ihrer Interessen begleiten. Ziel dieser Untersuchung ist, aus dem Blickwinkel von Legalität und Legitimität Möglichkeiten zu entwickeln, wie die den Gesetzgebungsprozess des Deutschen Bundestages begleitende Interessenpolitik sinnvoll gesteuert werden kann. I. Konfliktfeld Interessenpolitik und parlamentarische Demokratie Bezugspunkt des politischen Handelns ist das Gemeinwohl. Seitdem es dokumentierte politische Entscheidungen gibt, existiert eine Auseinandersetzung über die Bedeutung dieses politisch-sozialen Leitbegriffs das heißt für den abendländischen Kulturkreis: inzwischen rund zweieinhalbtausend Jahre. 2 Eine ausführliche Darstellung der zu teils diametral entgegengesetzten Ergebnissen gelangenden Ansichten hierüber kann nicht Gegenstand dieser Schrift sein: Die zwei Grundströmungen lassen sich auf die aposteriorischen Gemeinwohlkon- 1 J. Rottmann, Wandlungen im Prozess der Gesetzgebung in der Bundesrepublik Deutschland, S. 329 (334). 2 K. Stein, Die Verantwortlichkeit politischer Akteure, S. 631 f.; vgl. auch H. H. von Arnim, Der gekaufte Abgeordnete Nebeneinkünfte und Korruptionsproblematik, NVwZ 2006, S. 249.