Prof. Dr. rer. pol. Norbert Konegen. downloads:

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1 Prof. Dr. rer. pol. Norbert Konegen downloads: Vorlesung SS 2013 Anspruch und Wirklichkeit der EU- Finanzpolitik. Dargestellt vor dem Hintergrund der Verschul-dung der öffentlichen Haushalte unter Beachtung der Vorgaben des Vertrags von Lissabon. Klausur: :00 Uhr, SCH2 konegen, ifpol uni münster 1

2 Agenda I. Einführung / Literatur / Formalia / Vertiefungsseminar II. Historischer Rückblick ökonomische und vertragliche Voraussetzungen für eine Währungsunion unzureichend III. Strukturdefizite der Eurokrise ein Teufelskreis aus makroökonomischer Krise, Banken- und Staatsschuldenkrise IV. Die Antworten der Politik zur Kriseneindämmung: 1. Europäische Regeln zur Sicherung und Wiederherstellung der finanziellen Stabilität in der Eurozone 2. Kriseneindämmung über die Notenpresse kauft keine Zeit, sondern kostet Zeit Versuch einer Analyse Quelle: konegen, ifpol uni münster 2

3 Die Antworten der Politik auf die Eurokrise - sind diese auch tragfähig? Quelle: konegen, ifpol uni münster 3

4 IV. 1. Europäische Regeln zur Sicherung und Wiederherstellung der finanziellen Stabilität in der Eurozone (Fazilität: Möglichkeit, innerhalb festgelegter Grenzen kurzfristig Kredite in Anspruch zu nehmen). 1.1 Haushaltspolitische Überwachung Fiskalvertrag Stabilitäts- u. Wachstumspakt (SWP) Europäisches Semester 1.2 Wirtschaftspolitische Steuerung Gesamtwirtschaftliches Überwachungsverfahren 1.3 Stabilitätsmechanismen Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) Europäischer Stabilisierungsmechanismus (ESM) 1.4 Literatur Quelle: konegen, ifpol uni münster 4

5 1.1 Haushaltspolitische Überwachung: Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der WWU vom (Fiskalvertrag) a) Von 25 EU-Staaten unterzeichnet b) Tritt in Kraft, wenn ihn 12 Euro-Saaten ratifizieren, spätestens am c) Fiskalvertrag und ESM eng verknüpft d) Gegenüber bestehender Vertragslage folgende Neuerungen: Niedrigere Defizitgrenze: Obergrenze 0,5 statt 1,0% Rechtliche Verbindlichkeit Klage- und Sanktionsmöglichkeiten Eigenverantwortung und Überwachung Abstimmung im Defizitverfahren Austausch auf europäischer Ebene Quelle: konegen, ifpol uni münster 5

6 Quelle: konegen, ifpol uni münster 6

7 Die Schuldenbremse in Deutschland Art. 115/1/2 GG Quelle: BMF konegen, ifpol uni münster 7

8 1.1 Bewertung des Fiskalvertrags: Folgen übermäßiger Staatsverschuldung entgegen ursprünglicher Annahme national nicht begrenzbar. Quelle: Der Pakt als völkerrechtlicher Vertrag zwischen den teilnehmenden Staaten bedarf keiner EU-Kompetenz. Pakt stellt weder die Einführung der Schuldenbremse in das nationale Recht noch deren korrekte Anwendung sicher. Halten sich einzelne Regierungen nicht an die Vorgaben der eigenen Schuldenbremse, haben andere Vertragsstaaten keine Handhabe. Einhaltung der Schuldenbremse hängt letztlich vom politischen Willen ab. Verpflichtung der Euro-Staaten, den Kommissionsempfehlungen im Defizitverfahren zu folgen, erschwert im Rat die Organisation einer Sperrminorität, die Sanktionen verhindert: Durchsetzung von Sanktionen durch umgekehrte qualifizierte Mehrheit im Rat erleichtert Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 8

9 Normative Grundlagen für eine umgekehrte qualifizierte Mehrheit Quelle: SVR 2010/11: 92 konegen, ifpol uni münster 9

10 Quelle: SVR 2010/11: 92 konegen, ifpol uni münster 10

11 1.1 Haushaltspolitische Überwachung: Struktur des reformierten Stabilitäts- und Wachstumspakts (SWP )1997 vereinbart; 2010, 2011, 2012 reformiert. Quelle: eigene Darstellung konegen, ifpol uni münster 11

12 1.1. b) Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) Quelle: UEbersicht_Finanzielle_Stabilitaet_der_Eurozone.pdf Quelle: konegen, ifpol uni münster 12

13 c) Fortsetzung SWP: Überwachung der öff. Defizite + Schuldenstände Quelle:a.a.O. konegen, ifpol uni münster 13

14 Fortsetzung SWP: Makroökonomische Überwachung (sog. Two-Pack, eingefügt Ende 2011) Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 14

15 1.1 Haushaltspolitische Überwachung: Stabilitäts- und Wachstumspakt: präventiver Arm Quelle: konegen, ifpol uni münster 15

16 1.1 Haushaltspolitische Überwachung: Stabilitäts- und Wachstumspakt: korrektiver Arm Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 16

17 1.1 Kritikpunkte SWP Quelle: Präventive Komponente: Sanktionen nicht abschreckend genug, Sanktionsverhängung nicht ausreichend automatisiert (letztlich entscheidet der Rat), Rat kann Verhängung von Sanktionen verhindern, indem er das Verfahren frühzeitig stoppt oder abschwächt. Korrektive Komponente (Defizitverfahren): stärkere Berücksichtigung des Schuldenstandes sachgerecht. Einhaltung der Vorgaben zweifelhaft (Dominanz des Rates, Sünder entscheiden über Sünder, notwendige Einsparungen größer als drohende Sanktionen). Quelle: CEP-Studie Reform SWP, a.a.o. konegen, ifpol uni münster 17

18 1.1 Haushaltspolitische Überwachung: Europäisches Semester Beschlossen durch Europäischen Rat 6/2010, umgesetzt 2011 Intention: Wirtschaftspolitischer finanz- und beschäftigungspolitischer Koordinierungszyklus, Haushaltspolitische Koordinierung im Rahmen des SWP zeitlich angeglichen und aufeinander abgestimmt, Fester Fahrplan über 6 Monate, Koordinierung und Überwachung der Haushalts- und Wirtschaftspolitik der EU erhält damit vorbeugenden Charakter. Frühzeitige Reaktion auf Entwicklungen in den Mitgliedsstaaten möglich. Quelle: konegen, ifpol uni münster 18

19 Quelle: H.2 konegen, ifpol uni münster 19

20 1.2 Wirtschaftspolitische Steuerung: Das gesamtwirtschaftliche Überwachungsverfahren - das Frühwarnsystem Quelle: H.2 konegen, ifpol uni münster 20

21 1.2 Wirtschaftspolitische Steuerung: Das Scoreboard des gesamtwirtschaftlichen Überwachungsverfahrens Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 21

22 1.2 Wirtschaftspolitische Steuerung: Gesamtwirtschaftliche Überwachung Maßnahmen für finanziell instabile Eurostaaten (sog. Two pack) Staaten/KA_Massnahmen_fuer_finanziell_instabile_Euro-Staaten.pdf Hintergrund und Ziel: Kommission will Aufgaben, die ihr im EFSF - und ESM Vertrag sekundärrechtlich zugedacht sind, im EU-Recht verankern. Verstärkte Überwachung der Wirtschaftspolitik und Finanzlage Prüfung der Tragbarkeit der Schulden Aushandlung eines makroökonomischen Anpassungsprogramms Überwachung und Umsetzung des makroökonomischen Anpassungsprogramms Überwachung nach Abschluss des Anpassungsprogramms. Quelle:cepAnalyse Nr. 9/2012 v konegen, ifpol uni münster 22

23 1.2 Wirtschaftspolitische Steuerung: Gesamtwirtschaftliche Überwachung Maßnahmen für finanziell instabile Eurostaaten (sog. Two pack) Ordnungspolitische Bewertung Absicht der Kommission Euro-Staaten zur Beantragung von Finanzhilfen zwingen zu können; Keine Kriterien definiert, wann ein Euro-Staat unter eine verstärkte Überwachung fällt. Nur die Kommission soll Einfluss auf die Einleitung eines Verfahrens haben, nicht jedoch die Euro-Staaten, die Finanzhilfen gewähren. Juristische Bewertung unproblematisch (s.d. Art. 136, 121 AEUV) o Wirkungsanalyse Bestimmung entsprechender Ungleichgewichte?, Diese oft politisch nicht beeinflussbar. Verfahren bietet Raum für politisch motiviertes Stimmverhalten der Ratsmitglieder. Problem der Ungleichgewichte liegt bei Mitgliedsstaaten. Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 23

24 1.3. Stabilitätsmechanismen für Euro-Staaten Quelle: UEbersicht_Finanzielle_Stabilitaet_der_Eurozone.pdf Quelle: konegen, ifpol uni münster 24

25 1.3. Stabilitätsmechanismen für Eurostaaten: a) Europäischer Finanzstabilisierungsmechanismus (EFSM) Grundlage Art. 122 AEUV Finanzvolumen 60 Mrd. (EU-Haushaltsmittel), davon Deutschland 20% = 12 Mrd. Verfahren: Kreditantrag bei EU-Kommission Rat der EU entscheidet über Vergabe Das zu vergebende Kreditvolumen nimmt die Kommission im Namen der EU als Anleihen der betroffenen Staaten am Kreditmarkt auf. EFSM wird durch ESM (6/2013) abgelöst Kritik: Verstoß gegen Art. 126 AEUV? Quelle: konegen, ifpol uni münster 25

26 1.3.b) Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) beschlossen 5/2010, gültig bis 6/2013: Inhalt Rechtliche Konstruktion: Rahmenvertrag Instrumente: Gewährung einfacher Darlehen Darlehen gezielt zur Rekapitalisierung von Finanzinstituten Vorsorgliche Fazilitäten Ankauf von Staatsanleihen am Primär- und Sekundärmarkt Anforderungen: Unabdingbarkeit/Verhinderung von Ansteckungsgefahren/außergewöhnliche Umstände/Haushaltsauflagen (MoU) Zinshöhe Entscheidungsregeln: Einvernehmlich (übrige Staaten, EZB, evtl. IWF) Sicherungsgeber entscheiden ohne Gegenstimmen Beteiligungsrechte des Deutschen Bundestages weitgehend Quelle:cep konegen, ifpol uni münster 26

27 Der aufgestockte Rettungsschirm Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) bis 6/2013: Hilfskredite und Kreditgarantien bis zu 750 Mrd. Quelle: konegen, ifpol uni münster 27

28 1.3. Finanzhilfesysteme für Eurostaaten: b) Die Europäische Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) beschlossen 5/2010, gültig bis 6/2013 Quelle: iwdienst, Nr.39, :2 konegen, ifpol uni münster 28

29 1.3.b) Bewertung der EFSF EFSF kann Ursachen der Euro-Krise nicht lösen (Wettbewerbsfähigkeit der Krisenländer!!), Durchsetzbarkeit grundlegender Reformauflagen? Finanzhilfe empfangende Staaten entscheiden mit über Auszahlung weiterer Hilfen an jene Länder, die vor ihnen Hilfe erhalten haben, Kreditwürdigkeit des EFSF abhängig vom AAA-Rating der Mitgliedsstaaten, Notwendig werdende Aufstockung der Garantien zum Erhalt des AAA-Ratings durch Nachschüsse der übrigen Staaten unkontrollierbare Haushaltsbelastungen, Hilfsentzug bei nachlassenden Reformbemühungen (bei Rekapitalisierung von Banken) als Drohung vorhanden, Ankäufe von Staatsanleihen ändern an Basisdaten eines Staates nichts, senken aber den Reformdruck, Sekundärmarktkäufe entlasten lediglich Kapitalmarktanleger. Quelle: konegen, ifpol uni münster 29

30 1.3.c) Europäischer Stabilitätsmechanismus (ESM) i.d.f 2/2012 (löst EFSF und EFSM 6/2013 ab) Rechtliche Konstruktion Lockerung des Bail-Out-Verbots (neuer Art. 136/3 AEUV), Euro-Staaten errichten ESM als völkerrechtlichen Vertrag. Organe: Gouverneursrat, Direktorium, Geschäftsführender Direktor. Beschlussverfahren Finanzhilfen (Instrumente): Kreditlinien, Rekapitalisierung, Darlehen, Anleihekäufe am Primäru. Sekundärmarkt Finanzhilfen: Voraussetzungen Finanzhilfen: Verfahren Finanzhilfen werden mit Anleihen finanziert. Beilegung von Streitigkeiten: EuGH Aber: Sanktionen im Vertrag nicht vorgesehen. Quelle:cepAnalyse Nr. 12/2012 v konegen, ifpol uni münster 30

31 Quelle: H. 4 konegen, ifpol uni münster 31

32 1.3.c) Finanzausstattung des ESM und Haftung der Euro-Staaten Quelle: konegen, ifpol uni münster 32

33 1.3. d) Bewertung/ökonomische Folgenabschätzung ESM unterscheidet sich nur unwesentlich vom EFSF; ESM als dauerhafter Bail-Out-Mechanismus mit Folgen; Einhaltung vereinbarter Auflagen nicht ernsthaft geprüft (Durchgriffsrechte?); Unterschiede gegenüber EFSF: Staatliche Garantien und eingezahltes Kapital, ESM-Verluste zunächst aus beschränktem Reservefonds (Strafzahlungen) beglichen. Bei künftigen ESM-Verlusten ist mit Einzahlung zusätzlicher Anteile zu rechnen (Umverteilung der Ausfallrisiken auf zahlungskräftige Länder). Quelle: konegen, ifpol uni münster 33

34 1.3.e) Risiken und Nebenwirkungen des ESM - Vertrages staatlich geförderte Insolvenzverschleppung? Parlamente haben Finanzministern unwiderrufliche Ermächtigung erteilt, unbegrenzt die Einzahlung von neuem Kapital auf das ESM- Konto zu fordern und dieses Kapital im Ergebnis nach freiem Ermessen zu verwenden. (Haushaltsautonomie des Bundestages?) Entscheidungsgewalt hat Gouverneursrat (Gesellschafterausschuss) d.h. die Finanzminister. Rechte im ESM werden also nicht vom Parlament wahrgenommen. Erhöhung des Kreditrahmens des ESM jederzeit änderbar. Zustimmung des Parlaments? unklarer Vertragstext. Leistet ein Staat seine Kapitaleinlage nicht, stehen die übrigen dafür ein. Entscheidungen des ESM sind geheim, Führungskräfte können weder zivil- noch strafrechtlich für Handlungen belangt werden. Gefahr: Hilfen ohne durchsetzbare Konditionalitäten!! Quelle:B. Brück, in: FAZ konegen, ifpol uni münster 34

35 IV.2. Kriseneindämmung über die Notenpresse kauft keine Zeit, sondern kostet Zeit Versuch einer Analyse (nach S. Koohts) 2.1. zur Bekämpfung der Krise werden die Maßnahmen empfohlen, deren mehrjährige Anwendung geradewegs in die Krise geführt hatte Ein aktuelles Beispiel: Das Sorgenquartett Portugal, Italien, Griechenland, Spanien (PIGS) wird ergänzt durch das Sorgenquartett Frankreich, Italien, Spanien, Holland (FISH). Quelle:Kooths, in: FAZ konegen, ifpol uni münster 35

36 2.1 zur Bekämpfung der Krise werden die Maßnahmen empfohlen, deren mehrjährige Anwendung geradewegs in die Krise geführt hatte. 1. Anpassungsprozesse in Krisenzeiten sind unverzichtbar (Korrektur vergangener Fehlentscheidungen). Krisen erfüllen somit eine volkswirtschaftliche Funktion. 2. Ob die zur Krisenüberwindung getroffenen Maßnahmen nutzen oder schaden hängt von der Krisendeutung ab. 3. Der Diagnosezeitraum der Vergangenheit ist deutlich verkürzt, die Folgenabschätzung der zukünftigen Therapiealternativen nicht weit genug (lange Frist). Merkmale der jüngsten Weltfinanz- und Eurokrise: Aufschwung Kreditschöpfung Fehlinvestition Kapitalstockverzerrung führen zu Investitionsruinen und Kapitalmangel. Die Wirkungen der Fehlleitung knapper Ressourcen erfassen das gesamte Wirtschaftsgeflecht. 4. Zwei Fehlentwicklungen bestimmen den Aufschwung: Bisherige Produktionsmöglichkeiten überschätzt (Renditeerwartungen erfüllen sich nicht); Quelle: vgl.d.s.kooths, FAZ , S.12 konegen, ifpol uni münster 36

37 Fortsetzung der Krisenanalyse Der Finanzsektor wird von der Kapitalstockkrise erfasst: Doppelrolle der Geschäftsbanken als Kreditvermittler und Geldschöpfer geraten in eine Anpassungskrise (zuvor geschöpftes Kreditgeld wird durch Schuldner- und Bankeninsolvenzen wieder vernichtet); Gefahr der Bilanzression ). Schwerwiegende Belastungen für den Staat: Verminderte Leistungsfähigkeit des ökonomischen Potentials Steuerbasis verengt Tragfähigkeit der öffentlichen Verschuldung? Abwehr von Bankenzusammenbrüchen. 5. Zu kurze Diagnoserückschau bedingt Missachtung des Fristenverbundes bei Therapievorschlägen und führt zu Widersprüchen: neue Schulden als Antwort auf die Krise alte Schulden engen bisherigen Handlungsspielraum ein neue Schulden werden zu alten Schulden. deficit spending verstellt den Blick auf eine der Krise angemessenen Therapie; Expansive Fiskalpolitik trifft auf überschätzten Kapitalstock fallendes Einkommensniveau; Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 37

38 Fortsetzung der Krisenanalyse aggregierte Nachfrage kann diesen Defekt nicht kompensieren, da Strukturprobleme auf der Entstehungsseite der Volkswirtschaft; Grund für die Krise: Anpassungsprozesse werden verzögert keynesianische Multiplikatorenannahme versagt!; 6. Krisenländer werden schlagartig mit Bedingungen der langen Frist konfrontiert (Wettbewerbsfähigkeitsverlust); Verlust des Zugangs zum Kapitalmarkt; Reflex der Wirtschaftspolitik: Pflicht der Zentralbank Liquidität zu schöpfen; Folge: Aktuelle Kreditexpansion lindert nicht die heutige Krise, sie legt vielmehr das Fundament für zukünftige Krisen; Staatsschuldenkrise wird zur Währungskrise; Langfristig aufgebaute Kapitalstockverzerrung ist realwirtschaftlicher nicht monetärer Natur; Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 38

39 Fortsetzung der Krisenanalyse 7. Bankenzusammenbrüche sind nicht alternativlos, sie haben vielmehr eine Korrekturfunktion: Sie verhindern Wertvernichtungen. 8. Fehlendes Haftungsprinzip im Finanzsektor und Systemrelevanz von Banken verlangen eine Korrektur der Geldordnung und des Kreditwesens. 9. Die Erkenntnis: Kriseneindämmung über die Notenpresse kauft keine Zeit sondern kostet Zeit. 10. Fazit: Die Interpretation einer Krise ist maßgeblich dafür, ob die zu ihrer Bewältigung ergriffenen Maßnahmen eher nutzen oder schaden. Die größte Gefahr besteht in der Überhöhung des Kurzfristdenkens, ob in der ökonomischen Analyse oder in Bezug auf die wirtschaftspolitischen Reaktionen (S. Koohts). Quelle: a.a.o. konegen, ifpol uni münster 39

40 Die Leistungen der Politik - Quelle: DIE ZEIT, :55 konegen, ifpol uni münster 40

41 keine Angst, die Finanzierung der Euro - Krise ist gesichert! Quelle: Stuttg. Zeitung, konegen, ifpol uni münster 41

42 1.4. Literatur _dem_suendenfall.pdf (Art. 123ff. AEUV) SVR 2012/13, Kapitel II j3j c.1.vGMJMKybBVU&pbx=1&bav=on.2,or.r_gc.r_pw.r_qf.&bvm=bv ,d.Yms&fp=f0c dfc04&biw= 1920&bih=909 (CEP Analysen + Studien) Bundesministerium der Finanzen, Auf den Punkt. Auf dem Weg zur Stabilitätsunion, Heft 1-4; abrufbar unter: Quelle: konegen, ifpol uni münster *** 42